簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革是一項復雜的系統(tǒng)工程。自新一輪行政審批制度改革實施以來, 國務院出臺了一系列“放管服”改革政策舉措, 有效地激發(fā)了市場活力和發(fā)展內生動力, 宏觀經(jīng)濟增長環(huán)境不斷改善。但是, 由于各地對政務服務大廳或便民服務大廳這一改革載體認知不一, 國家層面又缺乏統(tǒng)一規(guī)范的標準, 導致了大廳 (中心) 建設與發(fā)展城市間、地區(qū)間很不平衡, 極大地影響了各項改革政策的落實。

　　一、政務服務中心與便民服務中心發(fā)展定位取決于二者的服務對象

　　隨著新一輪行政審批制度的不斷深入和政府職能轉變的持續(xù)推進, 各地的政務服務大廳 (中心, 下同) 或者是便民服務大廳 (有的地方為群眾服務中心, 下同) 如雨后春筍般地發(fā)展起來, 這些政務服務大廳對政府由管理型向服務型轉變發(fā)揮了積極作用。面積較大的如杭州市 (3.6萬平米) 、蘇州市 (3.5萬平米) 、上海奉賢 (2.4萬平米) 等地方, 不斷出臺更多的政務便民舉措, 政務服務中心被賦予了更多便民服務的功能。但是在發(fā)展方向上, 令各地糾結和困惑的是, 為了提高審批效率搞高度集中統(tǒng)一的政務服務大廳呢, 還是為了便民利民設多個服務網(wǎng)點呢?

　　首先, 政務服務與便民服務是一個問題的兩個方面。黨的十九大提出了“以人民為中心”的發(fā)展思想, 這是習近平新時代中國特色社會主義思想的根本政治立場, 也是黨的根本政治立場。具體到“放管服”改革, 政務服務與便民服務都要求各級政府始終站在人民大眾立場上, 始終堅持以人民為中心, 改進公共服務質量、創(chuàng)新公共服務方式, 以群眾需求為導向, 從反映突出問題入手, 不斷優(yōu)化服務質量, 提升群眾獲得感和幸福感。

　　其次, 政務服務與便民服務服務的對象各有側重。根據(jù)“放管服”改革涉及企業(yè) (主要的市場主體) 和個體工商戶 (群眾) 兩類主要服務對象, 將相關的政務服務事項也分為面向企業(yè)和個體工商戶兩大類。前者主要是一些服務企業(yè)發(fā)展的生產(chǎn)經(jīng)營活動審批、投資審批、資質資格許可認定以及社會管理領域的審批, 涉及到的行政權力主要是行政許可, 其中工程建設項目審批是重中之重;后者則主要是為了方便老百姓辦事的政務服務類事項, 涉及到的行政權力主要是各級政府部門機關事業(yè)單位的公共服務事項和部分社會管理領域審批事項, 包括社會管理領域審批事項和公共服務事項的交集部分, 這種情況就決定了政務服務大廳與便民服務大廳建設和發(fā)展方向上不能雷同, 而是各有側重點。

　　最后, 在大廳設置上看政務服務與便民服務是一對矛盾的綜合體。我國幅員遼闊, 東部與西部、南方與北方經(jīng)濟社會發(fā)展水平差距很大。由于情況復雜, 國家既不能從頂層統(tǒng)一各級大廳面積與規(guī)模, “搞一刀切”, 又不能從政策上厘清政務服務大廳與便民服務大廳的關系和差別, 導致目前各地大廳建設規(guī)模和承載能力差距甚大。十多年的行政審批制度改革實踐經(jīng)驗證表明, 要杜絕行政審批“體外循環(huán)”, 實現(xiàn)行政許可特別是建設項目“三集中三到位” (有的地方是“兩集中兩到位”) 改革的“重頭戲”, 前提是所有的行政許可事項就必須進駐政務服務大廳。但是從各地實際運行情況看, 如果大廳面積太大辦理事項又非常集中, 也會帶來系列問題。一方面, 一些基層政務大廳因財力物力所限, 面積和條件不足, 入駐單位窗口成為部門“公共收發(fā)室”。同時, 大廳納入的事項紛繁復雜, 各地辦事群眾匯聚到一起, 引起交通擁堵、環(huán)境嘈雜、矛盾集中;另一方面, 隨著國家、省級政府權力下放, 一些市政務大廳建設投資巨大卻門可羅雀, 辦事群眾不愿大老遠跑來申辦本可就近辦理的事項。從這個角度來說, 所有的政務服務事項要是全部進大廳, 就很難實現(xiàn)很好的便民;相反, 要想便民利民就不能全部要求進大廳。

　　二、政務服務事項比便民服務事項審批更嚴格、要求更高、程序更復雜

　　審批事項在部門內部審批是一種權力, 就有可能產(chǎn)生權力尋租和腐敗, 而進入政務服務大廳讓權力在陽光下運行, 這時部門權力就成了服務, 相對于便民服務, 這種審批服務更嚴格。因此, 區(qū)分兩類性質不同的服務事項是政務服務大廳與便民服務大廳建設的前提和基礎。一方面, 目前大多數(shù)地方政務服務大廳基本是由早期的行政審批大廳演化而來的, 主要以辦理行政許可類如建設項目這一類事項為主, 對此, 《行政許可法》在實施的層級、審批時限和審批程序等方面也做了嚴格的要求。比如在許可的實施層級方面, 最低權限是縣級以上人民政府相關部門, 沒有法律法規(guī)的授權或委托, 自行下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村居一級那就是違法。如“建筑工程施工許可證核發(fā)”, 《建筑法》第七條明確規(guī)定:“建筑工程開工前, 建設單位應當按照國家有關規(guī)定向工程所在地縣級以上人民政府建設行政主管部門申請領取施工許可證對許可”。因此, 要想提高審批效率, 優(yōu)化流程, 減少審批環(huán)節(jié), 就必須通過行政審批“三集中三到位”來完成。這一類也是必須進大廳的, 而且是必須通過“三集中三到位”來完成, 否則, 要提高審批效能就是一句空話。另一方面, 對于公共服務事項主要是為了服務老百姓方便老百姓辦事, 如群眾反映問題較多的不動產(chǎn)登記、失業(yè)保險金申領等, 這類事項并不一定要全部進入政務大廳。先進地區(qū)的經(jīng)驗表明, 要想方便老百姓辦事, 就得多布置服務網(wǎng)點, 市轄各區(qū)都得設置網(wǎng)點, 即可設置綜合性的服務網(wǎng)點, 也可以需要設置專業(yè)服務網(wǎng)點, 這種網(wǎng)點盡可能延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道) 和村 (居) , 而且網(wǎng)點越多越好, 越多越便民利民, 類似于目前各個銀行的自動取款機。更重要的是, 隨著互聯(lián)網(wǎng)信息共享技術的發(fā)展, “信息煙囪”“信息孤島”被打破, 真正的便民除了建立更多的實體便民大廳網(wǎng)點外, 還需要加強網(wǎng)上虛擬大廳建設, 從而形成線上線下功能互補、相輔相成的政務服務新模式。從這個角度看, 便民實體大廳面積也并不是越大越好, 而是要符合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展實際。

　　三、科學定位合理建設布局新時期政務服務中心與便民服務中心大廳

　　行政許可事項與便民服務事項申請辦理的流程不同, 這是兩個大廳的建設布局的重要參考依據(jù)。

　　一是科學合理地設置不同大廳的層級和功能分區(qū)。按照行政許可的審批程序和便民服務事項的辦理流程, 可以將政務大廳設為國家、省、市、縣四級, 職能上相當于一個政府工作部門, 負責處理企業(yè)相對比較復雜許可事項的辦理, 這解釋了目前在縣級探索設立行政審批局的初衷;而便民服務大廳則設為市、縣、鄉(xiāng) (街道) 和村 (居) 四級, 因為服務事項相對比較分散、瑣碎, 需要從網(wǎng)點數(shù)量解決問題。不管是政務服務大廳還是便民服務大廳, 兩者都要設置在轄區(qū)內人口比較集中、交通便利、公共設施比較完善的地方, 并且結合當?shù)貙嶋H確定不同類型不同大廳的建筑面積、內部功能分區(qū)、設施設備、服務標識, 努力做到服務功能相對集中、內部辦公和外部服務適度分離, 服務現(xiàn)場應包括窗口服務區(qū)、后臺審批區(qū)、咨詢服務區(qū)、自助服務區(qū)、信息公開區(qū)、商務服務區(qū)、行政辦公區(qū)等, 并配備休息、飲水、充電、殘疾人服務、急救等服務設施設備。

　　二是區(qū)分城市大小科學設計實體政務大廳的規(guī)模。要切實有利于群眾辦事和業(yè)務監(jiān)管, 不可一味貪大求全。一線大城市與三四線中小城市對政務大廳和便民服務大廳設置數(shù)量多少、標準建設也應該有所不同。大城市交通壓力大、常駐人口多, 要是建設一個上萬平米規(guī)模的政務大廳或便民服務大廳, 即使設施完備, 功能齊全, 也未必全是件好事;相反, 在一個面積不大的三四線中小城市或者縣級城市建設幾千平米的大廳就已完全夠用。政務大廳或便民大廳建設不是政府的形象工程, 不能脫離“放管服”改革服務企業(yè)群眾這一宗旨核心, 更不能為了盲目地追求“高大上”大廳, 把大廳搞成“秀場”, 打著為民服務的招牌, 不切實際不惜財力, 做表面文章、擺花架子。而是要統(tǒng)籌考慮到本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、城市和人口規(guī)模、市場主體數(shù)量等因素, 綜合考慮政務服務與便民服務大廳設置, 科學確定發(fā)展方向。

　　三是政務服務中心與便民服務中心規(guī)劃布局和發(fā)展方向上應當各有側重。市級以上政務服務大廳重點應側重于行政許可事項的辦理, 包括一些重大工程、招商引資重點項目等, 通過實施并聯(lián)審批、區(qū)域化評估、聯(lián)合圖審和驗收等改革措施, 進一步優(yōu)化審批流程, 減少審批時限和環(huán)節(jié);有些審批環(huán)節(jié)也可以利用互聯(lián)網(wǎng), 通過網(wǎng)上審批辦理。對于市級以上的公共服務事項、包括其他行政權力事項, 盡可能地下放至各市轄區(qū)、各縣市區(qū)及其鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道) 、村居, 由設立的便民服務大廳實施, 以便更好地便民利民。市級以上可以分設辦理窗口, 同時加強對縣市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居的業(yè)務指導, 業(yè)務上政務大廳與便民服務大廳相互補充、相互完善, 更好地服務于企業(yè)和群眾。

　　四是現(xiàn)有高度集中獨掌天下的局面有待于改變。目前, 有的地方雖然建立起集審批與便民服務為一體高度集中的大廳, 也出臺許多政務便民創(chuàng)新舉措, 但是老百姓排隊辦事的情況有增無減, 特別是在北上廣這些大城市。為了更好地體現(xiàn)“以人民為中心”立場, 目前, 國內一些地方已經(jīng)探索實行政務大廳與便民服務大廳相互分離的工作機制, 特別是隨著互聯(lián)網(wǎng)信息技術的發(fā)展, 相當多的政務事項不再通過進大廳來實現(xiàn), 這給傳統(tǒng)的政務大廳提出了挑戰(zhàn)。為了服務更便民利民, 有的地方將有關的便民職能直接向市轄區(qū)延伸, 如杭州市在余杭區(qū)、下城區(qū)等14個區(qū)基本都設置了便民中心, 將不動產(chǎn)登記、公積金審批、機動車違章處理、水電氣暖、通訊郵政銀行等業(yè)務全部納入服務大廳, 讓群眾“進一扇門、辦所有事”。