摘要：數(shù)據(jù)作為一種新變量正在嵌入政府治理過程, 打破舊有權(quán)力關(guān)系平衡, 為解決政府治理頑疾、提升政府治理能力提供新視角。在數(shù)據(jù)技術(shù)驅(qū)動下, 政府?dāng)?shù)據(jù)治理作為一種新型公共治理模式應(yīng)運而生。政府?dāng)?shù)據(jù)治理模式, 是人工智能時代政府治理體系的新范式, 同時也是數(shù)字時代政府治理現(xiàn)代化的新趨勢。探討政府?dāng)?shù)據(jù)治理模式構(gòu)建, 可以為政府?dāng)?shù)據(jù)治理中的決策者和參與者提供一個多角度、多層次的行動指南和價值評價體系。依據(jù)權(quán)力定位、結(jié)構(gòu)安排、運行規(guī)則、外部環(huán)境, 政府?dāng)?shù)據(jù)治理模式構(gòu)建框架可分為:以政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)和數(shù)據(jù)權(quán)為中心的核心層;基于政務(wù)邏輯優(yōu)化基礎(chǔ)上政府?dāng)?shù)據(jù)資源體系結(jié)構(gòu)層;數(shù)據(jù)開放共享與應(yīng)用的運行層;系統(tǒng)外環(huán)境與文化因素組成的外圍層。
一、政府在數(shù)據(jù)治理實踐中面臨的挑戰(zhàn)
隨著大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能技術(shù)的蓬勃發(fā)展, 數(shù)據(jù)治理為政府治理提供了新視角與新范式。近年來, 中共中央、國務(wù)院多次出臺運用新技術(shù)重塑政府, 提升政府治理能力的重要戰(zhàn)略部署。繼黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”全面深化改革總目標(biāo)之后, 2015年8月國務(wù)院發(fā)布《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》提出, 大力推動政府部門數(shù)據(jù)共享、公共資源開放, 提升治理能力;緊接著“十三五”規(guī)劃綱要提出“實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”;再到2017年12月中共中央政治局就實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略進行集體學(xué)習(xí), 習(xí)近平總書記明確要求“實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略加快建設(shè)數(shù)字中國, 強調(diào)要運用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平”。
從政府治理實踐看, 運用大數(shù)據(jù)改變政府治理模式和服務(wù)方式正在成為趨勢。各地涌現(xiàn)的政府治理創(chuàng)新實踐, 如數(shù)據(jù)共享的“最多跑一次”, 基于“聚通用”基礎(chǔ)上的“服務(wù)到家”等, 其治理能力提升的關(guān)鍵都離不開龐大的政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系及其運行機制的支撐。盡管政府?dāng)?shù)據(jù)治理的動機很強, 甚至存在強烈的沖動乃至盲目, 但是當(dāng)前政府在數(shù)據(jù)治理的實踐中還面臨著嚴(yán)峻的能力挑戰(zhàn)和“成長的煩惱”, 主要集中在政府?dāng)?shù)據(jù)治理的建設(shè)模式和實施路徑還存在著思維認(rèn)識碎片化與應(yīng)用水平不高等問題。具體表現(xiàn)為:一是在政府?dāng)?shù)據(jù)匯集過程中, 存在“數(shù)據(jù)煙囪”林立, “數(shù)據(jù)孤島”叢生等現(xiàn)象;二是政府?dāng)?shù)據(jù)分析中, 結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)與非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)混雜, 數(shù)據(jù)質(zhì)量不高, 數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一;三是政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)用過程中, 數(shù)據(jù)管理無序, 重概念建設(shè)輕民生應(yīng)用等問題, 都在困擾著政府?dāng)?shù)據(jù)治理的可持續(xù)發(fā)展。如何認(rèn)識政府?dāng)?shù)據(jù)治理?如何構(gòu)建新時代政府?dāng)?shù)據(jù)治理的行動框架和價值評價體系?縱觀學(xué)界研究, 政府?dāng)?shù)據(jù)治理在理論研究和實踐操作層面尚存在不足, 以上種種都在呼喚“政府?dāng)?shù)據(jù)治理模式”的理論研究與創(chuàng)新。
二、數(shù)據(jù)治理的核心資源：數(shù)據(jù)
(一) 數(shù)據(jù)與大數(shù)據(jù)
研究數(shù)據(jù)治理, 我們繞不開其核心資源——數(shù)據(jù)這一話題?；仡櫲祟惤f年的發(fā)展歷史, 數(shù)據(jù)可以說貫穿在任何一個國家或者社會治理過程中。從結(jié)繩記事到維基百科, 從泥版印刷到激光照排, 從極少數(shù)人具備的能力到數(shù)十億人和更多數(shù)量的設(shè)備參與數(shù)據(jù)記錄, 數(shù)據(jù)與人類歷史進程相伴而生, 當(dāng)今數(shù)據(jù)發(fā)展已進入到大數(shù)據(jù)發(fā)展新階段。
大數(shù)據(jù)本質(zhì)是數(shù)據(jù)。對于數(shù)據(jù)的理解, 目前具有代表性的觀點有“數(shù)據(jù)是對客觀世界進行量化和記錄的結(jié)果”;“數(shù)據(jù)是客觀事實經(jīng)過獲取、存儲和表達后得到的結(jié)果, 通常以文本、數(shù)字、圖像、圖形、聲音和視頻等表現(xiàn)形式存在?！蔽覀兛梢赃@樣理解數(shù)據(jù), 它是對客觀世界記錄、量化、分析、重組后再現(xiàn)的結(jié)果。
大數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)存在和發(fā)展的新階段。由于計量和分析技術(shù)在不斷提升, 人們測量、記錄和分析世界的渴望被極大地釋放, 大數(shù)據(jù)在現(xiàn)代快速走進了人類社會治理的視野。有關(guān)大數(shù)據(jù)的內(nèi)涵在不斷發(fā)展和實時更新。20世紀(jì)90年代大數(shù)據(jù)概念多指“大量數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)集”等字面意思, “運用一般技術(shù)難以處理的大規(guī)模、復(fù)雜結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)集”, 從規(guī)模大小、速度、關(guān)聯(lián)性、價值等方面對大數(shù)據(jù)的定義。21世紀(jì)初大數(shù)據(jù)概念演進到應(yīng)用階段, 尤其強調(diào)在多樣和大量數(shù)據(jù)中, 迅速獲取信息的能力, 進而把握應(yīng)用數(shù)據(jù)背后的邏輯并應(yīng)用到對未來發(fā)展的研判上。這就將大數(shù)據(jù)的概念擴展到“能力范疇”, 其含義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了“參照數(shù)據(jù)”意義。維克托·邁爾-舍恩伯格在其《大數(shù)據(jù)時代》中指出, “建立在大數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)之上的, 當(dāng)今社會所獨有的一種新型能力:以一種前所未有的方式, 通過對海量數(shù)據(jù)進行分析, 獲得有巨大價值的產(chǎn)品和服務(wù), 或深刻洞見?！睆闹蟹从吵龃髷?shù)據(jù)不僅僅是因為數(shù)據(jù)存儲、傳感和采集技術(shù)的發(fā)展而帶來的巨大數(shù)據(jù)規(guī)模, 更關(guān)鍵的是依托新的處理模式, 對海量數(shù)據(jù)的快速深入分析和挖掘, 實現(xiàn)決策支持、知識發(fā)展為代表的持續(xù)不斷的數(shù)據(jù)增值服務(wù), 進而為組織和個人創(chuàng)造不可估量的商業(yè)和社會價值?，F(xiàn)階段, 數(shù)據(jù)發(fā)展的核心在于對數(shù)據(jù)價值挖掘和運用, 促進數(shù)據(jù)在政用、商用、民用領(lǐng)域的服務(wù)創(chuàng)新和價值創(chuàng)造。
(二) 數(shù)據(jù)發(fā)展的最新階段性特征及其實現(xiàn)條件
大數(shù)據(jù)的興起和廣泛應(yīng)用, 代表著數(shù)據(jù)發(fā)展的最新階段。我們認(rèn)為大數(shù)據(jù)是在web3.0技術(shù)、移動互聯(lián)網(wǎng)和人工智能不同技術(shù)的作用下, 非生物體等智能技術(shù)可記錄讀取、可分析預(yù)測、可再利用的高增長率信息形態(tài)。其主要特征體現(xiàn)在:數(shù)據(jù)可記錄讀取、可分析預(yù)測、可再利用、呈現(xiàn)高增長率等方面。
要想真正呈現(xiàn)數(shù)據(jù)的主要特征, 使得數(shù)據(jù)價值變現(xiàn), 還需滿足一定的條件:首先, 數(shù)據(jù)可記錄、讀取, 但其效率的提升需要數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化、量化。數(shù)據(jù)本質(zhì)是一種記錄態(tài)信息。大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等技術(shù)發(fā)展, 標(biāo)志著以非生物體為主體的認(rèn)知能力擺脫了人類的生理約束。數(shù)字化完成了計算機等非生物體記錄數(shù)據(jù)的問題, 而數(shù)據(jù)化過程通過將數(shù)字化圖像轉(zhuǎn)換為可被識別、分析和處理的數(shù)據(jù)化文本內(nèi)容, 解決了非生物體的讀取、分析和認(rèn)知能力問題。而數(shù)據(jù)化過程的關(guān)鍵在于建立一套量化、標(biāo)準(zhǔn)化收集工具體系。這關(guān)系到數(shù)據(jù)的一致性和數(shù)據(jù)質(zhì)量。當(dāng)計算機能夠利用某種數(shù)據(jù)提煉出的規(guī)律做出自動判斷, 它會為提升整個社會運行效率奠定技術(shù)支撐。人工智能發(fā)展的基礎(chǔ)就是數(shù)據(jù)有質(zhì)量的積累, 當(dāng)人類擁有足夠多高質(zhì)量、可讀取的數(shù)據(jù)時, 數(shù)據(jù)就成為新的能源和燃料, 使人類智能的發(fā)動機快速運轉(zhuǎn)起來。
其次, 數(shù)據(jù)可分析、預(yù)測, 但其精準(zhǔn)判斷依賴于數(shù)據(jù)的系統(tǒng)、動態(tài)。在對某一客觀存在進行描述時, 大數(shù)據(jù)會在時間、空間維度上顯示“全息”效果, 這是傳統(tǒng)數(shù)據(jù)時代所無法比擬的。當(dāng)今世界許多國家政府、社會組織、商業(yè)領(lǐng)域試圖把“憑借數(shù)據(jù)治理”的模式推向極致, 其原因就在于通過挖掘數(shù)據(jù)價值, 在全社會范圍內(nèi)發(fā)揮數(shù)據(jù)的分析、預(yù)測功能。依靠分析部門、實地調(diào)研、決策者個人經(jīng)驗所做出的分析和預(yù)測, 或具有孤立性, 或以“靜態(tài)數(shù)字”呈現(xiàn), 缺乏宏觀性、系統(tǒng)性與及時性, 難以適應(yīng)紛繁復(fù)雜、瞬息萬變的社會發(fā)展變化。不論是政府、企業(yè)和個人, 都需要借助于更為科學(xué)、系統(tǒng)、成片、動態(tài)的數(shù)據(jù)流, 宏觀感知洞察社會發(fā)展的實時脈搏, 深入分析和科學(xué)預(yù)測未來社會發(fā)展的方向, 以便做出較為合理的決策。
再次, 數(shù)據(jù)可重組、再利用, 但其高增長率價值的實現(xiàn)需要數(shù)據(jù)的流動與共享。數(shù)據(jù)是具有高增長率價值的新型信息資源, 其高增長率體現(xiàn)在:數(shù)據(jù)可反復(fù)使用、多人同時使用、與其他數(shù)據(jù)整合共同使用, 進而產(chǎn)生新的價值和效用。數(shù)據(jù)記錄存在多個源頭, 不同方向?qū)ν粋€對象進行數(shù)據(jù)記錄, 數(shù)據(jù)之間可以互相印證, 使得數(shù)據(jù)在交流、移動中, 可信度和質(zhì)量會不斷提高。因此, 只有數(shù)據(jù)流動, 用于記錄、反饋和提升互動體驗的效果才會更好, 能夠用于更好的量化決策。而數(shù)據(jù)不流動容易導(dǎo)致數(shù)據(jù)壁壘下的業(yè)務(wù)程序的繁瑣。通過數(shù)據(jù)流動和共享, 一方面能有效避免數(shù)據(jù)重復(fù)采集, 降低交易成本, 達到提升效率的目的, 另一方面也可便于人們對數(shù)據(jù)進行再利用。
三、數(shù)據(jù)治理研究的興起
當(dāng)我們獲得前所未有的數(shù)據(jù)生產(chǎn)資料, 而它正以史無前例的速度和數(shù)量進行傳輸、儲存和處理信息符號時, 我們最需要做的是使我們的認(rèn)知能力跟上它的發(fā)展步伐。如何有效運用數(shù)據(jù)資源;如何傳輸、組織以便儲存和獲取數(shù)據(jù)信息;如何設(shè)計高效信息分析處理、應(yīng)用系統(tǒng)供組織使用, 繼而成為國內(nèi)外各界關(guān)注的重點, 數(shù)據(jù)治理研究應(yīng)運而生。
(一) 數(shù)據(jù)治理的提出
對于數(shù)據(jù)治理的研究, 國外最先提出并形成了一系列有代表性的觀點。國際數(shù)據(jù)管理協(xié)會 (DAMA) 提出數(shù)據(jù)治理是對數(shù)據(jù)自然管理行使權(quán)利的活動集合。國際數(shù)據(jù)治理研究所 (DGI) 指出, 數(shù)據(jù)治理是指數(shù)據(jù)相關(guān)事務(wù)的決策和權(quán)限的行使。具體來講, 數(shù)據(jù)治理是處理信息和實施決策的一個責(zé)任體系。它根據(jù)約定模式運行, 這個模式規(guī)定了誰可以在何種情境下, 何時, 采用何種信息, 由誰, 運用何種方式進行處理, 即明確實施者、實施步驟、實施時間、實施情境以及實施途徑與方法?？梢钥闯? 國外對于數(shù)據(jù)治理概念的關(guān)鍵要素包括:組織體系, 規(guī)則標(biāo)準(zhǔn), 決策權(quán), 責(zé)任體系, 人員和信息管理的實施方法等方面, 尤其強調(diào)基于數(shù)據(jù)相關(guān)事宜的管理基礎(chǔ)上, 所做出的相應(yīng)決策和實施的行動。
(二) 數(shù)據(jù)治理與數(shù)據(jù)管理
數(shù)據(jù)管理強調(diào)對數(shù)據(jù)集合自身內(nèi)容的具體管理, 它是基于整個數(shù)據(jù)生命周期的管理, 包括收集、組織、描述、共享和保存數(shù)據(jù), 屬于被動式管理。DGI從職能角度出發(fā), 認(rèn)為數(shù)據(jù)管理是確保通過數(shù)據(jù)治理制定的政策和實踐能有效地幫助數(shù)據(jù)相關(guān)工作開展的一系列活動。數(shù)據(jù)治理貫穿數(shù)據(jù)管理的全過程, 它更注重戰(zhàn)略規(guī)劃、組織以及后續(xù)績效評估和監(jiān)管等, 強調(diào)“決定如何做出決定 (decide how to decide) ”。從以上看, 數(shù)據(jù)治理與數(shù)據(jù)管理的區(qū)別主要體現(xiàn)在:首先, 數(shù)據(jù)治理既包括對數(shù)據(jù)管理, 也包括對相關(guān)利益主體主動式的管理, 管理范圍更廣, 體系更完善。數(shù)據(jù)治理人員通常由組織的決策者和高級別管理人員及其代表組成。其次, 數(shù)據(jù)治理具有方向性, 以數(shù)據(jù)為研究對象, 圍繞治理內(nèi)容開展的組織結(jié)構(gòu)、體制機制、人員配置等決策及其行動。再次, 通過數(shù)據(jù)治理, 組織能夠承擔(dān)數(shù)據(jù)責(zé)任, 解決技術(shù)問題, 從而進一步提高數(shù)據(jù)管理的能力。從這個角度看, 兩者之間密不可分。數(shù)據(jù)管理是數(shù)據(jù)治理的子功能和展開治理工作的前提。
筆者認(rèn)為數(shù)據(jù)治理是基于數(shù)據(jù)管理基礎(chǔ)上所采取的決策及其行動, 主要研究:如何正確履行數(shù)據(jù)管理職責(zé), 通過一種什么樣的組織體系, 設(shè)立何種規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn), 才能做出正確的決策, 進而展開相關(guān)執(zhí)行活動。
四、數(shù)據(jù)驅(qū)動下的公共治理新模式:政府?dāng)?shù)據(jù)治理
復(fù)雜性時代下政府治理的權(quán)力運行、治理體系、治理效能往往無法滿足復(fù)雜多變的時代需求與公眾需求。政府?dāng)?shù)據(jù)治理新模式的構(gòu)建, 將通過數(shù)據(jù)治理全面嵌入政府治理過程, 消解政府在治理結(jié)構(gòu)、治理過程和治理效果方面的不足。
(一) 數(shù)據(jù)治理與政府治理結(jié)合的基因
數(shù)據(jù)治理之所以能與政府治理過程相結(jié)合, 在于數(shù)據(jù)治理作為一種新模式, 同市場化改革、參與式治理、顧客導(dǎo)向、多中心治理等模式一樣, 直面政府在權(quán)力運行、治理結(jié)構(gòu)、治理效能上的痛點, 為亟待解決的政府治理問題, 提供了相對合理的解決思路和工具。
首先, 數(shù)據(jù)驅(qū)動下的政府決策機制, 可以適應(yīng)復(fù)雜性治理需要, 降低傳統(tǒng)決策風(fēng)險的同時, 推動科學(xué)化、理性化決策機制的形成。行政決策問題的復(fù)雜性又決定了決策主體相對單一的傳統(tǒng)行政決策機制存在較大的風(fēng)險和不確定性。傳統(tǒng)政府決策機制是建立在信息匱乏的傳統(tǒng)社會之上的, 主要依賴小數(shù)據(jù)、個人的思維過程和直覺。在信息時代, 信息的共享開放增加了社會互動的不確定性, 政府的行政決策風(fēng)險性將大大提高。如今政府決策機制可以由人類和人機系統(tǒng)的機械化組件共同進行, 大大降低傳統(tǒng)決策風(fēng)險。依靠數(shù)據(jù)來驅(qū)動決策的方式在管理活動中將變得越來越重要。
其次, 數(shù)據(jù)驅(qū)動下的政府治理結(jié)構(gòu), 跨越政府層級鴻溝, 重構(gòu)碎片化的治理格局, 推動協(xié)同服務(wù)治理結(jié)構(gòu)的形成。分散化、碎片化的政府治理結(jié)構(gòu), 會分解一個整體性政府, 猶如“九龍治水”般, 影響最終治理效果。一旦在政府治理過程中真正發(fā)揮出數(shù)據(jù)作用, 其自身潛在的系統(tǒng)性、流動性、共享性特征, 會彌合政府的層級和部門之間的鴻溝。通過高度發(fā)達的政府?dāng)?shù)字化建設(shè), 將數(shù)量龐大的行政機構(gòu)和單位連接起來, 更好提供協(xié)同性、整合性、一體化服務(wù)。借助數(shù)據(jù)治理體系, 形成“中央+地方+服務(wù)型政府”扁平化結(jié)構(gòu)的治理框架, 為政令通達與因地制宜高度統(tǒng)一, 政府全面向服務(wù)轉(zhuǎn)型提供堅實基礎(chǔ)。
再次, 數(shù)據(jù)驅(qū)動下的政府治理效能, 利于提升政府治理績效。由于高效治理手段的賦能, 形成精準(zhǔn)化、個性化治理結(jié)果供給。針對冰冷、僵化的服務(wù)流程如何更好的契合互聯(lián)網(wǎng)“馴化”下民眾的應(yīng)用習(xí)慣和心理這一問題, 精準(zhǔn)化、個性化的政府服務(wù)轉(zhuǎn)型成為必然趨勢。數(shù)據(jù)治理平臺的建設(shè), 形成社會力量參與治理的有效途徑, 為政府與社會的共治提供了技術(shù)平臺, 同時可協(xié)助政府提供與技術(shù)變化相匹配的以“客戶”為中心的服務(wù)戰(zhàn)略, 形成多元主體參與的形式豐富且多樣的公共服務(wù)供給機制。
(二) 公共治理新模式:政府?dāng)?shù)據(jù)治理模式
政府?dāng)?shù)據(jù)治理可以看作是互聯(lián)網(wǎng)、信息化與政府治理融合的最新發(fā)展階段, 其本質(zhì)是一種數(shù)據(jù)技術(shù)驅(qū)動下的新型組織范式, 是政府治理系統(tǒng)內(nèi)部的新增板塊。從歷史回顧看, “互聯(lián)網(wǎng)+”與政府建設(shè), 經(jīng)歷了從電子政府1.0, 到網(wǎng)絡(luò)政府2.0再到智能政府3.0的發(fā)展變化過程。仔細(xì)分析, 其本質(zhì)是不同數(shù)據(jù)價值的爆發(fā)階段, 對“互聯(lián)網(wǎng)+政府”建設(shè)的再定義。當(dāng)信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、數(shù)據(jù)資源積累、數(shù)據(jù)應(yīng)用承載平臺等已經(jīng)發(fā)展到一定階段之后, 數(shù)據(jù)就成為了撬動政府治理能力全面提升的關(guān)鍵支點, 在嵌入政府治理過程后逐漸構(gòu)建出提升政府社會管理能力、公共決策能力以及公共服務(wù)水平的新范式。公共治理新模式———政府?dāng)?shù)據(jù)治理模式由此誕生。政府?dāng)?shù)據(jù)治理模式是在WEB3.0技術(shù)、移動互聯(lián)網(wǎng)和人工智能不同技術(shù)的作用下, 政務(wù)數(shù)據(jù)化基礎(chǔ)上逐漸生成的政府治理新形態(tài)。這不是公共事務(wù)中大數(shù)據(jù)相關(guān)技術(shù)的簡單應(yīng)用, “它是一種政治權(quán)力與社會權(quán)力的組織與利用方式相關(guān)聯(lián)的社會、政治組織及其活動的形式?！本唧w來講, 政府?dāng)?shù)據(jù)治理是運用數(shù)據(jù)思維和數(shù)據(jù)方法改革和優(yōu)化政府治理體系, 提升政府治理能力, 其背后涉及立法、行政、監(jiān)督以及對公共治理活動影響等一系列活動。
對于政府?dāng)?shù)據(jù)治理的認(rèn)識, 可以從以下四點加以理解:首先, 政府?dāng)?shù)據(jù)治理的范圍和內(nèi)容包含數(shù)據(jù)驅(qū)動下政府對于自身、對于市場以及對于社會實施的公共管理活動。政府?dāng)?shù)據(jù)治理內(nèi)容:一是確保公權(quán)力運行的規(guī)范化、科學(xué)化、高效化, 解決的是行政系統(tǒng)效率和流程優(yōu)化問題;二是公權(quán)力對社會資源配置的影響, 即指政府與市場、社會互動中, 政府在公共服務(wù)、公共管理、公共決策等方面所采取的治理行動。其次, 政府?dāng)?shù)據(jù)治理過程, 是包括數(shù)據(jù)資源的管理和由此所采取的行動 (決策、治理、服務(wù)) 的一個系統(tǒng)過程。再次, 政府?dāng)?shù)據(jù)治理的目標(biāo), 是通過數(shù)據(jù)全面嵌入政府治理過程, 提升行政效率, 以實現(xiàn)政府科學(xué)化、精準(zhǔn)化和高效化的職能實現(xiàn)。最后, 政府?dāng)?shù)據(jù)治理價值評估是治理民主性和有效性的集中體現(xiàn)。
五、政府?dāng)?shù)據(jù)治理模式框架的構(gòu)建
政府?dāng)?shù)據(jù)治理, 通過實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值, 最終提升政府治理能力。這一過程需創(chuàng)建一個有效的政府?dāng)?shù)據(jù)治理框架, 確保應(yīng)用的合法性, 保障數(shù)據(jù)質(zhì)量的完整性、保密性, 減少風(fēng)險, 降低數(shù)據(jù)治理的成本與復(fù)雜性。政府?dāng)?shù)據(jù)治理框架可以為政府?dāng)?shù)據(jù)治理過程中的決策者和參與者提供一個多角度、多層次的行動指南和價值評價體系。依據(jù)價值--結(jié)構(gòu)--功能--環(huán)境四個維度構(gòu)建治理框架, 政府?dāng)?shù)據(jù)治理模式應(yīng)該是一個相互關(guān)聯(lián)、有序組合的多層次結(jié)構(gòu)體系 (見圖1) , 體現(xiàn)為
核心層:政府?dāng)?shù)據(jù)治理權(quán)為核心的數(shù)據(jù)治理法律關(guān)系及社會關(guān)系, 這部分牽涉政府?dāng)?shù)據(jù)治理的定位問題。
結(jié)構(gòu)層:政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系構(gòu)建, 基于優(yōu)化政府治理運行的邏輯, 圍繞數(shù)據(jù)的獲取、管理和利用體系建設(shè), 打通政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系縱橫向關(guān)系, 構(gòu)建系統(tǒng)、動態(tài)的治理結(jié)構(gòu)體系。
運行層:政府?dāng)?shù)據(jù)治理運行機制建設(shè), 建立可供政府治理主體操作的具體準(zhǔn)則和運行領(lǐng)域, 構(gòu)建共享、開放的數(shù)據(jù)治理運行體制。
外圍層:互聯(lián)網(wǎng)時代政府?dāng)?shù)據(jù)治理系統(tǒng)的外部環(huán)境和文化因素對政府治理的影響, 營造符合數(shù)據(jù)治理文化的外部支撐環(huán)境。
圖1 政府?dāng)?shù)據(jù)治理模式框架圖
(一) 政府?dāng)?shù)據(jù)治理核心層:數(shù)據(jù)資產(chǎn)與數(shù)據(jù)權(quán)
政府?dāng)?shù)據(jù)治理需要得到國家權(quán)力的授權(quán)。在全面依法治國提升國家治理能力現(xiàn)代化水平背景下, 從立法和制度設(shè)計上明確數(shù)據(jù)資產(chǎn)以及數(shù)據(jù)治理權(quán)法律地位等關(guān)鍵概念, 這應(yīng)成為政府?dāng)?shù)據(jù)治理模式構(gòu)建的核心問題。政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn), 是由政府擁有或者控制的, 能夠為政府治理贏得合法性, 并提高政府治理效率, 以物理或電子的方式記錄的數(shù)據(jù)資源。政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán), 是基于數(shù)據(jù)資產(chǎn)之上的控制權(quán)和管理權(quán), 可以依據(jù)其進而采取行動的權(quán)力。本質(zhì)上它是政府通過法律授權(quán)所獲得的運用、分析和重組政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)的支配性力量, 其目的在于維護數(shù)據(jù)安全, 保護數(shù)據(jù)主體合法權(quán)益, 規(guī)范數(shù)據(jù)參與者行為, 為政府治理目標(biāo)的實現(xiàn), 提供重要保障的權(quán)力。
數(shù)據(jù)權(quán)的權(quán)力運行邊界需予以明確。數(shù)據(jù)權(quán)的客體主要是特定的數(shù)據(jù)集。政府所擁有數(shù)據(jù)集上存在著不同比例的“公”與“私”屬性。“公”體現(xiàn)在數(shù)據(jù)集合體為公共事務(wù)的決策和服務(wù);“私”反映在公民隱私權(quán)益保障。在推行數(shù)據(jù)治理過程中, 需要明確國家數(shù)據(jù)主權(quán)的存在, 應(yīng)以維護個人數(shù)據(jù)權(quán)利為前提, 保障數(shù)據(jù)被合理使用, 既防止數(shù)據(jù)濫用和侵權(quán), 也防止出現(xiàn)權(quán)力天然擴張性的禁錮 (代碼固化) 而使得數(shù)據(jù)無法被高效利用。
同時, 規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)治理的法律關(guān)系, 即政府進行數(shù)據(jù)治理活動而因此產(chǎn)生的社會和經(jīng)濟關(guān)系, 建立數(shù)據(jù)應(yīng)用法律體系。從國家層面出臺政策, 明確政府部門在不同層級、不同類別對于數(shù)據(jù)治理建設(shè)的定位和職責(zé)體系;建立數(shù)據(jù)安全與風(fēng)險管控機制, 以立法引領(lǐng)制度創(chuàng)新, 逐步完善以“數(shù)權(quán)法”為核心的與數(shù)據(jù)治理相關(guān)的法律體系建設(shè)。
(二) 政府?dāng)?shù)據(jù)治理結(jié)構(gòu)層:邏輯優(yōu)化基礎(chǔ)上政府?dāng)?shù)據(jù)資源體系建設(shè)
政府?dāng)?shù)據(jù)治理結(jié)構(gòu)層, 主要是基于政府治理事務(wù)邏輯優(yōu)化之上, 以政府?dāng)?shù)據(jù)資源體系建設(shè)為核心, 重塑政府治理結(jié)構(gòu)。
政府?dāng)?shù)據(jù)治理結(jié)構(gòu)層產(chǎn)生于政府治理事務(wù)的邏輯優(yōu)化基礎(chǔ)上。政府?dāng)?shù)據(jù)治理結(jié)構(gòu)是基于政府治理的需求而生, 是為政府治理賦能的重要基礎(chǔ)和保障。它不僅僅是基于簡單的行政流程再造和工作作風(fēng)改造, 更多是基于政府治理內(nèi)容自身的邏輯框架, 即公共治理需求導(dǎo)向下的業(yè)務(wù)流程優(yōu)化重組的根本性轉(zhuǎn)變。浙江省以數(shù)據(jù)聚變治“最多跑一次”堵點, 開展“1253”公共數(shù)據(jù)共享技術(shù)體系建設(shè), 通過建設(shè)全省公共數(shù)據(jù)平臺, 有效支撐全省“最多跑一次”改革重點事項相關(guān)數(shù)據(jù)資源全面整合、按需共享和有效利用, 并按照事項名稱、辦事材料、工作流程、數(shù)據(jù)流程“四統(tǒng)一”的要求, 浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)全面梳理權(quán)力運行業(yè)務(wù)流。這個過程就是基于政府治理內(nèi)容自身的邏輯框架和政府權(quán)責(zé)等現(xiàn)實規(guī)則之下, 倒逼政府轉(zhuǎn)變職能, 重構(gòu)政務(wù)流程, 重塑政府?dāng)?shù)據(jù)基本架構(gòu)體系。
數(shù)據(jù)治理資源體系建設(shè)是數(shù)據(jù)時代實現(xiàn)政府現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)設(shè)施和關(guān)鍵任務(wù)。從治理的內(nèi)在需求出發(fā), 建立系統(tǒng)集中、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、安全有序、運行高效的數(shù)據(jù)資源體系, 提升政府?dāng)?shù)據(jù)資源活化和管理能級, 為實現(xiàn)數(shù)據(jù)跨系統(tǒng)共享交換、創(chuàng)新應(yīng)用提供好底層邏輯框架和規(guī)則體系, 乃是結(jié)構(gòu)層建設(shè)的重中之重。任何信息積累的速度和質(zhì)量都是獲取能力、管理能力和利用能力之函數(shù)?；诖? 政府?dāng)?shù)據(jù)資源體系建設(shè)可以進一步分為政府?dāng)?shù)據(jù)獲取、政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理和政府?dāng)?shù)據(jù)資源利用體系建設(shè) (見圖2) 。
首先, 建設(shè)政府?dāng)?shù)據(jù)獲取體系, 匯集和統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源, 最終形成“數(shù)據(jù)湖”“數(shù)據(jù)倉”等數(shù)據(jù)資源中心。數(shù)據(jù)要發(fā)揮價值的核心在于匯集數(shù)據(jù)。建設(shè)中需要關(guān)注二點:一是理順政府獲取數(shù)據(jù)來源, 盤活政府自身所擁有的“數(shù)據(jù)”:包括政府業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、公共設(shè)施的物聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)與社會化政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)。二是政府?dāng)?shù)據(jù)的獲取方式。通過共享、交換、采集等不同的數(shù)據(jù)手段, 把能利用的數(shù)據(jù)收集和聚集起來。
圖2 數(shù)據(jù)資源體系的一般架構(gòu)
其次, 建設(shè)政府?dāng)?shù)據(jù)管理體系, 提升已獲取數(shù)據(jù)的管理能力, 包括存儲能力、組織能力和安全保障能力。關(guān)鍵要做好數(shù)據(jù)資產(chǎn)的質(zhì)量建設(shè)。一是數(shù)據(jù)存儲的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。建立準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系, 降低數(shù)據(jù)使用方較高的數(shù)據(jù)質(zhì)量風(fēng)險和數(shù)據(jù)分析難度。實現(xiàn)一數(shù)一源, 避免未來多部門間數(shù)據(jù)比對。二是數(shù)據(jù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)組織建設(shè)。傳統(tǒng)基于部門間數(shù)據(jù)交換的點對點式的行政協(xié)調(diào)成本較高, 建設(shè)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中心, 匯集統(tǒng)籌各方數(shù)據(jù), “隨用隨取”保證數(shù)據(jù)效益的實現(xiàn)。三是數(shù)據(jù)安全建設(shè)。大量來自不同政府系統(tǒng)的數(shù)據(jù)資源, 融入數(shù)據(jù)湖中, 對于這些數(shù)據(jù)如何進行安全、高效、有序的管理, 以方便查詢、創(chuàng)造、維護和儲存的需要, 也需重點關(guān)注。
再次, 數(shù)據(jù)資源服務(wù)體系建設(shè), 編制數(shù)據(jù)目錄, 為結(jié)合政府治理需求, 進行數(shù)據(jù)應(yīng)用體系基礎(chǔ)管理。需要結(jié)合政府治理的需求, 根據(jù)獲取的不同類目的數(shù)據(jù), 編制數(shù)據(jù)資產(chǎn)目錄體系, 對數(shù)據(jù)進行分類分級管理, 為數(shù)據(jù)治理應(yīng)用打好堅實基礎(chǔ)。按照數(shù)據(jù)的用途和開放程度, 現(xiàn)有創(chuàng)新做法是將政府?dāng)?shù)據(jù)目錄分為, 政府?dāng)?shù)據(jù)資源目錄、共享目錄、開放目錄等。
(三) 政府?dāng)?shù)據(jù)治理運行層:數(shù)據(jù)的開放共享與應(yīng)用
政府?dāng)?shù)據(jù)治理運行層探討政府?dāng)?shù)據(jù)治理權(quán)力的運行機制, 可供數(shù)據(jù)治理的具體準(zhǔn)則, 如政府?dāng)?shù)據(jù)治理途徑, 方式與手段。政府的數(shù)據(jù)資源的開放共享及其應(yīng)用, 本身將成為一種有效的治理運行機制。
開放共享是政府?dāng)?shù)據(jù)治理運行的關(guān)鍵。數(shù)據(jù)的開放和共享, 是發(fā)揮政府?dāng)?shù)據(jù)治理乘數(shù)效應(yīng)的關(guān)鍵策略。眾多地方實踐證明開放共享是政府?dāng)?shù)據(jù)治理運行的關(guān)鍵。浙江省在全國率先推出的“最多跑一次”改革, 為推進改革, 浙江省分兩批制定了《省級公共數(shù)據(jù)共享清單》, 其中開放的省級單位達到57個, 數(shù)據(jù)共享權(quán)限3600項。根據(jù)《2017中國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺報告/平臺體驗》顯示, 2012年以來, 我國已有近20個地方政府陸續(xù)推出數(shù)據(jù)開放平臺。數(shù)據(jù)利用者在這些平臺上公開檢索、瀏覽、獲取和利用政府?dāng)?shù)據(jù), 展示應(yīng)用成果, 并與政府部門進行良性互動, 可以有效促成治理的終極模式的實現(xiàn), 即公民社會的成熟與自組織, 主動有效參與社會公共事務(wù)并分擔(dān)責(zé)任。
構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)用體系, 可謂是對政府傳統(tǒng)治理過程的創(chuàng)新。一般來說創(chuàng)新基于需求動因不同, 可以分為兩種應(yīng)用類型
第一種類型:基于事務(wù)需求驅(qū)動, 嵌入治理流程的數(shù)據(jù)支持功能。數(shù)據(jù)治理的應(yīng)用可以政府治理活動范圍分為:一是面向公共管理的應(yīng)用。包括部門業(yè)務(wù)流程, 運行狀態(tài)、監(jiān)督管理等, 便于及時獲取、分析、控制、調(diào)整和備查。二是面向公共決策的應(yīng)用。如審批部門可以通過數(shù)據(jù)平臺, 在審批時隨時調(diào)用企業(yè)監(jiān)管數(shù)據(jù), 為審批提供決策依據(jù)。三是面向公共服務(wù)的應(yīng)用。以浙江“最多跑一次”、貴州“服務(wù)到家”、廣東省佛山市禪城區(qū)“數(shù)字公民:市民畫像與信用評級”以及“互聯(lián)網(wǎng)法院”為代表的地方改革創(chuàng)新都是在政府?dāng)?shù)據(jù)治理開放共享的運行機制構(gòu)建中的先行者。
第二種類型:基于數(shù)據(jù)內(nèi)在驅(qū)動, 以數(shù)據(jù)為驅(qū)動的治理流程場景重塑。從數(shù)據(jù)出發(fā), 發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)價值, 推廣到實體事務(wù)或業(yè)務(wù)的應(yīng)用中。數(shù)據(jù)分析人員通過對數(shù)據(jù)進行研究, 發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)間的關(guān)聯(lián)關(guān)系, 提出新發(fā)現(xiàn)的業(yè)務(wù)域分析方向和應(yīng)用方向, 并提供給業(yè)務(wù)部門。浙江省湖州市公安局自主研發(fā)并全國首創(chuàng)的“民意預(yù)警AI系統(tǒng)”就是一個典型的應(yīng)用案例。PS：詳情請查看數(shù)據(jù)基因
值得注意的是, 在實際應(yīng)用中往往兩類應(yīng)用方式是交織在一起的:數(shù)據(jù)部門在處理業(yè)務(wù)部門提出的需求中, 往往會有更深一步的數(shù)據(jù)探索;而業(yè)務(wù)部門基于數(shù)據(jù)分析的結(jié)果, 也往往會調(diào)整分析目標(biāo), 不斷改進, 并提出進一步分析的需求。
(四) 政府?dāng)?shù)據(jù)治理系統(tǒng)外層:環(huán)境影響及文化因素
如果把政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系構(gòu)建獨立看作一個行為系統(tǒng)的話, 它是處于一定的環(huán)境之中, 本身受到環(huán)境的影響, 又對環(huán)境產(chǎn)生反作用。信息時代要改變的不僅是信息技術(shù)與政府傳統(tǒng)管理體制的融合問題, 還需要考慮政府組織制度、內(nèi)部組織文化等非信息技術(shù)的因素的影響。其關(guān)注的焦點在于政府等公共組織面臨的體制機制等環(huán)境影響及文化因素。首先, 政府?dāng)?shù)據(jù)治理模式, 可以看作是用數(shù)字技術(shù)服務(wù)公共治理, 這本應(yīng)是政府的本能, 但是因為會涉及由技術(shù)引發(fā)的資源配置、組織形式、權(quán)力分配的重構(gòu), 現(xiàn)實中可能還需面對如何突破固有格局, 為治理創(chuàng)新賦權(quán)等現(xiàn)實問題。二是在以數(shù)據(jù)為驅(qū)動的新型治理框架下, 海量的數(shù)據(jù)資源和能量能否有效地為政府治理所用, 不僅考驗著政府治理者盤活數(shù)據(jù)價值和挖掘的能力, 更受制于數(shù)據(jù)治理模式中潛在影響人們行為的認(rèn)知、情感和評價等心理文化等因素。數(shù)據(jù)文化和數(shù)據(jù)治理文化的普及, 是在Web3.0技術(shù)、移動互聯(lián)網(wǎng)和人工智能等技術(shù)背景下, 轉(zhuǎn)變行政文化乃至政治文化的一個新契機, 同時也為自身前行發(fā)展奠定外部環(huán)境基礎(chǔ)。
