摘要：在大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)治理是政府治理的重點領(lǐng)域和重要方式?，F(xiàn)階段的政府?dāng)?shù)據(jù)治理面臨著質(zhì)量管理差、安全管控弱、開放共享難的問題。區(qū)塊鏈技術(shù)是一種去中心化、去信任、可追溯、透明、安全的新興互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，能有效克服當(dāng)前政府?dāng)?shù)據(jù)治理存在的問題。但區(qū)塊鏈技術(shù)在政府?dāng)?shù)據(jù)治理的管理權(quán)威、安全監(jiān)管和法律秩序等方面帶來挑戰(zhàn)，亟需政府完善應(yīng)用理念，創(chuàng)新監(jiān)管機制以及健全制度體系來推進(jìn)數(shù)據(jù)治理中的區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用。
黨的十九大報告指出，要“善于運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段開展工作”。數(shù)據(jù)治理已成為政府治理的重點領(lǐng)域和主要模式，區(qū)塊鏈、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等大數(shù)據(jù)技術(shù)的迅猛發(fā)展為政府?dāng)?shù)據(jù)治理提供了必要的技術(shù)支撐。近年來，作為比特幣底層技術(shù)與基礎(chǔ)架構(gòu)的區(qū)塊鏈越來越為公眾熟知，并廣泛地運用于數(shù)字貨幣、稅務(wù)保險、知識版權(quán)、慈善公益、智慧醫(yī)療等方面，逐步從金融領(lǐng)域拓展到社會領(lǐng)域，為政府?dāng)?shù)據(jù)治理帶來機遇。目前，區(qū)塊鏈技術(shù)在金融領(lǐng)域的作用已初見成效，未來政府也將主動借鑒區(qū)塊鏈的原理和技術(shù)提升政府治理質(zhì)量和效率。但迄今為止，國內(nèi)很少有學(xué)者對基于區(qū)塊鏈技術(shù)的政府?dāng)?shù)據(jù)治理進(jìn)行研究。本文旨在分析政府?dāng)?shù)據(jù)治理的主要問題與區(qū)塊鏈的關(guān)鍵技術(shù)，回答如何有效運用區(qū)塊鏈的技術(shù)優(yōu)勢彌補政府?dāng)?shù)據(jù)治理的短板，以期對提高政府?dāng)?shù)據(jù)治理水平和效率有所裨益。
一、文獻(xiàn)綜述
伴隨著區(qū)塊鏈技術(shù)的日益成熟與區(qū)塊鏈應(yīng)用領(lǐng)域的迅猛擴展，區(qū)塊鏈已成為新興的熱點議題。目前，區(qū)塊鏈技術(shù)在政府領(lǐng)域的應(yīng)用還處在探索階段，已有研究主要集中在區(qū)塊鏈的實踐應(yīng)用與理論研究兩個方面。2016年12月，貴陽市在全國范圍內(nèi)率先發(fā)布《貴陽區(qū)塊鏈發(fā)展和應(yīng)用》，提出區(qū)塊鏈技術(shù)的政務(wù)應(yīng)用、民生應(yīng)用與票據(jù)應(yīng)用三大領(lǐng)域。而后，廣東省、浙江省相繼提出大力發(fā)展區(qū)塊鏈技術(shù)，提升治理效能。目前，區(qū)塊鏈技術(shù)已應(yīng)用到身份認(rèn)證、食品安全、精準(zhǔn)扶貧等民生服務(wù)領(lǐng)域。貴陽市引入?yún)^(qū)塊鏈技術(shù)推動精準(zhǔn)扶貧，運用區(qū)塊鏈的技術(shù)特性實現(xiàn)貧困人口的精準(zhǔn)識別與有效退出，并對扶貧資金、項目管理進(jìn)行有效監(jiān)督。佛山市應(yīng)用區(qū)塊鏈技術(shù)推出“小區(qū)塊大數(shù)據(jù)”平臺，在食品安全、社區(qū)矯正、司法公證等領(lǐng)域深挖信用價值，建設(shè)智信社會。
區(qū)塊鏈技術(shù)引入政府治理領(lǐng)域，將給政府治理理念、機制與制度體系帶來深刻變革。與之相關(guān)的研究主要分為兩個方面：第一，區(qū)塊鏈技術(shù)在政府治理領(lǐng)域的應(yīng)用研究。王鵬等（2017）提出區(qū)塊鏈技術(shù)推動政府治理模式創(chuàng)新，需要深化顧客導(dǎo)向思維、構(gòu)建多中心治理結(jié)構(gòu)、打造共享共建平臺、創(chuàng)立智能化治理模式，可以實現(xiàn)政府治理的精準(zhǔn)化、服務(wù)化、個性化和定制化。蔣余浩等（2018）提出傳統(tǒng)的責(zé)任機制難以有效應(yīng)對大數(shù)據(jù)時代的決策風(fēng)險，區(qū)塊鏈技術(shù)能形成多層協(xié)作、多頭互聯(lián)的公共責(zé)任機制，可以克服海量數(shù)據(jù)造成的各種風(fēng)險，強化公共決策的民主性。高國偉等（2018）針對當(dāng)前政府基礎(chǔ)信息共享模式存在的缺陷，結(jié)合區(qū)塊鏈的技術(shù)優(yōu)勢，提出基于區(qū)塊鏈的新型政府基礎(chǔ)信息資源協(xié)同共享模式。
第二，區(qū)塊鏈技術(shù)在政府治理領(lǐng)域的風(fēng)險研究。王毛路等（2018）闡述了區(qū)塊鏈的技術(shù)優(yōu)勢，分析區(qū)塊鏈在產(chǎn)權(quán)登記、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、產(chǎn)品防偽溯源、票據(jù)驗真、金融風(fēng)險防控等領(lǐng)域的可行性，并指出區(qū)塊鏈在制度安排與技術(shù)監(jiān)管方面的風(fēng)險。張毅等（2016）認(rèn)為，區(qū)塊鏈可以有效推動政府角色轉(zhuǎn)換和職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)政府結(jié)構(gòu)、服務(wù)過程和治理績效變革，但在政府傳統(tǒng)職能、管理機制與法規(guī)制度等方向帶來巨大挑戰(zhàn)。周瑞玨（2017）在分析區(qū)塊鏈不同技術(shù)模式和去中心化機制可能存在的法律風(fēng)險的基礎(chǔ)上，提出設(shè)置行業(yè)準(zhǔn)入門檻、進(jìn)行事前登記、多樣化監(jiān)管等符合現(xiàn)階段區(qū)塊鏈發(fā)展的監(jiān)管機制。
總體而言，已有文獻(xiàn)在區(qū)塊鏈的基礎(chǔ)技術(shù)、應(yīng)用場景、治理風(fēng)險等方面進(jìn)行深入的探討，為本文研究提供了堅實的理論基礎(chǔ)和技術(shù)支撐，但仍有兩點不足：第一，已有文獻(xiàn)大多從公共責(zé)任機制、信息共享系統(tǒng)、治理結(jié)構(gòu)等微觀層面分析，就政府?dāng)?shù)據(jù)治理領(lǐng)域鮮有涉及。而政府?dāng)?shù)據(jù)治理是政府治理的主要方式，亟需引入?yún)^(qū)塊鏈技術(shù)，從宏觀層面變革治理理念和制度體系，推動政府?dāng)?shù)據(jù)治理創(chuàng)新。第二，已有文獻(xiàn)對區(qū)塊鏈技術(shù)帶來的治理危機和風(fēng)險研究較為碎片化，并未建構(gòu)起完整的“理念—機制—制度”的分析框架?；诖耍疚膶^(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用到政府?dāng)?shù)據(jù)治理領(lǐng)域，結(jié)合區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用優(yōu)勢，探討區(qū)塊鏈應(yīng)用于政府?dāng)?shù)據(jù)治理的挑戰(zhàn)，并從“理念—機制—制度”的視角提出相應(yīng)的政策建議。
二、政府?dāng)?shù)據(jù)治理面臨的主要問題
伴隨著信息技術(shù)發(fā)展和數(shù)字政府建設(shè)，數(shù)據(jù)已然成為政府治理的核心要素和戰(zhàn)略資源。一般而言，政府?dāng)?shù)據(jù)治理是以治理的方式改進(jìn)傳統(tǒng)政府信息管理的理念與方式，綜合運用法律制度、技術(shù)方法與流程標(biāo)準(zhǔn)等手段，就政府?dāng)?shù)據(jù)的可用性、完整性、安全性等進(jìn)行全面管理，實現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)的價值。換言之，政府?dāng)?shù)據(jù)治理關(guān)鍵在于數(shù)據(jù)的可得性、安全性與科學(xué)性，能否及時、有效地獲取高質(zhì)量的數(shù)據(jù)直接決定著政府?dāng)?shù)據(jù)治理的能力和水平。但目前，中國政府?dāng)?shù)據(jù)治理還處于起步階段，政府?dāng)?shù)據(jù)存在著質(zhì)量管理差、安全管控弱、開放共享難等問題。
?。ㄒ唬┱?dāng)?shù)據(jù)質(zhì)量管理差
數(shù)據(jù)的質(zhì)量是數(shù)據(jù)治理應(yīng)用與研究關(guān)注的核心問題。大數(shù)據(jù)時代的數(shù)據(jù)質(zhì)量與大數(shù)據(jù)的特性有關(guān)，由于數(shù)據(jù)的規(guī)模體量大，在獲取、存儲和計算過程中容易錯誤，而數(shù)據(jù)的快速產(chǎn)生與高速更新容易產(chǎn)生不一致性，且數(shù)據(jù)來源和形式的多樣性使得數(shù)據(jù)更易產(chǎn)生沖突。目前，中國數(shù)據(jù)質(zhì)量管理差主要表現(xiàn)在3個方面：
第一，數(shù)據(jù)的真實性不夠。數(shù)據(jù)的真實性是指政府公開發(fā)布的數(shù)據(jù)必須是客觀、真實的，不應(yīng)有統(tǒng)計方法的疏忽或是人為因素的干擾。一方面，受各種歷史原因和現(xiàn)實條件的限制，某些偽造、制造、修飾的數(shù)據(jù)真假難辨，導(dǎo)致政府?dāng)?shù)據(jù)難免“失真”；另一方面，人工干預(yù)的統(tǒng)計和傳播方法可能引入誤差，導(dǎo)致數(shù)據(jù)在傳播過程中逐步失真。
第二，數(shù)據(jù)的一致性不高。數(shù)據(jù)的一致性主要體現(xiàn)在同一份數(shù)據(jù)空間與時間的轉(zhuǎn)換能否保持一致以及業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)的數(shù)據(jù)之間邏輯關(guān)系的一致性。政府?dāng)?shù)據(jù)來源多元化，包括政府、企業(yè)、公眾、非政府組織等多元主體的數(shù)據(jù)，也包含數(shù)據(jù)庫、網(wǎng)頁、文本、圖片、視頻等各類結(jié)構(gòu)化、半結(jié)構(gòu)化與非結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)源的多樣性與數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性導(dǎo)致政府獲取高質(zhì)量的數(shù)據(jù)，并對數(shù)據(jù)進(jìn)行有效整合、傳輸和應(yīng)用面臨巨大挑戰(zhàn)，數(shù)據(jù)之間存在著沖突、不一致或者相互矛盾的問題。
第三，數(shù)據(jù)的時效性不強。據(jù)專家推算，全球每年新增數(shù)據(jù)40%左右，信息總量兩年就可以翻番。數(shù)據(jù)的高速更新使得部分?jǐn)?shù)據(jù)的“有效期”很短，如果政府缺乏有效實時收集數(shù)據(jù)的意識和能力，那么收集的部分?jǐn)?shù)據(jù)可能是“過期”的。另外，政府發(fā)布推送的數(shù)據(jù)信息也有時效性，特別是危機治理，更需要及時公開信息，拓展信息推送渠道，加速信息傳播速度，實現(xiàn)數(shù)據(jù)治理的精、準(zhǔn)、快。
?。ǘ┱?dāng)?shù)據(jù)安全管控弱
政府?dāng)?shù)據(jù)安全是國家安全的組成部分，是指政府?dāng)?shù)據(jù)系統(tǒng)不受偶發(fā)的或惡意的破壞、更改、泄露，涉及國家安全、社會穩(wěn)定、個人隱私、商業(yè)利益等方面。目前，中國政府?dāng)?shù)據(jù)治理還處在起步階段，面臨著較大的安全風(fēng)險和治理挑戰(zhàn)。政府?dāng)?shù)據(jù)安全管控弱主要體現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)安全保障不力和個人隱私保護(hù)不夠兩個方面。
一方面，各級政府網(wǎng)站、各類業(yè)務(wù)系統(tǒng)、各個數(shù)據(jù)庫承載著大量的政府?dāng)?shù)據(jù)資源，特別是云計算技術(shù)發(fā)展使得機構(gòu)使用云應(yīng)用程序數(shù)量激增，進(jìn)一步導(dǎo)致信息向各類云端集中，一旦服務(wù)器遭受攻擊，或者技術(shù)留有后門，必將嚴(yán)重威脅數(shù)據(jù)安全。國家大數(shù)據(jù)安全防護(hù)技術(shù)和手段的不足以及云端數(shù)據(jù)存儲位置的不確定性使得數(shù)據(jù)監(jiān)管更為困難。中國政府網(wǎng)站頻遭黑客攻擊，攻擊方式日益復(fù)雜化，據(jù)第41次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》顯示，2017年中國境內(nèi)被篡改的政府網(wǎng)站有1605個，被植入后門的政府網(wǎng)站有2062個。
另一方面，敏感數(shù)據(jù)和個人隱私隨著數(shù)據(jù)挖掘、聚合與開放增加泄露風(fēng)險。政府?dāng)?shù)據(jù)與不同數(shù)據(jù)源的有機結(jié)合，可能導(dǎo)致隱私數(shù)據(jù)由獨特的組合識別性能而被挖掘出來，使得敏感數(shù)據(jù)存在被泄露和侵害的風(fēng)險。據(jù)《中國網(wǎng)名權(quán)益保護(hù)調(diào)查報告（2016）》顯示，84%的網(wǎng)民親身感受到個人信息泄露帶來的不良影響。另外，一些復(fù)雜技術(shù)可以對個人發(fā)布前匿名化的數(shù)據(jù)進(jìn)行恢復(fù)，或者通過不同數(shù)據(jù)集的屬性組合生成敏感數(shù)據(jù)，這使得公眾面臨著個人隱私泄露的風(fēng)險，加劇公眾的不安全感和不信任度。
?。ㄈ┱?dāng)?shù)據(jù)開放共享難
政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享包括兩層含義，一是通過信息公開的方式將政府?dāng)?shù)據(jù)傳播給市場和社會，使其在“數(shù)據(jù)—決策—效益”的過程挖掘數(shù)據(jù)的價值；二是通過數(shù)據(jù)庫、云端等平臺實現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)在層級間、區(qū)域間、部門間的開放共享，讓政府在政務(wù)服務(wù)中提升質(zhì)量和效率。目前，中國政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享還處在起步階段，跨區(qū)域、跨層級、跨部門、跨領(lǐng)域數(shù)據(jù)開放共享不夠，數(shù)據(jù)壁壘與數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象嚴(yán)重，主要體現(xiàn)在政府內(nèi)的數(shù)據(jù)開放共享低與社會間的數(shù)據(jù)開放共享難兩個方面。
第一，政府內(nèi)的數(shù)據(jù)開放共享低。目前，區(qū)域利益壁壘、部門條塊分割、層級溝通不暢導(dǎo)致政府間的數(shù)據(jù)開放共享低，協(xié)同水平差，難以適應(yīng)開放共享的數(shù)據(jù)環(huán)境。客觀而言，政府系統(tǒng)內(nèi)的數(shù)據(jù)兼容性較差，缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和訪問方式，導(dǎo)致單個部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)內(nèi)的數(shù)據(jù)難以快速復(fù)制運用到其他部門。從主觀方面來講，數(shù)據(jù)的掌控能力折射出部門的權(quán)力強弱，部門之間沒有上下級關(guān)系，數(shù)據(jù)分散難以統(tǒng)一管理。數(shù)據(jù)共享政策的缺位導(dǎo)致共享的數(shù)據(jù)也主要是統(tǒng)計數(shù)據(jù)和表層數(shù)據(jù)，原始數(shù)據(jù)仍留在政府部門內(nèi)部。
第二，社會間的數(shù)據(jù)開放共享難。政府?dāng)?shù)據(jù)治理是企業(yè)、公眾、非政府組織向政府?dāng)?shù)據(jù)平臺輸入數(shù)據(jù)的過程，也是政府整合、分析、統(tǒng)籌數(shù)據(jù)后輸出社會需求數(shù)據(jù)的過程。這一雙向的數(shù)據(jù)共享過程有助于增強政府掌握社情民意數(shù)據(jù)的能力，提升政府服務(wù)社會的水平。但目前，政府往往以涉密或者維穩(wěn)等事由在本應(yīng)公開的環(huán)保數(shù)據(jù)、安全數(shù)據(jù)、防災(zāi)減災(zāi)數(shù)據(jù)等民生需求數(shù)據(jù)方面進(jìn)行有限的選擇性公開，甚至通過設(shè)立門檻、附加條款等方式抑制公眾對數(shù)據(jù)的需求。政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享存在重形式輕實效，重數(shù)量輕質(zhì)量，重宏觀輕微觀，重內(nèi)容輕制度，重供給輕需求等問題。
三、區(qū)塊鏈技術(shù)在政府?dāng)?shù)據(jù)治理中的應(yīng)用優(yōu)勢
近年來，區(qū)塊鏈的迅速崛起與廣泛運用，離不開區(qū)域鏈的技術(shù)特性與應(yīng)用優(yōu)勢。區(qū)塊鏈技術(shù)是一種全員參與、維護(hù)、存儲、讀取可靠數(shù)據(jù)的分布式賬本系統(tǒng)，主要包括共識機制、點對點技術(shù)、非對稱加密技術(shù)、時間戳、智能合約等核心技術(shù)，具有可追溯性、不可篡改性、開放性等基本特征，本質(zhì)上是一種“去中心化”的互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)庫技術(shù)。政府?dāng)?shù)據(jù)治理是以治理的理念和方式全面管理政府?dāng)?shù)據(jù)的可用性、完整性與安全性，特別是面臨海量、異質(zhì)的數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)壁壘時，區(qū)域鏈不可逆的分布式賬本系統(tǒng)、復(fù)雜數(shù)學(xué)算法、非對稱加密技術(shù)等核心技術(shù)為解決數(shù)據(jù)的真實性、安全性、開放性等難題提供可能性。因此，區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用于政府?dāng)?shù)據(jù)治理具有顯著的優(yōu)勢。
?。ㄒ唬┛勺匪莸姆植际綌?shù)據(jù)系統(tǒng)有助于提高數(shù)據(jù)質(zhì)量
在傳統(tǒng)的政府治理體系中，社會主體的交互行為往往需要“被信任”的政府充當(dāng)中介組織進(jìn)行協(xié)調(diào)或出具證明，使得高度集中化的政府組織掌握著全社會80%的數(shù)據(jù)，并壟斷著大量高密度、高價值的數(shù)據(jù)。政府是數(shù)據(jù)的集成者，各級政府結(jié)合自身的業(yè)務(wù)職能創(chuàng)建海量的數(shù)據(jù)庫。這些數(shù)據(jù)庫是一個封閉的環(huán)式結(jié)構(gòu)，受制于政府的權(quán)威性與中介作用，數(shù)據(jù)無法在全社會直接流通，影響數(shù)據(jù)的實時獲取和真實性。
區(qū)塊鏈在不同利益主體間構(gòu)建一個點對點的分布式的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，各主體通過訪問數(shù)據(jù)系統(tǒng)，將各項社會活動錄入?yún)^(qū)塊鏈或確認(rèn)交易，使得有關(guān)社會事務(wù)的事件、信息能在大范圍、短時間內(nèi)實現(xiàn)快速的全網(wǎng)廣播、匹配、核查和認(rèn)定。需要強調(diào)的是，任何治理活動的信息與數(shù)據(jù)只有通過全網(wǎng)廣播獲得其他主體的核實與認(rèn)可后，才能被完整地寫入?yún)^(qū)塊鏈；如果數(shù)據(jù)不實或不被認(rèn)可，系統(tǒng)將自動拒絕寫入，這有助于保證數(shù)據(jù)系統(tǒng)的真實性與完整性。
當(dāng)然，全網(wǎng)快速廣播的模式有利于上級政府部門的指令直接快速下達(dá)到基層部門，同時也能收集基層部門直接發(fā)送的真實信息，保證信息傳遞的真實性和及時性。在區(qū)塊鏈中，數(shù)據(jù)會被全網(wǎng)實時監(jiān)控，任何試圖篡改、刪除信息的行為都會被區(qū)塊鏈記錄、察覺而拒絕修改，使得新寫入的數(shù)據(jù)與以前的全部歷史數(shù)據(jù)一致，便于追溯。這些寫入、廣播、核實的全部活動會在區(qū)塊鏈中保留相應(yīng)時間戳的不可逆記錄，一旦數(shù)據(jù)經(jīng)過核查認(rèn)定寫入?yún)^(qū)塊鏈，將會永久地存儲，確保數(shù)據(jù)的穩(wěn)定性與真實性。
（二）非對稱加密技術(shù)與哈希算法有助于保障數(shù)據(jù)安全
數(shù)據(jù)的私密性與數(shù)據(jù)的完整性是數(shù)據(jù)安全的重要內(nèi)容。區(qū)塊鏈運用非對稱加密技術(shù)、零知識證明算法以及哈希算法等技術(shù)可以實現(xiàn)數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)。其中，非對稱加密算法能驗證數(shù)據(jù)來源，保護(hù)數(shù)據(jù)安全；哈希算法等匿名算法能保護(hù)數(shù)據(jù)隱私，防止泄露。一般而言，非對稱加密技術(shù)是指加密和解密過程中使用兩個密鑰來完成，即通過對應(yīng)的公鑰與私鑰來驗證身份、加密和解密信息，以滿足信息所有權(quán)的驗證和簽名，提高數(shù)據(jù)的安全性。同時為了提高遭受系統(tǒng)攻擊和信息泄露的難度，用戶的公鑰需要定期更新。哈希算法是一種通過計算一個數(shù)字消息所得到長度固定的字符串的密碼學(xué)算法，并且不同的信息會得到不同的字符串。目前，哈希算法主要用于生成前區(qū)塊地址、記錄數(shù)據(jù)摘要、交互者地址與構(gòu)造梅克爾數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)等，保障數(shù)據(jù)的隱私性。
在區(qū)塊鏈中，每個參與主體可以將生成的數(shù)據(jù)通過全網(wǎng)廣播與核實后寫入?yún)^(qū)塊，保證寫入數(shù)據(jù)的真實性和唯一性。依據(jù)哈希算法的原理，數(shù)據(jù)所有者在寫入數(shù)據(jù)時要在區(qū)塊頭前加蓋時間戳，標(biāo)識數(shù)據(jù)的時間順序，并用私鑰對數(shù)據(jù)加密存儲。數(shù)據(jù)使用者和監(jiān)管機構(gòu)用相應(yīng)的公鑰訪問數(shù)據(jù)庫，解密并讀取數(shù)據(jù)。由于時間戳記錄讀取數(shù)據(jù)的時間，當(dāng)任何一方發(fā)現(xiàn)不合理時，可以隨時隨地通過區(qū)塊數(shù)據(jù)和時間戳來追溯歷史數(shù)據(jù)。另外，區(qū)塊鏈的數(shù)據(jù)存儲在分布式的鏈?zhǔn)浇Y(jié)構(gòu)中，確保數(shù)據(jù)的多重備份，提高數(shù)據(jù)庫的容錯性和安全性。即使某個區(qū)塊的數(shù)據(jù)被惡意攻擊或者故障時，其他相關(guān)方仍有完整的數(shù)據(jù)副本可供正常使用，且在未被核實認(rèn)可的情況下，惡意修改的數(shù)據(jù)無法寫入?yún)^(qū)塊。這些技術(shù)和特性加大了試圖篡改、刪除數(shù)據(jù)或者惡意攻擊數(shù)據(jù)庫等行為的難度，從而保證區(qū)塊鏈數(shù)據(jù)的真實性、完整性、隱私性和安全性。
?。ㄈc對點技術(shù)與智能合約有助于實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享
作為一種“去中心化”的分布式賬本系統(tǒng)，區(qū)塊鏈中的每個參與主體都能單獨地寫入、讀取和存儲數(shù)據(jù)，并在全網(wǎng)迅速廣播和及時查證。經(jīng)全體成員確認(rèn)核實后，數(shù)據(jù)作為某一事件的唯一、真實的信息在區(qū)塊鏈全網(wǎng)實現(xiàn)共享。點對點技術(shù)實現(xiàn)全體網(wǎng)絡(luò)共同擁有數(shù)據(jù)，解決數(shù)據(jù)共享需要中介第三方的問題。
一方面，運用區(qū)塊鏈信息管理平臺，各層級、各部門政府組織能夠從全社會范圍內(nèi)及時的掌握大量的真實數(shù)據(jù)，了解民意社情，掌握社會需求，為政府決策提供數(shù)據(jù)支撐。另一方面，企業(yè)與公眾通過點對點技術(shù)可以獲得個性化、精準(zhǔn)化的信息，提高數(shù)據(jù)的社會價值。另外，政府的數(shù)據(jù)指令打破傳統(tǒng)的層層下達(dá)的模式，直接下達(dá)到基層部門執(zhí)行，防止政策的失真與滯后。需要指出的是，區(qū)塊鏈不需要參與方的信用背書，而是通過相互信任的算法創(chuàng)造信用、產(chǎn)生信任和達(dá)成共識。去信任化有助于加深每個參與主體間的信任，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。
另外，利用區(qū)塊鏈的信息技術(shù)，智能合約打破各自為政的數(shù)據(jù)統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)和方法，取代傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)協(xié)議，通過在區(qū)塊鏈的制定合約中寫入指定、統(tǒng)一的代碼，系統(tǒng)將根據(jù)代碼推斷合約的實現(xiàn)條件，保障合約執(zhí)行。當(dāng)政府部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)時，區(qū)塊鏈會自動根據(jù)智能合約上的寫入代碼對照相關(guān)數(shù)據(jù)的類型、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、數(shù)量等內(nèi)容和電子簽名進(jìn)行核對和驗證，方便數(shù)據(jù)統(tǒng)計，提高效率，方便共享。當(dāng)某些部門數(shù)據(jù)殘缺或者未及時上報時，智能合約自動在全網(wǎng)發(fā)送實時警告，并將警告記錄和相關(guān)部門的答復(fù)記錄在區(qū)塊鏈上，便于追溯問責(zé)。由此，點對點技術(shù)與智能合約擴大數(shù)據(jù)共享的范圍、速度和程度，提高數(shù)據(jù)共享的及時性和標(biāo)準(zhǔn)化。
四、區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用于政府?dāng)?shù)據(jù)治理的挑戰(zhàn)
作為一種新興的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，區(qū)塊鏈不僅會對政府?dāng)?shù)據(jù)治理模式產(chǎn)生顛覆性影響，而且會導(dǎo)致政府管控機制和業(yè)務(wù)流程發(fā)生重大變革。與過去的技術(shù)革命一樣，一方面，區(qū)塊鏈的技術(shù)特性和應(yīng)用優(yōu)勢提升政府?dāng)?shù)據(jù)治理的質(zhì)量和效率，給數(shù)字政府建設(shè)帶來發(fā)展機遇；另一方面，區(qū)塊鏈技術(shù)在政府?dāng)?shù)據(jù)治理的理念、機制、制度等方面存在一系列不同程度的風(fēng)險，要求政府不斷推進(jìn)改革，應(yīng)對挑戰(zhàn)。
（一）理念變革：去中心化帶來管理權(quán)威挑戰(zhàn)
去中心化是區(qū)塊鏈技術(shù)的首要特征。去中心化或者弱中心化意味著區(qū)塊鏈網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)沒有核心的管理機構(gòu)，每個參與主體的權(quán)利與義務(wù)是均等的。政府在治理體系中不再占據(jù)核心的支配地位，而與其他主體處于相對平等的地位。區(qū)塊鏈的去中心化克服了官僚制組織層級多、信息傳遞慢的弊病，有助于建立緊湊、扁平的組織結(jié)構(gòu)，但這沖擊著傳統(tǒng)政府的服務(wù)職能和管理權(quán)威。這是因為：政府壟斷著大量的社會數(shù)據(jù)，扮演重要的中介角色，政府的公共權(quán)力對數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域具有舉足輕重的掌控能力，公眾高度信任并依賴政府以及政府提供的公共服務(wù)。區(qū)塊鏈運用點對點技術(shù)和數(shù)學(xué)算法構(gòu)建起參與者之間獨立的新型信任機制，打破傳統(tǒng)以政府為中介的信任網(wǎng)絡(luò)，消解政府在產(chǎn)權(quán)登記、公證、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面的服務(wù)職能和管理權(quán)威。
?。ǘC制變革：去信任化帶來安全監(jiān)管挑戰(zhàn)
區(qū)塊鏈的去信任化表現(xiàn)為整個區(qū)塊鏈網(wǎng)絡(luò)中的參與者跨越傳統(tǒng)治理體系中的中介結(jié)構(gòu)，無需政府出具相應(yīng)的信用背書就可實現(xiàn)數(shù)據(jù)的交互和連通。作為一種多個網(wǎng)絡(luò)節(jié)點進(jìn)行數(shù)據(jù)記錄和存儲的分布式共享賬本系統(tǒng)，區(qū)塊鏈的每個參與主體通過密鑰可以讀取全網(wǎng)的數(shù)據(jù)信息，且區(qū)塊鏈通過網(wǎng)絡(luò)節(jié)點的集體維護(hù)，保證數(shù)據(jù)的安全和真實。由于個人的數(shù)據(jù)記錄后會及時迅速地在全網(wǎng)廣播，并且所有網(wǎng)絡(luò)節(jié)點訪問區(qū)塊信息的過程是公開透明的，如果個人的私鑰泄露，將會出現(xiàn)參與者的個人信息全部在網(wǎng)絡(luò)上公布的問題，嚴(yán)重影響用戶的個人隱私。如果個人的私鑰丟失，那么個人無法再次訪問區(qū)塊鏈中的存儲數(shù)據(jù)，無法獲取個人的證明信息，從而影響用戶的有形資產(chǎn)的歸屬情況。在傳統(tǒng)的政府治理過程中，政府作為收集、存儲、傳遞信息的主要媒介，承擔(dān)著數(shù)據(jù)安全與保密的責(zé)任。區(qū)塊鏈去中心化的存儲方式意味著沒有任何節(jié)點應(yīng)當(dāng)或者有可能對數(shù)據(jù)安全承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。區(qū)塊鏈技術(shù)的日常運營由全體網(wǎng)絡(luò)節(jié)點集體維護(hù)，意味著政府的監(jiān)管只局限于宏觀層面的組織管理，區(qū)塊鏈技術(shù)管理只存在于集體網(wǎng)絡(luò)節(jié)點的本身。如果將政府監(jiān)管權(quán)力下放到區(qū)塊鏈內(nèi)信息管理，那么區(qū)塊鏈技術(shù)與云計算、大數(shù)據(jù)等應(yīng)用模式也無差別了。
?。ㄈ┲贫茸兏铮杭夹g(shù)創(chuàng)新帶來法律秩序挑戰(zhàn)
區(qū)塊鏈?zhǔn)且环N新興的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，社會適應(yīng)和政府運用新技術(shù)并制定出相關(guān)的監(jiān)管措施需要一個過程。伴隨著區(qū)塊鏈技術(shù)的迅猛推進(jìn)，傳統(tǒng)的法律政策和監(jiān)管制度已經(jīng)不在適應(yīng)區(qū)塊鏈技術(shù)的發(fā)展要求，區(qū)塊鏈的創(chuàng)新技術(shù)和應(yīng)用范圍已經(jīng)拓展到數(shù)字貨幣、保險金融、醫(yī)療養(yǎng)老等社會各方面，亟需全新的管理理念和立法要求。由于數(shù)據(jù)信息的價值在于交換、復(fù)制、記錄和使用，與傳統(tǒng)物權(quán)法領(lǐng)域的實體物品存在區(qū)別，且政府在數(shù)據(jù)、信息與虛擬財產(chǎn)等方面的專門法律制度建設(shè)嚴(yán)重滯后，難以進(jìn)行有效的確權(quán)登記和知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)。另外，區(qū)塊鏈的運用與現(xiàn)行法律存在一定的沖突。例如，智能合約是基于計算機語言的合約，可以在滿足限制條件后自動執(zhí)行和監(jiān)督，這與《合同法》等傳統(tǒng)法律語言規(guī)定的條款中對合約主體及主體間行為約束的相關(guān)性沖突。因此，區(qū)塊鏈的迅猛發(fā)展與廣泛應(yīng)用面臨著制度空白與制度沖突的雙重障礙，需要政府更新立法理念，完善立法的規(guī)范性、科學(xué)性和預(yù)見性。
五、完善政府?dāng)?shù)據(jù)治理中區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用的對策建議
區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用優(yōu)勢使得政府?dāng)?shù)據(jù)治理應(yīng)用區(qū)塊鏈技術(shù)存在必要性與可行性，但仍要規(guī)避區(qū)塊鏈的應(yīng)用風(fēng)險與技術(shù)缺陷。今后，推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)治理中的區(qū)塊鏈應(yīng)用發(fā)展，要從明確應(yīng)用共識，創(chuàng)新監(jiān)管機制，健全制度體系等方面著手。
（一）明確區(qū)塊鏈應(yīng)用共識，形成政府?dāng)?shù)據(jù)治理應(yīng)用區(qū)塊鏈技術(shù)的理念引領(lǐng)
作為繼互聯(lián)網(wǎng)革命之后最為顛覆性的技術(shù)創(chuàng)新，區(qū)塊鏈憑借安全、透明、共享的技術(shù)優(yōu)勢廣泛應(yīng)用在證券金融、國際貿(mào)易、移動支付等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，深刻影響著企業(yè)經(jīng)營方式和市場管理模式，但在政府治理與社會公益的應(yīng)用還處在起步階段。理念是行動的向?qū)?，推廣區(qū)塊鏈技術(shù)，理念上要堅持“破”與“立”的雙向過程，即破除落后的舊理念，樹立適應(yīng)新技術(shù)的新理念。
第一，區(qū)分技術(shù)創(chuàng)新與資本炒作，明確區(qū)塊鏈概念。區(qū)塊鏈技術(shù)是虛擬貨幣的底層技術(shù)和基礎(chǔ)架構(gòu)，虛擬貨幣是區(qū)塊鏈在數(shù)字貨幣層面的實踐應(yīng)用。隨著區(qū)塊鏈底層技術(shù)和各基礎(chǔ)鏈的逐漸成熟，區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用前景廣闊。但近來，全球范圍內(nèi)主權(quán)國家加大虛擬貨幣的監(jiān)管，導(dǎo)致虛擬貨幣的價格劇烈波動，從而引發(fā)社會對區(qū)塊鏈技術(shù)的質(zhì)疑。因此，要區(qū)分區(qū)塊鏈的應(yīng)用技術(shù)概念與資本市場炒作概念的差異，理清區(qū)塊鏈技術(shù)的核心要義，構(gòu)建準(zhǔn)確有共識的區(qū)塊鏈概念體系。
第二，營造開放包容的環(huán)境，助推區(qū)塊鏈應(yīng)用。區(qū)塊鏈技術(shù)的成熟發(fā)展與區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用于政府?dāng)?shù)據(jù)治理都是一個摸著石頭過河的過程，全社會要打破傳統(tǒng)的思維理念，接受新技術(shù)的嘗試性應(yīng)用，營造良好的開放包容的環(huán)境，并通過高校、媒體等將復(fù)雜的區(qū)塊鏈技術(shù)以通俗易懂、簡明扼要的方式進(jìn)行全社會的知識科普。2016年12月，貴陽市在全國首先發(fā)布《貴陽區(qū)塊鏈發(fā)展和應(yīng)用》白皮書，分階段在政務(wù)、民生、商務(wù)等領(lǐng)域應(yīng)用區(qū)塊鏈技術(shù)推進(jìn)政府治理。目前，國家應(yīng)該擴大區(qū)塊鏈應(yīng)用的試點范圍，增加區(qū)塊鏈的試點城市，規(guī)劃區(qū)塊鏈的應(yīng)用領(lǐng)域和行業(yè)范圍，根據(jù)其發(fā)展階段和情況總結(jié)經(jīng)驗，不斷完善制度建設(shè)，逐步將地方經(jīng)驗提升為國家制度。
第三，樹立主權(quán)區(qū)塊鏈理念，引領(lǐng)區(qū)塊鏈發(fā)展。與數(shù)據(jù)主權(quán)一樣，區(qū)塊鏈技術(shù)的基礎(chǔ)設(shè)施、參與群體與應(yīng)用場景都應(yīng)建立在國家主權(quán)的范疇之內(nèi)。主權(quán)區(qū)塊鏈同樣具有點對點，信任、透明和不可篡改的特點。與一般區(qū)塊鏈不同的是，主權(quán)區(qū)塊鏈強調(diào)網(wǎng)絡(luò)空間上的國家主權(quán)和網(wǎng)絡(luò)主權(quán)，凸顯網(wǎng)絡(luò)的分散多中心化，接受網(wǎng)絡(luò)和帳戶的可監(jiān)管性，實行法律框架下的智能合約等。在構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)命運共同體的時代背景下，主權(quán)區(qū)塊鏈理念汲取區(qū)塊鏈的技術(shù)優(yōu)勢，克服絕對去中心化、去信任化帶來監(jiān)管與安全的不足，有助于維護(hù)數(shù)據(jù)安全，實現(xiàn)區(qū)塊鏈技術(shù)優(yōu)勢與劣勢的最大公約數(shù)。
?。ǘ┘訌姅?shù)據(jù)平臺管理，創(chuàng)新政府?dāng)?shù)據(jù)治理應(yīng)用區(qū)塊鏈技術(shù)的監(jiān)管機制
第一，發(fā)展區(qū)塊鏈核心技術(shù)，完善政府?dāng)?shù)據(jù)公有鏈基礎(chǔ)建設(shè)。區(qū)塊鏈技術(shù)是全球范圍內(nèi)的新一輪技術(shù)革命，政府要大力發(fā)展和支持中國自主知識產(chǎn)權(quán)的軟硬件核心技術(shù)的研發(fā)和運用，特別是在區(qū)塊鏈的算力、存儲帶寬、吞吐量等技術(shù)不成熟的方面加大攻關(guān)，建立一套全球通用、中國特色的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和安全規(guī)范。同時，政府要加強與高校、科研機構(gòu)的合作，共同致力區(qū)塊鏈技術(shù)的開發(fā)、普及和應(yīng)用。例如，清華大學(xué)經(jīng)管學(xué)院區(qū)塊鏈金融研究中心立足推動區(qū)塊鏈的研究，加速區(qū)塊鏈在商業(yè)領(lǐng)域的普及應(yīng)用。此外，目前的政府?dāng)?shù)據(jù)公有鏈存在不能關(guān)閉、安全漏洞以及錯誤修復(fù)的問題，政府要加強公有鏈數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，構(gòu)建公有鏈的技術(shù)平臺標(biāo)準(zhǔn)，明確數(shù)據(jù)開放的程序和標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)布數(shù)據(jù)質(zhì)量要求，擴大數(shù)據(jù)的獲取范圍，提高政府?dāng)?shù)據(jù)的質(zhì)量和安全。
第二，構(gòu)建多主體共同監(jiān)管模式，建立系統(tǒng)的預(yù)防監(jiān)控機制。區(qū)塊鏈?zhǔn)嵌嘀黧w共同參與的分布式賬本數(shù)據(jù)庫，去中心化和去信任化容易導(dǎo)致責(zé)任模糊、監(jiān)管缺位。因此，建立政府、企業(yè)、社會組織、公眾共同參與、錄入、維護(hù)的分布式數(shù)據(jù)系統(tǒng)，各主體不僅要對自己錄入的數(shù)據(jù)信息負(fù)責(zé)，同時通過驗證、辨別全網(wǎng)其他數(shù)據(jù)對他人負(fù)責(zé)，全網(wǎng)的多元主體共同承擔(dān)政府?dāng)?shù)據(jù)區(qū)塊鏈的監(jiān)管責(zé)任。為加強監(jiān)管的效率，明確監(jiān)管責(zé)任，可以委托具有公信力的第三方進(jìn)行獨立監(jiān)督，對政府?dāng)?shù)據(jù)區(qū)塊鏈的錄入信息和完整賬本進(jìn)行核實。另外，國家層面和省級政府層面應(yīng)該建立區(qū)塊鏈安全應(yīng)急機制，出臺區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用與政府?dāng)?shù)據(jù)治理的長期規(guī)劃，明確監(jiān)管主體、監(jiān)管責(zé)任和監(jiān)管工作規(guī)則，設(shè)立監(jiān)管者的獎懲機制，建立全面系統(tǒng)的預(yù)防監(jiān)控機制。
第三，加強區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用人才建設(shè)，培育全社會的安全意識和信用意識。政府?dāng)?shù)據(jù)治理經(jīng)歷著電子政務(wù)、數(shù)字政府到區(qū)塊鏈應(yīng)用的過程，每次變革都需要技術(shù)人員的支撐?？梢哉f，政府工作人員的技術(shù)水平和職業(yè)道德直接決定著政府改革的推進(jìn)力度和改革效果。因此，政府要加強對數(shù)據(jù)治理以及應(yīng)用區(qū)塊鏈技術(shù)人員的專業(yè)技能培訓(xùn)，提高區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用能力，強化其職業(yè)道德素養(yǎng)，增強政府人員的綜合素養(yǎng)。另外，區(qū)塊鏈技術(shù)將會深刻影響著全社會、全領(lǐng)域、全行業(yè)的發(fā)展，需要全面系統(tǒng)的培養(yǎng)公眾的網(wǎng)絡(luò)安全意識和信用意識，加強區(qū)塊鏈技術(shù)的宣傳教育，發(fā)揮媒體和高校的積極作用，提高公眾的區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用能力和網(wǎng)絡(luò)安全意識，從道德和技術(shù)層面控制區(qū)塊鏈應(yīng)用的違法違規(guī)行為。
（三）健全區(qū)塊鏈應(yīng)用政策法規(guī)，構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)治理應(yīng)用區(qū)塊鏈技術(shù)的制度體系
制度是規(guī)范確定性規(guī)范與控制不確定性的規(guī)則，它是“通過對行為體預(yù)期的引導(dǎo)和保護(hù)，向行為體提供了應(yīng)對不確定性的社會建制”。健全區(qū)塊鏈應(yīng)用政策規(guī)范和制度體系是推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)治理應(yīng)用區(qū)塊鏈技術(shù)的重要保障。
一方面，理順區(qū)塊鏈技術(shù)與現(xiàn)行法律規(guī)范的關(guān)系，形成區(qū)塊鏈應(yīng)用的制度環(huán)境。當(dāng)前，區(qū)塊鏈的去信任化與智能合約等技術(shù)特性與現(xiàn)行的《物權(quán)法》等法律相沖突，并且區(qū)塊鏈在數(shù)據(jù)治理的分類標(biāo)準(zhǔn)、個人隱私權(quán)利、知識產(chǎn)權(quán)以及數(shù)據(jù)責(zé)任主體等方面對現(xiàn)行的《政府信息公開條例》做出修訂要求。政府立足公共利益和立法要求，根據(jù)區(qū)塊鏈的技術(shù)特性，對照現(xiàn)行的法律規(guī)范，定期審核和修訂不適應(yīng)區(qū)塊鏈發(fā)展的法律法規(guī)，培育支持區(qū)塊鏈發(fā)展的制度環(huán)境。
另一方面，加強區(qū)塊鏈應(yīng)用在政府?dāng)?shù)據(jù)治理的頂層規(guī)劃，探索地方立法。目前，中國已頒布《中國區(qū)塊鏈技術(shù)和應(yīng)用發(fā)展白皮書》，就區(qū)塊鏈的發(fā)展現(xiàn)狀、應(yīng)用場景、路線圖、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等作出詳細(xì)的規(guī)劃。但是，區(qū)塊鏈技術(shù)在數(shù)據(jù)治理方面缺乏專門性法律規(guī)范，缺少政府對數(shù)據(jù)治理應(yīng)用區(qū)塊鏈的政策扶植和法律保障。因此，政府要加強頂層規(guī)劃，系統(tǒng)謀劃區(qū)塊鏈在政府?dāng)?shù)據(jù)治理中的應(yīng)用前景，出臺政府?dāng)?shù)據(jù)治理與區(qū)塊鏈應(yīng)用的政策文件。同時，鼓勵省級政府先行先試，探索政府?dāng)?shù)據(jù)治理中區(qū)塊鏈應(yīng)用的地方立法，研究出臺應(yīng)用條例，明確各方職責(zé)和規(guī)范，及時把地方經(jīng)驗提升總結(jié)為國家制度。
六、結(jié)語
區(qū)塊鏈作為一種新興的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，深刻影響著傳統(tǒng)政府?dāng)?shù)據(jù)治理的理念、機制與制度體系。它在提升政府?dāng)?shù)據(jù)治理效能、共享與透明度的同時，也使政府?dāng)?shù)據(jù)治理面臨著權(quán)威、安全與秩序的多重挑戰(zhàn)。因此，政府要善于抓住機遇、大膽嘗試、善謀規(guī)劃，積極運用區(qū)域鏈技術(shù)變革傳統(tǒng)數(shù)據(jù)治理模式，提升政府?dāng)?shù)據(jù)治理的效能，推動政府?dāng)?shù)據(jù)治理創(chuàng)新。今后，區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用于政府?dāng)?shù)據(jù)治理，不僅要完善區(qū)塊鏈的應(yīng)用理念、數(shù)據(jù)平臺、發(fā)展規(guī)劃與政策制度體系，還要加大區(qū)塊鏈關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)，加強區(qū)塊鏈技術(shù)宣傳，強化區(qū)塊鏈技術(shù)人才隊伍建設(shè)，培育區(qū)塊鏈應(yīng)用氛圍，實現(xiàn)區(qū)塊鏈應(yīng)用工具理性與價值理性的有機統(tǒng)一。
