摘要：克林頓、小布什和奧巴馬擔(dān)任美國總統(tǒng)時(shí)期曾大力推進(jìn)數(shù)字政府治理進(jìn)程，這一進(jìn)程有三個(gè)亮點(diǎn)：注重法制化建設(shè)、構(gòu)建數(shù)字政府治理的完備管理體制及良好運(yùn)營模式。我國數(shù)字政府治理過程中借鑒美國經(jīng)驗(yàn)面臨的困難主要存在于環(huán)境、政府和公務(wù)員三個(gè)方面。在借鑒美國數(shù)字政府治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上推進(jìn)數(shù)字政府治理法制化建設(shè)、構(gòu)建數(shù)字政府治理的完備管理體制及良好運(yùn)營模式，有助于推進(jìn)我國的數(shù)字政府治理進(jìn)程。

　　20世紀(jì)90年代，美國逐步展開數(shù)字政府治理進(jìn)程，于21世紀(jì)初出現(xiàn)數(shù)字時(shí)代治理“第一波”浪潮，即“數(shù)字治理1.0時(shí)代”，并在2010年之后逐漸出現(xiàn)數(shù)字時(shí)代治理“第二波”浪潮，即“數(shù)字治理2.0時(shí)代”。

　　與美國相比，我國的數(shù)字治理進(jìn)程起步稍晚，這一進(jìn)程可以分為三個(gè)階段：(1)萌芽階段，從2006年1月至2012年10月。中國政府網(wǎng)于2006年1月1日正式開通，標(biāo)志著我國正式進(jìn)入“數(shù)字治理1.0時(shí)代”。(2)生成階段，從2012年11月至2017年11月。2012年11月，中共十八大勝利召開，這次會(huì)議強(qiáng)調(diào)我國要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。之后數(shù)年間，我國將數(shù)字治理的一些地方①經(jīng)驗(yàn)逐漸推廣到全國。大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)在數(shù)字治理中的作用日益凸顯，我國的數(shù)字治理進(jìn)程顯著加快，并進(jìn)入“數(shù)字治理2.0時(shí)代”。(3)發(fā)展階段，從2017年12月至今。2017年12月9日，習(xí)近平主席在中共中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要實(shí)施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，加快建設(shè)數(shù)字中國。這標(biāo)志著我國的數(shù)字治理進(jìn)程進(jìn)入發(fā)展階段。

　　在此過程中，我國的數(shù)字政府治理能力得到很大提升。從已有研究成果來看，諸多學(xué)者對美國數(shù)字政府治理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了介紹，但極少有學(xué)者對我國數(shù)字政府治理過程中借鑒美國經(jīng)驗(yàn)所面臨的困難及破解途徑展開分析。為了提升我國數(shù)字政府治理水平，強(qiáng)化服務(wù)型政府能力，我國有必要借鑒美國的有益經(jīng)驗(yàn)。本文擬對美國數(shù)字政府治理歷程及經(jīng)驗(yàn)予以介紹，并分析這些經(jīng)驗(yàn)在我國的可行性，希望對我國數(shù)字政府治理工作有所裨益。

　　一、美國數(shù)字政府治理歷程

　　美國數(shù)字政府治理起步最早，且一直在該領(lǐng)域處于國際領(lǐng)先地位。1992年，蘇聯(lián)已經(jīng)解體，美國成為唯一的超級大國。為了鞏固這一地位，牢固掌控世界領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，美國政界、商界和學(xué)界等均在考慮采取各種措施繼續(xù)增強(qiáng)綜合國力，通過實(shí)現(xiàn)電子化提升政府效率是備受矚目的舉措之一。由此開始，美國正式推進(jìn)數(shù)字政府治理進(jìn)程。

　　（一）克林頓總統(tǒng)時(shí)期的舉措

　　克林頓在1993年1月就任美國第42任總統(tǒng)時(shí)宣布：電子化和“少紙”是他領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)邦政府致力實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。1993年，克林頓政府將構(gòu)建“電子政府”作為其施政改革的重要內(nèi)容之一，并成立國家績效評估委員會(huì)負(fù)責(zé)實(shí)施?；诖罅空{(diào)查研究，國家績效評估委員會(huì)向克林頓總統(tǒng)及聯(lián)邦政府遞交了兩份報(bào)告：《創(chuàng)建經(jīng)濟(jì)高效的政府》及《運(yùn)用信息技術(shù)改造政府》。這兩份報(bào)告認(rèn)為，美國在政府管理及服務(wù)供給過程中存在諸多問題，先進(jìn)信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的運(yùn)用有助于這些問題的解決。

　　這兩份報(bào)告倡導(dǎo)構(gòu)建“電子政府”，揭開了美國數(shù)字政府治理的序幕。1994年12月，美國政府信息技術(shù)服務(wù)小組發(fā)布了《政府信息技術(shù)服務(wù)的前景》，這是美國數(shù)字政府治理取得階段性成果的重要標(biāo)志。其后，美國聯(lián)邦政府于1995年出臺了《政府紙張消除法》。依照這一法律的規(guī)定，政府各部門提交公文時(shí)必須采用電子形式。這一舉措進(jìn)一步加快了美國的數(shù)字政府治理進(jìn)程。美國政府在1996年啟動(dòng)的“重塑政府”計(jì)劃及“走近美國”計(jì)劃中提出了構(gòu)建電子政府的具體目標(biāo)。2000年9月，美國政府建成旨在加快政府反饋公民訴求速度的第一政府網(wǎng)，美國的數(shù)字政府治理進(jìn)程進(jìn)一步推進(jìn)了。

　　（二）小布什總統(tǒng)時(shí)期的舉措

　　2001年初，小布什就任美國總統(tǒng)。盡管與克林頓不屬于同一黨派，但小布什也繼續(xù)致力于推進(jìn)美國數(shù)字政府治理進(jìn)程。他決定將電子政府從“以信息技術(shù)為中心”變?yōu)椤耙怨駷橹行摹?，以促進(jìn)政府與公民的互動(dòng)，提高政府工作效率和改善政府對公民的服務(wù)和反饋能力。2001年7月，小布什總統(tǒng)在總統(tǒng)管理日程中提出擴(kuò)展電子政府這一內(nèi)容；緊隨其后的是，美國總統(tǒng)管理和預(yù)算辦公室構(gòu)建致力于研究電子政府戰(zhàn)略規(guī)劃的電子政府工作小組與電子政府和信息技術(shù)辦公室。同年10月，在總統(tǒng)管理委員會(huì)的主導(dǎo)下，跨部門項(xiàng)目組得以構(gòu)建，這讓美國推進(jìn)數(shù)字政府治理進(jìn)程獲得更強(qiáng)保障。為了消除“9·11”事件的負(fù)面影響，美國政府將信息產(chǎn)業(yè)作為刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的著力點(diǎn)之一，而推進(jìn)數(shù)字政府治理進(jìn)程則是其重要手段。

　　2002年2月，美國公布了新的數(shù)字政府治理戰(zhàn)略。2004年初，致力于分析聯(lián)邦政府業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)的特別工作組成立，美國數(shù)字政府治理過程中出現(xiàn)的職能交叉、效能不夠高等問題得到有效解決。美國數(shù)字政府治理至2006年已經(jīng)取得諸多成果：全民性、集成性的電子福利支付系統(tǒng)得以構(gòu)建；全國性、整合性的網(wǎng)絡(luò)接入和信息內(nèi)容服務(wù)系統(tǒng)穩(wěn)定運(yùn)行；全國性的執(zhí)法和公共安全咨詢網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)構(gòu)建。2007年1月，美國政府官方網(wǎng)站進(jìn)行了改組。美國聯(lián)邦政府及地方政府還制定了一系列法律法規(guī)以保障數(shù)字政府治理的推進(jìn)有法可依。

　　（三）奧巴馬總統(tǒng)時(shí)期的舉措

　　2009年初，奧巴馬就任美國總統(tǒng)。他也致力于通過推進(jìn)美國數(shù)字政府治理進(jìn)程以增強(qiáng)綜合國力，并采取了一系列新的舉措。美國數(shù)字政府治理的目標(biāo)自2009年開始由“電子政府”轉(zhuǎn)向“開放政府”。2010年2月26日，美國聯(lián)邦首席信息官會(huì)議發(fā)布了聯(lián)邦數(shù)據(jù)中心整合提案，至該年底，一共公布了25條提議。白宮根據(jù)這些提議于12月9日發(fā)布了《聯(lián)邦信息技術(shù)管理改革實(shí)施計(jì)劃》。2012年5月，美國聯(lián)邦政府發(fā)布《信息技術(shù)共享服務(wù)戰(zhàn)略》，其最重要目標(biāo)是延續(xù)開放政府計(jì)劃。這一戰(zhàn)略主要包括兩方面的內(nèi)容：實(shí)施計(jì)劃和主要內(nèi)容；執(zhí)行組織框架和保障措施。其中可共享的IT服務(wù)包括三類：商業(yè)化服務(wù)，以外包方式實(shí)現(xiàn)；任務(wù)型服務(wù)，為政府的核心業(yè)務(wù)提供支持；支持性服務(wù)，涵蓋所有的后臺管理業(yè)務(wù)。

　　美國在執(zhí)行這一戰(zhàn)略過程中以“共享第一”為根本理念，其切入點(diǎn)為“整合商業(yè)化IT服務(wù)”。這一戰(zhàn)略的內(nèi)容主要有：(1)依據(jù)該戰(zhàn)略能否順利實(shí)施的關(guān)鍵影響因素，為各責(zé)任部門制定了執(zhí)行計(jì)劃；(2)分析了中長期戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，提出首先確定兩個(gè)共享服務(wù)領(lǐng)域，供各部門實(shí)施共享服務(wù)遷移；(3)對跨部門共享服務(wù)的整合執(zhí)行。該戰(zhàn)略將進(jìn)一步梳理政府業(yè)務(wù)領(lǐng)域，近期提交執(zhí)行進(jìn)度以及計(jì)劃創(chuàng)建在線IT服務(wù)目錄，供全政府范圍發(fā)現(xiàn)、共享與共用。

　　二、美國數(shù)字政府治理的三大亮點(diǎn)

　　（一）注重法制化建設(shè)

　　美國聯(lián)邦政府及地方政府制定了大量法律法規(guī)以保障數(shù)字政府治理進(jìn)程的順利推進(jìn)。1986年，美國政府就已經(jīng)頒布《計(jì)算機(jī)反欺詐與濫用法》，這一舉措可以視為美國數(shù)字政府治理進(jìn)程的先聲。1987年，美國又頒布《計(jì)算機(jī)安全法》，這一法律旨在強(qiáng)化聯(lián)邦政府計(jì)算機(jī)系統(tǒng)的安全性。1995年5月，美國國會(huì)通過了《紙張作業(yè)消減法》。1996年，美國在啟動(dòng)了“重塑政府”計(jì)劃后，制定了4部法律以保障電子政府網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的順利推進(jìn)，這4部法律分別是：《聯(lián)邦征購改革法案》《電信法案》《信息技術(shù)管理改革法案》和《電子信息自由法修正案》。其后，美國于1998年又制定了四部法律：《數(shù)字著作權(quán)法》《因特網(wǎng)稅務(wù)自由法案》《電子簽名法案》和《政府紙質(zhì)文書消除法》。

　　其中，《政府紙質(zhì)文書消除法》涉及美國信息系統(tǒng)安全保障及數(shù)字政府治理過程中的規(guī)劃等問題，所以盡管這一法律并不屬于電子政府信息安全這一領(lǐng)域的專門立法，但它的頒布對加強(qiáng)美國數(shù)字政府治理信息安全保障起到了不可忽視的作用，增強(qiáng)了美國在數(shù)字政府治理過程中信息安全保障方面的能力。進(jìn)入21世紀(jì)后，美國又在數(shù)字政府治理過程中制定了一系列法律法規(guī)。

　　2000年，美國頒布了《政府信息安全改革法》。該法的一大亮點(diǎn)是，依照這一法律的規(guī)定，各政府部門必須評估自身電子信息系統(tǒng)存在的風(fēng)險(xiǎn)，并將評估結(jié)果向美國管理和預(yù)算辦公室報(bào)告。2002年，美國頒布了《電子政府法實(shí)施指南》和《電子政府法》，這標(biāo)志著美國的數(shù)字政府治理水平達(dá)到了一個(gè)新高度。2003年，美國聯(lián)邦政府頒布了《反垃圾郵件法》和《自愿適用聯(lián)邦政府對關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施信息處理的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范促進(jìn)法》。美國管理和預(yù)算辦公室于2003年4月公布了《美國電子政府戰(zhàn)略》，此戰(zhàn)略將網(wǎng)絡(luò)空間安全度作為衡量電子政府建設(shè)水平的重要指標(biāo)，迫使聯(lián)邦政府各部門及各地方政府提高對網(wǎng)絡(luò)空間安全的關(guān)注度。除此之外，美國政府于2005年2月制定《對聯(lián)邦信息設(shè)備的推薦安全控制》。通過制定這一系列法律，美國構(gòu)建了較為完備的數(shù)字政府治理法律體系，保障了數(shù)字政府治理進(jìn)程的順利推進(jìn)。

　　（二）構(gòu)建數(shù)字政府治理的完備管理體制

　　西方發(fā)達(dá)國家在數(shù)字政府治理進(jìn)程中均建立了權(quán)威的管理體制。各政府部門及地方政府在這種權(quán)威管理體制中有序運(yùn)行，有效執(zhí)行中央政府制定的關(guān)于推進(jìn)數(shù)字政府治理的計(jì)劃，在量變的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了質(zhì)變。完備的管理體制是西方發(fā)達(dá)國家有效推進(jìn)數(shù)字政府治理進(jìn)程的必備條件，美國在此方面的管理體制是西方發(fā)達(dá)國家的代表。美國推進(jìn)數(shù)字政府治理進(jìn)程的最高領(lǐng)導(dǎo)是總統(tǒng)，由此可以看出美國政府對推進(jìn)數(shù)字政府治理進(jìn)程的重視。在總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)下，美國構(gòu)建了完備的推進(jìn)數(shù)字政府治理的管理體制，其主要的組成機(jī)構(gòu)和人員為：

　　(1)美國總統(tǒng)管理委員會(huì)。該委員會(huì)主要負(fù)責(zé)數(shù)字政府治理過程中的宏觀協(xié)調(diào)，包括相關(guān)計(jì)劃或規(guī)劃的研究和實(shí)施等。備受關(guān)注的政府信息技術(shù)小組是美國總統(tǒng)管理委員會(huì)中的一個(gè)專設(shè)機(jī)構(gòu)，其主要的職責(zé)是對聯(lián)邦政府各部門及地方政府推進(jìn)數(shù)字政府治理進(jìn)程進(jìn)行指導(dǎo)，其中包括相關(guān)法律法規(guī)及政策的建議，在對政府業(yè)績進(jìn)行評估的基礎(chǔ)上改善政府的服務(wù)，對數(shù)字政府治理領(lǐng)域的投資進(jìn)行管理，積極引進(jìn)和采用先進(jìn)的技術(shù)來推進(jìn)數(shù)字政府治理進(jìn)程等。

　　(2)總統(tǒng)行政辦公室。美國總統(tǒng)行政辦公室也稱為總統(tǒng)行政班子或美國總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)。數(shù)字政府治理進(jìn)程的推進(jìn)主要由行政管理和預(yù)算辦公室負(fù)責(zé)，該辦公室主任從總統(tǒng)處獲得授權(quán)，指導(dǎo)其下屬推進(jìn)數(shù)字政府治理進(jìn)程，并及時(shí)向總統(tǒng)報(bào)告進(jìn)展情況。該辦公室有一個(gè)直接對主任負(fù)責(zé)的、負(fù)責(zé)數(shù)字政府治理日常事務(wù)的副主任。

　　(3)任職于各級行政機(jī)構(gòu)的首席財(cái)務(wù)官、首席信息官、采購總監(jiān)和人力資源委員會(huì)。首席財(cái)務(wù)官主要負(fù)責(zé)與數(shù)字政府治理相關(guān)的財(cái)務(wù)管理，如資金的匯集、運(yùn)用及監(jiān)管；首席信息官主要負(fù)責(zé)其所屬機(jī)構(gòu)的數(shù)字政府治理；采購總監(jiān)主要負(fù)責(zé)推進(jìn)數(shù)字政府治理過程中采購方面的管理和監(jiān)督；人力資源委員會(huì)主要負(fù)責(zé)數(shù)字政府治理人才的培養(yǎng)、引入、使用和管理等。

　　（三）構(gòu)建數(shù)字政府治理的良好運(yùn)營模式

　　20世紀(jì)70年代末80年代初，西方發(fā)達(dá)國家開始推進(jìn)新公共管理運(yùn)動(dòng)。這一運(yùn)動(dòng)開始的標(biāo)志是1979年撒切爾夫人在英國上臺和1980年里根總統(tǒng)在美國上臺。新公共管理運(yùn)動(dòng)的特點(diǎn)是：在政府部門的運(yùn)行過程中采用企業(yè)管理技術(shù)；服務(wù)及顧客導(dǎo)向的強(qiáng)化；將市場機(jī)制及競爭功能引入政府部門之中；在政府內(nèi)部實(shí)施績效管理和產(chǎn)出控制等。20世紀(jì)90年代，這一運(yùn)動(dòng)逐漸擴(kuò)張到世界各地，也影響了眾多欠發(fā)達(dá)國家的改革進(jìn)程。之后，歐美國家繼續(xù)推進(jìn)這一運(yùn)動(dòng)，如克林頓總統(tǒng)執(zhí)政時(shí)期開展的“重塑政府運(yùn)動(dòng)”。

　　進(jìn)入21世紀(jì)之后，這一運(yùn)動(dòng)盡管不再像20世紀(jì)80年代那樣引人注目，但依然在推進(jìn)。以美國數(shù)字政府治理進(jìn)程中所采用的方式為例：美國數(shù)字政府治理進(jìn)程起步于20世紀(jì)90年代初，時(shí)值克林頓總統(tǒng)開展“重塑政府運(yùn)動(dòng)”。這一運(yùn)動(dòng)的開展勢必對數(shù)字政府治理產(chǎn)生不可忽視的影響，其中備受關(guān)注的是民營化過程中常采用的舉措——“外包”被引入數(shù)字政府治理過程中。為了獲得專業(yè)化的服務(wù)，美國政府將信息技術(shù)任務(wù)外包，將信息技術(shù)的供給交由專業(yè)的信息技術(shù)公司負(fù)責(zé)，這些公司借助優(yōu)秀的人力資源和雄厚的資金在規(guī)定時(shí)間內(nèi)向政府部門提供優(yōu)質(zhì)的信息技術(shù)服務(wù)，政府部門的公務(wù)員在此基礎(chǔ)上主要負(fù)責(zé)信息收集和分析等工作。這一舉措使政府部門能夠花費(fèi)較少的資金獲得優(yōu)質(zhì)的信息技術(shù)服務(wù)，削減了行政成本，且避免了行政機(jī)構(gòu)的膨脹，有效地保證了政府部門的高效運(yùn)行。