深化相對集中行政許可權改革，組建市縣行政審批服務機構是落實“一次辦好”改革、優(yōu)化營商環(huán)境的重要舉措。為切實做好行政審批服務機構組建工作，濟南市編辦在系統(tǒng)研究相對集中行使行政許可權相關法律法規(guī)和政策規(guī)定、赴外地考察組建行政審批服務機構經(jīng)驗做法的基礎上，結合實際，提出相關工作思考與建議。
一、組建行政審批服務機構是深化“放管服”改革的必然要求
2013年以來，濟南市大力推進行政審批制度改革，在精簡審批事項、創(chuàng)新審批機制和優(yōu)化審批流程方面取得顯著成績。同時，這種“物理整合”模式，暴露了進一步推進簡政放權受到制度“天花板”制約、政務服務管理機構與職能部門責權關系難以理順、權威不足等問題，改革邊際效益不斷下降、改革空間越來越小。通過深化相對集中行使行政許可權改革，探索在市縣設立專門的行政審批服務機構，符合中央改革精神、有明確的法律法規(guī)依據(jù)和經(jīng)驗借鑒，是深化“放管服”改革的必然要求。
（一）符合改革精神
黨的十九大作出深化機構和行政體制改革的重大決策部署，黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》專門指出：“整合基層的審批、服務、執(zhí)法等方面力量，統(tǒng)籌機構編制資源，整合相關職能設立綜合性機構”。3月5日，李克強總理在十三屆全國人大第一次會議上做的政府工作報告指出，要深化“放管服”改革，優(yōu)化政府機構設置和職能配置，深化機構改革。整合行政審批相關的機構、職能、人員編制，組建專門的行政審批服務機構，相對集中行使行政許可權，符合中央改革精神。
（二）有明確法律依據(jù)
《行政許可法》第25條規(guī)定“經(jīng)國務院批準，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權”，為行政審批權在政府不同部門間委托移轉乃至建立獨立單一的行政審批機構提供了法律制度空間。第26條規(guī)定“行政許可依法由地方人民政府兩個以上部門分別實施的，本級人民政府可以確定一個部門受理行政許可申請并轉告有關部門分別提出意見后統(tǒng)一辦理，或者組織有關部門聯(lián)合辦理、集中辦理”，從法律層面對以政務服務中心為平臺的集中聯(lián)審機制進行了確認和肯定。
（三）有各級政策支撐
2001年國務院行政審批制度改革領導小組《關于貫徹行政審批制度改革的五項原則需要把握的幾個問題》、2003年國務院《關于貫徹實施〈中華人民共和國行政許可法〉的通知》、2008年國務院辦公廳轉發(fā)監(jiān)察部等部門《關于深入推進行政審批制度改革意見》均提出相對集中行政許可權，為設立行政審批服務機構集中行使許可權提供了政策支撐。2017年，省委辦公廳、省政府辦公廳《關于深化放管服改革進一步優(yōu)化政務環(huán)境的意見》提出“有條件的市轄省級以上經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新區(qū)等功能區(qū)和市、縣（市、區(qū)）組建行政審批局（政務服務局）”，濟南市委、市政府《關于打造“十最”政務環(huán)境助推濟南新舊動能轉換的實施意見》提出“市和縣區(qū)組建專門行政審批機構”，將組建專門的行政審批服務機構提上日程。
?。ㄋ模┯薪?jīng)驗做法借鑒
2015年3月，中央編辦、國務院法制辦印發(fā)《相對集中行政許可權試點工作方案》，要求天津市所有縣區(qū)、河北、陜西、江蘇、浙江、廣東、四川、貴州等開展相對集中行政許可權試點。其中，天津全市、河北全省各市、縣（市、區(qū)）均已設立行政審批局。從執(zhí)行情況看，設立行政審批局已經(jīng)成為行政審批制度改革的主流范式。同時，市縣均設有政務服務管理機構，承擔政府部門（單位）行政審批事項集中進駐政務服務中心的協(xié)調指導工作，探索設立行政審批服務機構有經(jīng)驗做法借鑒和現(xiàn)實基礎。
二、組建行政審批服務機構需要統(tǒng)籌考慮四個方面的關系
組建行政審批服務機構的關鍵在于行政許可事項的劃轉，重點在于職能的重新定位，難點在于人員編制的調整。確保行政審批服務機構組建后運轉順利、取得成效，需統(tǒng)籌考慮以下四個方面的關系。
（一）行政許可事項與其他權力事項之間的關系
這是組建行政審批服務機構首先要解決的問題。很多行政許可事項，既有前置審批事項，也有后置審批事項，還有內部征求意見事項；既有只需要形式審查的，也有需要實質性審查甚至專業(yè)技術支撐的。在劃轉時，要充分考慮行政許可事項與相關事項之間的關系，明確劃轉的原則標準，盡可能做到“全鏈條”劃轉，方便當事人辦事，提高行政審批效率，避免行政審批的體外循環(huán)。
銀川、石家莊、南昌等地組建審批機構時，都按照先易后難、循序漸進的原則，分批進行權力事項的劃轉。對于一些需要專業(yè)技術支撐、操作難度較大的行政許可，暫時沒有劃轉，但注意強化部門之間的協(xié)調配合。
（二）審批所需的行政編制與事業(yè)編制之間的關系
從現(xiàn)行的行政審批事項來看，有的事項是由行政編制人員來審批，也有的事項是依法由事業(yè)編制人員來審批，也就是從事行政審批工作的人員，既有公務員，也有參公人員，還有其他事業(yè)編制人員。行政審批事項集中后，從事具體審批工作的人員，如何實現(xiàn)“人隨事走”，如何避免混編混崗，必須進行充分的考慮，需要有相應的解決措施。
（三）行政審批服務機構與其他業(yè)務部門之間的關系
行政審批服務機構實行“一枚印章管審批”，這枚印章要得到其他部門尤其是上級部門所認可，就需要妥善處理行政審批服務機構與有關部門之間的關系。一是與原來行政審批事項的上級主管部門之間的關系。二是與原來行政審批事項的本級主管部門之間的關系。三是與縣區(qū)行政審批服務機構之間的關系。
在這三方面，銀川和石家莊都進行了有益探索。比如，上級主管部門在行文時，主送單位應同時將行政審批機構列入；上級或同級業(yè)務主管部門在舉辦業(yè)務培訓班時，應給行政審批機構一定的名額；縣區(qū)行政審批機構與市行政審批機構在工作流程方面的標準化、審批事項權限的劃分等，這些都需要明確規(guī)定。行政審批機構也應主動向這些部門進行經(jīng)常性的溝通協(xié)調等。
（四）行政審批與事中事后監(jiān)管之間的關系
“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”，是行政審批監(jiān)管的一般原則。但組建行政審批機構實行審批事項高度集中之后，將出現(xiàn)“審監(jiān)分離”的趨勢，就必須明晰相關監(jiān)管責任，避免出現(xiàn)監(jiān)管真空，工作失序。在此基礎上，一是行政審批機構要及時將行政審批信息發(fā)送給相關監(jiān)管部門。二是相關監(jiān)管部門也要及時將行業(yè)法規(guī)政策要求、行政處罰等信息，及時發(fā)送行政審批機構。因此，加強“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”建設，運用大數(shù)據(jù)做好審批與監(jiān)管之間的信息互聯(lián)共享，就顯得異常重要。三是要進行綜合行政執(zhí)法體制機制改革，以更好地推動行政審批制度改革。
三、組建行政審批服務機構的思考和建議
組建行政審批服務機構，實現(xiàn)了行政審批事項從“平臺聚合”到“實體承辦”的轉變，實現(xiàn)了從“局部程序集中”到“全面權責集中”，改變了原有行政權力架構，觸動了原有權力和利益格局，推動了改革向縱深發(fā)展。同時，也可能出現(xiàn)“一對多”、工作關系難以協(xié)調，權力高度集中難以制約，行政審批服務機構出于部門利益考慮“改革的部門不改革”的情況。為妥善解決可能出現(xiàn)問題，提出如下建議。
（一）強化頂層設計和業(yè)務指導
黨委政府的支持是組建行政審批服務機構的先決條件。去年，省委省政府明確提出組建行政審批服務機構的改革要求，使市縣推進相關工作成為可能。但是，也必須清醒地看到，還有許多細節(jié)問題需要深入考慮，省級層面需要進一步加強頂層設計和業(yè)務指導。
一是明確要求省直部門無條件支持市縣相對集中行使行政許可權改革，指導下級對口業(yè)務部門配合行政審批服務機構做好日常相關工作，建立協(xié)調配合機制。二是加快推進行政審批制度化、規(guī)范化、標準化建設，在場地、流程、服務規(guī)范、審批平臺等方面統(tǒng)一規(guī)劃，以便于省市之間、市縣之間行政審批工作無縫銜接、互聯(lián)互通，切實提高行政效能。三是研究出臺審管互動等方面的配套政策，就行政審批權力運行流程和辦理環(huán)節(jié)做出統(tǒng)一規(guī)范，確保建立審批無障礙、監(jiān)管無盲區(qū)的審管運行新機制。
（二）合理劃轉行政許可事項
一是摸清底數(shù)、分清類別，弄明白行政許可事項的日常辦理數(shù)量及難易程度、彼此之間的關系，劃轉時盡量做到“全鏈條”劃轉；二是確定原則、注意方法，由機構編制部門會同政務服務管理部門，給出各部門擬劃轉行政許可事項的大框架；三是考慮審批工作的難易程度、工作量大小、資質資格要求以及辦公場地等因素，將大多數(shù)由政府工作部門行使的行政許可事項集中劃轉，對于專業(yè)要求較高、劃轉條件尚不成熟的行政許可事項，集中進駐或仍在原部門服務大廳辦理，涉及垂管部門的事項集中進駐大廳設派駐窗口現(xiàn)場辦理。四是要對劃轉后的事項進行梳理、歸類，清理不必要存在的事項。
（三）審慎劃轉人員編制
行政許可事項的辦理具有很強的專業(yè)性，必須有熟悉業(yè)務的人員辦理才能保證運轉效果。統(tǒng)籌考慮行政審批服務機構組建后，行政許可事項大量集中，承擔審批工作的人員大量減少的實際，在劃轉人員編制時應審慎考慮。建議與劃轉行政許可事項相對應，按照“編隨事走、人編同調”的原則，從相關部門劃轉人員編制。劃轉的人員應以現(xiàn)有窗口辦公人員為基礎，綜合考慮年齡、學歷、身份等因素。
（四）健全協(xié)調配合機制
一是行政許可權相對集中后，各行業(yè)主管部門承擔審批后的監(jiān)管職責，要改進工作方式，強化監(jiān)管責任，避免監(jiān)管缺位。二是各行業(yè)主管部門要主動向上級對口部門匯報相對集中行政審批權改革、事項劃轉、集中審批等相關情況，爭取工作支持。三是各行業(yè)主管部門要將上級對口部門涉及行政審批相關事項的政策、會議、培訓等相關文件，及時告知行政審批服務機構，并協(xié)調上級主管部門，做好審批相關事項的辦理工作。上級明確下放的行政許可事項原則上由行政審批服務機構實施。四是行政審批服務機構要加強與行業(yè)主管部門的溝通銜接，通過審批與事中事后監(jiān)管的銜接機制，建立行政審批結果及監(jiān)管結果通報制度，實現(xiàn)審批部門和行業(yè)主管部門間的信息互通、數(shù)據(jù)共享，確保審批、監(jiān)管及時銜接和工作的連續(xù)性。
（五）加強信息化建設
強化“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，不斷加強行政審批服務信息化建設。一是完善網(wǎng)上辦事大廳，使大多數(shù)行政審批事項實現(xiàn)網(wǎng)上申請、受理、回復。二是可探索“移動審批”服務，實現(xiàn)實體政務大廳和網(wǎng)上辦事大廳、線上與線下、網(wǎng)上到掌上的多種形式相結合的審批服務方式。三是建立“審管互動平臺”，以行政審批服務機構為主體，以業(yè)務處室為單元，以審批事項為點，以涉及審批的監(jiān)管部門為對象，通過網(wǎng)絡實現(xiàn)審批信息與監(jiān)管信息的共享，不斷增強審管互動的精細化，提升審管工作高效化。
（六）強化組織領導
深化行政審批制度改革、相對集中行政許可權、推進網(wǎng)上審批是一項涉及諸多方面的系統(tǒng)工程，行政審批服務機構組建后能否順利運轉，需要同級、上下級部門的支持和配合。因此，各市縣要成立市委、市政府主要領導掛帥、相關部門參與的聯(lián)席會議，加強組建工作的組織領導和工作協(xié)調是重要的組織保障。
