摘要：隨著電子政務(wù)云平臺建設(shè)的推進(jìn)，政務(wù)信息資源共享開放的技術(shù)障礙逐步消失，法律制度的缺位成為其主要的制約因素，尤其是信息資源的權(quán)屬問題上。國家和地方層面正朝向確立政務(wù)信息資源國家所有權(quán)的方向探索。在此立法形成過程中，為減少信息社會中信息分布不均勻所引起的不平等現(xiàn)象，需要明確國家所有權(quán)是與私人所有權(quán)具有本質(zhì)區(qū)別的財產(chǎn)權(quán)制度，公眾接近是其本質(zhì)特征。同時，為平衡數(shù)據(jù)利用與個人隱私保護(hù)之間的沖突，需區(qū)分政務(wù)信息資源的共享與開放開發(fā)的不同場景。

　　互聯(lián)網(wǎng)塑造的技術(shù)革新正在深刻地改變著政府管理，電子政務(wù)已成為一種世界潮流。我國自上世紀(jì)80年代中期開始電子政務(wù)建設(shè)，以政府辦公自動化為起點(diǎn)，歷經(jīng)“三金”工程、“兩網(wǎng)一站四庫十二金”建設(shè)，到如今的政務(wù)“上云”。在以技術(shù)驅(qū)動實現(xiàn)政府業(yè)務(wù)流程再造和決策優(yōu)化的建設(shè)過程中，越來越多的信息流入政府部門，其已成為“最大的信息數(shù)據(jù)生產(chǎn)、收集、使用和發(fā)布單位”。而“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”目標(biāo)進(jìn)一步要求打通信息孤島，實現(xiàn)政務(wù)信息系統(tǒng)互聯(lián)和信息資源共享。隨著這些海量信息在政府部門之間的流動和交換，迫切需要明確其權(quán)利歸屬，以促進(jìn)信息資源的共享開放，提升全社會對政務(wù)數(shù)據(jù)的開發(fā)利用水平。

　　一、政務(wù)信息資源的法律屬性爭議

　　欲分析政務(wù)信息資源的法律屬性，首先需要與類似的概念相區(qū)分。無論從文字表述還是范圍看，政務(wù)信息資源與政府信息頗為接近，均包含行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或獲取的信息。經(jīng)由《政府信息公開條例》近十年來的適用，政府部門和公眾均認(rèn)識到政府信息實質(zhì)上等同于行政機(jī)關(guān)面向公眾公開的最終性信息，內(nèi)部管理信息和過程信息不在其列。這一點(diǎn)也已經(jīng)得到國務(wù)院相關(guān)文件的認(rèn)可，并體現(xiàn)在《政府信息公開條例》(修訂草案征求意見稿)中。政務(wù)信息資源則是所有與政務(wù)辦公有關(guān)的信息的集合，面向政府部門內(nèi)部，通過共享交換來提升政府的治理能力和服務(wù)水平。從這個角度看，“政府信息資源建設(shè)是政府信息公開的基礎(chǔ)?！?/p>

　　政務(wù)信息資源是以數(shù)據(jù)為媒介存在的信息，通過注入“資源”的要素，對其經(jīng)濟(jì)價值加以開發(fā)。因目前各國理論和立法中“數(shù)據(jù)”與“信息”兩個概念交互使用，對政務(wù)信息資源法律屬性的分析，實質(zhì)上就是對數(shù)據(jù)法律屬性的分析。數(shù)據(jù)以電磁等介質(zhì)為載體，可以特定化而成為支配管理的對象，借助云計算技術(shù)的運(yùn)用，“在可見的未來，數(shù)據(jù)將是每一個個體和機(jī)構(gòu)最有價值的資產(chǎn)。”數(shù)據(jù)的財產(chǎn)化催生了法律保護(hù)的需求，從域外立法例看，俄羅斯和美國的信息立法是全球信息立法的典范，前者將信息作為“物”，以所有權(quán)模式進(jìn)行保護(hù)；后者將信息作為“信息產(chǎn)權(quán)”的客體，主要以知識產(chǎn)權(quán)模式予以保護(hù)。

　　在我國，知識產(chǎn)權(quán)方面的法律和《反不正當(dāng)競爭法》已將一些構(gòu)成版權(quán)、專利權(quán)、商業(yè)秘密或其他知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)客體的數(shù)據(jù)納人。然而，那些排除在知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)對象外的數(shù)據(jù)，如個人信息以及缺少智力創(chuàng)造性成果內(nèi)容的數(shù)據(jù)集，是知識產(chǎn)權(quán)法律無法涵蓋的；《反不正當(dāng)競爭法》也不能提供有效的兜底保護(hù)。例如，在“新浪微博訴脈脈非法抓取用戶信息不正當(dāng)競爭案”中，北京知識產(chǎn)權(quán)法院認(rèn)為，淘友技術(shù)公司、淘友科技公司未經(jīng)用戶同意及新浪微博的授權(quán)，獲取新浪微博用戶的相關(guān)信息，違反了誠實信用原則及公認(rèn)的商業(yè)道德，損害了微夢公司的競爭優(yōu)勢及商業(yè)資源，構(gòu)成不正當(dāng)競爭行為。該判決回避對數(shù)據(jù)本身的權(quán)利定性問題，未明確數(shù)據(jù)控制人（即收集及利用數(shù)據(jù)的主體）與用戶之間的權(quán)利義務(wù)。為消除數(shù)據(jù)利用的不確定性，2016年6月公布的《民法總則（草案）》第108條將數(shù)據(jù)信息歸為知識產(chǎn)權(quán)，與作品、專利、商標(biāo)并列。但因數(shù)據(jù)信息的復(fù)雜性，立法者基于謹(jǐn)慎考慮，采取了立法技術(shù)上的模糊，在正式通過的文本中，數(shù)據(jù)從《民法總則（草案）》第123條知識產(chǎn)權(quán)規(guī)定中被移除并獨(dú)立成條(第127條)。因目前尚無具體的法律規(guī)范，《民法總則》第127條規(guī)定僅有宣示的意義，不過，其仍表明了立法者的觀點(diǎn)，即盡管數(shù)據(jù)不被視為知識產(chǎn)權(quán)，但它應(yīng)是一種財產(chǎn)，存在某些需要法律加以保護(hù)的利益。

　　《民法總則》中的模糊處理，與學(xué)界對數(shù)據(jù)的權(quán)利屬性意見不一有很大關(guān)系。代表性的觀點(diǎn)有如下三種：一是知識產(chǎn)權(quán)說。其認(rèn)為，數(shù)據(jù)雖表達(dá)著某種思想觀念，但并不必然具有創(chuàng)造性，不能一概作為著作權(quán)的保護(hù)客體；采取鄰接權(quán)來加以保護(hù)，盡管可以避開創(chuàng)造性問題，但考慮到數(shù)據(jù)來源、數(shù)據(jù)構(gòu)成和數(shù)據(jù)主體的廣泛性和復(fù)雜性，效果也不會很理想。二是所有權(quán)說。其中一種觀點(diǎn)認(rèn)為數(shù)據(jù)控制人對數(shù)據(jù)擁有所有權(quán)，如阿里云《數(shù)據(jù)保護(hù)倡議書》提到，“任何運(yùn)行在云計算平臺上的開發(fā)者、公司、政府、社會機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)，所有權(quán)絕對屬于客戶”；貴陽大數(shù)據(jù)交易所的交易規(guī)則也暗含對出賣方數(shù)據(jù)所有權(quán)的認(rèn)可。此種觀點(diǎn)可能導(dǎo)致數(shù)據(jù)控制人獨(dú)占全部收益并侵害個人隱私的情況，有學(xué)者進(jìn)而提出了雙層權(quán)利說。該說認(rèn)為，原始／底層的個人數(shù)據(jù)，所有權(quán)歸用戶本人所有；而在原始數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，經(jīng)過充分匿名化獲得的數(shù)據(jù)集，企業(yè)享有限制性的所有權(quán)。這種觀點(diǎn)試圖界分個人信息權(quán)利和企業(yè)數(shù)據(jù)權(quán)利，但如何劃定各自的邊界，尚不清楚。三是新型財產(chǎn)權(quán)說。高富平、陸小華和齊愛民等學(xué)者在2009年提出了信息財產(chǎn)權(quán)的表述，之后齊愛民教授又將之發(fā)展成數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)的概念，其權(quán)能包括數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)人對自己的數(shù)據(jù)財產(chǎn)享有的占有、使用、收益、處分的權(quán)利。不過，從數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容看，與所有權(quán)的權(quán)能一樣，其作為新型權(quán)利的獨(dú)特性并不清晰。

　　二、政務(wù)信息資源權(quán)屬界定的必要性

　　在一個日益變化的移動世界中，“政府面臨著新的強(qiáng)烈的（以電子方式）收集和（更有效地）使用個人數(shù)據(jù)的壓力，這種壓力大部分反映了如下的信念，即對數(shù)字化數(shù)據(jù)的更多依賴，將降低成本并提升便利性、速度、效率和問責(zé)制?！边@樣的信念要轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實，離不開政務(wù)信息系統(tǒng)互聯(lián)和政務(wù)數(shù)據(jù)共享。在電子政務(wù)的發(fā)展方向上，我國從以往各部門獨(dú)自建設(shè)自己的業(yè)務(wù)專網(wǎng)的模式，轉(zhuǎn)為推動統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)平臺、統(tǒng)一安全體系、統(tǒng)一運(yùn)維管理的集約化建設(shè)。當(dāng)前，中央和省級層面正在建設(shè)統(tǒng)一的政務(wù)云平臺和數(shù)據(jù)共享交換平臺，打破部門間的信息孤島和數(shù)據(jù)壁壘，處于各部門控制下的業(yè)務(wù)信息分別向電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)或外網(wǎng)遷移，實現(xiàn)政務(wù)信息資源共享，為業(yè)務(wù)協(xié)同及一體化政務(wù)服務(wù)體系的構(gòu)建提供數(shù)據(jù)支撐。

　　盡管國務(wù)院發(fā)布的《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》(國發(fā)[2016]51號)對政務(wù)信息資源的共享和無償使用作出了規(guī)定，但該辦法未明確政務(wù)信息資源的權(quán)屬，導(dǎo)致只能從工作層面協(xié)商解決政府部門間的信息共享，難度較大。一些地方政府通過規(guī)章立法嘗試界定政務(wù)信息資源的權(quán)屬，最早作出明確規(guī)定的是2015年2月15日福建省政府通過的《福建省電子政務(wù)建設(shè)和應(yīng)用管理辦法》，將政務(wù)信息資源界定為國家所有。緊接著，2015年8月28日汕頭市政府通過的《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)電子政務(wù)建設(shè)管理辦法》也作出類似規(guī)定。2016年1月1日起施行的《河北省政務(wù)信息資源共享管理規(guī)定》雖未在條文中出現(xiàn)，但在規(guī)章解讀中提出政務(wù)信息資源歸政府所有。地方政府之所以會在上位法依據(jù)欠缺的前提下，以地方立法的形式明確政務(wù)信息資源的權(quán)屬，主要是基于如下現(xiàn)實需要：

　　首先，電子政務(wù)云平臺建設(shè)和管理的需要。我國以往開展的“三金”工程、“十二金”工程和政府上網(wǎng)工程建設(shè)中，很多政府部門投入巨量資金構(gòu)建自己的業(yè)務(wù)專網(wǎng)。作為推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的技術(shù)支撐，目前各省均在實施政務(wù)“上云”，不僅各部門不得擅自建設(shè)獨(dú)立的電子政務(wù)廣域網(wǎng)絡(luò)，還要將過去已單獨(dú)建立的業(yè)務(wù)專網(wǎng)和數(shù)據(jù)中心遷移到本省統(tǒng)一的電子政務(wù)云平臺。通過明確政務(wù)信息資源的權(quán)屬，確定其為國家所有財產(chǎn)，有利于電子政務(wù)主管部門對云平臺進(jìn)行統(tǒng)一管理和調(diào)度，組織推進(jìn)數(shù)據(jù)的歸集整合和安全保障工作，避免各部門以自己投資建設(shè)為由將信息資源視為本部門的資產(chǎn)，阻礙該項工作的推進(jìn)。

　　其次，政務(wù)數(shù)據(jù)開放開發(fā)的需要。當(dāng)今時代，數(shù)據(jù)已從簡單的信息轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N經(jīng)濟(jì)資源。政府是最大的數(shù)據(jù)擁有者，現(xiàn)在我國信息數(shù)據(jù)資源80%以上掌握在各級政府部門的“深閨中”，這無疑是極大的浪費(fèi)。為發(fā)揮數(shù)據(jù)對社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長推動力，必須從政府信息公開走向政務(wù)數(shù)據(jù)開放。政府部門間的信息資源共享只是國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的第一步，接下來的工作是推進(jìn)數(shù)據(jù)開放，鼓勵社會力量進(jìn)行增值開發(fā)利用。然而，數(shù)據(jù)開放不單純只是數(shù)據(jù)的流動，更是權(quán)利的流動、資源的流動。如果不在法律上將政務(wù)數(shù)據(jù)的權(quán)利歸屬明確化，可能引發(fā)開放開發(fā)中的爭議，可能使政府為規(guī)避風(fēng)險從而退回到數(shù)據(jù)壟斷。

　　最后，解決第三方購買中的爭議的需要。政務(wù)“上云”和信息資源共享開放工作的推進(jìn)，僅靠政府財政投入難以保障。很多省市采用第三方購買的方式，將電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)交由企業(yè)承擔(dān)，政府再向其購買存儲、計算、安全、災(zāi)備和運(yùn)維等服務(wù)?？梢哉f，如果政務(wù)信息資源的匯聚共享僅僅發(fā)生在政府部門內(nèi)部，通過行政一體性原則和層級管理，即使將權(quán)屬爭議擱置不理，也不會造成根本性的滯礙難行。但一旦牽涉到第三方，有一個問題就繞不開，政府部門對通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)等方式開展電子政務(wù)建設(shè)和應(yīng)用所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，享有什么權(quán)利？如果僅是知識產(chǎn)權(quán)許可，政府部門對數(shù)據(jù)的后續(xù)利用以及向社會的開放開發(fā)將不具有充分的法律基礎(chǔ)。而且，就算雙方在許可使用合同中對這些事項作出約定，因大數(shù)據(jù)技術(shù)走向的不確定性，合同中必然有許多無法明確的地方。這時，權(quán)利的界定最關(guān)鍵，誰擁有所有權(quán)，誰就對合同中無法約定清楚的問題擁有最后的決定權(quán)。

　　三、政務(wù)信息資源國家所有權(quán)的確立

　　基于數(shù)據(jù)可以成為支配管理的對象這種屬性的考慮，為維護(hù)公共利益，即使不將政務(wù)信息資源設(shè)定為國家所有，政府部門也可以對之行使管理權(quán)，同時通過履行公開義務(wù)，滿足公眾需求。然而，國家管理或國家所有的運(yùn)行邏輯是不一樣的，前者雖可基于公共利益實現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)的開放，但不同于政府信息公開，政務(wù)數(shù)據(jù)的開放是為了促進(jìn)社會力量進(jìn)行增值利用，如權(quán)屬不明晰，二次利用后的數(shù)據(jù)再轉(zhuǎn)讓時遭受起訴的風(fēng)險會極不確定；后者的優(yōu)勢在于解決了政務(wù)數(shù)據(jù)再轉(zhuǎn)讓困難，使其深化應(yīng)用成為可能。而且，從政府的角度看，所有權(quán)模式一方面可以使政府獲取數(shù)據(jù)開發(fā)的一部分市場價值，彌補(bǔ)數(shù)據(jù)處理成本開支；另一方面能夠使政務(wù)數(shù)據(jù)開放市場更為公平地運(yùn)作，政府可以把精力放在社會需求的更高質(zhì)量的數(shù)據(jù)庫建設(shè)上，減少對政務(wù)數(shù)據(jù)的浪費(fèi)投資；同時，市場化的運(yùn)作可以遏制利益集團(tuán)的尋租，使政務(wù)數(shù)據(jù)流向最能發(fā)揮其價值之處。

　　據(jù)此，對于政務(wù)信息資源，如以國家所有權(quán)作為對其進(jìn)行管理的法根據(jù)，既是對政府部門恣意管理加以限定的意思，也是對私人所有權(quán)的恣意性的排除。相比私人所有權(quán)內(nèi)含的對市場價值的認(rèn)可，國家所有權(quán)突出了共同體的價值，對那種給予個人主義和效率以絕對顯著位置的社會趨勢進(jìn)行節(jié)制，在市場力量面前強(qiáng)調(diào)公民的身份，并在民主、平等而不純粹是經(jīng)濟(jì)的意義上顯示其正當(dāng)性。就此而言，政務(wù)信息資源國家所有權(quán)的確立具有以下三點(diǎn)意義：

　　首先，明確政務(wù)信息資源屬于公共財產(chǎn)范疇。在財產(chǎn)的“私使用性”原則基礎(chǔ)上，傳統(tǒng)上在兩種情況下承認(rèn)公共財產(chǎn)：一是豐沛物品例外；二是公共物品例外。此外，還有學(xué)者增加了“固有的公共財產(chǎn)”(inherently public property)這一類別，一個關(guān)鍵的界定標(biāo)準(zhǔn)是，資源的公眾使用能夠提高而不是減少其價值，即資源的公共性或非排他性的、開放式的公眾接近，帶來規(guī)模收益遞增，創(chuàng)造了財產(chǎn)的最高價值。不同于實物財產(chǎn)，數(shù)據(jù)的價值取決于所附帶的信息，只有充分地流動、共享和交換，才能實現(xiàn)集聚和規(guī)模效應(yīng)，最大程度地推動新經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。政務(wù)信息資源不只是服務(wù)于行政管理的需要，同時也是供公眾使用的，在開發(fā)其經(jīng)濟(jì)價值的同時實現(xiàn)對政府的公共監(jiān)督，其應(yīng)屬于公共財產(chǎn)而非個人私產(chǎn)。就此而言，政務(wù)信息資源應(yīng)屬于國家所有，由其作為公共利益的代表，確保資源的公共性使用。

　　其次，防止數(shù)據(jù)壟斷，確保公眾對政務(wù)數(shù)據(jù)的接近使用。盡管對國家所有權(quán)性質(zhì)的認(rèn)識，學(xué)界爭議很大，有私權(quán)說、公權(quán)說及公私混合說等不同觀點(diǎn)。但有一點(diǎn)是清楚的，如果將國家所有權(quán)與私人所有權(quán)作同樣的法規(guī)范建構(gòu)，無疑存在嚴(yán)重問題。對于公共財產(chǎn)，政府是代表公眾而不是為自己的目的行使權(quán)利，在此前提下，才將國家作為所有者。因此，公眾接近是國家所有權(quán)的本質(zhì)特征，意味著該所有權(quán)表面上由國家所有，實質(zhì)上卻歸全民所有，為公眾的利益而存在。政府部門在履行職責(zé)過程中獲得的各類數(shù)據(jù)資源，屬于公共數(shù)據(jù)，國務(wù)院文件和一些地方政府規(guī)章已明確此點(diǎn)。將之設(shè)定為國家所有，不是為了排除公眾對政務(wù)信息資源的接近或使用，而是更加直接地防范政府部門恣意地將公眾排除在公共財產(chǎn)使用之外。

　　最后，防止政府部門獨(dú)占數(shù)據(jù)收益，促進(jìn)數(shù)據(jù)民主化。以往因由各政府部門獨(dú)自建設(shè)自己的業(yè)務(wù)專網(wǎng)，政務(wù)信息資源獨(dú)有專享的權(quán)屬觀念在各部門都普遍存在，造成政府信息資源部門化、部門信息資源利益化。隨著大數(shù)據(jù)應(yīng)用的深化，政務(wù)數(shù)據(jù)潛藏的價值受到了各種社會力量的關(guān)注。在面對這一巨大誘惑時，國家所有權(quán)可以起到兩個作用：一是政府對數(shù)據(jù)收益的追求，應(yīng)受制于資源的公共性。國家所有權(quán)的正當(dāng)性并不來自于它在事實上為政府帶來多少利益，而在于它所促進(jìn)的公眾使用，為公民的自由和自主發(fā)展所提供的前提性保障。據(jù)此，政府部門在推進(jìn)政務(wù)信息資源的開放開發(fā)時，應(yīng)當(dāng)有意識地關(guān)注社會福利與公民福祉，減少數(shù)據(jù)的二次利用所引起的不平等現(xiàn)象。二是數(shù)據(jù)收益的分配，應(yīng)有利于實現(xiàn)公民的實質(zhì)性平等。政務(wù)數(shù)據(jù)的開放并不意味著公眾的免費(fèi)使用，盡管數(shù)據(jù)不會因過多的公眾使用而導(dǎo)致破壞或毀滅，但無償使用只是有利于具有資本和專業(yè)知識的大型企業(yè)，而不利于普通公眾。目前一些地方政府正在探索政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)免費(fèi)使用、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)有償使用的方式，對于所獲收益，可以考慮用于提高弱勢群體的信息技術(shù)能力，使每一公民都享受到技術(shù)帶來的好處。

　　四、政務(wù)信息資源的共享開放與個人隱私之間沖突的協(xié)調(diào)

　　當(dāng)今時代，信息是非常強(qiáng)大的武器。為防范信息社會給個人自由造成的新的威脅，包括政府披露或使用信息帶來的危險，憲法基本權(quán)利保障體系作出了調(diào)整。例如，在德國基本法中，由人性尊嚴(yán)的原則推導(dǎo)出信息自決權(quán)，即個人有權(quán)決定何時以及以怎樣的方式披露自己。在美國，對于憲法隱私權(quán)的認(rèn)識，已從早期的信息性隱私權(quán)，即他人所享有的其私人生活空間免受行為人物理性侵?jǐn)_的權(quán)利，發(fā)展到自治性隱私權(quán)，即他人所享有的免受政府對其日常生活中的選擇進(jìn)行規(guī)制的權(quán)利?？梢哉f，人們內(nèi)心深處對控制個人信息的渴望，使隱私權(quán)在當(dāng)代日益演變?yōu)椤皞€人、團(tuán)體或機(jī)構(gòu)決定在何時、怎樣以及何種程度上向他人傳達(dá)有關(guān)自己的信息的要求”。

　　然而，如果沒有個人信息的收集和交換，政府將無法進(jìn)行有效的管理。個人隱私權(quán)和政府的數(shù)據(jù)權(quán)利不可避免地彼此聯(lián)結(jié)，又相互沖突。對政府來說，隱私保護(hù)并不是一個可選項，其不僅是法律的要求，也具有商業(yè)必要性，這是因為更受公眾信任的共享開放在較長時期有利于數(shù)據(jù)利用。鑒于以“知情同意”為核心的傳統(tǒng)個人信息保護(hù)架構(gòu)在大數(shù)據(jù)時代日益捉襟見肘，歐美個人信息保護(hù)立法改革引入了“場景”與“風(fēng)險管理”為代表的新理念，即個人信息保護(hù)的合理程度要置于其所處的環(huán)境中具體審視，避免脫離場景做抽象式的預(yù)判。據(jù)此，可以區(qū)分政務(wù)信息資源的共享與開放開發(fā)的不同場景，對個人隱私和信息交換的成本和收益進(jìn)行理性評估，妥善劃定各自的邊界和責(zé)任。

　　首先，在政務(wù)信息資源共享的場景下，因是通過電子政務(wù)外網(wǎng)進(jìn)行的各政府部門之間的非涉密政務(wù)信息交換，主要涉及的是國家不當(dāng)收集和濫用個人信息的問題。此種部門間的信息資源共享，在給公眾帶來好處的同時，也會帶來一些煩惱。一方面，信息資源的共享，表面上看服務(wù)于行政管理，最終的著眼點(diǎn)是便利企業(yè)和群眾辦事，如避免重復(fù)提交材料和循環(huán)證明，涉及多個部門的事項集中辦理、一站式辦結(jié)，以及為群眾提供智能化、個性化服務(wù)等。另一方面，信息資源的共享，意味著《網(wǎng)絡(luò)安全法》第41條規(guī)定的信息收集的“目的限定原則”不具有現(xiàn)實操作性。一旦公民提交的資料進(jìn)入政務(wù)數(shù)據(jù)共享交換平臺，信息的流轉(zhuǎn)將無法被控制，無從得知何機(jī)關(guān)以何種方式以及出于何種目的獲得并利用其何種資料。

　　在此進(jìn)行成本收益評估時，應(yīng)使個人隱私的尊重與維持社會的協(xié)作相平衡?，F(xiàn)實中的人并不是孤立存在的，而是與其他人相互依賴、合作的?！凹词故巧婕皞€人的資訊也表現(xiàn)出社會事實的寫照，因此不能單獨(dú)歸屬于當(dāng)事人所有?！闭?wù)信息資源的共享，如涉及的純粹只是個人控制、保持其私密信息的問題，并未對其自治決定構(gòu)成妨礙，利用隱私權(quán)或者信息自決權(quán)對個人信息進(jìn)行保護(hù)只會混淆問題。至于因為擔(dān)心政府的監(jiān)督，人們可能會放棄自己的愛好或想法的問題，自我實現(xiàn)自由不可能包含個人以任何喜歡的方式行事的無限酌情權(quán)，也不可能保護(hù)個人免受真相、必然性或事實的影響。因此，在經(jīng)過權(quán)衡評估后，作為部門間無條件共享的個人信息，僅僅是其中的基礎(chǔ)信息項。這些基礎(chǔ)信息是所有政府部門履行職責(zé)的共同需要，其共享無須經(jīng)過個人的同意，也不受目的限定原則的約束。然而，在此之外的更為私人性的信息的共享則是受限制的，政府部門不能通過共享平臺直接獲取。

　　其次，在政務(wù)信息資源開放開發(fā)的場景下，涉及個人隱私的信息將不再僅僅在政府內(nèi)部運(yùn)作，而是面向社會進(jìn)行增值開發(fā)利用，其將面I臨的主要問題是個人信息的匿名化處理和數(shù)據(jù)收益分配。盡管并不是所有的數(shù)據(jù)開放都有利于個人，但這往往也是開放社會的必要部分，因此，在平衡與個人隱私的沖突時，不應(yīng)限于個人財務(wù)或經(jīng)濟(jì)考慮，盡管這方面的占比可能是很大的，還應(yīng)考慮整個社會的廣泛利益。基于這一平衡，一方面，政務(wù)數(shù)據(jù)的開放必須遵從匿名性要求，不能在所開放的數(shù)據(jù)與可個別化的個人或群體之間產(chǎn)生關(guān)聯(lián)性，亦即，開放的不是底層個人數(shù)據(jù)，而是經(jīng)過清洗、建模、分析后的數(shù)據(jù)集。另一方面，政務(wù)數(shù)據(jù)的開放無需經(jīng)過個人的同意，否則，反而會成為政府逃避數(shù)據(jù)開放的借口，對公共利益造成妨礙。

　　對于政務(wù)信息資源的開放開發(fā)，政府部門通過市場化方式獲得收益時，應(yīng)當(dāng)受到政務(wù)信息資源的公共財產(chǎn)屬性的限制，防范因追求收益而給公眾使用帶來負(fù)面影響。另外，關(guān)于對所獲得的數(shù)據(jù)收益的分配，盡管個人如果能夠從中分得利益時可能更愿意支持?jǐn)?shù)據(jù)開放，但除了分配市場的復(fù)雜性之外，并不需要通過此舉鼓勵個人創(chuàng)造關(guān)于他們自己的額外個人數(shù)據(jù)，也不存在對個人研發(fā)補(bǔ)償以促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和文化發(fā)展的問題。因此，數(shù)據(jù)收益應(yīng)由政府支配，其使用應(yīng)主要考慮減少信息社會中因信息分布不均勻所引起的不平等現(xiàn)象，縮小數(shù)字鴻溝，且要保證公眾的參與權(quán)，這是數(shù)據(jù)民主化和公共財產(chǎn)屬性的要求。

　　五、結(jié)語

　　隨著政府信息化水平的不斷提升，政府部門在履行職責(zé)過程中生成、采集和保存了海量的數(shù)據(jù)，但因政策制度滯后等原因，嚴(yán)重制約了政務(wù)信息資源的共享開放。政務(wù)信息資源的共享開放不同于政府信息公開側(cè)重于信息層面的公開，指向公眾知情權(quán)的保障，而是深入到了數(shù)據(jù)層面，強(qiáng)調(diào)公眾利用數(shù)據(jù)的權(quán)利，側(cè)重于數(shù)據(jù)被開發(fā)利用后所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)與社會價值馴。基于這樣的差異，迫切需要從法律上將政務(wù)信息資源的權(quán)屬界定清晰，在降低交易成本的同時促進(jìn)政務(wù)信息資源的可轉(zhuǎn)讓性，平衡數(shù)據(jù)利用與隱私保護(hù)之間的沖突。國家有關(guān)文件和地方層面立法正朝向確立政務(wù)信息資源國家所有權(quán)的方向探索。在這一立法形成過程中，必須堅守國家所有權(quán)是一種不同于私人所有權(quán)的財產(chǎn)權(quán)制度，公眾接近是其本質(zhì)特征，亦即，政務(wù)信息資源雖屬于國家所有，但具有供公眾使用的屬性。不過，這并不等于公眾可以對信息資源無償?shù)亻_發(fā)利用，政府仍可以通過市場機(jī)制進(jìn)行限制，但所獲得的收益最終要服務(wù)于實現(xiàn)公民實質(zhì)性平等的目標(biāo)。