如何“把權力關進制度的籠子”，讓權力在陽光下運行，黨的十八屆三中全會給出了明確答案———推行我國政府權力清單制度，依法公開權力運行流程。黨的十八屆四中全會進一步指出推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間，讓權力在公開透明中運行。推行權力清單制度是政府職能轉變和簡政放權的重要舉措，是政府的一場自我革命，也是行政體制改革的突破口。權力運行到哪里，公開和監(jiān)督就延伸到哪里。當前，政府部門推行的“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”環(huán)境為權力清單和責任清單的公開內(nèi)容、標準和程序的規(guī)范化和有效推進創(chuàng)造了新的路徑與方式。

　　1“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”環(huán)境

　　推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”工作是黨中央、國務院做出的重大決策部署。2016年9月國務院發(fā)布了《關于加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”工作的指導意見》，對提高互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下政務服務質量與實效給出了指導。政府工作人員和研究人員紛紛從不同的角度對“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的內(nèi)涵進行了研究。費軍解釋了“互聯(lián)網(wǎng)+政務”環(huán)境具有五大特點，政務泛在性、智能交互性、開放親民性、在線連接性和服務場景性。后向東分析了“互聯(lián)網(wǎng)+政務”環(huán)境，認為其反映的是互聯(lián)網(wǎng)時代社會經(jīng)濟基本狀況發(fā)生了深刻的變化，在管理、服務和基本秩序管控方面采取相應的措施、做出相應的調(diào)整、形成相應的制度機制和組織體系。國外學者還研究了“互聯(lián)網(wǎng)+政務”公眾的接受度與滿意度。朱健指出互聯(lián)網(wǎng)為我國社會主義民主政治建設創(chuàng)造新條件，成為政府信息公開與公民知情的新渠道，是政府問政于民與公民參政的新途徑，是政府科學行政與公民監(jiān)督的新形式。目前很多省份通過在網(wǎng)上政務平臺上向社會公開各級政府部門權力清單，使權力運行更加透明?？梢姟盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務服務”環(huán)境為全面推行清單制度奠定了基礎。

　　2全面推行清單制度

　　2.1清單制度的內(nèi)涵

　　林蔚文指出行政權的雙面屬性是地方政府部門責任清單制度的理論基礎。喬樹飛分析了權力清單的內(nèi)涵與特點，認為權力清單涉及政府主動“確權”與“曬權”、社會主動監(jiān)督的過程等，這其中體現(xiàn)著“法無授權不可為”的法治理念，體現(xiàn)著主體的法治意識、法治思維與能力。任學婧認為權力清單是給權力劃定邊界，并向權力的服務對象公開公布;責任清單明確了責任主體、理清了責任事項、健全了問責機制。程良波分析了“清單制度”的內(nèi)涵，清單制度的建立為各級政府下一步的改革指明了方向，必將成為今后相當長一段時間內(nèi)府政府職能轉變以及行政體制改革的新常態(tài)。何雨探討了權力清單制度的實踐與演進，通過權力清單制度厘清政府與社會的邊界，確立二者的職責與分工。王夢園分析權力清單與責任清單制度的特征，認為要想真正發(fā)揮清單的效用，制定完成不能只作為政府內(nèi)部資料，而是除極少量必要的保密事項外，要向社會全面且正確地公開清單，公開的內(nèi)容包括政府權力內(nèi)容、行使程序、執(zhí)行主體、違法行政的后果、責任承擔主體、責任追究形式等，做到從決策到管理、從服務到結果的全方面地公開，更深入地引入社會監(jiān)督的力量，從外部敦促政府行使各項行政權力時更加規(guī)范有序、透明高效。

　　2.2清單制度的價值與地方實踐

　　任進指出建立權力清單制度，不是對行政權力的簡單梳理和公布，而是通過對權力邊界的準確界定，解決好政府市場社會之間、政府層級之間、部門之間如何分權的問題，并以此進行組織體系的再造，符合實現(xiàn)有效政府治理的要求。張鳴結合浙江省推行權力清單制度的實踐，提出了完善權力清單制度的策略。任學婧以河北省為例，分析推行行政權力清單和責任清單制度面臨的問題。袁維海探討了安徽省在簡權和放權上取得的實效，認為其在清權、確責和非行政審批等問題上仍有改進的空間。

　　2.3推行清單制度面臨的困境

　　研究人員探索了全面推行清單制度時，面臨著意識淡薄、法律體系不夠完備、貫徹實施存在難度等方面的障礙。河北省推進清單制度過程中面臨著責任清單中沒有追責的情形，社會公眾對政府權力相關改革的知曉度和關注度不高等方面的問題;提出從增加責任追究事項、清理修訂相關法律、完善社會力量監(jiān)督等方面進行改善。鄭俊田分析了各地在建設過程中普遍存在著過度以任務為導向、過度以簡權為目的、梳理口徑及權限劃分不一致、責任主體及職責邊界不清晰、動態(tài)調(diào)整與約束機制不完善等問題。夏德峰指出地方權力清單制度實施的主要問題有制度規(guī)范性不足，法律法規(guī)改革滯后，制度體系間“信息孤島”現(xiàn)象突出，關鍵事權下放不充分，放管脫節(jié)，部門協(xié)同難，執(zhí)行力度逐級遞減等。

　　縱觀前人的研究，主要從清單制度來源，是什么，怎么做，存在的問題與對策等方面進行了詳細的分析與探索，對我國全面推行清單制度具有重要的意義。但對權力清單制度實行后，全國利用“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”平臺公布情況如何，是否按照《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》具有完備的公開要素，是否與“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”結合，按照權力事項向公眾提供服務等方面的評價還缺少研究，本文從省級政府服務平臺出發(fā)，調(diào)查各省權力訂單借助“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”平臺的公開情況，以期提出有效的權力清單推進策略和支持機制。

　　3省級政府推行權力清單評價

　　推行權力清單制度是政府職能轉變和簡政放權的重要舉措，省級政府權力清單的推行情況對本省推行權力清單制度具有引導作用。因此課題組以“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”環(huán)境為依托，考察省級門戶網(wǎng)站和政務服務網(wǎng)站對權力清單的公布情況。

　　3.1指標構建

　　省級政府權力清單推行情況評價指標的主要構成如表1所示，從省級政府網(wǎng)站公布清單的完備度和權力清單與網(wǎng)上政務服務大廳服務事項的關聯(lián)度兩個方面進行考察。調(diào)查各地區(qū)制定發(fā)布的相關清單類型，各地區(qū)權力清單、公共服務清單的梳理和公布情況;按照中辦國辦印發(fā)《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》要求，評估權力清單是否具備名稱、編碼、類型、依據(jù)、行使主體五項必備要素;調(diào)查省級網(wǎng)上政務服務平臺發(fā)布納入權力清單的行政權力事項辦事指南發(fā)布數(shù)量;調(diào)查省級網(wǎng)上政務服務平臺辦事指南覆蓋的事項類型范圍(類型參照行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認、行政獎勵、行政裁決、其他類別)，調(diào)查評估省級網(wǎng)上政務服務平臺行政許可事項辦事指南與權力清單是否實現(xiàn)關聯(lián)。

　　3.2數(shù)據(jù)采集

　　本文數(shù)據(jù)采集是課題組《省級網(wǎng)上政府服務能力調(diào)查報告2017》數(shù)據(jù)采集的一部分，數(shù)據(jù)來源主要是省級政府門戶網(wǎng)站、省級網(wǎng)上辦事大廳或網(wǎng)上審批大廳等。數(shù)據(jù)采集方法是數(shù)據(jù)調(diào)查員登錄各省省級政府的網(wǎng)站，按照指標要求查看這些網(wǎng)站，記錄相應的信息，最后再對結果進行整體分析。

　　3.3結果分析

　　通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)各省分別按照權力清單制度的要求，不斷落實和完善清單制度。北京市進一步完善并嚴格落實權力清單和責任清單，加快四級政務服務體系建設;黑龍江省政府動態(tài)調(diào)整權力清單、責任清單、中介服務清單;河南持續(xù)推動行政審批制度改革，堅持市場化配置資源;遼寧政務服務網(wǎng)實現(xiàn)審批項目網(wǎng)上辦理，且面向社會公開公示省直部門權力清單，使權力運行更加透明。

　　從清單發(fā)布情況來看，各地區(qū)普遍按照“清權、減權、制權、曬權”四個主要環(huán)節(jié)，通過構筑科學合理的權責體系，在推行權力清單制度方面進行了有益探索。如圖1所示，全國31個省份已全部公布省級政府部門權力清單，確保權力行使有章可循、有規(guī)可依。遼寧、吉林、江蘇、安徽、福建、江西、山東、貴州和陜西9個地區(qū)針對社會公眾辦證多、辦事難、流程繁的公共服務痛點和堵點問題，圍繞公共教育、勞動就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生、社會服務、住房保障、公共文化體育、殘疾人服務等領域，對公共服務事項進行了清理，曬出了省本級公共服務事項清單。陜西政務服務網(wǎng)作為全省網(wǎng)上政務服務事項辦理的統(tǒng)一入口，目前省級379項行政許可項目可在線辦理163項，占43%。建設了“政府權力清單、責任清單和公共服務事項清單統(tǒng)一發(fā)布平臺”，統(tǒng)一儲存發(fā)布全省52個省級部門、11個市(區(qū))和107個縣(市、區(qū))政府的權力清單、責任清單和公共服務事項清單。

　　從權力清單數(shù)量上來看，全國31個省(自治區(qū)、直轄市)及新疆生產(chǎn)建設兵團的網(wǎng)上政務服務平臺(網(wǎng)站、大廳、頻道)上，共發(fā)布44797項各類行政權力和公共服務類事項的辦事指南，如圖2所示。江蘇、浙江和重慶發(fā)布指南數(shù)量相對較多，分別為6989項、5628項和4126項。同時也應注意到，各省的權力事項在數(shù)量上差別還很大，需要進一步地規(guī)范和標準化。

　　在清單標準化方面，全國31個省(自治區(qū)、直轄市)公布的省本級權力清單中，20個地區(qū)按照中辦、國辦印發(fā)的《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》相關要求，對其工作部門經(jīng)過確認保留的行政職權，以清單形式將每項職權的名稱、編碼、類型、依據(jù)、行使主體等要素內(nèi)容，對社會進行了公開發(fā)布。進一步分析得出，31個地區(qū)公布了事項的名稱和行使主體2項要素內(nèi)容，占比為100%;30個地區(qū)公布了事項的類型和實施依據(jù)2項要素內(nèi)容，占比為96.77%;行政事項統(tǒng)一權力編碼規(guī)范相對較弱，21個地區(qū)公布了事項的編碼，占比67.74%，如圖3所示。其中江蘇省進行了“權力大普查”，涉及65家省級部門，最終編制完成《省市縣(市、區(qū))政府部門行政權力清單》，同時實現(xiàn)了相同行政權力事項在省市縣三級的權力名稱、類型、依據(jù)、編碼相統(tǒng)一。

　　在權力清單關聯(lián)性方面，權力事項各類型辦事指南同步推進，事項類型參照行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政確認、行政獎勵、行政裁決和其他共9類事項。如圖4所示，全國31個省(自治區(qū)、直轄市)及新疆生產(chǎn)建設兵團中，32個地區(qū)都已經(jīng)提供行政許可類辦事指南，覆蓋程度最為全面。

　　4行政權力清單的推進機制

　　推進行政權力網(wǎng)上公開透明運行，是建設服務型政府的重要內(nèi)容，也是建立扁平化和網(wǎng)絡化政府管理新模式的必然趨勢。通過權力公開、業(yè)務運行、監(jiān)督防控與信息化深度融合，用數(shù)據(jù)編織權力的籠子，讓權力行使處處留痕，把權力運行公開在網(wǎng)絡的“陽光”下和流程固化的“籠子”中，有效解決了傳統(tǒng)管理模式下的薄弱環(huán)節(jié)，通過實施行政權力的電子化、標準化、網(wǎng)絡化、公開化和動態(tài)化精細管理，初步實現(xiàn)權力的規(guī)范透明和優(yōu)質高效運行管理。

　　4.1推進權力行使主體的法制化協(xié)調(diào)機制

　　調(diào)查發(fā)現(xiàn)當前權力事項的確定部門和實施部門對事項定義和口徑不盡相同，權力合并拆分，形成層層“套娃”，“最先一公里”權力事項被極大“壓縮”，到“最后一公里”時又被全部“還原”，權力清單的事項數(shù)量和具體實施辦理的事項數(shù)量存在不對稱，清單有權力、辦事無指南，權力發(fā)布和權力實施“兩張皮”現(xiàn)象較為普遍。推進行政權力主體的法制化協(xié)調(diào)機制是通過協(xié)調(diào)推行權力清單、責任清單公開工作的過程中，政府法制部門、編辦部門和政務公開主體及政務服務主體通過協(xié)調(diào)共享資源，共擔責任，形成一致、對應、協(xié)調(diào)的權力清單和辦事指南清單，提高公開的效果更好服務于群眾。同時通過清單公開質量評估為中心的反向促進機制對執(zhí)行過程進行控制效果檢驗，提供外在的動力機制和規(guī)范性標準，充分發(fā)揮清單制度的功能。

　　4.2推進清單公開的價值分析機制

　　各地區(qū)按照“程序規(guī)范、提高效率、簡明清晰、方便辦事”的原則，通過信息化構建懲治預防腐敗體系建設，細化量化行政裁量標準，規(guī)范行政裁量權，建立過程可控、流程可查、責任可追的網(wǎng)上行政職權流程體系，把行政權力真正“曬”在陽光下。28個地區(qū)已經(jīng)建設政務服務的網(wǎng)上監(jiān)察系統(tǒng)，16個地區(qū)已經(jīng)實現(xiàn)政務服務管理的事前、事中、事后全過程網(wǎng)上監(jiān)察，24個地區(qū)實現(xiàn)了時效和流程異常的監(jiān)察功能，14個地區(qū)實現(xiàn)了內(nèi)容異常監(jiān)察功能，8個地區(qū)實現(xiàn)了裁量(收費)異常監(jiān)察功能，10個地區(qū)實現(xiàn)了廉政風險點異常監(jiān)察功能。作為一種溝通工具和傳播機制，在促進公共價值、維護公眾利益方面，清單公開越來越體現(xiàn)出其作用，因此政府側曬權要走出政府“獨角戲”的情況，從提升公眾滿意度、提高清單公開的效率方面構建清單公開的價值分析框架。利用顧客價值分析模型，從公眾對清單公開的價值期望、清單公開的效用、公眾感知價值、公眾感知成本和公眾決策價值等方面構建清單公開的價值分析模型，研究清單公開目標與當前清單公開提供的關鍵指標及驅動這些指標的流程和措施，為清單公開滿足公眾的期望提供理論和實踐指導。

　　4.3推進清單的動態(tài)更新機制

　　推行地方政府工作部門權力清單制度是推進政府職能轉變、簡政放權的基礎性和關鍵性工程，同時隨著簡政放權的不斷深化，政府的權力清單也是不斷變化的，權力清單與網(wǎng)上的政務服務的辦事指南也應同步更新，保證服務事項信息的準確性、完整性和時效性。例如江西加強行政審批目錄和行政權責清單的動態(tài)調(diào)整，按照“應上必上，全程在線”要求，推動省本級服務事項網(wǎng)上辦理和窗口辦理。浙江通過減權、放權、治權，加快形成覆蓋行政許可、行政處罰、行政征收、行政裁決、行政服務等領域的“一次辦結”機制。

　　推進清單的動態(tài)更新機制是指清單公開的各種力量或因素的構成及其相互聯(lián)系、相互作用的方式和原理，包括外在動力和內(nèi)生動力。清單制度推行的外部動力來源于制度、權力、與論等要素，而內(nèi)生動力則來源于利益需求與價值觀念，需要從壓力、動力、阻力和綜合力場等方面構建清單公開的分析圖，形成增強動力、克服阻力及轉化壓力的對應措施。