簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。自新一輪行政審批制度改革實(shí)施以來, 國務(wù)院出臺了一系列“放管服”改革政策舉措, 有效地激發(fā)了市場活力和發(fā)展內(nèi)生動力, 宏觀經(jīng)濟(jì)增長環(huán)境不斷改善。但是, 由于各地對政務(wù)服務(wù)大廳或便民服務(wù)大廳這一改革載體認(rèn)知不一, 國家層面又缺乏統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn), 導(dǎo)致了大廳 (中心) 建設(shè)與發(fā)展城市間、地區(qū)間很不平衡, 極大地影響了各項(xiàng)改革政策的落實(shí)。

　　一、政務(wù)服務(wù)中心與便民服務(wù)中心發(fā)展定位取決于二者的服務(wù)對象

　　隨著新一輪行政審批制度的不斷深入和政府職能轉(zhuǎn)變的持續(xù)推進(jìn), 各地的政務(wù)服務(wù)大廳 (中心, 下同) 或者是便民服務(wù)大廳 (有的地方為群眾服務(wù)中心, 下同) 如雨后春筍般地發(fā)展起來, 這些政務(wù)服務(wù)大廳對政府由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變發(fā)揮了積極作用。面積較大的如杭州市 (3.6萬平米) 、蘇州市 (3.5萬平米) 、上海奉賢 (2.4萬平米) 等地方, 不斷出臺更多的政務(wù)便民舉措, 政務(wù)服務(wù)中心被賦予了更多便民服務(wù)的功能。但是在發(fā)展方向上, 令各地糾結(jié)和困惑的是, 為了提高審批效率搞高度集中統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)大廳呢, 還是為了便民利民設(shè)多個服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)呢?

　　首先, 政務(wù)服務(wù)與便民服務(wù)是一個問題的兩個方面。黨的十九大提出了“以人民為中心”的發(fā)展思想, 這是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的根本政治立場, 也是黨的根本政治立場。具體到“放管服”改革, 政務(wù)服務(wù)與便民服務(wù)都要求各級政府始終站在人民大眾立場上, 始終堅持以人民為中心, 改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量、創(chuàng)新公共服務(wù)方式, 以群眾需求為導(dǎo)向, 從反映突出問題入手, 不斷優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量, 提升群眾獲得感和幸福感。

　　其次, 政務(wù)服務(wù)與便民服務(wù)服務(wù)的對象各有側(cè)重。根據(jù)“放管服”改革涉及企業(yè) (主要的市場主體) 和個體工商戶 (群眾) 兩類主要服務(wù)對象, 將相關(guān)的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)也分為面向企業(yè)和個體工商戶兩大類。前者主要是一些服務(wù)企業(yè)發(fā)展的生產(chǎn)經(jīng)營活動審批、投資審批、資質(zhì)資格許可認(rèn)定以及社會管理領(lǐng)域的審批, 涉及到的行政權(quán)力主要是行政許可, 其中工程建設(shè)項(xiàng)目審批是重中之重;后者則主要是為了方便老百姓辦事的政務(wù)服務(wù)類事項(xiàng), 涉及到的行政權(quán)力主要是各級政府部門機(jī)關(guān)事業(yè)單位的公共服務(wù)事項(xiàng)和部分社會管理領(lǐng)域?qū)徟马?xiàng), 包括社會管理領(lǐng)域?qū)徟马?xiàng)和公共服務(wù)事項(xiàng)的交集部分, 這種情況就決定了政務(wù)服務(wù)大廳與便民服務(wù)大廳建設(shè)和發(fā)展方向上不能雷同, 而是各有側(cè)重點(diǎn)。

　　最后, 在大廳設(shè)置上看政務(wù)服務(wù)與便民服務(wù)是一對矛盾的綜合體。我國幅員遼闊, 東部與西部、南方與北方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平差距很大。由于情況復(fù)雜, 國家既不能從頂層統(tǒng)一各級大廳面積與規(guī)模, “搞一刀切”, 又不能從政策上厘清政務(wù)服務(wù)大廳與便民服務(wù)大廳的關(guān)系和差別, 導(dǎo)致目前各地大廳建設(shè)規(guī)模和承載能力差距甚大。十多年的行政審批制度改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證表明, 要杜絕行政審批“體外循環(huán)”, 實(shí)現(xiàn)行政許可特別是建設(shè)項(xiàng)目“三集中三到位” (有的地方是“兩集中兩到位”) 改革的“重頭戲”, 前提是所有的行政許可事項(xiàng)就必須進(jìn)駐政務(wù)服務(wù)大廳。但是從各地實(shí)際運(yùn)行情況看, 如果大廳面積太大辦理事項(xiàng)又非常集中, 也會帶來系列問題。一方面, 一些基層政務(wù)大廳因財力物力所限, 面積和條件不足, 入駐單位窗口成為部門“公共收發(fā)室”。同時, 大廳納入的事項(xiàng)紛繁復(fù)雜, 各地辦事群眾匯聚到一起, 引起交通擁堵、環(huán)境嘈雜、矛盾集中;另一方面, 隨著國家、省級政府權(quán)力下放, 一些市政務(wù)大廳建設(shè)投資巨大卻門可羅雀, 辦事群眾不愿大老遠(yuǎn)跑來申辦本可就近辦理的事項(xiàng)。從這個角度來說, 所有的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)要是全部進(jìn)大廳, 就很難實(shí)現(xiàn)很好的便民;相反, 要想便民利民就不能全部要求進(jìn)大廳。

　　二、政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)比便民服務(wù)事項(xiàng)審批更嚴(yán)格、要求更高、程序更復(fù)雜

　　審批事項(xiàng)在部門內(nèi)部審批是一種權(quán)力, 就有可能產(chǎn)生權(quán)力尋租和腐敗, 而進(jìn)入政務(wù)服務(wù)大廳讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行, 這時部門權(quán)力就成了服務(wù), 相對于便民服務(wù), 這種審批服務(wù)更嚴(yán)格。因此, 區(qū)分兩類性質(zhì)不同的服務(wù)事項(xiàng)是政務(wù)服務(wù)大廳與便民服務(wù)大廳建設(shè)的前提和基礎(chǔ)。一方面, 目前大多數(shù)地方政務(wù)服務(wù)大廳基本是由早期的行政審批大廳演化而來的, 主要以辦理行政許可類如建設(shè)項(xiàng)目這一類事項(xiàng)為主, 對此, 《行政許可法》在實(shí)施的層級、審批時限和審批程序等方面也做了嚴(yán)格的要求。比如在許可的實(shí)施層級方面, 最低權(quán)限是縣級以上人民政府相關(guān)部門, 沒有法律法規(guī)的授權(quán)或委托, 自行下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村居一級那就是違法。如“建筑工程施工許可證核發(fā)”, 《建筑法》第七條明確規(guī)定:“建筑工程開工前, 建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定向工程所在地縣級以上人民政府建設(shè)行政主管部門申請領(lǐng)取施工許可證對許可”。因此, 要想提高審批效率, 優(yōu)化流程, 減少審批環(huán)節(jié), 就必須通過行政審批“三集中三到位”來完成。這一類也是必須進(jìn)大廳的, 而且是必須通過“三集中三到位”來完成, 否則, 要提高審批效能就是一句空話。另一方面, 對于公共服務(wù)事項(xiàng)主要是為了服務(wù)老百姓方便老百姓辦事, 如群眾反映問題較多的不動產(chǎn)登記、失業(yè)保險金申領(lǐng)等, 這類事項(xiàng)并不一定要全部進(jìn)入政務(wù)大廳。先進(jìn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明, 要想方便老百姓辦事, 就得多布置服務(wù)網(wǎng)點(diǎn), 市轄各區(qū)都得設(shè)置網(wǎng)點(diǎn), 即可設(shè)置綜合性的服務(wù)網(wǎng)點(diǎn), 也可以需要設(shè)置專業(yè)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn), 這種網(wǎng)點(diǎn)盡可能延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道) 和村 (居) , 而且網(wǎng)點(diǎn)越多越好, 越多越便民利民, 類似于目前各個銀行的自動取款機(jī)。更重要的是, 隨著互聯(lián)網(wǎng)信息共享技術(shù)的發(fā)展, “信息煙囪”“信息孤島”被打破, 真正的便民除了建立更多的實(shí)體便民大廳網(wǎng)點(diǎn)外, 還需要加強(qiáng)網(wǎng)上虛擬大廳建設(shè), 從而形成線上線下功能互補(bǔ)、相輔相成的政務(wù)服務(wù)新模式。從這個角度看, 便民實(shí)體大廳面積也并不是越大越好, 而是要符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際。

　　三、科學(xué)定位合理建設(shè)布局新時期政務(wù)服務(wù)中心與便民服務(wù)中心大廳

　　行政許可事項(xiàng)與便民服務(wù)事項(xiàng)申請辦理的流程不同, 這是兩個大廳的建設(shè)布局的重要參考依據(jù)。

　　一是科學(xué)合理地設(shè)置不同大廳的層級和功能分區(qū)。按照行政許可的審批程序和便民服務(wù)事項(xiàng)的辦理流程, 可以將政務(wù)大廳設(shè)為國家、省、市、縣四級, 職能上相當(dāng)于一個政府工作部門, 負(fù)責(zé)處理企業(yè)相對比較復(fù)雜許可事項(xiàng)的辦理, 這解釋了目前在縣級探索設(shè)立行政審批局的初衷;而便民服務(wù)大廳則設(shè)為市、縣、鄉(xiāng) (街道) 和村 (居) 四級, 因?yàn)榉?wù)事項(xiàng)相對比較分散、瑣碎, 需要從網(wǎng)點(diǎn)數(shù)量解決問題。不管是政務(wù)服務(wù)大廳還是便民服務(wù)大廳, 兩者都要設(shè)置在轄區(qū)內(nèi)人口比較集中、交通便利、公共設(shè)施比較完善的地方, 并且結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際確定不同類型不同大廳的建筑面積、內(nèi)部功能分區(qū)、設(shè)施設(shè)備、服務(wù)標(biāo)識, 努力做到服務(wù)功能相對集中、內(nèi)部辦公和外部服務(wù)適度分離, 服務(wù)現(xiàn)場應(yīng)包括窗口服務(wù)區(qū)、后臺審批區(qū)、咨詢服務(wù)區(qū)、自助服務(wù)區(qū)、信息公開區(qū)、商務(wù)服務(wù)區(qū)、行政辦公區(qū)等, 并配備休息、飲水、充電、殘疾人服務(wù)、急救等服務(wù)設(shè)施設(shè)備。

　　二是區(qū)分城市大小科學(xué)設(shè)計實(shí)體政務(wù)大廳的規(guī)模。要切實(shí)有利于群眾辦事和業(yè)務(wù)監(jiān)管, 不可一味貪大求全。一線大城市與三四線中小城市對政務(wù)大廳和便民服務(wù)大廳設(shè)置數(shù)量多少、標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)也應(yīng)該有所不同。大城市交通壓力大、常駐人口多, 要是建設(shè)一個上萬平米規(guī)模的政務(wù)大廳或便民服務(wù)大廳, 即使設(shè)施完備, 功能齊全, 也未必全是件好事;相反, 在一個面積不大的三四線中小城市或者縣級城市建設(shè)幾千平米的大廳就已完全夠用。政務(wù)大廳或便民大廳建設(shè)不是政府的形象工程, 不能脫離“放管服”改革服務(wù)企業(yè)群眾這一宗旨核心, 更不能為了盲目地追求“高大上”大廳, 把大廳搞成“秀場”, 打著為民服務(wù)的招牌, 不切實(shí)際不惜財力, 做表面文章、擺花架子。而是要統(tǒng)籌考慮到本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市和人口規(guī)模、市場主體數(shù)量等因素, 綜合考慮政務(wù)服務(wù)與便民服務(wù)大廳設(shè)置, 科學(xué)確定發(fā)展方向。

　　三是政務(wù)服務(wù)中心與便民服務(wù)中心規(guī)劃布局和發(fā)展方向上應(yīng)當(dāng)各有側(cè)重。市級以上政務(wù)服務(wù)大廳重點(diǎn)應(yīng)側(cè)重于行政許可事項(xiàng)的辦理, 包括一些重大工程、招商引資重點(diǎn)項(xiàng)目等, 通過實(shí)施并聯(lián)審批、區(qū)域化評估、聯(lián)合圖審和驗(yàn)收等改革措施, 進(jìn)一步優(yōu)化審批流程, 減少審批時限和環(huán)節(jié);有些審批環(huán)節(jié)也可以利用互聯(lián)網(wǎng), 通過網(wǎng)上審批辦理。對于市級以上的公共服務(wù)事項(xiàng)、包括其他行政權(quán)力事項(xiàng), 盡可能地下放至各市轄區(qū)、各縣市區(qū)及其鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道) 、村居, 由設(shè)立的便民服務(wù)大廳實(shí)施, 以便更好地便民利民。市級以上可以分設(shè)辦理窗口, 同時加強(qiáng)對縣市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居的業(yè)務(wù)指導(dǎo), 業(yè)務(wù)上政務(wù)大廳與便民服務(wù)大廳相互補(bǔ)充、相互完善, 更好地服務(wù)于企業(yè)和群眾。

　　四是現(xiàn)有高度集中獨(dú)掌天下的局面有待于改變。目前, 有的地方雖然建立起集審批與便民服務(wù)為一體高度集中的大廳, 也出臺許多政務(wù)便民創(chuàng)新舉措, 但是老百姓排隊(duì)辦事的情況有增無減, 特別是在北上廣這些大城市。為了更好地體現(xiàn)“以人民為中心”立場, 目前, 國內(nèi)一些地方已經(jīng)探索實(shí)行政務(wù)大廳與便民服務(wù)大廳相互分離的工作機(jī)制, 特別是隨著互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的發(fā)展, 相當(dāng)多的政務(wù)事項(xiàng)不再通過進(jìn)大廳來實(shí)現(xiàn), 這給傳統(tǒng)的政務(wù)大廳提出了挑戰(zhàn)。為了服務(wù)更便民利民, 有的地方將有關(guān)的便民職能直接向市轄區(qū)延伸, 如杭州市在余杭區(qū)、下城區(qū)等14個區(qū)基本都設(shè)置了便民中心, 將不動產(chǎn)登記、公積金審批、機(jī)動車違章處理、水電氣暖、通訊郵政銀行等業(yè)務(wù)全部納入服務(wù)大廳, 讓群眾“進(jìn)一扇門、辦所有事”。