引言

　　廣州市人民政府繼2002年11月首開先河頒布了第一部系統(tǒng)規(guī)范的政府信息公開制度《廣州市政府信息公開規(guī)定》后, 2016年9月又引領(lǐng)全國之先, 頒布《廣州市行政執(zhí)法數(shù)據(jù)公開辦法》 (以下稱《公開辦法》) 。按照《公開辦法》的規(guī)定, 2017年3月31日前廣州市各級行政執(zhí)法部門陸續(xù)“曬”出了2016年行政執(zhí)法的全部數(shù)據(jù)。廣州市政府繼“曬”權(quán)力清單之后, 再“曬”行政執(zhí)法數(shù)據(jù), 這不僅表現(xiàn)出廣州市政府行政透明的決心, 同時也體現(xiàn)了廣州市政府抓住大數(shù)據(jù)時代的利器, 更好地建設(shè)“陽光政府”。根據(jù)《公開辦法》可知, 廣州市行政執(zhí)法數(shù)據(jù)的公開主體是廣州市行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織, 覆蓋了廣州市幾乎所有的具有行政執(zhí)法權(quán)的單位, 從市直部門到各區(qū)、鎮(zhèn)街。這無疑是行政公開在民主實(shí)踐中的一大進(jìn)步, 也預(yù)示了行政執(zhí)法數(shù)據(jù)公開制度建設(shè)是行政公開發(fā)展前景的重要導(dǎo)向。

　　1、行政執(zhí)法數(shù)據(jù)公開是行政公開的進(jìn)一步深化和發(fā)展

　　行政執(zhí)法數(shù)據(jù)公開是在行政公開領(lǐng)域的新拓展, 是行政公開的深化和進(jìn)一步發(fā)展的成果。“行政公開是當(dāng)代行政法制的生命, 而政府信息公開正是行政公開最主要的內(nèi)容之一。”“政府信息公開則是指各級行政機(jī)關(guān)主動或被動地將在行政過程中掌握的政府信息依法定的范圍、方式、程序向社會公開, 以便社會成員獲取和使用?！毙姓?zhí)法數(shù)據(jù)公開作為政府信息公開的一部分, 影響著整個政府信息公開的內(nèi)容構(gòu)成。依據(jù)公開內(nèi)容性質(zhì)上的不同, 把政府信息公開分為行政立法公開、行政執(zhí)法公開與行政司法公開;而行政執(zhí)法公開又可以進(jìn)一步分為行政執(zhí)法過程的公開、行政執(zhí)法結(jié)果的公開。故廣州市政府對行政執(zhí)法數(shù)據(jù)的公開屬于行政執(zhí)法結(jié)果的公開, 并且是行政執(zhí)法結(jié)果的集合性公開, 即與具體個案無涉。因此, 行政執(zhí)法數(shù)據(jù)的公開實(shí)際上是對行政公開的深化, 也是新時代下建設(shè)“陽光政府”與服務(wù)型政府的必然要求。廣州市行政執(zhí)法數(shù)據(jù)公開的舉措, 具有歷史必然性, 是時代潮流的產(chǎn)物, 應(yīng)得以深入研究并引導(dǎo)往更好的方向發(fā)展或減少發(fā)展過程中的障礙。

　　1.1 行政執(zhí)法數(shù)據(jù)公開的理論必要性和實(shí)踐必然性

　　行政執(zhí)法數(shù)據(jù)全面公開的理論基礎(chǔ), 事實(shí)上就是行政公開或者政府信息公開的理論的深化, 本質(zhì)上是一樣的, 只是發(fā)展深度上存在差別。在實(shí)踐中, 行政執(zhí)法數(shù)據(jù)公開制度是行政公開制度的具體體現(xiàn), 更具有實(shí)踐指導(dǎo)性和現(xiàn)實(shí)操作性。

　　1.1.1 政府依法行政的內(nèi)在要求

　　公民通過了解更多的行政信息, 了解政府的行為依據(jù)、行為過程及行為結(jié)果實(shí)現(xiàn)公民的充分知情權(quán)。達(dá)爾提出衡量民主過程的5個標(biāo)準(zhǔn), 其中就包括“有效的參與”和“充分知情”這兩項(xiàng), 而此兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的前四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)所隱含的結(jié)論就是第五項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn):“成人的公民權(quán)”。通過了解政府的行政信息, 實(shí)際上也是實(shí)現(xiàn)公民監(jiān)督權(quán)的必然要求。建設(shè)“陽光政府”的宗旨就是讓公民實(shí)現(xiàn)對政府的監(jiān)督權(quán), 促使政府依法行政、合理行政。

　　行政公開亦屬政府行政行為, 應(yīng)受到相應(yīng)程序的限制與規(guī)范。作為完善的行政行為, 行政公開應(yīng)包括對行政依據(jù)、行政過程及行政結(jié)果的公開。行政執(zhí)法數(shù)據(jù)全面具體的公開是程序正義的必然要求。只有最終完成對行政執(zhí)法數(shù)據(jù)的公開, 才可視為完成了一個完整的行政執(zhí)法行為, 才能作為一個完善的行政公開制度。故行政執(zhí)法數(shù)據(jù)的公開本質(zhì)上是一種程序性要求, 是行政行為的合法性證明。

　　1.1.2 社會主義人民政府行政理念轉(zhuǎn)變的結(jié)果

　　社會主義民主政治的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)告訴我們, 在正確處理政府與公民之間的緊張關(guān)系的節(jié)點(diǎn)上, 行政執(zhí)法理念的轉(zhuǎn)變是關(guān)鍵, 而“陽光政府”建設(shè)是極好的突破點(diǎn)?！瓣柟庹钡慕ㄔO(shè)理論前提是“協(xié)商民主”, 實(shí)踐前提是政府行政信息的公開, 讓公民對行政信息充分知情?！瓣柟庹钡男姓砟罴扔兄趯?shí)現(xiàn)公民的參政權(quán), 也可以倒逼政府提升行政執(zhí)法的質(zhì)量, 從而提高人民對政府的信任度, 建立起政府的權(quán)威。廣州市行政執(zhí)法數(shù)據(jù)的全面公開, 就是實(shí)現(xiàn)公眾對行政執(zhí)法全過程中最重要部分的知情權(quán), 這是廣州市政府跨出的關(guān)鍵一步, 足以體現(xiàn)政府行政理念轉(zhuǎn)變的深度。

　　1.1.3 科技創(chuàng)新時代和大數(shù)據(jù)時代的政治實(shí)踐

　　社會主義民主政治理論的深化和社會主義行政理念的轉(zhuǎn)變, 最終須在具體實(shí)踐基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)。理論與理念的發(fā)展和轉(zhuǎn)變, 離不開科技創(chuàng)新和發(fā)展的支撐。大數(shù)據(jù)時代的到來, 是政府行政執(zhí)法數(shù)據(jù)得以全面統(tǒng)計、發(fā)布的技術(shù)支持。“據(jù)不完全統(tǒng)計, 本次廣州已公開執(zhí)法數(shù)據(jù)的48個部門, 2016年罰沒總金額超過了12.5億元, 行政處罰實(shí)施的主體、數(shù)量和金額均可在廣州首份公開的行政執(zhí)法數(shù)據(jù)中找到答案。”僅在行政處罰上, 涉及范圍就如此之廣, 統(tǒng)計數(shù)據(jù)就如此繁多, 如果沒有大數(shù)據(jù)技術(shù)的支撐, 公開制度的建立不會成為現(xiàn)實(shí), 公開的質(zhì)量就不可能這么高。廣州市此次行政執(zhí)法數(shù)據(jù)公開, 只是打出深化行政公開的一個“頭陣”, 接下來必定是一波浪潮的席卷。故現(xiàn)代科技的創(chuàng)新和發(fā)展為行政公開的發(fā)展和深化提供了有力的技術(shù)條件, 或者說現(xiàn)代大數(shù)據(jù)技術(shù)與現(xiàn)代政府行政的結(jié)合催生了政府行政執(zhí)法數(shù)據(jù)全面公開、深度公開的事實(shí)。

　　1.2 行政執(zhí)法數(shù)據(jù)公開的進(jìn)步意義

　　廣州市行政執(zhí)法數(shù)據(jù)公開是對行政公開的深化, 是對行政公開縱深度的深部挖掘, 是民主理論與實(shí)踐發(fā)展的產(chǎn)物, 同時又促進(jìn)了民主理論與實(shí)踐的進(jìn)一步發(fā)展。與以往“曬賬本”和建立“權(quán)力清單”相比, 行政執(zhí)法數(shù)據(jù)公開的進(jìn)步性更為顯著, 至少對于前兩者而言是綜合性的、深層次的政府行為。

　　1.2.1 行政執(zhí)法數(shù)據(jù)公開是“權(quán)利清單”的兌現(xiàn)

　　建立政府“權(quán)力清單”是建設(shè)“陽光政府”的重要環(huán)節(jié), “權(quán)力清單制度的邏輯起點(diǎn), 在于限制權(quán)力而非設(shè)定權(quán)力, 權(quán)力清單制度本質(zhì)在于, 通過規(guī)范行政行為達(dá)到控制行政權(quán)力, 實(shí)為行政行為清單。”透過權(quán)力清單, 公眾固然可以了解政府職能、法律依據(jù)、實(shí)施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項(xiàng)。但是, 權(quán)力清單是政府在實(shí)行具體行政行為之前的應(yīng)然狀態(tài), 公眾不能透過權(quán)力清單來衡量實(shí)際的執(zhí)法質(zhì)量, 而行政執(zhí)法數(shù)據(jù)的公開正是政府向公眾發(fā)布的對權(quán)力清單的兌現(xiàn)情況, 據(jù)此社會公眾可以了解到政府到底在哪些方面盡了職責(zé), 哪些方面沒有。行政執(zhí)法數(shù)據(jù)的公開采用了統(tǒng)一的數(shù)據(jù)格式與模板, 讓公眾對執(zhí)法數(shù)據(jù)一目了然。并且通過執(zhí)法數(shù)據(jù)的公開, 政府各職能部門的行政執(zhí)法情況都“曬”在公眾眼皮底下, 這有利于倒逼政府積極行政, 從而避免懶政或行政不作為。是否懶政、是否不作為, 對上級部門和公眾而言, 都可以根據(jù)數(shù)據(jù)來判斷。制定權(quán)利清單只是規(guī)范行政執(zhí)法行為的第一步, 而行政執(zhí)法數(shù)據(jù)公開制度的建立則是規(guī)范行政執(zhí)法行為的下一步, 同時也是兌現(xiàn)第一步的下一步。

　　1.2.2 行政執(zhí)法數(shù)據(jù)公開利于促進(jìn)行政資源的合理配置

　　數(shù)據(jù)化的行政執(zhí)法行為最大的優(yōu)勢就是能夠進(jìn)行量化比較。行政執(zhí)法數(shù)據(jù)的生成是行政執(zhí)法結(jié)果的現(xiàn)實(shí)反映, 相當(dāng)于執(zhí)法情況反饋機(jī)制的表觀展現(xiàn)。與立法和司法不同, 行政最注重效率, 這是由其本身特性決定的。效率就是對資源的利用情況, 那么行政效率越高, 證明資源利用率就越高, 反之亦然。一定的區(qū)域、一定的行政執(zhí)法部門和行政人員, 如果行政執(zhí)法數(shù)據(jù)顯示本區(qū)域?qū)嶋H執(zhí)行的案件數(shù)量低于預(yù)期, 那么原因是執(zhí)法部門不作為或區(qū)域內(nèi)違法現(xiàn)象比較少。按此與其他區(qū)域和其他部門的執(zhí)法數(shù)據(jù)進(jìn)行橫向比較, 有助于評估資源需求度以及資源分配的適宜度, 進(jìn)而幫助政府重新配置相關(guān)的行政資源, 以達(dá)到行政資源供給和需求的平衡。政府通過行政資源的重新分配, 給部分庸政、懶政的部門以警醒。由于行政資源配置不均勻而造成行政資源浪費(fèi), 是現(xiàn)代政府行政的一大隱患。行政執(zhí)法數(shù)據(jù)是判定行政資源利用效率的基礎(chǔ), 并且這種判斷可以來自政府本身, 也可以來自公眾。行政執(zhí)法數(shù)據(jù)的公開, 相當(dāng)于為促進(jìn)行政資源的合理配置提供了一個平臺, 并且是一個置于“陽光”之下操作的平臺。更為重要的一點(diǎn)是, 廣州市這次行政執(zhí)法數(shù)據(jù)的公開是在《公開辦法》實(shí)施的基礎(chǔ)上的行政行為, 這不僅適應(yīng)了建設(shè)“陽光政府”與服務(wù)型政府的潮流, 而且還在立法層面上與制度層面上對這一舉措的進(jìn)步意義予以保障和肯定。

　　2、行政執(zhí)法數(shù)據(jù)公開制度的完善和建設(shè)

　　廣州市政府為行政執(zhí)法數(shù)據(jù)的全面公開制定了統(tǒng)一規(guī)范的公開模板, 但這一舉措依然引起了公眾的質(zhì)疑, 公眾擔(dān)心政府公開行政執(zhí)法數(shù)據(jù)卻沒有實(shí)際效果。首先, 在廣州市政府各部門所公布的行政執(zhí)法數(shù)據(jù)是執(zhí)法主體的總體執(zhí)法數(shù)據(jù), 無法查詢個案, 造成公眾有懷疑數(shù)據(jù)真實(shí)性的疑慮。其次, 行政執(zhí)法數(shù)據(jù)公布本身就是一個具體行政行為的完成, 對這個具體行政行為沒有一個適當(dāng)?shù)脑u估機(jī)制, 即公眾對公布的數(shù)據(jù)沒有正常渠道提出意見, 與公眾的參與期望有差距。最后, 行政執(zhí)法數(shù)據(jù)的公開應(yīng)處于行政公開的末端, 但本次的數(shù)據(jù)公開形式上看屬于獨(dú)立的具體行政行為, 造成政府要公開信息有贅余之嫌, 還會讓社會公眾產(chǎn)生“無中生有”的疑慮。故, 在綜合既往行政公開制度實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn), 結(jié)合大數(shù)據(jù)時代的技術(shù)特征的基礎(chǔ)上, 對行政執(zhí)法數(shù)據(jù)公開制度的建設(shè)提出如下建議:

　　2.1 建設(shè)行政執(zhí)法數(shù)據(jù)生成過程的登記制度

　　公眾對行政執(zhí)法數(shù)據(jù)的不信任, 來自于對行政執(zhí)法數(shù)據(jù)的生成依據(jù)的不了解, 公眾習(xí)慣性地對政府的某些行政行為提出質(zhì)疑。政府應(yīng)當(dāng)建立起行政執(zhí)法數(shù)據(jù)生成過程的登記制度, 把整個行政執(zhí)法過程都予以透明化, 為行政執(zhí)法數(shù)據(jù)的公開提供生成的依據(jù)。建設(shè)行政執(zhí)法數(shù)據(jù)生成過程的登記制度, 就是針對行政執(zhí)法過程中具體個案的公開作出的回應(yīng)機(jī)制, 便于公眾查詢數(shù)據(jù)。每一個執(zhí)法部門最后的數(shù)據(jù)生成, 都是所有個案的集合, 假如在每個具體案件執(zhí)行完畢之后, 都在同一網(wǎng)站上予以登記并公布。在每年進(jìn)行年度總結(jié)的時候, 再公布每個執(zhí)法機(jī)關(guān)整一年的行政執(zhí)法數(shù)據(jù), 如此公眾將對數(shù)據(jù)的生成過程和結(jié)果有了更為清晰的認(rèn)識。最終公眾將會分享“陽光政府”的整個執(zhí)法過程, 充分實(shí)現(xiàn)公民的參政權(quán)。建設(shè)這樣的一個登記制度, 最重要的是, 政府能夠以數(shù)據(jù)來對話公民社會, 最終將有利于培養(yǎng)起公民對政府的信任, 并建立起政府的公信力。

　　在具體個案進(jìn)行登記的過程中, 要注意保護(hù)相對人的信息安全, 即應(yīng)當(dāng)在不損害相對人利益的前提下對具體個案進(jìn)行登記和公布。因此, 對案件的信息進(jìn)行過濾和篩選, 再通過統(tǒng)一的分類成為必要, 而大數(shù)據(jù)時代的技術(shù)能力為這種必要的實(shí)現(xiàn)提供可能。典型的大數(shù)據(jù)系統(tǒng)可以分解成4個連續(xù)的階段, 包括數(shù)據(jù)生成、數(shù)據(jù)獲取、數(shù)據(jù)存儲和數(shù)據(jù)分析, 而在大數(shù)據(jù)分析處理中, 可以分為兩類:一是流處理;二是批處理。在大數(shù)據(jù)時代的背景下, 政府信息的處理更加便捷, 也更加系統(tǒng)。因此, 建設(shè)行政執(zhí)法數(shù)據(jù)生成過程的登記制度具有可操作性。

　　2.2 建立行政執(zhí)法數(shù)據(jù)公開的信息反饋和處理機(jī)制

　　行政執(zhí)法數(shù)據(jù)的公開, 由于沒有一個信息反饋和處理機(jī)制, 容易流于形式, 變成政府的“面子工程”。既往的行政公開均存在如此缺點(diǎn), 即行政信息公開以后沒有下文, 沒有建立一個常規(guī)渠道接受公眾的反饋信息, 導(dǎo)致出現(xiàn)政府與公眾“各唱各歌”的情況, 未實(shí)現(xiàn)行政公開的目標(biāo)。行政信息公開制度的建立, 最主要就是實(shí)現(xiàn)公民的知情權(quán), 從而監(jiān)督政府的工作。公眾可以針對已公開的行政執(zhí)法數(shù)據(jù)提出質(zhì)疑并提出建議和意見, 如公眾經(jīng)過調(diào)查有充足的資料顯示某地區(qū)的交通處罰頻度過高與對應(yīng)的公開數(shù)據(jù)不一致, 公眾可以向行政機(jī)關(guān)要求做出解釋并提供證明材料, 并要求行政機(jī)關(guān)在該地區(qū)加強(qiáng)路標(biāo)設(shè)置和交警巡邏。只有建立了信息反饋和處理機(jī)制, 才能在制度層面上保障公民在行政公開領(lǐng)域的參政權(quán), 把公眾參與的優(yōu)勢在行政執(zhí)法中發(fā)揮出來。

　　政府對行政執(zhí)法數(shù)據(jù)的公布不應(yīng)當(dāng)是獨(dú)立的, 應(yīng)當(dāng)屬于政府信息公開體系的一部分。廣州市政府對行政執(zhí)法數(shù)據(jù)的公開屬于行政執(zhí)法公開中的執(zhí)法結(jié)果公開制度, 廣州市政府通過《公開辦法》建立了相應(yīng)的行政執(zhí)法數(shù)據(jù)公開的制度, 但實(shí)際操作中容易把行政執(zhí)法數(shù)據(jù)的公布從行政信息公開體系中獨(dú)立開來, 盡管制度建設(shè)的本意并非如此。有意識地把行政執(zhí)法數(shù)據(jù)公開制度納入到行政信息公開體系中來, 不僅能夠避免信息公布的重復(fù), 提高行政效率, 而且還可以為所公開的執(zhí)法數(shù)據(jù)“找個說法”, 以解除“無中生有”之嫌。

　　在同一個機(jī)制內(nèi), 適合不同的行政信息的共享并成立一個順暢的銜接過程, 行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)把行政執(zhí)法數(shù)據(jù)公開制度切實(shí)納入到《中華人民共和國政府信息公開條例》的規(guī)范中, 實(shí)現(xiàn)《中華人民共和國政府信息公開條例》實(shí)施以來政府信息公開制度的發(fā)展和突破, 同時完善行政信息公開的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

　　3、結(jié)語

　　政府在行政公開制度的深化過程中遇到了一系列的問題與挑戰(zhàn), 而行政執(zhí)法數(shù)據(jù)的全面公開既能夠?yàn)榻鉀Q這些問題與挑戰(zhàn)提供理論支持, 又提供了“試水”實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。廣州市人民政府行政執(zhí)法數(shù)據(jù)公開制度的建立為行政信息公開的進(jìn)一步發(fā)展打開了一個突破口, 本質(zhì)上就是對行政信息公開制度的深化。

　　隨著政府行政理念的轉(zhuǎn)變, 政府更加需要擴(kuò)大公眾參與度。行政執(zhí)法數(shù)據(jù)公開制度不是偶然生成的, 具有歷史必然性的。從“權(quán)力清單”到行政執(zhí)法數(shù)據(jù)公開, 可以看到政府在建設(shè)“陽光政府”和服務(wù)型政府上的決心和態(tài)度。行政執(zhí)法數(shù)據(jù)公開是對“權(quán)力清單”的兌現(xiàn), 也是升級版的“權(quán)力清單”, 更完整的“權(quán)力清單”。科技創(chuàng)新和大數(shù)據(jù)時代也為大量數(shù)據(jù)信息的處理提供了技術(shù)保障, 為數(shù)據(jù)公開的準(zhǔn)確性和完整性提供了保障。

　　政府和公眾通過行政執(zhí)法數(shù)據(jù)評判行政資源的供求搭配關(guān)系, 更有效率地分配行政資源。同時政府和公眾不能忽視行政執(zhí)法數(shù)據(jù)公開潛在的缺點(diǎn), 避免行政執(zhí)法數(shù)據(jù)公開流于形式, 杜絕成為政府公然“說謊”的工具。無論是政府還是社會公眾都應(yīng)具備憂患意識, 準(zhǔn)確定位行政執(zhí)法數(shù)據(jù)的公開制度, 建立一個銜接有度的行政公開體系, 在立法層面上和制度層面上鞏固其所帶來的成果。