去年完工的上海市一家變電站的12根高壓線，從青浦區(qū)金米村和大聯(lián)村十幾戶人家的房頂上方穿過，猶如橫在這些人家心口上的一把劍。
原本，這些線路還會穿過另外一個(gè)叫愛星村的村子，由于村里40多戶村民的集體強(qiáng)烈反抗，最后的施工線路繞過了村子。
施工時(shí)，金米村村民倪文華還有其他十幾戶村民曾多次向街道、區(qū)里、市里的有關(guān)部門提出過修改線路圖的請求，聽說愛星村這個(gè)消息之后，他們想知道發(fā)生位移后的這個(gè)施工線路圖紙是不是也繞過了自家居住的村子。
咨詢了律師之后，倪文華向上海市城市規(guī)劃管理局提出，按照要求提供規(guī)劃附圖的申請。5月26日，即條例正式頒布后的第26天，上海市黃浦區(qū)人民法院以高壓線線路圖屬于國家秘密為由，一審駁回其訴訟請求。
6月10日，倪文華已向上海市第二中級人民法院提起上訴。
上海市城市規(guī)劃管理局信息管理處的工作人員楊云卉是被告方代理人之一，她在接受本報(bào)采訪時(shí)顯得有些無奈：“處理個(gè)案的時(shí)候，往往要同時(shí)參照多部法律、法規(guī)來執(zhí)行，而現(xiàn)有這些法律法規(guī)中，關(guān)于免予公開的內(nèi)容的規(guī)定還比較原則，這給工作帶來很大的難處，在涉及保密的內(nèi)容上，我們多是以保密為原則，公開為例外。”
公開？
上海市城市規(guī)劃管理局頒布的《上海市城市規(guī)劃管理信息公開暫行規(guī)定》(滬規(guī)法〔2007〕597號)第7條規(guī)定非常明確，建設(shè)工程選址意見書的設(shè)計(jì)范圍圖、建設(shè)用地規(guī)劃許可證范圍圖、建設(shè)工程規(guī)劃許可證位置地形圖和建筑工程總平面圖，都屬于應(yīng)該公開的政府信息范圍。上海市是政府信息公開試點(diǎn)城市。
2007年11月30日，村民倪文華在律師袁裕來的陪同下，來到上海市規(guī)劃管理局一樓信息公開受理點(diǎn)，要求提供變電站相關(guān)圖紙。袁裕來說：“村民要求查看圖紙，只是想判斷工程實(shí)施與規(guī)劃圖紙是否一致。因?yàn)閳D紙進(jìn)行過修改，所以村民也想了解一下，修改前后圖紙之間的關(guān)系。”
2008年1月11日，上海市城市規(guī)劃管理局向倪文華送達(dá)《政府信息公開告知書》，認(rèn)為他申請的該信息屬于公開范圍，由于圖紙較大，將根據(jù)他的實(shí)際需要范圍提供復(fù)印件。
1月15日，上海市規(guī)劃管理局交給了倪文華7張圖紙。7張圖紙都加蓋了上海城市規(guī)劃管理局政府信息公開專用章，除了1張標(biāo)明“建設(shè)項(xiàng)目選址意見書附圖”，其余都未明確是哪個(gè)許可證的附圖。
“圖上根本看不出什么內(nèi)容標(biāo)示的是高壓線，更不用說高壓線的具體走向了。”倪文華認(rèn)為，上海市規(guī)劃管理局向他提供的信息沒有任何實(shí)際意義。
“他們要的圖差不多5米見方，是由二三十張圖拼起來的。所以我們只提供了跟他們相關(guān)的圖，而我局的章和許可證編號可能沒正好蓋在提供給倪文華的局部的地方。”楊云卉說。
當(dāng)記者追問：“當(dāng)時(shí)全圖沒有給倪文華，是因?yàn)榇筮€是因?yàn)槭菣C(jī)密？”
“是因?yàn)榇?，這個(gè)大是我們沒有辦法處理的。”
袁裕來認(rèn)為，上海市規(guī)劃管理局的做法不符合法律規(guī)定，《上海市城市規(guī)劃管理信息公開暫行規(guī)定》第十三條第1款規(guī)定“因設(shè)備條件限制難以復(fù)制大圖幅、特殊圖幅圖紙信息的，在有信息原件電子版本的情況下，應(yīng)根據(jù)申請人的實(shí)際需要范圍，規(guī)劃管理部門可以提供縮小比例的打印件”。
2008年1月27日，倪文華向住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部提出復(fù)議申請，請求住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部責(zé)令上海市規(guī)劃管理局根據(jù)倪文華的實(shí)際需要提供信息。4月4日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部作出復(fù)議決定，維持上海市規(guī)劃管理局向倪文華送達(dá)的《政府信息公開告知書》。
國家秘密？
“《政府信息公開告知書》是否合法，我并不關(guān)心，我要求的是上海市城市規(guī)劃管理局按照他的需要提供圖紙。”4月9日，倪文華向上海市黃浦區(qū)人民法院提起訴訟，請求法院判令上海市城市規(guī)劃管理局按照他的要求提供規(guī)劃附圖。
5月26日，黃浦區(qū)人民法院公開開庭審理本案。
被告上海市規(guī)劃管理局在法庭突然指出，原告申請公開的高壓線規(guī)劃圖紙屬于國家秘密，原建設(shè)部、國家保密局1997年《建設(shè)工作中國家秘密及其密級具體范圍的規(guī)定》(以下簡稱《保密規(guī)定》)第三條第(三)項(xiàng)第2目規(guī)定：設(shè)市城市電力、電訊、給排水、供熱、供氣、防洪、人防各專業(yè)工程的整體規(guī)劃、現(xiàn)狀圖及管線的綜合圖文資料，屬于秘密級的國家秘密。行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國家秘密的政府信息。
“被告庭上的"國家秘密說"顯得非常突然。在行政程序中不僅上海市規(guī)劃管理局沒有提出，在行政復(fù)議階段，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部也沒有認(rèn)為涉案圖紙屬于國家秘密。給我們的《告知書》中也明確說明申請的信息屬于公開范圍，只是由于圖紙?zhí)?，根?jù)我們的實(shí)際需要范圍提供復(fù)印件，但最后他們提供給我們的沒有滿足我們的需要。”袁律師說。
關(guān)于申請內(nèi)容是否屬于國家秘密，雙方對《保密規(guī)定》中的“整體規(guī)劃”、“綜合圖文資料”的理解也不同。
“變電站的整體線路應(yīng)該在保密范圍內(nèi)，我們只能讓倪文華看到跟他相關(guān)的那部分圖紙。我們在庭上并不是突然提出來的，在辦理過程中，開過專家協(xié)調(diào)會，認(rèn)為大范圍的線路圖屬于整體線路，我局的保密委員會是有這個(gè)資格的。告知書上沒有寫清楚這一點(diǎn)，因?yàn)槲覀兊摹陡嬷獣范际枪潭ǜ袷健?rdquo;楊云卉說。
“我們要求公開的，是具體單個(gè)的建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃許可證附圖。”袁裕來顯然不能接受楊小姐的這種解釋。
上海市黃浦區(qū)人民法院對本案當(dāng)庭作出了判決，認(rèn)為根據(jù)《上海市政府信息公開規(guī)定》第十條第1款第1項(xiàng)的規(guī)定，屬于國家秘密的政府信息，免予公開。本案中，被告在收到原告政府信息公開申請后進(jìn)行審查，依照有關(guān)城市電力工程的整體規(guī)劃、現(xiàn)狀圖及管線的綜合圖文資料屬保密資料的規(guī)定，查明220KV楊元變電站進(jìn)線工程建設(shè)用地規(guī)劃許可附圖全圖系保密圖紙，認(rèn)為對附圖全圖免予公開，將原圖局部的復(fù)印件提供給原告，亦無不當(dāng)。從而，駁回原告的訴訟請求。
6月10日，倪文華已向上海市第二中級人民法院提起上訴。袁裕來律師認(rèn)為，上海市城市規(guī)劃管理局將高壓線路徑走向圖認(rèn)定為國家秘密，既缺乏法律依據(jù)又違背了生活常識。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條第3款甚至要求，建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案的總平面圖應(yīng)該予以公布，豈有保密的道理?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》是上位法，原建設(shè)部、國家保密局《建設(shè)工作中國家秘密及其密級具體范圍的規(guī)定》是下位法，與此抵觸的無效。
“《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺以后，在信息公開方面提出了一些新的要求，但是還是沒有具體到哪些該公開哪些該保密。另外，城鄉(xiāng)規(guī)劃法中規(guī)定"方案總平面圖"可以公布，與倪文華申請的"工程許可證附圖"、"用地許可證附圖"，屬于不同階段的圖紙，不屬于一個(gè)內(nèi)容。”楊云卉對本報(bào)記者說。
準(zhǔn)備不足？
“高壓線的輻射就如同普通日光燈的照射一樣，沒什么事。”一位區(qū)里的領(lǐng)導(dǎo)曾這樣對大聯(lián)村村民高萍說。
“您是不是每天24小時(shí)都在日光燈的照射下生活？”高萍沒有糾纏輻射的強(qiáng)弱問題，僅僅“照射”時(shí)間，就讓這位官員無語。
據(jù)村民介紹，村里子已經(jīng)有兩組高壓線通過了，離居住的地方有十幾米。下雨的時(shí)候經(jīng)常聽到滋滋聲，下霧的時(shí)候有時(shí)會有火花。“這次居然就從我們的屋頂過。不說改變線路，僅僅是想看看圖紙沒想到竟這么難。”
袁裕來透露：“二審如果敗訴，將根據(jù)《政府信息公開條例》再次提出申請。”
《政府信息公開條例》起草小組專家、國家行政學(xué)院法學(xué)部楊偉東教授在接受本報(bào)記者采訪時(shí)說：“本案被告在處理當(dāng)事人政府信息申請的作法和理由前后不一，先是認(rèn)定屬于公開范圍并向當(dāng)事人提供相關(guān)信息，后卻在法庭提出高壓線規(guī)劃圖紙屬于國家秘密，一項(xiàng)信息應(yīng)否公開，結(jié)果是確定的，甚至是惟一的。”
“條例自實(shí)施以來，公眾對政府信息透明熱切期待，但目前的現(xiàn)實(shí)似乎表明，不少行政機(jī)關(guān)的應(yīng)對和反應(yīng)遠(yuǎn)低于公眾的期望，與政府確立政府信息制度的決心和初衷不相稱。此案中的信息申請與公開，雖發(fā)生在條例生效之前，但訴訟在條例實(shí)施后高調(diào)顯現(xiàn)、其略帶戲劇性的過程，展現(xiàn)了政府信息公開的特有面相，讓公眾為條例的命運(yùn)和政府信息公開的前景平添了一份不安。”
他認(rèn)為，本案的審理發(fā)生在條例實(shí)施之際，引發(fā)人們關(guān)注和思考的問題至少有二：一是假若二審敗訴，本案中的信息公開申請人是否有權(quán)根據(jù)條例再行提出申請？二是條例是否能給予類似本案的信息申請人更有利的保護(hù)？前一問題事實(shí)是信息公開申請被拒絕后是否允許再行申請的問題，對此條例并未置喙。
“真正值得關(guān)注的是第二個(gè)問題，即條例能給類似本案的信息申請人帶有什么？毫無疑問，條例帶給人們希望，但就如何切實(shí)保障行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)公開，尤其是在出現(xiàn)爭端時(shí)如何讓行政復(fù)議特別是法院審查某一信息是否為不公開事項(xiàng)，遺憾的是條例未作出細(xì)化規(guī)定。”
“由中立的第三人在不受行政機(jī)關(guān)判定的影響下作出公正的判斷，關(guān)系到政府信息公開運(yùn)作的成敗。我們期待著最高人民法院能對此作出符合政府信息公開運(yùn)作規(guī)律的解釋，否則即使本案發(fā)生在條例生效后，也恐難逃一審之命運(yùn)。”
