摘要：在新一代電子政務(wù)系統(tǒng)發(fā)展進(jìn)程中, 政務(wù)數(shù)據(jù)共享是一項(xiàng)基礎(chǔ)而關(guān)鍵的課題, 也是學(xué)術(shù)研究與實(shí)踐探索的焦點(diǎn)。以電子政務(wù)治理理論框架和社會(huì)技術(shù)系統(tǒng)分析方法為基礎(chǔ), 分析了現(xiàn)行傳統(tǒng)電子政務(wù)數(shù)據(jù)共享模式及存在問(wèn)題, 以治理結(jié)構(gòu)、治理模式和治理制度三個(gè)維度的協(xié)同運(yùn)作進(jìn)行政務(wù)數(shù)據(jù)共享的戰(zhàn)略與頂層設(shè)計(jì), 進(jìn)而進(jìn)行政務(wù)數(shù)據(jù)共享模式的創(chuàng)新:以建設(shè)主體與監(jiān)管主體的分離進(jìn)行治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新;通過(guò)科學(xué)決策, 采用索引管道等技術(shù)實(shí)施“邏輯集中, 物理分散”, 實(shí)現(xiàn)治理模式的創(chuàng)新;治理機(jī)制創(chuàng)新則采用了“數(shù)據(jù)可視化監(jiān)控”“數(shù)據(jù)銀行”“數(shù)據(jù)鐵籠”等理念與方法。該研究為推動(dòng)政務(wù)數(shù)據(jù)共享模式的轉(zhuǎn)型升級(jí)提供了一種技術(shù)與管理綜合集成的創(chuàng)新解決方案。

　　一、引言

　　技術(shù)與政務(wù)管理的變革, 迫切需要電子政務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)發(fā)展與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)創(chuàng)新發(fā)展的轉(zhuǎn)型與升級(jí)相適應(yīng), 本質(zhì)上意味著一種由電子政務(wù)管理向電子政務(wù)治理 (electronic government governance, EGG) 轉(zhuǎn)型的變革和演進(jìn)。而在電子政務(wù)治理的理論研究與實(shí)踐探索中, 信息或數(shù)據(jù)治理的系統(tǒng)機(jī)制與模式, 是一個(gè)基礎(chǔ)而關(guān)鍵的課題, 數(shù)據(jù)集成共享的創(chuàng)新則首當(dāng)其沖。為此, 國(guó)務(wù)院辦公廳2017年5月3日印發(fā)《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》 (國(guó)辦發(fā)[2017]39號(hào)) , 該方案要求“審”“清”結(jié)合, 加快消除“僵尸”信息系統(tǒng), 以及推進(jìn)整合加快部門內(nèi)部信息系統(tǒng)整合共享。各地政府在《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》的指引下, 紛紛啟動(dòng)整理“僵尸”平臺(tái)的工作, 推進(jìn)信息系統(tǒng)的整合共享。國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于開(kāi)展政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享應(yīng)用試點(diǎn)的通知》 (發(fā)改辦高技[2017]1714號(hào)) 中也多次提到, 信息系統(tǒng)整合共享的根本是政務(wù)數(shù)據(jù)的整合, 建立統(tǒng)一共享平臺(tái)。這為我國(guó)電子政府服務(wù)生態(tài)系統(tǒng)的轉(zhuǎn)型升級(jí)指明了方向。然而, 傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)整合共享模式, 是由政府信息主管部門主導(dǎo), 成立數(shù)據(jù)中心, 其他各部門提交數(shù)據(jù), 再由數(shù)據(jù)中心進(jìn)行整理, 再對(duì)外提供共享服務(wù), 以支撐信息系統(tǒng)的整合?，F(xiàn)行數(shù)據(jù)中心的傳統(tǒng)運(yùn)作機(jī)制與模式, 在進(jìn)行數(shù)據(jù)采集的時(shí)候, 必須由原單位進(jìn)行大量工作配合, 形成了諸如增加人工操作、系統(tǒng)改造工作量大、成本高等多種負(fù)擔(dān), 導(dǎo)致數(shù)據(jù)匯聚困難, 無(wú)法適應(yīng)數(shù)據(jù)治理創(chuàng)新發(fā)展的需要。因此, 研究與探索一種以電子政務(wù)治理理論為基礎(chǔ)、頂層規(guī)劃與設(shè)計(jì)為先導(dǎo)的新型政務(wù)數(shù)據(jù)共享范式與解決方案, 以實(shí)現(xiàn)無(wú)需大規(guī)模改造政務(wù)系統(tǒng)的先進(jìn)技術(shù)與系統(tǒng)模式, 打破原有系統(tǒng)數(shù)據(jù)孤島, 正成為電子政務(wù)領(lǐng)域研究的前沿與熱點(diǎn), 也是政府、相關(guān)企業(yè)、政務(wù)系統(tǒng)管理等相關(guān)用戶關(guān)注的焦點(diǎn)。本研究期望在新的技術(shù)、商業(yè)和社會(huì)多重變革的背景下, 為國(guó)家電子政務(wù)數(shù)據(jù)治理的新發(fā)展, 提供一種開(kāi)放、動(dòng)態(tài)、協(xié)同、集成的數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)觀、方法論與解決方案。

　　二、電子政務(wù)治理的理論基礎(chǔ)與頂層規(guī)劃框架

　　(一) 電子政務(wù)治理理論基礎(chǔ)

　　電子政務(wù)治理來(lái)源于IT治理的相關(guān)理論, IT治理是“治理”思想在信息時(shí)代的重要發(fā)展。周賀來(lái)認(rèn)為, 電子政務(wù)治理描述了組織的機(jī)制, 對(duì)信息化建設(shè)、管理制度作出安排, 確保IT應(yīng)用能夠完成既定使命, 平衡信息技術(shù)與過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)。Hannu Larsson認(rèn)為, 電子政務(wù)治理是一個(gè)動(dòng)態(tài)和科技可持續(xù)性的研究。孫寶文等認(rèn)為, 電子政務(wù)治理是指政府組織在電子政務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中, 為了實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目既定目標(biāo)進(jìn)行的決策權(quán)和責(zé)任的部署及決策機(jī)制和實(shí)施機(jī)制設(shè)計(jì), 確定該項(xiàng)目的決策者、決策機(jī)構(gòu)和流程以及該項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中的溝通方式、監(jiān)督方式和激勵(lì)方式。Ibrahim Osman等提出, 電子政務(wù)服務(wù)涉及到不同的利益相關(guān)方, 其定量分析框架主要包含:成本、效益、風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)會(huì)。Alberto Savoldelli認(rèn)為, 必須以系統(tǒng)和創(chuàng)新的理念, 用新的思維方式與電子政務(wù)利益相關(guān)公民進(jìn)行互動(dòng), 以推動(dòng)電子政務(wù)的發(fā)展。

　　綜合已有的研究與發(fā)展可知, 電子政務(wù)治理理論的提出與發(fā)展來(lái)源于四個(gè)基礎(chǔ)理論, 分別是電子政務(wù)成熟度模型、鉆石模型、技術(shù)執(zhí)行框架和利益相關(guān)者等理論。電子政務(wù)治理是IT治理概念和理論在政府組織中的具體化、深化與拓展, 為新一代電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè), 尤其是政府組織信息系統(tǒng)、政務(wù)數(shù)據(jù)中心構(gòu)建與運(yùn)營(yíng)中政務(wù)數(shù)據(jù)共享的創(chuàng)新提供了理論基礎(chǔ)。

　　(二) 電子政務(wù)治理規(guī)劃框架

　　Bailey等提出, 電子政務(wù)治理研究框架是在IT治理框架的基礎(chǔ)上發(fā)展完善的, 研究的焦點(diǎn)是電子政務(wù)治理面臨的挑戰(zhàn)、關(guān)鍵的成功因素和機(jī)會(huì)。在電子政務(wù)治理理論框架中, 電子政務(wù)治理的核心三要素是治理模式、治理機(jī)制、治理結(jié)構(gòu)。治理模式主要是對(duì)電子政務(wù)實(shí)踐過(guò)程中決策項(xiàng)和治理原則的界定。治理結(jié)構(gòu)主要是討論電子政務(wù)實(shí)踐過(guò)程中的組織結(jié)構(gòu)和人員角色安排。治理機(jī)制包括監(jiān)控機(jī)制、溝通機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制等, 在實(shí)踐過(guò)程中實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)的平衡。陶勇提出, 電子政務(wù)推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán), 主要措施、對(duì)策包含:確立行政權(quán)力體系, 推進(jìn)統(tǒng)一政務(wù)服務(wù), 整合行政權(quán)力數(shù)據(jù), 完善體制機(jī)制環(huán)境。電子政務(wù)治理必須在法律框架下進(jìn)行, 同時(shí)又推動(dòng)著立法機(jī)關(guān)根據(jù)電子政務(wù)的特點(diǎn)進(jìn)行相關(guān)的法制改革建設(shè)。在IT治理理論中, COBIT (control objectives for information and related technology, 信息及相關(guān)技術(shù)的控制目標(biāo)) 和ITIL (information technology infrastructure library, 信息技術(shù)基礎(chǔ)架構(gòu)庫(kù)) 在IT治理問(wèn)題上各有側(cè)重點(diǎn), COBIT重點(diǎn)在于IT控制和IT績(jī)效評(píng)估, ITIL重點(diǎn)在于過(guò)程管理, 在電子政務(wù)治理過(guò)程中體現(xiàn)為過(guò)程的管理, 從頂層規(guī)劃、項(xiàng)目計(jì)劃、實(shí)施到項(xiàng)目后評(píng)價(jià)等。在電子政務(wù)治理中, 前期規(guī)劃是基礎(chǔ), 主要是基于治理模式、治理機(jī)制、治理結(jié)構(gòu)三個(gè)維度進(jìn)行頂層規(guī)劃。電子政務(wù)治理的頂層規(guī)劃框架參見(jiàn)圖1。

　　政府組織信息系統(tǒng)的整合對(duì)數(shù)據(jù)共享的要求越來(lái)越高, 與其他單位進(jìn)行數(shù)據(jù)共享交換的需求日益增多, 各單位間數(shù)據(jù)交換的權(quán)責(zé)利矛盾日益突顯。傳統(tǒng)的政務(wù)數(shù)據(jù)共享, 各地政府也做了很多的嘗試和探索, 同時(shí)也存在明顯的問(wèn)題。

　　圖1 電子政務(wù)治理的頂層規(guī)劃框架

　　三、現(xiàn)行傳統(tǒng)政務(wù)數(shù)據(jù)共享交換模式與存在問(wèn)題的系統(tǒng)分析

　　(一) 傳統(tǒng)政務(wù)數(shù)據(jù)共享方式

　　通過(guò)對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)共享交換的方式進(jìn)行深入調(diào)研和分析, 發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享交換模式可以歸納為分布式服務(wù)總線交換方式、數(shù)據(jù)集中共享方式兩種。

　?、狈植际椒?wù)總線交換方式

　　ESB全稱為Enterprise Service Bus, 即企業(yè)服務(wù)總線。它是傳統(tǒng)中間件技術(shù)與XML、Web服務(wù)等技術(shù)結(jié)合的產(chǎn)物。ESB提供了網(wǎng)絡(luò)中最基本的連接中樞, 是構(gòu)筑企業(yè)神經(jīng)系統(tǒng)的必要元素?；诜?wù)總線的技術(shù)是政府?dāng)?shù)據(jù)共享交換解決方案之一, 在服務(wù)總線基礎(chǔ)上分布式政府?dāng)?shù)據(jù)資源共享交換采用面向服務(wù)的架構(gòu) (SOA) , 結(jié)合相應(yīng)的服務(wù)語(yǔ)義、流程服務(wù)等技術(shù)構(gòu)建電子政務(wù)解決方案。如某市采用了服務(wù)總線的架構(gòu), 其系統(tǒng)架構(gòu)則如圖2所示。

　　分布式服務(wù)總線機(jī)制, 存在三個(gè)方面的問(wèn)題: (1) 發(fā)布服務(wù)需要對(duì)原來(lái)系統(tǒng)進(jìn)行部分修改或重構(gòu); (2) 各主體間交換數(shù)據(jù)需要復(fù)雜的配置服務(wù); (3) 數(shù)據(jù)清洗、比對(duì)的工作交給了用戶端, 造成用戶端工作量巨大。

　?、矓?shù)據(jù)集中共享方式

　　數(shù)據(jù)中心共享方式的系統(tǒng)架構(gòu)如圖3所示。其對(duì)數(shù)據(jù)采用大集中方式實(shí)現(xiàn)共享, 逐級(jí)采集數(shù)據(jù), 對(duì)多個(gè)不同的機(jī)構(gòu)進(jìn)行數(shù)據(jù)采集, 對(duì)源數(shù)據(jù)進(jìn)行歸并分析, 形成統(tǒng)一的資源庫(kù)。目前, 有多個(gè)國(guó)家部門、省、市、高校采用建設(shè)數(shù)據(jù)中心的大集中方式實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享, 如某國(guó)家部門數(shù)據(jù)中心建設(shè)就是采用大集中的模式。這種方式的優(yōu)勢(shì)是可以統(tǒng)一數(shù)據(jù)資源, 保證對(duì)外提供數(shù)據(jù)的一致性, 但該機(jī)制會(huì)造成數(shù)據(jù)中心存儲(chǔ)量大, 對(duì)不同的數(shù)據(jù)源需要進(jìn)行收集、比對(duì)、清洗、異構(gòu)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換等, 導(dǎo)致數(shù)據(jù)中心服務(wù)端工作量非常大, 各單位提交數(shù)據(jù)周期長(zhǎng), 無(wú)法保證數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)性。同時(shí), 又面臨著執(zhí)行的配合度問(wèn)題, 各個(gè)部門、單位是否配合數(shù)據(jù)集中與共享, 數(shù)據(jù)共享之后將會(huì)影響某些部門的權(quán)、責(zé)和數(shù)據(jù)安全等。

　　圖2 服務(wù)總線數(shù)據(jù)共享交換方式系統(tǒng)架構(gòu)

　　圖3 數(shù)據(jù)中心共享交換方式系統(tǒng)架構(gòu)

　　(二) 傳統(tǒng)政務(wù)數(shù)據(jù)共享存在的問(wèn)題

　　通過(guò)對(duì)分布式服務(wù)總線交換方式、數(shù)據(jù)集中共享方式的分析, 歸納目前政府?dāng)?shù)據(jù)共享交換面臨的問(wèn)題包括以下三個(gè)方面:

　　第一, 數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)定位不清。在大數(shù)據(jù)時(shí)代, 要求數(shù)據(jù)管理理念變革與創(chuàng)新。在傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)理念與模式中, 數(shù)據(jù)管理的目標(biāo)沒(méi)有從“數(shù)據(jù)管理”向“數(shù)據(jù)治理”轉(zhuǎn)變, 導(dǎo)致數(shù)據(jù)共享的工作面臨諸多障礙。數(shù)據(jù)共享交換涉及多個(gè)業(yè)務(wù)部門, 涉及數(shù)據(jù)共享交換過(guò)程中的權(quán)、責(zé)問(wèn)題。數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)的管理部門, 既是建設(shè)者又是管理者, 機(jī)構(gòu)部門定位不清晰, 各機(jī)構(gòu)對(duì)數(shù)據(jù)的權(quán)責(zé)問(wèn)題, 如數(shù)據(jù)共享交換后數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)、數(shù)據(jù)的安全、數(shù)據(jù)的所有權(quán)等的界定不夠清晰, 某些單位擔(dān)心數(shù)據(jù)共享交換后失去數(shù)據(jù)的控制權(quán), 擔(dān)心數(shù)據(jù)的泄露, 以上數(shù)據(jù)管理的問(wèn)題都影響著數(shù)據(jù)共享交換工作的推動(dòng)。

　　第二, 原有系統(tǒng)造成的壁壘。數(shù)據(jù)資源分布于不同系統(tǒng)中, 由不同的主體管理著各自的資源, 異構(gòu)和無(wú)法互聯(lián)的數(shù)據(jù)形成一個(gè)個(gè)信息孤島。采用數(shù)據(jù)中心或者服務(wù)總線的方式, 數(shù)據(jù)共享交換需要對(duì)相關(guān)原系統(tǒng)進(jìn)行重構(gòu)、升級(jí)、改造, 需要原開(kāi)發(fā)公司配合, 工作量大。即使在各單位配合下, 數(shù)據(jù)共享交換仍然效果有限, 要求人工參與度非常高, 相應(yīng)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)性非常差。其根本原因是實(shí)施過(guò)程過(guò)于復(fù)雜, 數(shù)據(jù)無(wú)法實(shí)時(shí)共享。系統(tǒng)運(yùn)維成本高、收益低, 又阻礙了數(shù)據(jù)共享交換建設(shè)的持續(xù)投入, 造成了惡性循環(huán)。

　　第三, 管理機(jī)制不完善。數(shù)據(jù)共享交換的管理機(jī)制, 主要包括監(jiān)控機(jī)制、溝通機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制。傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)交換管理機(jī)制缺失, 出現(xiàn)種種不協(xié)調(diào)的情況, 如數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有被很好地執(zhí)行, 沒(méi)有完善的機(jī)制去掌握數(shù)據(jù)共享交換情況。沒(méi)有專門的溝通機(jī)制, 下級(jí)部門上報(bào)面臨問(wèn)題后較難得到及時(shí)的答復(fù), 沒(méi)有合理的激勵(lì)機(jī)制去推動(dòng)相關(guān)人員配合工作, 導(dǎo)致了數(shù)據(jù)共享交換工作進(jìn)展緩慢。

　　為了保證政務(wù)數(shù)據(jù)共享的實(shí)施成效, 建設(shè)高效的數(shù)據(jù)中心, 有必要借鑒電子政務(wù)治理規(guī)劃框架, 研究電子政務(wù)數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)建設(shè)的決策活動(dòng)和責(zé)權(quán)利安排。

　　四、政務(wù)數(shù)據(jù)共享創(chuàng)新研究

　　基于電子政務(wù)治理理論的框架進(jìn)行數(shù)據(jù)共享平臺(tái)的創(chuàng)新建設(shè)的研究, 主要從結(jié)構(gòu)創(chuàng)新、模式創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新三個(gè)維度進(jìn)行分析, 討論每個(gè)維度的創(chuàng)新實(shí)踐。

　　(一) 政務(wù)數(shù)據(jù)共享的結(jié)構(gòu)創(chuàng)新

　　數(shù)據(jù)共享交換結(jié)構(gòu)創(chuàng)新, 主要是從組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新出發(fā), 明確數(shù)據(jù)的權(quán)責(zé), 理清各個(gè)機(jī)構(gòu)的角色。政務(wù)數(shù)據(jù)共享交換涉及到許多委辦局, 如果簡(jiǎn)單地以某一政府部門作為牽頭單位, 既負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)共享的具體工作, 又擔(dān)負(fù)著數(shù)據(jù)共享監(jiān)管工作, 這就出現(xiàn)了既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員的問(wèn)題。因此, 必須在法制法規(guī)的基礎(chǔ)上, 明確每個(gè)相關(guān)機(jī)構(gòu)的角色, 設(shè)立大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)履行數(shù)據(jù)共享工作的監(jiān)督職能, 創(chuàng)新性地引入國(guó)有全資公司, 作為數(shù)據(jù)共享平臺(tái)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)者, 實(shí)現(xiàn)運(yùn)營(yíng)方與監(jiān)管方的分離。數(shù)據(jù)共享平臺(tái), 是政府?dāng)?shù)據(jù)共享供需精準(zhǔn)對(duì)接的平臺(tái), 主要角色有四大類:平臺(tái)監(jiān)管者、平臺(tái)建設(shè)運(yùn)營(yíng)者、數(shù)據(jù)使用者和數(shù)據(jù)提供者。

　　第一, 數(shù)據(jù)共享平臺(tái)監(jiān)管者。對(duì)共享交換工作進(jìn)行決策, 通過(guò)可視化平臺(tái)即時(shí)了解共享交換動(dòng)態(tài)情況, 是負(fù)責(zé)對(duì)平臺(tái)的使用、運(yùn)維進(jìn)行監(jiān)督控制的機(jī)構(gòu)。監(jiān)管者是政府大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)。

　　第二, 平臺(tái)運(yùn)營(yíng)者。是提供共享交換技術(shù), 負(fù)責(zé)為數(shù)據(jù)共享平臺(tái)提供采集數(shù)據(jù)、清洗數(shù)據(jù)、加工數(shù)據(jù)的工具, 并通過(guò)平臺(tái)為數(shù)據(jù)使用者提供技術(shù)支持, 通過(guò)提供平臺(tái)工具進(jìn)而提供數(shù)據(jù)采集、清洗、加工、共享等服務(wù), 收取相應(yīng)運(yùn)營(yíng)費(fèi)用的機(jī)構(gòu)。政府授權(quán)的數(shù)據(jù)管理公司具有獨(dú)家運(yùn)營(yíng)權(quán)。

　　第三, 數(shù)據(jù)提供者。主要是各個(gè)委辦局的系統(tǒng)管理員, 對(duì)系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)進(jìn)行梳理后, 對(duì)外提供相應(yīng)的數(shù)據(jù), 同時(shí)也提出數(shù)據(jù)安全性的要求, 對(duì)數(shù)據(jù)的用途進(jìn)行審批授權(quán), 以確保數(shù)據(jù)在可控范圍內(nèi)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

　　第四, 數(shù)據(jù)使用者。主要是各個(gè)委辦局的相關(guān)工作人員, 提交數(shù)據(jù)訪問(wèn)、共享需求等。

　　政府?dāng)?shù)據(jù)共享交換用戶角色如表1所示。

　　(二) 政務(wù)數(shù)據(jù)共享的模式創(chuàng)新

　　電子政務(wù)治理決策的類型、特征和涉及的范圍不同, 決定了電子政務(wù)決策項(xiàng)匹配不同的治理原型。政務(wù)數(shù)據(jù)共享的模式創(chuàng)新, 治理決策的主要內(nèi)容是采用何種技術(shù), 如何實(shí)現(xiàn)。傳統(tǒng)的技術(shù)并不能很好地解決系統(tǒng)壁壘的問(wèn)題, 也不能很好地進(jìn)行權(quán)責(zé)利的安排。數(shù)據(jù)共享交換的決策項(xiàng), 不再是簡(jiǎn)單的招標(biāo), 采用傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享方式進(jìn)行建設(shè), 而是必須進(jìn)行大量前期準(zhǔn)備, 從需求出發(fā), 對(duì)技術(shù)進(jìn)行調(diào)研, 對(duì)比多項(xiàng)技術(shù)路徑, 選擇全新的技術(shù)進(jìn)行共享交換平臺(tái)的建設(shè)。數(shù)據(jù)管道技術(shù), 在政務(wù)數(shù)據(jù)共享這一場(chǎng)景中有明顯的優(yōu)勢(shì), 實(shí)現(xiàn)“邏輯集中, 物理分散”, 在保證不對(duì)原有系統(tǒng)做任何改動(dòng)的前提下, 數(shù)據(jù)保留在原系統(tǒng)不做任何遷移, 界定各個(gè)運(yùn)營(yíng)主體對(duì)數(shù)據(jù)的權(quán)利、義務(wù), 解決數(shù)據(jù)共享交換面臨的管理問(wèn)題和系統(tǒng)壁壘問(wèn)題。建立政府?dāng)?shù)據(jù)共享交換管理的框架如圖4所示。

　　政府?dāng)?shù)據(jù)共享交換系統(tǒng)平臺(tái)的框架結(jié)構(gòu), 包含三個(gè)層次, 分別是云平臺(tái)的基礎(chǔ)層、數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)的數(shù)據(jù)層和數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)的服務(wù)層。

　　第一, 基礎(chǔ)層。在政府全量數(shù)據(jù)資源框架中, 云平臺(tái)是整個(gè)系統(tǒng)的基礎(chǔ)層, 由于近年來(lái)云計(jì)算的發(fā)展, 各地相繼建立政務(wù)云平臺(tái), 政府各個(gè)委辦局系統(tǒng)大部分都進(jìn)行了云遷移。政府各應(yīng)用系統(tǒng)部署在統(tǒng)一云平臺(tái), 是政府全量數(shù)據(jù)資源管理機(jī)制建立的有利條件, 對(duì)于尚未遷移到云平臺(tái)的系統(tǒng), 也必須與電子政務(wù)網(wǎng)聯(lián)通, 才能保證政府全量數(shù)據(jù)資源管理系統(tǒng)的有效實(shí)施。

　　第二, 數(shù)據(jù)層。數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)的數(shù)據(jù)層, 在反射式中間件研究和系統(tǒng)運(yùn)行時(shí)體系結(jié)構(gòu)重建技術(shù)的基礎(chǔ)上, 進(jìn)一步深化研究和完善, 實(shí)現(xiàn)對(duì)原系統(tǒng)不做任何修改, 不需要原系統(tǒng)開(kāi)發(fā)公司任何改動(dòng)的情況下, 自動(dòng)生成系統(tǒng)數(shù)據(jù)接口 (application interface, API) , 采用基于微服務(wù)(micro service) 的方式進(jìn)行封裝、部署和運(yùn)行控制以及管理。接口在運(yùn)行時(shí)就是在原系統(tǒng)外又架設(shè)了一個(gè)數(shù)據(jù)訪問(wèn)橋, 通過(guò)對(duì)真實(shí)系統(tǒng)的操作仿真運(yùn)行, 讀取或?qū)懭霐?shù)據(jù)。

　　第三, 服務(wù)層。數(shù)據(jù)共享平臺(tái)的服務(wù)層, 包括數(shù)據(jù)共享交換系統(tǒng)對(duì)社會(huì)公眾的無(wú)條件開(kāi)放數(shù)據(jù), 對(duì)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)的契約式開(kāi)放, 對(duì)政府部門之間的數(shù)據(jù)相互共享交換。

　　表1 政府?dāng)?shù)據(jù)共享交換用戶角色

　　圖4 新的政務(wù)數(shù)據(jù)治理的系統(tǒng)框架

　　(三) 政務(wù)數(shù)據(jù)共享的機(jī)制創(chuàng)新

　　“機(jī)制”一詞最早源于希臘文, 原指機(jī)器的構(gòu)造和工作原理。也有將“機(jī)制”定義為有機(jī)體的構(gòu)造、功能及其相互關(guān)系, 包括有機(jī)體的構(gòu)造和工作原理。在社會(huì)學(xué)中的內(nèi)涵可以表述為“在正視事物各個(gè)部分的存在的前提下, 協(xié)調(diào)各個(gè)部分之間關(guān)系以更好地發(fā)揮作用的具體運(yùn)行方式”。在電子政務(wù)治理理論中, 機(jī)制的外延主要涉及三個(gè)方面:監(jiān)管機(jī)制、溝通機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制。

　　數(shù)據(jù)監(jiān)管 (data curation) 機(jī)制, 是為確保數(shù)據(jù)當(dāng)前使用目的, 并能用于未來(lái)再發(fā)現(xiàn)及再利用, 從數(shù)據(jù)產(chǎn)生階段開(kāi)始進(jìn)行管理活動(dòng), 意味著動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)集的持續(xù)性補(bǔ)充與更新, 以使數(shù)據(jù)符合用戶需求, 同時(shí)確保數(shù)據(jù)不能用于非法用途。數(shù)據(jù)監(jiān)管通過(guò)共享交換平臺(tái)的數(shù)據(jù)監(jiān)控, 有效監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)管道連接情況和數(shù)據(jù)的流轉(zhuǎn)情況, 對(duì)數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)變化進(jìn)行可視化展示, 確保監(jiān)控部門能夠?qū)崟r(shí)掌握數(shù)據(jù)的使用情況。

　　對(duì)于溝通機(jī)制, 著名組織管理學(xué)家巴納德認(rèn)為, “溝通是把一個(gè)組織中的成員聯(lián)系在一起, 以實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的手段”。溝通為實(shí)現(xiàn)其管理職能的主要方式、方法、手段和途徑。溝通的過(guò)程引入數(shù)據(jù)鐵籠的理念, 通過(guò)建立完善的溝通機(jī)制, 實(shí)現(xiàn)溝通過(guò)程的數(shù)據(jù)化, 確保數(shù)據(jù)申請(qǐng)與授權(quán)流程的可監(jiān)督、可管理。保證數(shù)據(jù)提供的委辦局及時(shí)響應(yīng), 通過(guò)云平臺(tái)的Daa S技術(shù)迅速建立管道, 實(shí)現(xiàn)相關(guān)單位數(shù)據(jù)的有效共享交換。

　　激勵(lì)機(jī)制, 是在組織系統(tǒng)中激勵(lì)主體系統(tǒng)運(yùn)用多種激勵(lì)手段并使之規(guī)范化和相對(duì)固定化, 而與激勵(lì)客體相互作用、相互制約的結(jié)構(gòu)、方式、關(guān)系及演變規(guī)律的總和。激勵(lì)機(jī)制和績(jī)效考核機(jī)制相輔相成, 引入機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)銀行的理念, 類似于“個(gè)人數(shù)據(jù)銀行”, 即通過(guò)數(shù)據(jù)確權(quán)、匯聚、管理、服務(wù)等功能, 完成以機(jī)構(gòu)為主體對(duì)象組織數(shù)據(jù), 有效連接機(jī)構(gòu)之間的數(shù)據(jù), 使得機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)可被授權(quán)訪問(wèn)且有序流通。每個(gè)單位通過(guò)提供數(shù)據(jù), 在脫敏、脫密后被外部機(jī)構(gòu)使用, 即可獲得收益, 收益的標(biāo)準(zhǔn)由共享平臺(tái)運(yùn)營(yíng)公司統(tǒng)一制定, 并且進(jìn)行核算, 為每個(gè)單位建立賬戶進(jìn)行收益核算。各委辦局在后續(xù)使用共享平臺(tái)提供的云服務(wù)時(shí), 可以抵扣相關(guān)的費(fèi)用。通過(guò)數(shù)據(jù)銀行的“收益-費(fèi)用”抵消方法, 有效減少各委辦局申請(qǐng)?jiān)破脚_(tái)資源的費(fèi)用。

　　在政務(wù)數(shù)據(jù)共享建設(shè)實(shí)踐中, 監(jiān)管機(jī)制、溝通機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制并沒(méi)有最優(yōu)的解決方案, 各級(jí)政府在實(shí)踐過(guò)程中, 更多地是根據(jù)具體情況對(duì)這三種機(jī)制進(jìn)行完善, 實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡。

　　五、結(jié)語(yǔ)

　　電子政務(wù)治理理論有著完善的框架體系, 本文以電子政務(wù)治理規(guī)劃框架的模式治理、結(jié)構(gòu)治理、機(jī)制治理為三大維度, 闡述了政務(wù)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)的建設(shè)實(shí)踐。在每個(gè)維度的建設(shè)中, 都采取了相應(yīng)創(chuàng)新研究。在結(jié)構(gòu)治理過(guò)程中, 提出設(shè)立大數(shù)據(jù)管理部門, 數(shù)據(jù)共享平臺(tái)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)創(chuàng)新引入了國(guó)有全資公司全面負(fù)責(zé)實(shí)施工作。在模式治理中, 通過(guò)完善的決策過(guò)程, 引入了索引管道的創(chuàng)新技術(shù), 確保數(shù)據(jù)在“邏輯集中, 數(shù)據(jù)分散存儲(chǔ)”的數(shù)據(jù)共享交換架構(gòu)中, 有效推動(dòng)政務(wù)數(shù)據(jù)共享交換工作。在數(shù)據(jù)共享建設(shè)和機(jī)制治理中, 政務(wù)數(shù)據(jù)中心共享工作引入了“數(shù)據(jù)監(jiān)管可視化”“數(shù)據(jù)鐵籠”“數(shù)據(jù)銀行”的治理理念。從電子政務(wù)治理理論層面, 對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)共享進(jìn)行了研究, 對(duì)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)建設(shè)的實(shí)踐工作有重要的參考價(jià)值。下一步的研究工作, 將從電子政務(wù)治理理論出發(fā), 通過(guò)數(shù)據(jù)共享過(guò)程各個(gè)環(huán)節(jié)的考評(píng), 對(duì)共享數(shù)據(jù)和共享行為進(jìn)行量化分析, 從實(shí)證的角度, 驗(yàn)證電子政務(wù)治理理論在政務(wù)數(shù)據(jù)共享建設(shè)過(guò)程中所能發(fā)揮的作用。