摘要：開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)作為國(guó)家實(shí)施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的重要維度，需要對(duì)其存在的隱私保護(hù)問(wèn)題進(jìn)行識(shí)別并提出對(duì)策。基于開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)生命周期理論，以數(shù)據(jù)流動(dòng)過(guò)程為主線，分析開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)共享階段、使用階段和管護(hù)階段的隱私侵犯問(wèn)題。綜合考慮過(guò)程和系統(tǒng)的觀點(diǎn)，立足政策、數(shù)據(jù)和行動(dòng)者要素，從政府政策建構(gòu)、數(shù)據(jù)管理和利益相關(guān)者參與三個(gè)層面，提出應(yīng)對(duì)和預(yù)測(cè)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)各階段隱私保護(hù)問(wèn)題的建議。

　　一、引言

　　互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的快速發(fā)展使得信息、數(shù)據(jù)資源呈指數(shù)式增長(zhǎng)，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和人工智能等數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)進(jìn)一步將各類(lèi)數(shù)據(jù)進(jìn)行了融合互聯(lián)、交叉引用、深度創(chuàng)造，從而逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)事件的數(shù)據(jù)畫(huà)像和社會(huì)生活的行為預(yù)測(cè)。社會(huì)各界普遍認(rèn)識(shí)到數(shù)據(jù)在國(guó)家治理現(xiàn)代化中的重要性，政府為了順應(yīng)數(shù)據(jù)治理的趨勢(shì)，提出了數(shù)字國(guó)家、智慧城市、開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)等計(jì)劃，政府?dāng)?shù)據(jù)治理成為當(dāng)前社會(huì)治理建構(gòu)中的一個(gè)重要方面。

　　各國(guó)政府在信息化建設(shè)中積累了海量的數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)是整個(gè)社會(huì)活動(dòng)的數(shù)字化記錄，是可以重復(fù)利用的非物質(zhì)財(cái)富。如何有效地促進(jìn)各類(lèi)數(shù)據(jù)融合互聯(lián)，推動(dòng)數(shù)據(jù)的深度開(kāi)發(fā)利用，進(jìn)而產(chǎn)生新的價(jià)值，是全球各國(guó)均有待解決的問(wèn)題。自2003年起，歐洲公共部門(mén)開(kāi)展了公共部門(mén)信息公開(kāi)指令（PSIDirective）。2009年，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬簽署《開(kāi)放政府指令》，正式拉開(kāi)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)實(shí)踐的大幕。2011年，開(kāi)放政府合作伙伴計(jì)劃和2013年G8開(kāi)放數(shù)據(jù)憲章運(yùn)動(dòng)將其推廣到全世界，受到各國(guó)的高度重視。

　　隨著開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)實(shí)踐的大規(guī)模發(fā)展，開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)理論研究也得到計(jì)算機(jī)科學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)和社會(huì)科學(xué)等學(xué)科研究人員的關(guān)注。研究者和實(shí)踐者都承認(rèn)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)在促進(jìn)國(guó)家和社會(huì)治理方面有著巨大的潛力，也指出了一些共識(shí)性的挑戰(zhàn)——如何有效治理隱私保護(hù)問(wèn)題。事實(shí)上，及時(shí)有效提供開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)通常涉及政府與科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)等主體之間數(shù)據(jù)共享和使用，而這些有巨大價(jià)值的數(shù)據(jù)信息往往存在著意外或惡意受侵犯的情況。此外，大規(guī)模數(shù)據(jù)泄露事件也會(huì)進(jìn)一步影響公眾對(duì)政府的信心，甚至衍生政治和社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)。

　　目前，我國(guó)的開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)還處在初始發(fā)展階段，相關(guān)政策法規(guī)不完善、技術(shù)體系不健全，極易出現(xiàn)隱私侵犯問(wèn)題。因此，分析開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)中存在的隱私保護(hù)問(wèn)題及原因，有利于發(fā)揮制度和資源優(yōu)勢(shì)，排除障礙因素，進(jìn)而有針對(duì)性地提出建議，為進(jìn)一步融合資源、提升服務(wù)質(zhì)量、落實(shí)信息惠民、推進(jìn)合作創(chuàng)新、維系社會(huì)穩(wěn)定，提升國(guó)家和社會(huì)治理能力夯實(shí)基礎(chǔ)。

　　二、隱私保護(hù)與開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)

　?。ㄒ唬┫嚓P(guān)概念界定

　　開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)（opengovernmentdata，簡(jiǎn)稱(chēng)OGD）是指政府通過(guò)發(fā)布和重復(fù)使用日常管理中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，為公民和利益相關(guān)者提供獲取有關(guān)所在地區(qū)或國(guó)家政府信息的途徑的政民互動(dòng)活動(dòng)。開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)不僅可以提升公共行政部門(mén)運(yùn)轉(zhuǎn)效率，增進(jìn)公共部門(mén)與公眾之間的合作，提高政府管理的透明度和民主程度；同時(shí)，可以通過(guò)與開(kāi)發(fā)者的合作創(chuàng)新發(fā)現(xiàn)特定數(shù)據(jù)的新用途，探索增值服務(wù)，刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，惠及公共利益，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展與創(chuàng)新。

　　隱私保護(hù)（privacyprotection）是指保護(hù)用戶(hù)的隱私權(quán)。隱私權(quán)是在19世紀(jì)后期首先由美國(guó)學(xué)者提出來(lái)的，隨著技術(shù)發(fā)展，基于虛擬空間的個(gè)人隱私保護(hù)一直是互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的敏感話題，數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)治理時(shí)代的隱私保護(hù)問(wèn)題也引起了工業(yè)界和學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。用戶(hù)信息隱私保護(hù)是指任何人無(wú)權(quán)收集、加工或使用個(gè)人信息，除非經(jīng)信息主體的自愿同意或從事該行為有法律上的依據(jù)。盡管學(xué)界在理論層面對(duì)個(gè)人信息保護(hù)范圍的基礎(chǔ)性問(wèn)題尚且存在許多爭(zhēng)議，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)則給虛擬社會(huì)的個(gè)人信息劃定了范圍，如歐盟《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)指令》第2條規(guī)定“個(gè)人數(shù)據(jù)信息是指任何與已確認(rèn)的或可確認(rèn)的自然人有關(guān)的信息”。

　　在現(xiàn)實(shí)生活情境中可包括個(gè)人基本情況信息、帶有社會(huì)屬性的信息和網(wǎng)絡(luò)信息三類(lèi)?；ヂ?lián)網(wǎng)絡(luò)的虛擬性、開(kāi)放性、數(shù)字化等一系列不同于現(xiàn)實(shí)環(huán)境的特點(diǎn)是網(wǎng)絡(luò)隱私保護(hù)問(wèn)題產(chǎn)生的最重要的根源。難以控制、歸責(zé)模糊和不限時(shí)空等特點(diǎn)是造成當(dāng)前隱私難以得到有效保護(hù)的原因。

　　（二）開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)中的隱私保護(hù)

　　開(kāi)放知識(shí)基金會(huì)（OpenKnowledgeFoundation）將開(kāi)放數(shù)據(jù)定義為可以被任何人、為了任何目的而免費(fèi)使用、重新利用和重新分配的數(shù)據(jù)，本質(zhì)在于對(duì)一般公眾沒(méi)有任何限制，是可免費(fèi)獲得的數(shù)據(jù)。政府?dāng)?shù)據(jù)在符合開(kāi)放政府工作組（OpenGovernmentWorkingGroup）提出的完整性、原始性、及時(shí)性、易獲取、可機(jī)讀、非歧視、非私有及免授權(quán)等八項(xiàng)原則時(shí)，即可稱(chēng)為開(kāi)放數(shù)據(jù)。開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)是開(kāi)放數(shù)據(jù)的一個(gè)子集，僅僅是政府相關(guān)的數(shù)據(jù)向公眾開(kāi)放。

　　政府是多個(gè)領(lǐng)域最大的數(shù)據(jù)生產(chǎn)者和收集者，參與到開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)運(yùn)動(dòng)的數(shù)據(jù)涵蓋主題廣、數(shù)量多，內(nèi)容既包括基本信息數(shù)據(jù)，如預(yù)算和支出、人口、普查、地理、國(guó)家會(huì)議記錄等，還包括公共行政部門(mén)“間接擁有”的數(shù)據(jù)，如氣候數(shù)據(jù)、公共交通和教育衛(wèi)生等。這些數(shù)據(jù)不僅可以滿(mǎn)足基本信息獲取和知情權(quán)的需求，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行創(chuàng)新使用，還可應(yīng)用于新的服務(wù)目的。

　　隨著越來(lái)越多的數(shù)據(jù)正在變得可用并且正在被結(jié)合起來(lái)，數(shù)據(jù)已成為關(guān)鍵的組織資產(chǎn)，是重要的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源。數(shù)據(jù)的深度分析為政府創(chuàng)新管理模式、實(shí)現(xiàn)智能化服務(wù)、提高系統(tǒng)內(nèi)運(yùn)行效能等開(kāi)辟了實(shí)現(xiàn)路徑。政府將會(huì)開(kāi)放更多與公眾息息相關(guān)的數(shù)據(jù)，將“數(shù)據(jù)孤島”聯(lián)通流動(dòng)起來(lái)，通過(guò)數(shù)據(jù)深度分析釋放出高于數(shù)據(jù)本身預(yù)期的價(jià)值——數(shù)據(jù)的決策價(jià)值、監(jiān)督價(jià)值、服務(wù)價(jià)值和創(chuàng)新價(jià)值。開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)更看重?cái)?shù)據(jù)的決策價(jià)值和創(chuàng)新價(jià)值，在共享過(guò)程中有一定的前期把關(guān)，已經(jīng)進(jìn)行了簡(jiǎn)單的數(shù)據(jù)脫敏工作；使用過(guò)程不設(shè)邊界和壁壘，鼓勵(lì)利益相關(guān)者參與；政府作為數(shù)據(jù)全過(guò)程的運(yùn)營(yíng)維護(hù)主體保障了過(guò)程的持續(xù)性。

　　因此，與其他場(chǎng)景中的隱私保護(hù)不同，開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)中的隱私保護(hù)呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)。潛在價(jià)值巨大與處理分析技術(shù)滯后成為開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)隱私侵犯的主要原因。另一方面，“循數(shù)”治理進(jìn)一步發(fā)展需要政府有更強(qiáng)的“隱私保護(hù)”意識(shí)，并采取相關(guān)措施來(lái)改善對(duì)公眾隱私的保護(hù)，從而為開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)未來(lái)的發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。然而，目前政府的隱私保護(hù)情況卻并不樂(lè)觀，對(duì)70個(gè)大中城市政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站的“隱私聲明”進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)：政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站隱私保護(hù)整體表現(xiàn)較差，超過(guò)六成的城市不及格。

　　三、開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)中隱私保護(hù)問(wèn)題表現(xiàn)與成因

　?。ㄒ唬┻^(guò)程導(dǎo)向：開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)生命周期理論

　　隨著開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)倡議在全球的推廣，基于政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的生命周期相關(guān)研究逐漸進(jìn)入人們視野。Loukis在開(kāi)放數(shù)據(jù)支持工作組（OpenDataSupportWorkingGroup）提出的鏈接OGD生命周期（linkedOGDlifecycle）和數(shù)據(jù)管理生命周期（curationlifecycle）的基礎(chǔ)上，修正發(fā)展出了一個(gè)擴(kuò)展的開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)生命周期理論，由創(chuàng)建、預(yù)處理、策劃、存儲(chǔ)/獲取、發(fā)布、檢索/獲取、處理、使用和與用戶(hù)協(xié)作9個(gè)階段組成。如圖1所示，該模型試圖涵蓋政府開(kāi)放數(shù)據(jù)生命周期中的所有過(guò)程，以提供政府開(kāi)放數(shù)據(jù)利益相關(guān)方可以遵循的標(biāo)準(zhǔn)流程。開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)生命周期由三部分組成，即準(zhǔn)備要發(fā)布共享的數(shù)據(jù)（預(yù)處理部分），使用已發(fā)布共享的數(shù)據(jù)（開(kāi)采部分）和管護(hù)已發(fā)布共享的數(shù)據(jù)（維護(hù)部分）以保持可持續(xù)性。

　?、惫蚕頂?shù)據(jù)的準(zhǔn)備階段

　　該階段主要包含了數(shù)據(jù)創(chuàng)建、數(shù)據(jù)選擇、數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)和數(shù)據(jù)發(fā)布4個(gè)步驟。開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)生命周期始于數(shù)據(jù)創(chuàng)建，政府或者公共部門(mén)在日常辦公過(guò)程積累了大量實(shí)時(shí)的、結(jié)構(gòu)化的政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)選擇就是根據(jù)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策規(guī)范，確定可以開(kāi)放共享的數(shù)據(jù)范圍與情境。數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)通過(guò)數(shù)據(jù)處理使之符合數(shù)據(jù)出版發(fā)布的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，比如開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)八項(xiàng)原則等。最后，在政府?dāng)?shù)據(jù)門(mén)戶(hù)或數(shù)據(jù)目錄上實(shí)現(xiàn)實(shí)際的開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)布行為，為數(shù)據(jù)消費(fèi)者提供“一站式服務(wù)”。

　?、补蚕頂?shù)據(jù)的使用階段

　　該階段主要包含了數(shù)據(jù)互聯(lián)、數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)、數(shù)據(jù)探索和數(shù)據(jù)挖掘四個(gè)步驟。數(shù)據(jù)互聯(lián)是TimBerners-Lee開(kāi)放數(shù)據(jù)五星標(biāo)準(zhǔn)的最后一步，即鏈接開(kāi)放數(shù)據(jù)，為其提供背景解釋?zhuān)褂脩?hù)在搜索和訪問(wèn)已發(fā)布的數(shù)據(jù)時(shí)，能以某種方式探索或與之交互。數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)是指在了解數(shù)據(jù)發(fā)布信息的基礎(chǔ)上，積極提高對(duì)數(shù)據(jù)重新利用的意識(shí)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的消費(fèi)。數(shù)據(jù)挖掘則是用戶(hù)主動(dòng)使用或分析已經(jīng)開(kāi)放共享的數(shù)據(jù)，通過(guò)不同數(shù)據(jù)之間的深度關(guān)聯(lián)來(lái)發(fā)掘新的數(shù)據(jù)價(jià)值，是一種更高級(jí)的數(shù)據(jù)消費(fèi)方式。

　　⒊共享數(shù)據(jù)的管護(hù)階段

　　數(shù)據(jù)管護(hù)不一定發(fā)生在進(jìn)入使用階段后某一固定階段，它是貫穿整個(gè)數(shù)據(jù)開(kāi)放生命周期之中的，是數(shù)據(jù)共享與使用的基石，對(duì)于確保公布的數(shù)據(jù)具有可持續(xù)性至關(guān)重要。具體涉及管理數(shù)據(jù)集的元數(shù)據(jù)、備份元數(shù)據(jù)、更新陳舊數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)清理與銷(xiāo)毀等。

　　（二）數(shù)據(jù)共享階段的隱私侵犯表現(xiàn)與原因

　　政府部門(mén)受其自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)和管理職責(zé)所限，其數(shù)據(jù)資源管理和利用，有別于其他行為實(shí)體。就其數(shù)據(jù)類(lèi)型而言，按重要程度可分為敏感數(shù)據(jù)和一般數(shù)據(jù)；按開(kāi)放共享?xiàng)l件可分為無(wú)條件開(kāi)放共享、有條件開(kāi)放共享、不開(kāi)放共享等。目前，我國(guó)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)僅有宏觀的劃分標(biāo)準(zhǔn)，具體數(shù)據(jù)創(chuàng)建、數(shù)據(jù)選擇、數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)和數(shù)據(jù)發(fā)布等操作層面的權(quán)限控制仍比較模糊，不可避免產(chǎn)生隱私侵犯問(wèn)題。

　?、泵舾袛?shù)據(jù)遭惡意侵犯

　　由于政府實(shí)體在社會(huì)生活和國(guó)家管理中的重要位置，其在數(shù)據(jù)創(chuàng)建初期的元數(shù)據(jù)集，必然包含了諸多涉及國(guó)家安全和個(gè)人隱私的原始數(shù)據(jù)。這些原始數(shù)據(jù)對(duì)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定具有戰(zhàn)略意義，很可能會(huì)遭受內(nèi)部的違規(guī)泄露或外部的惡意攻擊和竊取，遭到非法刪除、篡改、加工、傳播和利用，危及經(jīng)濟(jì)利益并引發(fā)社會(huì)的集體恐慌，衍生社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)。

　　⒉一般數(shù)據(jù)的疏忽泄漏

　　隨著互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在社會(huì)管理中的廣泛應(yīng)用，政府和其他公共部門(mén)可通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、移動(dòng)智能終端及各種監(jiān)控設(shè)備等多種途徑收集個(gè)人數(shù)據(jù)。技術(shù)上細(xì)致入微地記錄數(shù)據(jù)，不僅產(chǎn)生了有價(jià)值的數(shù)據(jù)，也帶來(lái)了海量的“數(shù)據(jù)垃圾”。受制于技術(shù)等原因沒(méi)有及時(shí)表現(xiàn)出價(jià)值的數(shù)據(jù)往往會(huì)被視為“垃圾”，在選擇哪些數(shù)據(jù)要進(jìn)行公開(kāi)和共享的過(guò)程中，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，因此可能存在不該共享或者不適合共享的數(shù)據(jù)被共享出來(lái)，導(dǎo)致隱私泄露。

　　⒊數(shù)據(jù)發(fā)布的隱私權(quán)爭(zhēng)議問(wèn)題

　　目前，由于我國(guó)沒(méi)有明確的隱私權(quán)立法，尤其是缺少數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的隱私泄露與保護(hù)的立法，導(dǎo)致在開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的發(fā)布階段沒(méi)有明確針對(duì)數(shù)據(jù)權(quán)利保護(hù)做出說(shuō)明。在數(shù)據(jù)創(chuàng)建時(shí)，各種數(shù)據(jù)的收集都應(yīng)該是基于用戶(hù)的同意以及個(gè)人自愿提供的數(shù)據(jù)，但是在數(shù)據(jù)開(kāi)放共享時(shí)，數(shù)據(jù)權(quán)屬問(wèn)題依然存在爭(zhēng)議。而政府部門(mén)在考慮數(shù)據(jù)是否開(kāi)放主要關(guān)注公共利益的平衡，在對(duì)于隱私權(quán)方面考量較少。我國(guó)的數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)多通過(guò)“網(wǎng)站申明”或者“版權(quán)聲明”來(lái)規(guī)定用戶(hù)使用開(kāi)放數(shù)據(jù)資源的權(quán)限，且有些條款規(guī)定用戶(hù)不能轉(zhuǎn)載、復(fù)制網(wǎng)站上的數(shù)據(jù)，過(guò)度限制數(shù)據(jù)利用與政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的初衷不符。

　　（三）數(shù)據(jù)使用階段隱私侵權(quán)表現(xiàn)與原因

　　在大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)的價(jià)值不僅局限于數(shù)據(jù)的基本用途，更在于數(shù)據(jù)互聯(lián)、數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)、數(shù)據(jù)探索和數(shù)據(jù)挖掘后的“二次使用”，使數(shù)據(jù)由靜態(tài)信息載體變成動(dòng)態(tài)流轉(zhuǎn)的生產(chǎn)資料，在流動(dòng)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值化。開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)亦是如此，數(shù)據(jù)使用過(guò)程不僅不設(shè)邊界和壁壘，還應(yīng)大力鼓勵(lì)利益相關(guān)者參與，實(shí)現(xiàn)合作創(chuàng)新。在整個(gè)過(guò)程中，由于數(shù)據(jù)使用主體龐雜，存在復(fù)雜的信任問(wèn)題和授權(quán)問(wèn)題。而且數(shù)據(jù)的“二次使用”雖為公眾帶來(lái)了便利，但公共領(lǐng)域與個(gè)人領(lǐng)域交織、隱私保護(hù)法律體系的缺失等都會(huì)導(dǎo)致數(shù)據(jù)使用過(guò)程中隱私侵犯問(wèn)題的產(chǎn)生。

　　⒈數(shù)據(jù)被惡意使用的隱私侵犯

　　在政府社會(huì)治理過(guò)程中，各類(lèi)數(shù)據(jù)的作用會(huì)隨著使用方式的變化而變化，因此政府需要注意不同行為主體對(duì)信息的不同使用方式。隨著開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)倡議的發(fā)展，政府部門(mén)通過(guò)多種渠道如官方網(wǎng)站、政務(wù)微博和政務(wù)微信進(jìn)行信息公開(kāi)和數(shù)據(jù)發(fā)布工作，成為公眾了解政府行為的直接途徑和公眾監(jiān)督政府行為的重要依據(jù)。然而，正是由于不同渠道的互動(dòng)和公開(kāi)功能，一些別有用心的人用來(lái)歪曲解讀，從而成為其抨擊其他利益相關(guān)者的依據(jù)。

　　⒉數(shù)據(jù)流通交易中的隱私侵犯

　　開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)該屬于“公共產(chǎn)品”，從靜態(tài)的數(shù)據(jù)保存到動(dòng)態(tài)的數(shù)據(jù)交易，交易流通過(guò)程中數(shù)據(jù)安全不完全可控。政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放面向的主要用戶(hù)包括社會(huì)公眾、商業(yè)組織、科研機(jī)構(gòu)等。社會(huì)公眾分布較為廣泛，知識(shí)水平參差不齊，數(shù)據(jù)素養(yǎng)較低，缺乏以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的精確管理意識(shí)，數(shù)據(jù)資產(chǎn)意識(shí)淡薄、數(shù)據(jù)價(jià)值不明確、數(shù)據(jù)波動(dòng)不敏感。商業(yè)組織利用自身技術(shù)優(yōu)勢(shì)，將開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)和自身商業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)相結(jié)合匹配，用于商業(yè)營(yíng)銷(xiāo)與交易，往往都伴隨著隱私侵犯。

　　目前，美國(guó)、日本已有個(gè)人數(shù)據(jù)交易公司，如美國(guó)的Factual公司推出了數(shù)據(jù)超市，日本的富士通公司建立了數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)“Dataplaza”。目前，在Dataplaza市場(chǎng)上買(mǎi)賣(mài)的數(shù)據(jù)包括購(gòu)物網(wǎng)站上的購(gòu)物記錄、出租車(chē)上安裝的傳感器獲得的交通堵塞記錄、智能手機(jī)的位置信息、社交網(wǎng)站（SNS）的帖子等。雖然這些信息經(jīng)過(guò)了匿名化處理，但是網(wǎng)絡(luò)信息的瀏覽、搜索、緩存、超文本鏈接、搜索引擎、技術(shù)支持服務(wù)等涉及隱私信息，是否構(gòu)成隱私侵權(quán)、其歸責(zé)原則、責(zé)任豁免等新問(wèn)題。這些往往涉及復(fù)雜的技術(shù)問(wèn)題，比較難以判斷。

　　⒊數(shù)據(jù)后匿名時(shí)代的隱私侵犯風(fēng)險(xiǎn)

　　即使數(shù)據(jù)是匿名的，它仍然可以被重新識(shí)別并歸因于特定的個(gè)人，成為“公開(kāi)的隱私”。數(shù)據(jù)是人類(lèi)對(duì)自然和社會(huì)事物的一種結(jié)構(gòu)化的認(rèn)知，通過(guò)計(jì)算可將它們按照某種規(guī)則連接起來(lái)。一般開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)會(huì)進(jìn)行匿名化處理，不易引發(fā)隱私泄漏，但問(wèn)題的關(guān)鍵在于多個(gè)數(shù)據(jù)集互聯(lián)之后，已經(jīng)匿名化的信息反而會(huì)逐漸清晰。數(shù)據(jù)的跨域聯(lián)系將各種同質(zhì)性、異質(zhì)性、整合的、碎片化、空間變化和時(shí)間變化的數(shù)據(jù)集合起來(lái)，通過(guò)各種平臺(tái)共享，進(jìn)而將不同數(shù)據(jù)集之間的數(shù)據(jù)匯集在一起成為綜合數(shù)據(jù)集。原來(lái)可能沒(méi)有隱私泄露問(wèn)題的數(shù)據(jù)經(jīng)過(guò)技術(shù)上的深度挖掘、交叉比對(duì)，不同數(shù)據(jù)之間的相互驗(yàn)證，依然可以用數(shù)據(jù)畫(huà)像還原人物畫(huà)像，給數(shù)據(jù)隱私和機(jī)密性帶來(lái)挑戰(zhàn)。

　　4.數(shù)據(jù)管護(hù)階段隱私侵權(quán)表現(xiàn)與原因

　　大數(shù)據(jù)時(shí)代開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)量正在不斷增長(zhǎng)。存儲(chǔ)傳輸系統(tǒng)處理這些數(shù)據(jù)需要復(fù)雜的組織和技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施，匯集來(lái)自不同來(lái)源的信息也通常需要許多不同的組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)作和共享數(shù)據(jù)，這些都提高了對(duì)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)管護(hù)的技術(shù)和管理要求。而且，目前我國(guó)缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)管護(hù)平臺(tái)、數(shù)據(jù)安全標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)脫敏等安全防護(hù)機(jī)制，相關(guān)政策法律體系也不完備，這些因素都可能會(huì)成為用戶(hù)隱私泄漏的原因。

　　盡管政府嘗試引入社會(huì)資本參與開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的過(guò)程，解決資金和技術(shù)問(wèn)題，如政府委托信息技術(shù)服務(wù)提供商來(lái)建設(shè)智慧城市的“政府云計(jì)算中心”，以及各類(lèi)信息的共享平臺(tái)和應(yīng)用系統(tǒng)。但信息技術(shù)服務(wù)提供商能否提供持續(xù)、穩(wěn)定的服務(wù)，是否會(huì)濫用、竊取和篡改政府?dāng)?shù)據(jù)，服務(wù)提供商提供的應(yīng)用接口（API）是否安全，服務(wù)提供商自身的業(yè)務(wù)人員是否安全可靠，都是用戶(hù)隱私保護(hù)中值得考慮的問(wèn)題。

　　四、基于生命周期要素約束力模型的隱私保護(hù)對(duì)策建議

　　開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)中的隱私保護(hù)因涉及政府這一特殊實(shí)體而具有不同于一般隱私保護(hù)問(wèn)題的特點(diǎn)。一方面，由于社會(huì)主體對(duì)政府的期望相對(duì)較高，而對(duì)政府涉及隱私保護(hù)相關(guān)事件容忍度較低，因此隱私保護(hù)問(wèn)題不僅是一個(gè)技術(shù)和法律問(wèn)題，更是一個(gè)政府公信力問(wèn)題、政府能力或者政治合法性問(wèn)題。一旦處理不好，很可能造成衍生風(fēng)險(xiǎn)，因此，重視公眾在開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)中的參與，充分發(fā)揮社會(huì)力量的價(jià)值十分重要。

　　另一方面，開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)不是靜止的每個(gè)部分，而是流動(dòng)的循環(huán)系統(tǒng)。前文說(shuō)明了開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)生命周期不同階段存在著不同類(lèi)型的隱私侵犯問(wèn)題，并對(duì)其成因進(jìn)行了初步的探索分析，為進(jìn)一步加強(qiáng)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)過(guò)程中隱私保護(hù)，還需要對(duì)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)中的要素進(jìn)行分析，并對(duì)不同階段中要素的約束力進(jìn)行判斷，識(shí)別各個(gè)階段發(fā)展過(guò)程中的關(guān)鍵約束要素，進(jìn)而有針對(duì)性地采取措施，實(shí)現(xiàn)以最小的成本獲得最大的效益。為此，本文借鑒生態(tài)系統(tǒng)理論思想，嘗試提出“階段-要素-約束力”分析框架（參見(jiàn)表1）。

  　從表1可以看出，開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)隱私保護(hù)行動(dòng)中包含政策、數(shù)據(jù)及行動(dòng)者三大基本要素。從橫向?qū)Ρ壬现v，首先，從行動(dòng)者角度來(lái)看，包括政府人員、企業(yè)及科研團(tuán)體、公眾三大行動(dòng)主體，其分別在不同階段發(fā)揮不同的作用。其次，在整個(gè)生命周期中，數(shù)據(jù)共享、使用是核心，在不同階段對(duì)數(shù)據(jù)的要求不同，因此數(shù)據(jù)治理的手段、程度也不盡相同。最后，在整個(gè)數(shù)據(jù)開(kāi)放隱私保護(hù)的生命周期中，政策框架和制度建構(gòu)是基本的保障，但是不同階段要求政策環(huán)境的創(chuàng)設(shè)力度有所差異。

　　從縱向?qū)Ρ壬峡?，在同一階段中，政策、數(shù)據(jù)、行動(dòng)者對(duì)該階段隱私保護(hù)水平的支持程度也是不盡相同的。如在數(shù)據(jù)共享的準(zhǔn)備階段，主要工作是政府協(xié)調(diào)各方數(shù)據(jù)資源，進(jìn)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、采集、整合等工作，那么各部門(mén)開(kāi)放數(shù)據(jù)的邊界設(shè)定、隱私保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置等問(wèn)題，就需要進(jìn)行政策或法規(guī)的頂層設(shè)計(jì)，這是數(shù)據(jù)管理實(shí)踐和各方利益相關(guān)者行動(dòng)的大環(huán)境，決定了數(shù)據(jù)輸入和輸出的過(guò)程，因此基本的政策層面約束作用最大。在數(shù)據(jù)使用開(kāi)發(fā)階段，龐大的利益相關(guān)者群體集中涌入，數(shù)據(jù)成為流通的資源，能夠挖掘并最大化實(shí)現(xiàn)資源價(jià)值的數(shù)據(jù)管理實(shí)踐成為該階段的核心約束。數(shù)據(jù)管護(hù)階段是一個(gè)生命周期的結(jié)束，也是另一個(gè)生命周期的開(kāi)始。開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)系統(tǒng)的可持續(xù)健康發(fā)展有賴(lài)于全生命周期的數(shù)據(jù)管理和維護(hù)。政府、企業(yè)或科研團(tuán)體及公眾需要通力合作，將隱私保護(hù)工作融入到共享與使用階段中。

　　因此，區(qū)別于以往單純地用管理手段或技術(shù)方法解決隱私保護(hù)問(wèn)題，我們嘗試提出包括政府、企業(yè)或科研團(tuán)體和公民行為者在內(nèi)的管理行為和技術(shù)方法的整合框架，考慮從整個(gè)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的角度結(jié)合生命周期過(guò)程來(lái)進(jìn)行隱私保護(hù)。在下文中，我們將從政府政策和制度化，數(shù)據(jù)管理以及利益相關(guān)者協(xié)同為代表的生態(tài)系統(tǒng)的視角，針對(duì)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)生命周期各階段的隱私保護(hù)問(wèn)題提出綜合性、系統(tǒng)性的對(duì)策建議。

　　（一）數(shù)據(jù)共享——構(gòu)建開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策框架

　　政府在隱私保護(hù)方面的政策和實(shí)踐為開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展提供了安全健康的環(huán)境。開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策框架的構(gòu)建可以從政策環(huán)境和法律保障等維度入手。近年來(lái)，我國(guó)對(duì)大數(shù)據(jù)環(huán)境下隱私保護(hù)和網(wǎng)絡(luò)安全建設(shè)的重視程度有所提高，在一些單行的法律法規(guī)里涉及網(wǎng)絡(luò)隱私權(quán)的保護(hù)，如《計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國(guó)際聯(lián)網(wǎng)管理暫行規(guī)定實(shí)施辦法》《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》《互聯(lián)網(wǎng)電子公告服務(wù)管理規(guī)定》《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》《計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》等。

　　2016年出臺(tái)的《網(wǎng)絡(luò)安全法》和《國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》等法律政策，尤其是國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《2018年政務(wù)公開(kāi)工作要點(diǎn)的通知》明確提出，“要依法保護(hù)好個(gè)人隱私，除懲戒公示、強(qiáng)制性信息披露外，對(duì)于其他涉及個(gè)人隱私的政府信息，公開(kāi)時(shí)要去標(biāo)識(shí)化處理，選擇恰當(dāng)?shù)姆绞胶头秶?，為?shù)據(jù)隱私保護(hù)問(wèn)題提出了明確要求，進(jìn)一步完善了有關(guān)個(gè)人信息保護(hù)的規(guī)定。但遺憾的是，在推動(dòng)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策制定時(shí)，對(duì)開(kāi)放數(shù)據(jù)過(guò)程中涉及隱私保護(hù)的政府政策較少。

　　一方面，隱私保護(hù)尚未真正涉及到開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的共享、使用與管護(hù)過(guò)程；另一方面，涉及隱私保護(hù)的條款大多是行政法規(guī)或命令、通知等，立法層面的政策實(shí)踐較少，尚未形成單獨(dú)的隱私保護(hù)法律。隨著開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的發(fā)展，需要出臺(tái)更多國(guó)家層面的關(guān)于開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)過(guò)程中隱私保護(hù)問(wèn)題的政策。還要用立法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)開(kāi)放和個(gè)人隱私保護(hù)的連接。未來(lái)，我們期待相關(guān)政策可以通過(guò)OGD倡議這個(gè)“政策窗口”能夠最終納入到國(guó)家法律結(jié)構(gòu)中。

　　借鑒2014年英國(guó)信息專(zhuān)員辦公室出臺(tái)的指導(dǎo)性文件《大數(shù)據(jù)與信息保護(hù)》和為適應(yīng)時(shí)代需求不斷改進(jìn)與修正的新西蘭《隱私法》，在數(shù)字化時(shí)代處理新型隱私侵犯問(wèn)題需求的基礎(chǔ)上，解決相關(guān)法律的兼容性和系統(tǒng)性問(wèn)題，通過(guò)法律保障和政策環(huán)境的組合拳，形成立體的、多層次的、與開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)相配合的隱私保護(hù)法律法規(guī)，應(yīng)對(duì)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)中的隱私保護(hù)問(wèn)題。

　　同時(shí)，制度上應(yīng)致力構(gòu)建統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理體系。研究者認(rèn)為，在開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的背景下政府應(yīng)該采用中央集中的管理結(jié)構(gòu)保護(hù)個(gè)人隱私。針對(duì)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的具體環(huán)節(jié)，制定更加具體化的規(guī)章政策，標(biāo)準(zhǔn)化政府機(jī)構(gòu)在開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)中的工作流程，對(duì)開(kāi)放數(shù)據(jù)政策的結(jié)果進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估，并負(fù)責(zé)回應(yīng)公民對(duì)這些流程執(zhí)行合法性的投訴。作為數(shù)據(jù)開(kāi)放的主體，政府要在數(shù)據(jù)開(kāi)放之前對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行過(guò)濾，基本遵循三大原則：基于公共利益的個(gè)人數(shù)據(jù)要優(yōu)先開(kāi)放；基于商業(yè)利益的個(gè)人數(shù)據(jù)要限制開(kāi)放，對(duì)商業(yè)性利用個(gè)人數(shù)據(jù)要進(jìn)行監(jiān)管；基于個(gè)人利益的個(gè)人數(shù)據(jù)以保護(hù)為主、適當(dāng)開(kāi)放。

　　對(duì)發(fā)布階段的隱私保護(hù)政策具有明確聲明，統(tǒng)一規(guī)定，統(tǒng)一要求，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，避免城市和地區(qū)之間“兩極分化”態(tài)勢(shì)。建立開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的公民監(jiān)管與救濟(jì)制度。針對(duì)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的交易和開(kāi)發(fā)實(shí)踐出臺(tái)明確的獎(jiǎng)懲規(guī)定，進(jìn)一步明確數(shù)據(jù)交易開(kāi)發(fā)過(guò)程中各利益相關(guān)者的利益——責(zé)任關(guān)系，建立和完善開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)中的監(jiān)管和救濟(jì)制度，使公民如發(fā)現(xiàn)個(gè)人數(shù)據(jù)被非法泄露、使用等現(xiàn)象，可以進(jìn)行反饋并獲得法律援助。

　　（二）數(shù)據(jù)使用——強(qiáng)化數(shù)據(jù)管理實(shí)踐約束

　　開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)需要政策框架和制度結(jié)構(gòu)為其指示方向和路徑，也需要數(shù)據(jù)管理實(shí)踐來(lái)支撐開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)過(guò)程。開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)中的隱私保護(hù)問(wèn)題的關(guān)鍵之一就是側(cè)重于與數(shù)據(jù)直接相關(guān)的過(guò)程。大數(shù)據(jù)技術(shù)及應(yīng)用創(chuàng)新促進(jìn)了數(shù)據(jù)的業(yè)務(wù)化，從數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題到解決問(wèn)題，保障數(shù)據(jù)的有效性、擴(kuò)展性和交互操作能力成為治理數(shù)據(jù)隱私保護(hù)的基本手段。

　　⒈建立專(zhuān)門(mén)的數(shù)據(jù)管理隱私保護(hù)實(shí)施機(jī)構(gòu)

　　歐盟認(rèn)為信息隱私問(wèn)題是與信息技術(shù)的進(jìn)步相一致的。因此，歐盟注重強(qiáng)制性執(zhí)行安全保障措施，有組織地處理個(gè)人隱私問(wèn)題，并且尋求在歐盟國(guó)家中建立標(biāo)準(zhǔn)化的保護(hù)模式。目前，許多國(guó)家設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的隱私保護(hù)機(jī)構(gòu)，如美國(guó)的“電子隱私信息中心”、中國(guó)香港的“個(gè)人隱私資料專(zhuān)員公署”。它們經(jīng)常對(duì)有關(guān)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行跟蹤調(diào)查，一旦發(fā)現(xiàn)網(wǎng)站沒(méi)有按規(guī)定列出保護(hù)個(gè)人隱私的聲明，或沒(méi)有很好地保護(hù)用戶(hù)隱私，就會(huì)對(duì)該網(wǎng)站發(fā)出警告，責(zé)令其限期整改。倘若網(wǎng)站被警告后仍違反有關(guān)規(guī)定，便對(duì)其進(jìn)行罰款或懲處。這些機(jī)構(gòu)在保護(hù)個(gè)人隱私方面起到了積極的作用。

　　⒉發(fā)揮數(shù)據(jù)溯源和數(shù)據(jù)協(xié)議的作用

　　數(shù)據(jù)溯源和數(shù)據(jù)協(xié)議由管理組織數(shù)據(jù)實(shí)踐的法律規(guī)則（權(quán)利、義務(wù)和禁令）組成。這些規(guī)則包括數(shù)據(jù)要求，如收集、使用、保留和向第三方傳輸數(shù)據(jù)的權(quán)利以及禁止阻止這些做法的權(quán)利。分析個(gè)人數(shù)據(jù)的可溯源性及溯源路徑，構(gòu)建以溯源技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、產(chǎn)品信息登記制度、溯源監(jiān)管制度和溯源信息獎(jiǎng)懲制度等為主要內(nèi)容的個(gè)人數(shù)據(jù)隱私泄露溯源機(jī)制，使用如加密技術(shù)、認(rèn)證技術(shù)、數(shù)字水印和電子簽名等保護(hù)信息免受侵犯。

　　在整個(gè)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)實(shí)施過(guò)程中出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)化的操作指南，定期發(fā)布最佳實(shí)踐案例，并以最佳實(shí)踐為基礎(chǔ)對(duì)整個(gè)過(guò)程進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化。研究者已經(jīng)開(kāi)發(fā)了各種過(guò)程和協(xié)議來(lái)保護(hù)記錄鏈接過(guò)程中的個(gè)人隱私，包括涉及人員，流程和信息技術(shù)的數(shù)據(jù)治理程序，角色分離和受限數(shù)據(jù)流，這些組合通過(guò)限制訪問(wèn)某些信息來(lái)緩解隱私風(fēng)險(xiǎn)。此外，可從連接協(xié)議中刪除所有個(gè)人識(shí)別信息，利用隱私保護(hù)記錄鏈接技術(shù)來(lái)進(jìn)一步降低隱私風(fēng)險(xiǎn)。

　　⒊基于信息控制模型協(xié)同的隱私保護(hù)過(guò)程

　　盡管人們認(rèn)為大數(shù)據(jù)削弱了對(duì)信息的個(gè)體控制，但是數(shù)據(jù)可移植權(quán)，作為控制數(shù)據(jù)訪問(wèn)的手段，允許個(gè)人通過(guò)新的參與式治理方案直接參與數(shù)據(jù)治理來(lái)控制數(shù)據(jù)，這種數(shù)據(jù)管理模型的協(xié)同效應(yīng)在實(shí)際操作過(guò)程中改善了信息的個(gè)體控制。例如，將XACML與PRIME相結(jié)合，可以實(shí)現(xiàn)基于證書(shū)管理和隱私支持功能的隱私感知訪問(wèn)控制解決方案。用戶(hù)通過(guò)動(dòng)態(tài)同意（dynamicconsent）明確和可訪問(wèn)的退出機(jī)會(huì)，隨時(shí)改變調(diào)整他們與誰(shuí)共享數(shù)據(jù)的偏好。還可以將密鑰分發(fā)和管理過(guò)程委托給云服務(wù)器，以避免泄露任何機(jī)密信息。

　　⒋數(shù)據(jù)存儲(chǔ)庫(kù)監(jiān)管

　　在政府信息管理系統(tǒng)管理數(shù)據(jù)的過(guò)程中，數(shù)據(jù)改善與可持續(xù)性是一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)，為了維持通過(guò)大型存儲(chǔ)庫(kù)長(zhǎng)期獲取有價(jià)值的數(shù)據(jù)資產(chǎn)，加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)管護(hù)過(guò)程的監(jiān)管，對(duì)于數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)也十分有意義。

　　（三）全過(guò)程——增進(jìn)利益相關(guān)者協(xié)同責(zé)任

　　開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)是開(kāi)放和動(dòng)態(tài)的系統(tǒng)。從這個(gè)意義上說(shuō)，系統(tǒng)參與者的數(shù)量以及它們之間的關(guān)系隨著時(shí)間而變化。2009年美國(guó)的《開(kāi)放政府指令》明確提出構(gòu)建公眾參與、公共部門(mén)與私人部門(mén)合作的開(kāi)放政府。政府以外的利益相關(guān)方參與使用、合理挖掘、開(kāi)發(fā)開(kāi)放數(shù)據(jù)應(yīng)用對(duì)該生態(tài)系統(tǒng)至關(guān)重要。他們使用數(shù)據(jù)來(lái)創(chuàng)建應(yīng)用程序和技術(shù)解決方案，并從數(shù)據(jù)和應(yīng)用程序中獲益[65]。正是該過(guò)程中的利益主體龐大，隱私保護(hù)問(wèn)題才會(huì)難以簡(jiǎn)單地歸責(zé)。但另一方面，如果可以充分發(fā)揮各利益相關(guān)者在開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)隱私保護(hù)上的合作協(xié)同作用，必然能在很大程度上有效解決隱私保護(hù)問(wèn)題。

　　⒈在數(shù)據(jù)共享階段，加強(qiáng)政府內(nèi)部協(xié)同與監(jiān)管

　　在信息技術(shù)日益發(fā)達(dá)的今天，政府部門(mén)的工作逐步信息化、智能化，政府部門(mén)間的信息共享也日益頻繁并且越來(lái)越依賴(lài)于現(xiàn)代信息技術(shù)。部門(mén)間的信息共享在提高政府工作效率、降低工作成本的同時(shí)，也增大了個(gè)人隱私問(wèn)題發(fā)生的幾率。因此，政府部門(mén)間的合作也應(yīng)拓展到隱私保護(hù)領(lǐng)域。各部門(mén)間應(yīng)當(dāng)搭建一個(gè)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，建立一套統(tǒng)一的、法定的數(shù)據(jù)交換標(biāo)準(zhǔn)，形成規(guī)范的數(shù)據(jù)格式。這樣不僅能夠規(guī)范個(gè)人信息的管理和使用，也有助于從源頭上減少個(gè)人隱私的泄露。

　　其次，應(yīng)達(dá)成跨部門(mén)協(xié)議，統(tǒng)一隱私保護(hù)規(guī)范。各部門(mén)應(yīng)通過(guò)開(kāi)展跨部門(mén)會(huì)議建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)使用管理辦法，制定相應(yīng)的隱私保護(hù)規(guī)范，在達(dá)成一致的基礎(chǔ)上簽訂隱私保護(hù)協(xié)議。開(kāi)展隱私保護(hù)跨部門(mén)合作，能通過(guò)技術(shù)合作和管理聯(lián)通在一定程度上預(yù)防隱私泄露問(wèn)題的產(chǎn)生，由合作帶來(lái)的共同利益能夠減少隱私問(wèn)題事后處理的阻力，多部門(mén)的參與也有利于提高隱私保護(hù)的應(yīng)對(duì)能力，進(jìn)而從整體上提高我國(guó)隱私保護(hù)的水平。

　　⒉在數(shù)據(jù)使用階段，借助企業(yè)和數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)商的力量

　　進(jìn)行合作一些大型互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)平臺(tái)已經(jīng)在一定程度上具有公共平臺(tái)的性質(zhì)，政府需要探索如何與大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)在公共治理中合作的體制和機(jī)制。雖然對(duì)企業(yè)充滿(mǎn)了基于利益考量的數(shù)據(jù)泄露的猜測(cè)，但是研究者依然認(rèn)為應(yīng)該對(duì)開(kāi)發(fā)商和監(jiān)管機(jī)構(gòu)保持信任的態(tài)度，在與大型平臺(tái)的合作與對(duì)大型平臺(tái)的規(guī)制之間形成某種平衡，為數(shù)據(jù)創(chuàng)新的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提供便利。可以參照美國(guó)保護(hù)個(gè)人信息行業(yè)自律模式，實(shí)施建議性的行業(yè)指引和網(wǎng)絡(luò)隱私認(rèn)證計(jì)劃，建立社會(huì)信譽(yù)機(jī)制來(lái)加強(qiáng)隱私的保護(hù)。

　　⒊提升民間社會(huì)組織和公民隱私保護(hù)意識(shí)

　　社會(huì)公眾和熱衷于促進(jìn)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)隱私保護(hù)的社會(huì)組織在表達(dá)利益訴求、改善數(shù)據(jù)質(zhì)量、監(jiān)督隱私侵犯和推進(jìn)數(shù)據(jù)隱私權(quán)利社會(huì)化發(fā)展方面影響重大。隱私保護(hù)不僅僅是一種被動(dòng)的問(wèn)題解決，更應(yīng)該發(fā)展成為主動(dòng)的權(quán)利要求，只有形成普遍的隱私權(quán)意識(shí)及自我保護(hù)意識(shí)，在公共保護(hù)機(jī)制和自我保護(hù)機(jī)制共同作用下，才能從根本上解決隱私保護(hù)問(wèn)題。

　?、唇⒒诶嫦嚓P(guān)者的隱私風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)模型

　　開(kāi)發(fā)和使用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)模型，將數(shù)據(jù)從各種資源中提煉出來(lái)以產(chǎn)生某種可能或不可能的概率應(yīng)用于隱私保護(hù)，有助于預(yù)測(cè)信息使用與共享中可能存在的隱私風(fēng)險(xiǎn)，減少不確定性，進(jìn)而預(yù)防隱私泄露問(wèn)題的產(chǎn)生。在大數(shù)據(jù)環(huán)境下，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)模型的實(shí)用性和預(yù)測(cè)能力將更加顯著。在隱私保護(hù)領(lǐng)域，擁有完善的集成數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)模型，將更容易面對(duì)大數(shù)據(jù)時(shí)代的隱私保護(hù)問(wèn)題。

　　五、結(jié)語(yǔ)

　　開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)倡議的推進(jìn)增加了公眾獲取利用數(shù)據(jù)的機(jī)會(huì)，在提升透明和效率的同時(shí)，也隨之發(fā)生了隱私侵犯的情況。開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)共享與使用中的隱私保護(hù)問(wèn)題是當(dāng)前數(shù)字政府治理工作的焦點(diǎn)、重點(diǎn)和難點(diǎn)。長(zhǎng)期來(lái)看，它對(duì)改進(jìn)政府管理技術(shù)、重視公民自我權(quán)利、促進(jìn)多主體協(xié)作等方面具有重要意義，為進(jìn)一步探索科學(xué)治理、參與治理及可持續(xù)治理奠定了基礎(chǔ)。本文對(duì)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的本質(zhì)內(nèi)涵進(jìn)行探討，對(duì)數(shù)據(jù)治理中的隱私保護(hù)相關(guān)研究與實(shí)踐進(jìn)行評(píng)析，引入開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)生命周期理論對(duì)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)共享與使用中的隱私侵犯問(wèn)題進(jìn)行識(shí)別分析，綜合考慮過(guò)程和系統(tǒng)的觀點(diǎn)，立足政策、數(shù)據(jù)和行動(dòng)者要素，提出開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)共享階段、使用階段和管護(hù)階段隱私保護(hù)的工作重點(diǎn)與路徑，以期能夠?qū)Ξ?dāng)前的數(shù)字政府治理實(shí)踐提供有益參考。

　　開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的前景十分廣闊，會(huì)成為一股席卷世界的潮流。面對(duì)日益數(shù)據(jù)化的社會(huì)，隱私保護(hù)問(wèn)題即使在英美等積極倡導(dǎo)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的國(guó)家也是普遍存在的。隱私保護(hù)與數(shù)據(jù)開(kāi)放的邊界如何把握，數(shù)據(jù)使用權(quán)限如何界定，隱私侵犯風(fēng)險(xiǎn)如何識(shí)別預(yù)警、數(shù)據(jù)跨國(guó)效應(yīng)如何處理等問(wèn)題，都有待進(jìn)一步的理論研究和實(shí)踐探索。目前，雖然我國(guó)已經(jīng)有了明確的數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，但是政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放、隱私保護(hù)等方面的政策制度尚不成熟，數(shù)據(jù)管理流程技術(shù)及利益相關(guān)者協(xié)作創(chuàng)新等方面都處在不斷摸索階段，要在短期內(nèi)徹底解決開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)共享與使用中的隱私保護(hù)問(wèn)題必然存在較大困難，這些也都需要在積極學(xué)習(xí)國(guó)外的政策經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)相關(guān)的政策環(huán)境，進(jìn)行更多本土化的實(shí)證研究。