摘要：大數(shù)據(jù)與國家治理日漸融合為“數(shù)據(jù)化國家治理”, 依靠大數(shù)據(jù)信息與分析優(yōu)勢, 有助于增進國家治理各次級體系中政府治理對于公共服務供給、市場治理對于私人服務供給、社會治理對于社會服務供給的預見性、準確性和回應性, 可以從根本上彰顯國家治理體系須“以人民為中心”的本源訴求與底色。但大數(shù)據(jù)技術及其演展的“數(shù)據(jù)化國家治理”亦可能伴生消極后果, 諸如人格異化、數(shù)據(jù)權力與數(shù)字紅利不公正分配、公民成為隱私難保的“透明人”等問題, 數(shù)據(jù)準確性亦難以“萬無一失”。對此, 應保持足夠的警覺與反思精神, 通過協(xié)商民主的引入、法治體系的完善、倫理力量的建構, 馴服“數(shù)據(jù)化國家治理”, 使其始終不偏離“以人民為中心”的健康軌道。
一、引言
黨的十九大強調要“不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化, 堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端”。當前, 對于國家治理現(xiàn)代化 (即為“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”) 的意涵詮釋, 存在“過程”說、“工具”說、“結構”說、“要素”說、“結果”說等幾種觀點傾向。由于治理 (governance) 區(qū)別于統(tǒng)治 (government) , 被認為“是由出自政府但又不限于政府組織體系的存在著權力相互依賴關系的多個行為主體, 以自主、自治管理的方式為社會和經(jīng)濟問題尋求答案的過程”。由此, “結構”說或許更契合國家治理現(xiàn)代化的本質, 即如俞可平對于國家治理體系所下定義:“它包括規(guī)范行政行為、市場行為和社會行為的一系列制度和程序, 政府治理、市場治理和社會治理是現(xiàn)代國家治理體系中三個最重要的次級體系?！币源藶檎J知基礎, 國家治理現(xiàn)代化可以相應理解為此三個次級體系現(xiàn)代化的總和及互動狀態(tài)。
近年來, 隨著互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、傳感器、云計算等數(shù)字化存儲、傳輸、處理技術的飛速發(fā)展, 人類步入數(shù)據(jù)化時代, 社交媒體上的公共表達、網(wǎng)絡搜索、消費記錄等信息都被數(shù)字化記錄和存儲, 構成海量、多樣的大數(shù)據(jù)。所謂大數(shù)據(jù), 即為“難以用常規(guī)的軟件工具在容許的時間內(nèi)對其進行內(nèi)容抓取、管理和處理的數(shù)據(jù)集合”。大數(shù)據(jù)的特征被歸納為:數(shù)據(jù)量大 (volume) 、數(shù)據(jù)類型繁多 (variety) 、流動速度快 (velocity) , 以及值密度低 (value) 和真實性 (veracity) 。大數(shù)據(jù)被認為是繼實驗科學、理論科學和計算科學之后的“第四范式”——“數(shù)據(jù)密集型科學”。目前, 大數(shù)據(jù)已進入商用、政用和民用三大領域。在商用領域, 麥肯錫全球研究所 (MGI) 的報告《大數(shù)據(jù):創(chuàng)新、競爭和生產(chǎn)力的下一個前沿》和瑞士達沃斯世界經(jīng)濟論壇設立的“大數(shù)據(jù)、大影響”專題都具有重大影響, 前者將大數(shù)據(jù)提升到生產(chǎn)力高度, 后者提出“數(shù)據(jù)資產(chǎn)”概念;在政用領域, 尤其引人注目的是, 美國奧巴馬政府發(fā)布“大數(shù)據(jù)研發(fā)計劃”, 提出“數(shù)字主權”概念, 與領土權、制海權、制空權并列對待;在民用領域, 維克托·邁爾-舍恩伯格等人的《大數(shù)據(jù)時代》一書提出“大數(shù)據(jù)思維”概念, 將大數(shù)據(jù)應用延伸至生活與工作。
正因如此, 大數(shù)據(jù)技術事實上已牽涉到了國家治理體系的方方面面, 通過“技術驅動”--“數(shù)據(jù)驅動”--“場景驅動”的迅速變革, 大數(shù)據(jù)被認為有助于更敏銳地洞悉事件本質, 產(chǎn)生更為準確、更富智慧的決策。因而, 國家治理現(xiàn)代化理應將大數(shù)據(jù)視為必須高度重視和善用的寶貴資源。“如果說工業(yè)化時代的基礎設施是鐵路、公路、航空、水電等, 那么在后工業(yè)化時代, 大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等將成為新的基礎設施。未來, 誰掌握了大數(shù)據(jù), 誰就主宰了世界歷史的舞臺?！敝袊鴩抑卫憩F(xiàn)代化開發(fā)、利用大數(shù)據(jù)資源更具備有利條件, 目前我國已成為產(chǎn)生和積累數(shù)據(jù)量最大、數(shù)據(jù)類型最豐富的國家之一, 發(fā)展大數(shù)據(jù)也有著集中力量辦大事的優(yōu)勢。但“重要的是如何處理它”, 從根本上須使得大數(shù)據(jù)服務于國家治理現(xiàn)代化全局之需。為此, 國務院于2015年8月通過的《關于促進大數(shù)據(jù)發(fā)展的行動綱要》中強調, 要建立“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的管理機制, 逐步實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化;黨的十八屆五中全會進一步提出實施“國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”。在此頂層設計下, 大數(shù)據(jù)日益應用于政府治理、市場治理與社會治理, 大數(shù)據(jù)與國家治理體系開始顯現(xiàn)良性互動關系。
體認這一趨勢, 國內(nèi)相關分析文獻不斷涌現(xiàn)?？梢允崂頌槿缦聨讉€方面:第一, 宏觀探討大數(shù)據(jù)與國家治理現(xiàn)代化的關聯(lián)。認為大數(shù)據(jù)技術為提升國家的科學決策、社會監(jiān)管、公共服務以及應急管理能力提供了良好契機;“大數(shù)據(jù)×”促使國家治理權力結構優(yōu)化;大數(shù)據(jù)影響輿論引導機制的轉變, 推動政府將“民意”作為一種強大的國家治理工具;在大數(shù)據(jù)幫助下可以形成協(xié)商治理這一新型國家治理形態(tài);也有文獻指出, 大數(shù)據(jù)在思維方式、治理理念、信息安全、個人隱私等方面存在問題, 這是國家治理現(xiàn)代化必須直面的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。第二, 分頭討論大數(shù)據(jù)與國家治理各層級體系現(xiàn)代化之間的關聯(lián)。在政府治理現(xiàn)代化方面, 認為大數(shù)據(jù)可以推進政府智慧治理、政府“循數(shù)”治理、降低政府治理交易成本等;在市場治理現(xiàn)代化方面, 發(fā)揮大數(shù)據(jù)價值作為一項新的機遇備受企業(yè)關注, 由此將形成大數(shù)據(jù)治理;在社會治理現(xiàn)代化方面, 強調大數(shù)據(jù)時代的到來改變了原先社會治理的思維和方式, 利用大數(shù)據(jù)技術可以有效地解決社會治理中存在的問題, 延展社會治理的廣度和深度;推動“云治理”這一大數(shù)據(jù)時代社會治理新模式的形成, 實現(xiàn)信訪辦理向信訪治理轉變。
學者對于國家治理現(xiàn)代化與大數(shù)據(jù)之間的邏輯聯(lián)系保持了高度敏感, 相關討論持續(xù)升溫。但總體而言, 大數(shù)據(jù)與國家治理的內(nèi)在邏輯聯(lián)系究竟是什么?仍可謂不甚明了, 大數(shù)據(jù)乃至被作為一項無所不能、卻又不明就里的迷思 (myth) 對待。而從國家治理實踐來說, 各級官員對于大數(shù)據(jù)亦存在認知不足或偏差的情況, 一方面如學者評價, “數(shù)據(jù)治國”戰(zhàn)略思維總體仍顯缺乏;另一方面, 對于大數(shù)據(jù)有時僅作為一項經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)對待, 其對于國家治理現(xiàn)代化的全局意義則被虛置。
大數(shù)據(jù)的深刻意義在于可以推動政府治理、市場治理和社會治理向著精細化、智能化、可視化方向發(fā)展, 從而再造國家治理實踐形態(tài), 凸現(xiàn)“數(shù)據(jù)化國家治理”, 在此情形下, 相關決策愈多要基于大數(shù)據(jù)及其技術分析結果作出, 而并非單純依靠決策者個人經(jīng)驗和直覺, 因而有益于精準對接國家治理各次級體系中公眾對公共服務、私人服務和社會服務 (可以概指為“公眾服務”) 的需求, 借此彰顯國家治理體系須“以人民為中心”的本源訴求與底色。正如黨的十九大報告所闡述的, “必須堅持人民主體地位, 堅持立黨為公、執(zhí)政為民, 踐行全心全意為人民服務的根本宗旨, 把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中”。
二、數(shù)據(jù)化國家治理:“以人民為中心”視角
對于大數(shù)據(jù)無論持有多么神秘、高深的看法, 大數(shù)據(jù)本質上是信息, 大數(shù)據(jù)驅動的核心在于信息驅動。僅在這一點上, 大數(shù)據(jù)為國家治理現(xiàn)代化帶來“福音”, 本文嘗試提出的“數(shù)據(jù)化國家治理”, 其有可能形成并突顯意義的基點即在于此。從“以人民為中心”出發(fā), 國家治理現(xiàn)代化須確立以人為本、從“大水漫灌”轉變?yōu)椤熬珳实喂唷钡摹熬毣卫怼崩砟? 致力于提升各類公眾服務的精準供給能力, 解決“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。大數(shù)據(jù)驅動的“數(shù)據(jù)化國家治理”正為此創(chuàng)造了可能, 借助巨量、真實、多樣的信息優(yōu)勢, 運用全樣而非抽樣統(tǒng)計的方法, 致力于追尋相關性從而讓數(shù)據(jù)發(fā)揮推薦價值, 使得越來越多的數(shù)據(jù)挖掘趨于前端化, 即可以提前預測和提供服務對象所需的各種服務, 由此具體到“數(shù)據(jù)化國家治理”各個層級體系, 數(shù)據(jù)化政府治理有助于精準對接公共服務供需;數(shù)據(jù)化市場治理有助于精準溝通私人服務供需;數(shù)據(jù)化社會治理有助于精準平衡社會服務供需。
(一) 數(shù)據(jù)化政府治理:打造精準、親民的公共服務供需關系
政府治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的關鍵組成部分。從“建設人民滿意的服務型政府”這一主旨出發(fā), 政府治理現(xiàn)代化根本上應立意于提升公共服務能力, 打造精準、親民的公共服務供需關系。西方國家傳統(tǒng)官僚制行政恰恰在這一問題上經(jīng)常顯現(xiàn)“二律悖反”情形:一是公共服務供給過量。即參與競爭性選舉的政黨, 無論左派還是右派, 都因為無法抵抗普選制下利益團體與選舉的壓力, 過度允諾公共福利以討好選民, 由此推動官僚制政府在一些特別易于實現(xiàn)的公共服務上“大書特書”。官僚制機構壟斷了公共服務供給, 壟斷者缺乏有效利用資源的動力, 且不會因績效不佳而受到懲罰, 這一情況也加劇了其過量供應公共服務的問題。二是公共服務供給不足。這一方面是因為傳統(tǒng)官僚制行政排斥價值理性和公眾參與, 恰如其鼻祖馬克斯·韋伯所言:“價值合理性總是非理性的, 而且它越是把行為以之為取向的價值上升為絕對的價值, 它就越是非理性的, 因為對它來說, 越是無條件地僅僅考慮行為的固有價值 (純粹的思想意識、美、絕對的善、絕對的義務) , 它就越不顧行為的后果。”由此, 公眾尤其話語能力孱弱者往往被阻隔于公共政策過程之外, 被動接受官僚制機構的執(zhí)行行為與結果, 從而其所需要的公共服務往往供給不足。另一方面, 官僚制行政以“紅絲帶”束縛官員, 各種繁文縟節(jié)導致“許多人處于被他人的壓迫和剝削之中, 除了生活所迫切需要的最低限度的必需品, 很少有人有積極性生產(chǎn)得更多”, 如此, 也助長了公共服務供給不足的情況。
不僅西式民主和官僚制下的公共服務供求難于建立平衡關系, 在中國場景下, 這一情況也時輕時重存在著, 改革開放前尤甚。彼時, 中國社會形成城市以單位、農(nóng)村以人民公社為基本載體的導源于計劃經(jīng)濟的公共服務供給體制, 一方面受制于公共財力的限制, 另一方面也源于“致命的自負”——政府過高估計自身的理性程度, 認為可以將公共服務和社會產(chǎn)品的供需計算出來, 由此導致公共服務供求難以建立匹配關系, 公眾公共服務需求長期被壓抑, 公共服務供給維持在較低水平上。改革開放以來, 市場逐步繁榮, 公共財力不斷增加, 并且政治層面民情吸納機制不斷健全, 從而民眾公共服務需求不僅持續(xù)釋放, 而且越來越具備了供需平衡的可能。然則長期以來, 在發(fā)展主義導向下, 發(fā)展是“硬道理”, 但“國家的發(fā)展權并沒有轉化成為社會的民生權”, 導致公共服務供給仍舊滯后于需求;另一方面, 政府部門習慣于“既掌舵, 又劃槳”, 對公共服務進行總體性、壟斷性安排, 相關決策又往往從經(jīng)驗或教條出發(fā), 由此, 體現(xiàn)顯見政績的經(jīng)濟性基礎設施經(jīng)常供給過量, 體現(xiàn)民生的社會基礎設施則總體供給不足, 使得在經(jīng)濟飛速發(fā)展的同時, 民眾卻缺乏“獲得感”。
傳統(tǒng)政府治理下公共服務所存在的過量與不足兩種供需失衡問題, 中外概莫如此。求解這一問題, 有賴于民主體制的完善與“官僚制”再造。政府治理在技術層面的革新同樣不可小視。正如斯托克強調的, “治理理論認定, 辦好事情的能力并不在于政府的權力, 不在于政府下命令或運用其權威。政府可以動用新的工具和技術來控制和指引”。大數(shù)據(jù)技術的引入, 正有助于政府治理精準地實現(xiàn)公共服務供需平衡。大數(shù)據(jù)并非數(shù)據(jù)的簡單堆疊, 而是對于各種碎片化、多樣化、低價值密度的數(shù)據(jù)通過交叉復現(xiàn)、質量互換、模糊推演等手段進行科學的關聯(lián)分析, 進而找出公共需求的一般規(guī)律或連帶效應, 在此基礎上予以精確的滿足和供應, 由此推動政府治理形態(tài)從側重于“以政府為中心”的1.0到側重于“以國民為中心”的2.0, 進一步推進至側重于“以每個人為中心”的3.0。無論是公共服務機制、公共服務質量還是公共服務環(huán)境, 拜大數(shù)據(jù)所賜, 均可以實現(xiàn)質的飛躍。并且, 伴隨數(shù)據(jù)挖掘水平的提高, 政府開始有條件提供更為個性化和精深化的公共服務。比如在醫(yī)療衛(wèi)生服務領域, 相關部門完全可以從多個渠道獲取個人健康信息、病歷、職業(yè)、行為習慣等多項數(shù)據(jù), 形成一個綜合的個人健康狀況數(shù)據(jù)體系, 據(jù)此提供個性化的智慧醫(yī)療服務;在城市管理領域, 例如杭州市依托大數(shù)據(jù)安裝的“城市大腦”, 可以把城市交通、能源、供水等基礎設施全部數(shù)據(jù)化, 連接城市各個單元的數(shù)據(jù)資源, 打通“神經(jīng)網(wǎng)絡”, 并連通“城市大腦”的超大規(guī)模計算平臺、數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)、數(shù)據(jù)交換中心、開放算法平臺、數(shù)據(jù)應用平臺等五大系統(tǒng), 進行聯(lián)動運轉, 對整個城市進行全局實時分析, 自動調配公共資源, 智慧滿足公眾對于城市管理的各種公共服務需求。
(二) 數(shù)據(jù)化市場治理:構造精準、利民的私人服務供需關系
大數(shù)據(jù)條件下亦可以形成“數(shù)據(jù)化市場治理”, 即借助大數(shù)據(jù)技術, 企業(yè)可以盡可能完整、綜合地收集市場供求數(shù)據(jù), 同時運用數(shù)學方法分析和建模, 預測事件發(fā)生的概率, 由此減少企業(yè)經(jīng)營決策的盲目性, 更為精準地對接市場上公眾對于私人服務的需求, 實現(xiàn)私人服務供求關系大體平衡、穩(wěn)定, 由此貢獻于市場治理和國家治理現(xiàn)代化。
數(shù)據(jù)革命最早即是在商業(yè)領域爆發(fā), 以大數(shù)據(jù)技術應用為核心的網(wǎng)絡環(huán)境全面形成, 逐步瓦解傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和商業(yè)模式, 代之以一批體現(xiàn)新業(yè)態(tài)的新興服務型企業(yè), 基于數(shù)據(jù)環(huán)境誕生的電子平臺型企業(yè)為其典型。隨著云計算和移動互聯(lián)網(wǎng)技術的發(fā)展, 這種平臺型企業(yè)及其經(jīng)營模式不斷向餐飲、交通、金融乃至產(chǎn)業(yè)鏈上游的制造領域延伸, 并且平臺型企業(yè)都在利用自身數(shù)據(jù)優(yōu)勢, 以互聯(lián)網(wǎng)應用服務為切入點搶占大數(shù)據(jù)制高點, 大數(shù)據(jù)反過來也不斷夯實、強化平臺模式的擴展。作為大數(shù)據(jù)時代的一種經(jīng)營模式, 平臺型企業(yè)的出現(xiàn), 不僅僅是改變了買賣雙方的交易模式, 而且創(chuàng)建了一種全新的網(wǎng)絡化現(xiàn)代綜合服務體系。平臺型企業(yè)在對接私人服務供需方面有著卓越的能力。一個成功的平臺型企業(yè)絕非僅是作為供給渠道或純粹的中介服務, 它更像是擁有強大吸引力的中心, 開啟了多邊市場間從未被挖掘的功能, 從而打造出潛能強大的“供需生態(tài)圈”。這個生態(tài)圈就類似于一個服務生態(tài)系統(tǒng), 構建邏輯就在于不同的行動主體基于自發(fā)感應和響應, 以平臺企業(yè)所構建的機制、技術和共同語言為依托, 為了資源共享、價值共創(chuàng)而互動, 形成松散耦合型時空結構。這種結構的一大優(yōu)勢就在于能夠在平臺大數(shù)據(jù)智能分析基礎上細分、重組市場, 針對用戶需求準確開發(fā)和鏈接供需。例如, 淘寶平臺的垂直細分市場幾乎囊括了所有需求品類, 從而通過捕捉大量的數(shù)據(jù)進行分析, 可以引導平臺電商合理安排與調整供給行為, 幫助消費者快速、有效地鎖定自身所需;京東智能家居營銷平臺“京東微聯(lián)”針對個人健康情況, 記錄運動、睡眠等信息進行完整的數(shù)據(jù)收集, 可以為消費者提供個性化、場景化服務。消費者置身平臺企業(yè)“供需生態(tài)圈”, 依托其垂直細分市場的智能功能, 也讓其具備了鑒別產(chǎn)品優(yōu)劣高下的能力, 在愿意承擔的價格區(qū)間, 他們可以在全平臺范圍內(nèi)尋求最好的商品, 綜合比較商品性價比, 例如品牌、外觀、品質、口碑等等, 而這對于平臺生產(chǎn)者也形成了倒逼作用, 驅使其為了被消費者準確相中以及“五星點贊”而競拼。并且, 平臺企業(yè)更有助于長尾類企業(yè)打破市場壟斷脫穎而出, 因其能更好地滿足消費者個性化需求。
緣此, 呈現(xiàn)出一種“數(shù)據(jù)化市場治理”:藉由平臺型企業(yè)大數(shù)據(jù)分析所揭示的供求匹配狀態(tài), 引導和幫助入駐企業(yè)降低成本、提高效率、開發(fā)新品、作出更明智的業(yè)務決策等, 從而可以維護生產(chǎn)與就業(yè)的穩(wěn)定;從“人民本位”出發(fā), 更可以實現(xiàn)市場供給對于私人服務需求的精準對接, 讓公眾私人服務需求獲得更大程度、更為準確的滿足, 公眾在購買私人服務過程中, 作為消費者的尊嚴、談判能力、意愿表達能力、選擇能力等也不斷提高。非但如此, 平臺型企業(yè)擁有的大數(shù)據(jù)還可以支持政府治理與社會治理。例如, 百度、1號店、阿里巴巴等平臺型企業(yè)就與政府簽訂了大數(shù)據(jù)合作協(xié)議, 只要不涉及國家安全、商業(yè)秘密和個人隱私的“數(shù)據(jù)清單”都可以彼此開放, 從而為政府治理與社會治理提供參考。比如, 自由行服務平臺螞蜂窩旅行網(wǎng)曾發(fā)布《2017春節(jié)出游趨勢報告》, 通過分析超過1億自由行用戶的預訂數(shù)據(jù), 以及問答、點評、關鍵詞搜索和攻略下載等用戶行為數(shù)據(jù), 預測了2017年春節(jié)中國旅行者的出游趨勢, 政府治理亦可以依此及時部署交通等方面的應急策略;再如, 消費者電商平臺搜索大數(shù)據(jù)分析在反恐與社會治理方面也顯示意義, 正像馬云演講中指出:“一個人買高壓鍋很正常, 一個人買鐘也很正常, 一個人甚至買一個火藥也正常, 買個鋼珠也正常, 但是一個人合在一起買了那么多東西, 就一定不正常了?！?/p>
(三) 數(shù)據(jù)化社會治理:塑造精準、便民的社會服務供需關系
社會治理的關注重點在于民生, 社會治理現(xiàn)代化的發(fā)展方向在于社會服務。所謂社會服務 (personal social service) , 屬于公共服務的一部分, 系由政府或社會組織為公民提供的非現(xiàn)金形式、具有社會福利性質的個人或社區(qū)服務。社會服務的對象主要是社會弱勢群體;社會服務的目標是改變其貧弱狀態(tài), 保障生存發(fā)展權益的平等落實;服務內(nèi)容包括養(yǎng)老服務、青少年心理健康與成長服務、殘疾人康復與就業(yè)服務等非現(xiàn)金服務。
社會服務供求關系同樣須克服供需不對稱, 避免供給不足或無效的情形。對此, 大數(shù)據(jù)一樣可以有所作為, 型塑“數(shù)據(jù)化社會治理”。習近平總書記即指出:“隨著互聯(lián)網(wǎng)特別是移動互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展, 社會治理模式正在從單向管理轉向雙向互動, 從線下轉向線上線下融合, 從單純的政府監(jiān)管向更加注重社會協(xié)同治理轉變?！奔瓤隙松鐣卫碇悄芑陌l(fā)展趨勢, 也肯定了與智能化密不可分的大數(shù)據(jù)技術在社會治理中的應用價值。而實踐層面已經(jīng)如火如荼進行, 我國已公布了三批智慧城市試點, 打造交通、物流、醫(yī)療、環(huán)保、建筑、農(nóng)業(yè)等全方位的智能服務體系?！爸悄芑馕吨珳史治?、精準治理、精準服務、精準反饋。各類社會治理主體通過獲取、存儲、管理、分析等手段, 將具有海量規(guī)模、快速流轉等特征的大數(shù)據(jù)變成活數(shù)據(jù), 廣泛應用于社會治理領域, 更好地服務不同社會群體, 將成為政府和社會組織實施精準治理、智能治理的重要法寶?！?/p>
以關愛留守兒童來說, 就很有必要建立和運用大數(shù)據(jù)。政府部門可以對留守兒童摸底排查, 建立全面且權威的數(shù)據(jù)系統(tǒng), 從而有助于提高對留守兒童的政策精準度和幫扶效率。此前, 令人尷尬的是, 僅就17歲以下留守兒童規(guī)模而言, 現(xiàn)今廣被援引的依然是依據(jù)2010年第六次人口普查的樣本數(shù)據(jù)推算的6100多萬。我國不同地區(qū)差異很大, 更需要全景式數(shù)據(jù), 以便因地制宜解決問題。養(yǎng)老服務也可以引入“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)”。一是政府部門建設覆蓋從國家到地方各級行政機構的行業(yè)管理信息化平臺, 從而掌握老齡大數(shù)據(jù), 便于對全社會養(yǎng)老事業(yè)集中分析與調控管理;二是供應商通過物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)技術升級老齡產(chǎn)品, 養(yǎng)老機構利用信息化應用和智能化產(chǎn)品升級養(yǎng)老服務, 形成依托數(shù)據(jù)的互聯(lián)網(wǎng)老齡產(chǎn)業(yè)集群;三是作為養(yǎng)老服務消費者的老年人學習和利用互聯(lián)網(wǎng), 加強自理能力, 豐富業(yè)余生活, 同時不斷產(chǎn)生、豐富養(yǎng)老大數(shù)據(jù)。再如殘障人士社會服務, 自2015年以來, 甘肅省殘聯(lián)即以大數(shù)據(jù)、云服務等信息化手段推進殘疾人事業(yè), 開發(fā)集殘疾人基礎信息、保障服務、需求狀況、服務管理“四位一體”的智能化信息服務管理平臺, 通過平臺的個性化服務功能, 甘肅各級殘聯(lián)可以實現(xiàn)以殘疾人需求為導向, 分解年度任務和分配項目資金, 制定“一人一策”的幫扶計劃, 在基本生活保障、康復托養(yǎng)、特殊教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、精準扶貧、權益維護、志愿服務、文化體育等方面實施精準服務。
社會服務要把改善人民生活、增進社會福祉作為社會治理的基本目標。為此, 必須改進社會服務提供機制與方式, 達成政府與社會的協(xié)商共治。大數(shù)據(jù)技術應用于社會服務同樣對此提出了要求, 并且提供了可能。一方面, 大數(shù)據(jù)驅使社會治理形成一個開放包容的多中心治理系統(tǒng)。其原因在于“數(shù)據(jù)化社會治理”對于分散化的社會服務需求信息要進行極其繁瑣的采集工作, 雖然政府在數(shù)據(jù)采集方面有諸多常規(guī)渠道和得天獨厚的優(yōu)勢, 但卻可能要付出極高昂的成本, 并且也很難通曉有關社會治理與社會服務的各種專業(yè)性、地方性知識。因此, 社會組織和公民個人的廣泛參與就成為“數(shù)據(jù)化社會治理”的必然要求和趨勢, 而且可以預見“未來無數(shù)通過計算機以及智能終端設備連接互聯(lián)網(wǎng)的人們, 他們都正在推進大數(shù)據(jù)往開放協(xié)作方向發(fā)展”。有鑒于此, 實踐中應運而生“數(shù)據(jù)眾包”模式, 收集有關社會治理和社會服務需求的海量數(shù)據(jù)。其大致做法是, 將數(shù)據(jù)采集工具分發(fā)給個人, 由每個個體完成數(shù)據(jù)采集任務, 再將這些孤立的數(shù)據(jù)進行鏈接和共享。就幫扶弱勢群體來說, 各地社工在社會服務過程中積累了大量服務數(shù)據(jù)和工作資料, 這些一手信息作為資料保存在檔案盒或記錄于硬盤, 卻沒有被充分開發(fā)和應用。對此, 政府部門、行業(yè)協(xié)會、評估組織乃至社工機構, 完全可以通過“眾包”途徑將各地社工數(shù)據(jù)鏈接, 并進行歸總分析, 不僅可以高效地檢索信息、共享資源, 也可發(fā)揮其問題發(fā)掘、實踐指導、理論研究等功用。
三、數(shù)據(jù)化國家治理:反思與因應
“治理失靈”的問題同樣存在, 國家治理亦然, 由于各次級體系——政府治理、市場治理與社會治理均可能存在信息不對稱所致供需失衡的問題, 從而使“國家治理失靈”的情況有可能出現(xiàn)。有鑒于此, 國家治理現(xiàn)代化須尋求破解這一問題的良方。恰恰在這一點上, 大數(shù)據(jù)技術送來曙光, 其突出效用即在于能夠將大量結構復雜、類型眾多的異構數(shù)據(jù)結合在一起, 構成有各種組合可能的數(shù)據(jù)集合, 而通過強大且持續(xù)擴充的云計算能力則可以將作為知識生產(chǎn)來源的大數(shù)據(jù)的數(shù)量級別大幅升級。由此, 就可以對政府治理、市場治理、社會治理主體理性作出補給, 增進各自在公共服務供給、私人服務供給與社會服務供給上的預見性、準確性和回應性。大數(shù)據(jù)亦可以在政府治理、市場治理、社會治理三者間互聯(lián)共通, 互相充實各類公眾服務需求信息。綜合判斷, 大數(shù)據(jù)確實有利于走出國家治理失靈, 體現(xiàn)和臻于“以人民為中心”的國家治理現(xiàn)代化。
盡管如此, 大數(shù)據(jù)及其所彰顯的技術理性亦暗藏風險。一方面, 大數(shù)據(jù)用于國家治理所致“數(shù)據(jù)化國家治理”固然大幅突破了政府治理、市場治理以及社會治理的信息與理性限度, 為實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化提供了前所未有的技術基礎;但另一方面, 亦須警惕數(shù)據(jù)拜物教和“數(shù)據(jù)專政”現(xiàn)象, 大數(shù)據(jù)有可能誤導決策者。有學者認為, “大數(shù)據(jù)的最大價值還并非在于大樣本或全樣本, 而在于基于多源異構數(shù)據(jù)的涌現(xiàn), 通過數(shù)據(jù)之間的關聯(lián)涌現(xiàn)出規(guī)律, 從而與社會科學研究的歸納分析和演繹分析區(qū)別開來”。也由于此, 大數(shù)據(jù)技術的運用放棄原始數(shù)據(jù)的精確性, 強調數(shù)據(jù)量的多和雜;放棄因果關系的判斷, 強調相關關系;放棄知其所以然 (為什么) , 強調只需知其然 (是什么) 。這些都在很大程度上挑戰(zhàn)我們?nèi)祟愊惹暗脑S多思維成果和固有思想方法, 最大挑戰(zhàn)是數(shù)據(jù)信息缺乏效度和信度。“大數(shù)據(jù)時代數(shù)據(jù)的價值就像沙子淘金, 數(shù)據(jù)量越大, 里面真正有價值的東西就越少”, 因此極易形成數(shù)據(jù)超載與有效數(shù)據(jù)不足并存的悖論情形, 或者干脆如舍恩伯格和庫克耶的判斷, “數(shù)據(jù)量的大幅增加會造成結果的不準確, 一些錯誤的數(shù)據(jù)會混進數(shù)據(jù)庫”。
大數(shù)據(jù)驅動的“數(shù)據(jù)化國家治理”, 其“集量成智”的分析模式長于捕捉擁有“互聯(lián)網(wǎng)資本”、有能力在網(wǎng)絡上作出表達或流露痕跡的公眾需求, 即為公眾顯性需求, 以其為大數(shù)據(jù)主要來源與分析對象, 卻易于忽略網(wǎng)絡世界表達能力缺失或者難于充分表達的邊緣群體的隱性需求。這一情況體現(xiàn)出大數(shù)據(jù)時代的“數(shù)據(jù)鴻溝”。以我國來說, CNNIC調查報告就顯示, 截至2017年6月我國非網(wǎng)民規(guī)模仍有6.32億, 上網(wǎng)技能缺失、文化水平限制、上網(wǎng)設施限制等, 是他們與網(wǎng)絡基本絕緣的最主要原因。尤其是在邊遠農(nóng)村地區(qū), 基礎設施不完善, 無網(wǎng)絡覆蓋, 使得人們根本無法感知到大數(shù)據(jù)時代帶來的生活變化, 逐漸形成新的“數(shù)字弱勢群體”, 在相當程度上游離于“數(shù)據(jù)化國家治理”的決策視野。
數(shù)據(jù)化政府治理、數(shù)據(jù)化社會治理, 亦或數(shù)據(jù)化市場治理本身, 都十分倚重電子平臺型企業(yè)所提供的大數(shù)據(jù)與分析技術。一方面, 平臺型企業(yè)人為設定的數(shù)據(jù)挖掘標準和分析技術與大數(shù)據(jù)本應具備的客觀性、中立性之間不免存在矛盾或張力;另一方面, 平臺型企業(yè)的突出優(yōu)勢在于掌握記錄消費行為的浩瀚數(shù)據(jù)以及對之提純與再組織的能力, 顯然, 真正具備這一優(yōu)勢的機構或公司屈指可數(shù), 多為那些掌握了數(shù)據(jù)云存儲與分析能力的數(shù)據(jù)壟斷企業(yè), “得數(shù)據(jù)者得天下”, 這在一定程度上容易造成這些數(shù)據(jù)壟斷企業(yè)“綁架”政府亦或操控市場的局面, 造成信息權力尋租、信息權力濫用等問題, 反過來干擾政府治理、社會治理與市場治理對于各類、各層次公眾服務需求的準確把握與供給。
在數(shù)據(jù)化國家治理場景下, 數(shù)字成為各類決策的依據(jù), 亦有可能導致決策者見數(shù)不見人, 活生生的社會現(xiàn)實與社會個體被量化、填充于各種數(shù)據(jù)之中, 而其各種社會屬性與人文追求則可能被屏蔽, 也即大數(shù)據(jù)技術理性的膨脹和擴張, 會排斥和吞噬著價值理性與人文關懷, 造成大數(shù)據(jù)技術異化。正如有學者提出, 由于人本身亦可數(shù)據(jù)化, 我們在利用大數(shù)據(jù)技術研究人本身時, 與研究其他客體基本上就沒有任何區(qū)別, 這是否就將人降低為“物”了呢?一言一行都在別人掌控之中, 我們是否已經(jīng)被設計著?我們的自由意志是否已經(jīng)受到某種程度的嚴格限制?總之, 大數(shù)據(jù)技術異化的根本在于, 到底是大數(shù)據(jù)技術控制和規(guī)定我們, 還是我們控制和規(guī)定大數(shù)據(jù)技術?
“數(shù)據(jù)化國家治理”更值得憂心的或許是“社會數(shù)字化”所致的各種負面效應?！吧鐣?shù)字化”即為通過對公民個人信息的全方位采集, 使整個社會成為綜合治理信息的“高速公路”, 數(shù)據(jù)的觸角延伸至社會治理的“末梢神經(jīng)”。每一個個體處于各種不同的數(shù)據(jù)群中, 不再是孤立的個體, 個體既是數(shù)據(jù)的終端, 也是數(shù)據(jù)的起點和數(shù)據(jù)鏈條的聯(lián)結點, 個體間從傳統(tǒng)的弱聯(lián)結走向強聯(lián)結。這種“社會數(shù)字化”的一個后果就是公民在強大的“數(shù)據(jù)收集機器”面前幾乎毫不設防, 也無法設防, 所有個人信息都成為社會數(shù)據(jù)化的客體, 造成社會全知性的可能, 但從安全風險、意識形態(tài)操縱, 再到個人隱私等方面, 公民將無不受其困擾, 形成對所有公民進行監(jiān)視的“數(shù)字圓形監(jiān)獄”。尤其在隱私權保護問題上, 公眾似乎簽訂了這樣的“浮士德契約”, “我享受大數(shù)據(jù)技術帶來的服務便利, 但是我卻無可避免地要讓渡我的隱私權”。
回歸“以人民為中心”的基本立場, 對于“數(shù)據(jù)化國家治理”所致以上風險, 應循著以下三個基本路徑作出因應:
第一, 以協(xié)商民主增進“數(shù)據(jù)化國家治理”下各方利益主體的公共理性。大數(shù)據(jù)技術突破了政府、市場和社會作為治理主體的理性限度, 卻引致“技術理性”在當代社會泛濫, 不斷壓制“公共理性”, 突出表現(xiàn)為如前所述各類公眾服務供給較難關照弱勢群體需求, 供給行為本身也日漸被貶低為技術性工作。為此, 須將大數(shù)據(jù)技術這種機械性、程序性的治理手段進行軟化和人性化。引入?yún)f(xié)商民主則可以提供制度基礎, 其通過各方利益主體圍繞公眾服務供需展開平等協(xié)商, 更可能達致或重申公共理性, 抑止大數(shù)據(jù)單向度技術理性帶來的危害。在大數(shù)據(jù)時代, 協(xié)商之所以能夠成為可接受且必需的民主政治形式, 也正是由于其各項程序設計可以充分尊重、考慮各種利益主體, 經(jīng)由積極有效的對話過程實現(xiàn)相互間妥協(xié), 從而更有利于弱勢群體需求獲得表達機會和實現(xiàn)可能。所幸, 大數(shù)據(jù)時代既可能制造異化和加劇社會不公, 卻也有著這些方面獨有的內(nèi)在特質, 從而使“數(shù)據(jù)化國家治理”完全有可能實現(xiàn)與協(xié)商民主的聯(lián)手, 以后者來規(guī)引自身, 建構與增進公共理性:首先, 大數(shù)據(jù)時代為各類主體的話語表達提供了多元化平臺, 這極有利于協(xié)商民主的開展;其次, 無論治理亦或協(xié)商民主均強調共同體中最大多數(shù)成員的平等參與和自由互動, 大數(shù)據(jù)時代為這種平等互動創(chuàng)造了技術條件;再次, 協(xié)商民主的目標是在實現(xiàn)共同體成員最大利益的情況下盡可能地減少對其他人的損害, 而這種最大程度共同利益的基礎是共識的達成或生產(chǎn), 大數(shù)據(jù)時代提升了共識達成或生產(chǎn)的可能性;最后, 大數(shù)據(jù)時代的開放性和包容性有利于不同類型規(guī)則之間的調適與整合, 這也十分有益于協(xié)商民主的運行。
第二, 以法治保障實現(xiàn)數(shù)據(jù)化國家治理下數(shù)據(jù)資源的社會共享共贏。數(shù)據(jù)共享是“數(shù)據(jù)化國家治理”體系運行的基本前提。習近平總書記就強調指出:“推動實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略, 加快完善數(shù)字基礎設施, 推進數(shù)據(jù)資源整合和開放共享, 保障數(shù)據(jù)安全, 加快建設數(shù)字中國。”反觀現(xiàn)實, 大數(shù)據(jù)背后所蘊含的技術顯然是普通民眾無法輕易獲得或能熟練駕馭的, 其知識門檻相當高。因此, 即便大數(shù)據(jù)擁有者開放和公開數(shù)據(jù), 但背后的數(shù)據(jù)采集方法、數(shù)據(jù)的算法依然存在很大的操作空間, 導致民眾無法獲取穩(wěn)定且可比、可信的測量數(shù)據(jù)。這也意味著大數(shù)據(jù)已成為一種新的權力配置手段。其中, 政府和平臺型企業(yè)巨頭無疑是大數(shù)據(jù)及其分析技術的壟斷者, 因此要實現(xiàn)全社會范圍內(nèi)共享數(shù)據(jù)資源, 在很大程度上需引入和健全法治保障。一則要通過大數(shù)據(jù)立法, 建立與完善政府部門大數(shù)據(jù)強制性披露制度與部門間數(shù)據(jù)共享制度、平臺型企業(yè)及社會組織大數(shù)據(jù)公益性披露制度, 從而打通公私“數(shù)據(jù)顯貴”所構造的數(shù)據(jù)壁壘, 實現(xiàn)政府部門、平臺型企業(yè)與社會力量之間的數(shù)據(jù)通達與共享;二是要完善大數(shù)據(jù)司法體系, 依托互聯(lián)網(wǎng)法院, 對于憑借大數(shù)據(jù)技術壟斷地位肆意操控公共服務、私人服務與社會服務供給的行為, 明確法律責任、追究責任后果。為“數(shù)據(jù)化國家治理”確立法治的另一深意則在于, 大數(shù)據(jù)給人類社會帶來的最大隱患即為公眾無隱私、透明化, 大數(shù)據(jù)紅利為數(shù)據(jù)權力方所得, 公眾卻在隱私權保護上淪為大數(shù)據(jù)時代的輸家。完善“數(shù)據(jù)化國家治理”下公眾隱私權保護的相關立法就顯得迫在眉睫, 這并不止于“被遺忘權”被明文規(guī)定與操作化, 從而建立數(shù)據(jù)“退出”機制, 還須設置明確的數(shù)據(jù)禁區(qū), 提高司法理性, 以防止個人隱私受到侵害。
第三, 以倫理力量愈合數(shù)據(jù)化國家治理下可能造成的社會裂痕。在“數(shù)據(jù)化國家治理”下, 數(shù)據(jù)財產(chǎn)與數(shù)據(jù)紅利的不均衡配置勢不可避免會造成或加劇社會分化, 特別是信息弱勢群體與信息強勢群體之間的關系, 成為現(xiàn)實的實體性倫理關系。重要的是如何控制社會分化不至于激化, 以至推動信息弱勢群體與信息強勢群體間倫理關系從合作轉向對抗, 造成嚴重的社會裂痕。由于“人們行為選擇的大部分的行為空間是由非正式制度來約束的”, 為此, 引入倫理力量更可以產(chǎn)生深遠、廣泛的影響, 而這同樣有助于解決大數(shù)據(jù)提取與分析技術有可能造成公眾被異化以及隱私權受侵害的問題。此種倫理力量顯然不應同于農(nóng)業(yè)社會具有天然排異特征的習俗型倫理, 亦或工業(yè)社會將道德主體客體化的契約倫理, 而是與大數(shù)據(jù)所代表的后工業(yè)社會相適應的合作型倫理。在此倫理導引下, “每一個人都成為有道德的行動者。而且, 因為他們是有道德的行動者, 所開展的就是合作行動, 用合作行動建構起了人類社會治理的一種全新的模式——合作治理?！薄皵?shù)據(jù)化國家治理”所可能造成的社會裂痕, 正需要確立這樣的倫理體系來作出矯治或預防, 在這一倫理體系中, 政府僅是一個重要行動者, 還需要其他利益相關者的密切協(xié)作, 比如大數(shù)據(jù)機構及科研人員、互聯(lián)網(wǎng)服務商、用戶, 以及非政府組織等, 在合作治理過程中, 各方共同遵守這些倫理原則: (1) 人道。大數(shù)據(jù)須服務于人、關懷人、尊重人。 (2) 無害。人們不能使用信息技術給其他網(wǎng)絡主體造成傷害。 (3) 同意。數(shù)據(jù)提取應讓利害關系人充分知情并了解潛在風險, 自主決定是否授權。 (4) 公正。大數(shù)據(jù)條件下信息權利的實現(xiàn)總是不平等的, 必須依靠公平正義原則對其加以規(guī)制。 (5) 共濟。人們在從大數(shù)據(jù)技術應用中受益的同時應做出一定程度的努力, 關注社會中那些“最少受惠者”。
四、結論
大數(shù)據(jù)與國家治理日漸融合而為“數(shù)據(jù)化國家治理”, 可以實現(xiàn)在國家治理各個次級體系中, 精準對接各項公眾服務供給與需求, 從而有助于落實國家治理現(xiàn)代化須“以人民為中心”的基本價值原則。而從中國國家治理現(xiàn)代化進程來說, 大數(shù)據(jù)與國家治理聯(lián)姻, 造成“數(shù)據(jù)化國家治理”, 另有其深刻的歷史意蘊。事實上, 正如黃仁宇在《萬歷十五年》一書中反復闡述的中國缺乏“數(shù)目字管理”傳統(tǒng), 亦如胡適以“差不多先生”喻指中國人缺乏精確、細密的習慣, 這使得我國在步入近現(xiàn)代以來, 科技發(fā)展與社會管理均大大落后于他人, 國家政權建設與社會整合亦受其影響頻遭困境, 導致我國從農(nóng)業(yè)時代“四方賓服、萬國來朝”的強國迅速淪落為工業(yè)時代“處處挨打、人人可欺”的弱國。如今, 后工業(yè)時代我國國家治理體系建構若能緊緊把握大數(shù)據(jù)革命這一難得機遇, 推動大數(shù)據(jù)技術與國家治理各次級體系發(fā)生深度“化學反應”, 則國家治理現(xiàn)代化將指日可待。
雖然如此, 大數(shù)據(jù)技術也并非“完美無缺”, 其可能伴生諸多消極后果, 諸如人格異化、數(shù)據(jù)權力與數(shù)字紅利不公正分配、公民成為隱私難保的“透明人”等深刻問題, 大數(shù)據(jù)運用于各種決策也絕非“萬無一失”, 數(shù)據(jù)失真或者數(shù)據(jù)分析失真的情況均可能存在。概而言之, 對于“數(shù)據(jù)化國家治理”樂見其成的同時, 也應保持足夠的警覺與反思精神, 通過協(xié)商民主的引入、法治體系的完善、倫理力量的建構, 綜合發(fā)力, 努力馴服“數(shù)據(jù)化國家治理”, 使其始終不偏離“以人民為中心”的健康軌道。
