【摘要】相對(duì)集中行政審批權(quán)改革，開(kāi)始從全面建設(shè)政務(wù)服務(wù)中心向探索建立行政審批局方面發(fā)展，這有利于促進(jìn)行政審批行為從“割裂”向“協(xié)同”轉(zhuǎn)變，行政審批管理從“審管合一”向“審管分離”轉(zhuǎn)變，行政審批資源配置從“離散化”向“集約化”轉(zhuǎn)變。各地具體實(shí)踐模式也不盡相同，行政審批局模式解決了以往審批制度的種種弊端，起到了積極的作用，但是也暴露出了一些問(wèn)題。未來(lái)行政審批局模式的改革能否全面推進(jìn)，還有賴于進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，以體制機(jī)制的創(chuàng)新推動(dòng)政府職能的轉(zhuǎn)變和優(yōu)化。
一、行政審批局模式的價(jià)值分析
行政審批局是相對(duì)集中行政許可權(quán)改革的創(chuàng)新產(chǎn)物，是實(shí)施行政許可權(quán)的法定行政主體之一?，F(xiàn)代政府理論的研究認(rèn)為，一個(gè)政府構(gòu)成一種體制，其內(nèi)涵為一組職能，外現(xiàn)為一套機(jī)構(gòu)，運(yùn)作為一個(gè)過(guò)程，行動(dòng)起來(lái)則是一群官員。因此，一項(xiàng)改革舉措需要在職能、機(jī)構(gòu)、運(yùn)行等維度上對(duì)完善政府工作有所助益。行政審批局模式通過(guò)行政許可權(quán)的相對(duì)集中，變行政審批行為的“割裂”為“協(xié)同”，變行政審批管理的“審管合一”為“審管分離”，變行政審批資源配置的“離散化”為“集約化”，倒逼了政府職能轉(zhuǎn)變和優(yōu)化，提升了審批流程再造。這些探索為建設(shè)服務(wù)型政府、法治政府，推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化創(chuàng)造了新的經(jīng)驗(yàn)。正是順應(yīng)和符合了十八大以來(lái)全面深化改革的時(shí)代要求和歷史進(jìn)程，尤其是十九大關(guān)于全面深化改革的重要論述。這一改革模式具有的多方面價(jià)值保障了其能夠從一些地區(qū)試點(diǎn)探索發(fā)展逐漸發(fā)展為引領(lǐng)全國(guó)行政審批制度改革的先鋒潮流。
二、行政審批局運(yùn)行的原則
?。ㄒ唬┚?jiǎn)原則
主要指行政審批局的設(shè)置應(yīng)以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，?yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，強(qiáng)化職責(zé)整合，按照“撤一建一”的要求，在本級(jí)政府機(jī)構(gòu)限額內(nèi)設(shè)立，確保不突破機(jī)構(gòu)限額。相應(yīng)的人員和編制按照“編隨事轉(zhuǎn)、人隨編走”的要求，從原審批職能部門(mén)予以協(xié)調(diào)解決，原則上不應(yīng)增加編制和機(jī)構(gòu)。
?。ǘ┙y(tǒng)一原則
主要指劃轉(zhuǎn)到行政審批局的事項(xiàng)應(yīng)包括原審批職能的行政許可權(quán)或者與行政許可權(quán)辦理關(guān)聯(lián)度較高的事項(xiàng)，這樣審批權(quán)限的“全轉(zhuǎn)移”，才能實(shí)現(xiàn)閉合式、整體性“車(chē)間式流水線”審批。
?。ㄈ└咝г瓌t
主要指行政許可權(quán)集中行使后，應(yīng)該能夠比集中行使前更有效率，獲得更大效益。行政審批局的設(shè)置，不是為了合并而合并，行政許可權(quán)的行使既要考慮到有利于行政相對(duì)人、提高行政效率，又要注重服務(wù)的提升。具體到行政審批局運(yùn)行時(shí)，應(yīng)兼顧“審批集成”和“服務(wù)增值”。在提高審批效能的同時(shí)，應(yīng)謀求綜合服務(wù)的增值，防止異化為重審批輕服務(wù)的部門(mén)。
三、行政審批局運(yùn)行的地方實(shí)踐
我國(guó)行政審批局最早是由成都市武侯區(qū)政府成立于2008年12月24日，當(dāng)時(shí)其功能主要是處理全區(qū)行政審批事項(xiàng)，開(kāi)創(chuàng)了“一局一章管審批”的行政審批模式，這也成為行政審批局模式最初實(shí)踐樣板。2014年5月20日，天津市濱海新區(qū)行政審批局掛牌成立，“一枚印章管審批”的行政審批局模式在全國(guó)引起轟動(dòng)。在政策上，為推動(dòng)此項(xiàng)改革試點(diǎn)，中央編辦、國(guó)務(wù)院法制辦曾于2015年、2016年連續(xù)兩年就組建行政審批局相關(guān)事宜聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)的通知》（中央編辦發(fā)〔2015〕16號(hào)）《關(guān)于進(jìn)一步做好相對(duì)集中行政許可權(quán)改革試點(diǎn)工作的通知》（中央編辦發(fā)〔2016〕20號(hào)），文件明確了試點(diǎn)省份、試點(diǎn)層級(jí)、試點(diǎn)報(bào)批主體和程序等。同時(shí)明確，沒(méi)有確定為試點(diǎn)的其他省份如需開(kāi)展試點(diǎn)或適當(dāng)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，可參照?qǐng)?zhí)行。2018年6月份，《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化的指導(dǎo)意見(jiàn)〉的通知》（廳字〔2018〕22號(hào)）明確提出：“深化和擴(kuò)大相對(duì)集中行政許可權(quán)改革試點(diǎn)，整合優(yōu)化審批服務(wù)機(jī)構(gòu)和職責(zé)，有條件的市縣和開(kāi)發(fā)區(qū)可設(shè)立行政審批局，實(shí)行“一枚印章管審批”。
至此，行政審批局模式，歷經(jīng)頂層設(shè)計(jì)、試點(diǎn)探索、推廣實(shí)行，實(shí)現(xiàn)了從“一枝獨(dú)秀”到“多地開(kāi)花”的華麗轉(zhuǎn)身。截止2018年6月份，全國(guó)共有21個(gè)省份（除中央編辦和國(guó)務(wù)院法制辦確定的兩批共14個(gè)省份外，另有山東、江西、青海、云南、陜西、內(nèi)蒙等7個(gè)省份）開(kāi)展相對(duì)集中行政許可權(quán)改革試點(diǎn)，試點(diǎn)共有368個(gè)，其中：地市級(jí)65個(gè)（含天津市轄區(qū)16個(gè)）、縣（市、區(qū)、旗）級(jí)257個(gè)，各類開(kāi)發(fā)區(qū)（園區(qū)）49個(gè)。
（一）按照設(shè)置行政審批局層級(jí)和范圍來(lái)劃分
主要包括三種情形：一是市域范圍全面覆蓋型，如天津市所轄16個(gè)區(qū)、江蘇省南通市市級(jí)及其所轄8個(gè)縣（市、區(qū)）等全部組建了行政審批局。二是省域范圍廣泛推廣型，如河北全省在所有市縣全部組建了設(shè)置行政審批局，山東省已明確發(fā)文擬在今年9月底在市縣全部組建行政審批局。三是積極試點(diǎn)穩(wěn)步推進(jìn)型，如貴州省“一縣三區(qū)”（黔南州甕安縣、貴安新區(qū)、貴陽(yáng)高新區(qū)、義安新區(qū)），浙江省“3縣一區(qū)”（天臺(tái)縣、嘉興市南湖區(qū)、紹興市柯橋區(qū)、溫州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)）。
（二）按照行政審批局與政務(wù)服務(wù)中心（市民中心）的關(guān)系來(lái)劃分
全國(guó)各地行政審批局運(yùn)行機(jī)制主要包括四種情形：一是行政審批局+政務(wù)服務(wù)中心運(yùn)行機(jī)制。行政審批局作為行政管理機(jī)構(gòu)行使從原各部門(mén)劃轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)的行政審批權(quán)，政務(wù)服務(wù)中心作為服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)政務(wù)大廳的日常運(yùn)行維護(hù)。如天津市南開(kāi)區(qū)、嘉興市南湖區(qū)等。二是行政審批局加掛政務(wù)服務(wù)中心牌子。如湖北省十堰市、寧夏回族自治區(qū)銀川市等。三是行政審批局與政務(wù)服務(wù)中心合署辦公。如廣東省廣州市天河區(qū)、青海省西寧市等。三是行政審批局與政務(wù)服務(wù)中心互不隸屬，僅為業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。這種運(yùn)行機(jī)制主要集中在各類開(kāi)發(fā)區(qū)，如溫州經(jīng)開(kāi)區(qū)、廣州南沙區(qū)等。
（三）按照劃轉(zhuǎn)行政審批職能范圍來(lái)劃分
主要包括兩種情形：一是“大審批”模式，比如銀川市行政審批服務(wù)局，除垂直管理部門(mén)和規(guī)劃、國(guó)土、人社、公安的行政許可處室整建制入駐政務(wù)服務(wù)中心外，劃轉(zhuǎn)了其余的行政許可及關(guān)聯(lián)管理事項(xiàng)。二是“精審批”模式，比如南通市行政審批局只劃轉(zhuǎn)了市場(chǎng)準(zhǔn)入與投資建設(shè)相關(guān)的兩大重點(diǎn)領(lǐng)域的行政許可及其關(guān)聯(lián)事項(xiàng)。
四、行政審批局運(yùn)行的問(wèn)題
（一）碎片化的審批權(quán)力仍有待進(jìn)一步集中整合
行政審批局設(shè)置的初衷是整合分散在各個(gè)部門(mén)的碎片化的審批權(quán)，解決審批“當(dāng)關(guān)”、公章“旅行”、公文“長(zhǎng)征”等問(wèn)題。開(kāi)展相對(duì)集中許可權(quán)改革設(shè)置行政審批局，關(guān)鍵在于事項(xiàng)如何劃轉(zhuǎn)。以投資建設(shè)項(xiàng)目審批為例，共包括立項(xiàng)審批、用地審批、規(guī)劃許可、施工許可、竣工驗(yàn)收5個(gè)階段約48個(gè)事項(xiàng)，其中，許可事項(xiàng)僅占到三分之一，而其他類事項(xiàng)占比達(dá)三分之二。如何處理這些與行政許可相關(guān)聯(lián)的事項(xiàng)，將直接影響到行政審批局的后續(xù)運(yùn)行。在調(diào)研中，有些地方重在“許可”，重點(diǎn)是將本級(jí)政府的所有許可審批事項(xiàng)除垂管事項(xiàng)外全部劃轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)許可事項(xiàng)“一枚印章管審批”，對(duì)一些在審批鏈條里的其他類事項(xiàng)，與審批流程業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)較高的事項(xiàng)。比如一些備案事項(xiàng)，沒(méi)有進(jìn)行劃轉(zhuǎn)，導(dǎo)致該地在市場(chǎng)準(zhǔn)入、項(xiàng)目建設(shè)審批領(lǐng)域暫時(shí)還沒(méi)有形成完整的審批鏈。
（二）離散化的信息數(shù)據(jù)仍有待進(jìn)一步集中整合
針對(duì)“審管分離”后,行政審批局和原職能部門(mén)工作如何實(shí)現(xiàn)無(wú)縫銜接、流程再造等問(wèn)題,各地紛紛開(kāi)展了依靠大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代手段進(jìn)行的互聯(lián)網(wǎng)+平臺(tái)整合建設(shè)，然而數(shù)據(jù)孤島、數(shù)據(jù)壁壘依然存在。以某地行政審批局為例，劃轉(zhuǎn)的53項(xiàng)行政許可事項(xiàng)對(duì)應(yīng)59個(gè)業(yè)務(wù)操作系統(tǒng)，按照建設(shè)層級(jí)分，國(guó)家部委2個(gè)、省廳10個(gè)、市級(jí)47個(gè)；按照應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)環(huán)境分，電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)37個(gè)、電子政務(wù)外網(wǎng)16個(gè)、專網(wǎng)6個(gè)。原因主要在于兩方面，一是行政審批局沒(méi)有得到原審批職能部門(mén)的專網(wǎng)授權(quán)，導(dǎo)致在辦理業(yè)務(wù)時(shí)，“多套系統(tǒng)、多個(gè)流程、反復(fù)登錄、重復(fù)錄入”，制約了審批效能的提升。二是目前在建的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，多數(shù)仍重視監(jiān)督監(jiān)管，重心在于對(duì)審批環(huán)節(jié)、辦理時(shí)限等過(guò)程的監(jiān)管，而缺乏數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)管理。一些平臺(tái)上傳的只有辦理事項(xiàng)的掃描件、沒(méi)有申請(qǐng)材料所體現(xiàn)的內(nèi)容。以施工許可證為例，一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目包含多個(gè)施工證，平臺(tái)上應(yīng)該上傳所有的關(guān)于這個(gè)項(xiàng)目的審批信息，以幫助審批人員能快速準(zhǔn)確地掌握情況。
?。ㄈ┗\統(tǒng)化的事中事后監(jiān)管仍有待進(jìn)一步加強(qiáng)
“審管分離”后，事中事后監(jiān)管就必須放在突出位置，要保證事項(xiàng)能夠“一批就管”，前后緊密銜接。各地行政審批局“三定”規(guī)定都明確規(guī)定，審批事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)后，原審批職能部門(mén)主要負(fù)責(zé)本行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃、有關(guān)政策、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等的制定和實(shí)施，組織推動(dòng)事業(yè)發(fā)展，加強(qiáng)市場(chǎng)活動(dòng)監(jiān)管，加強(qiáng)公共服務(wù)的有效提供等，印發(fā)了“審管分離”實(shí)施辦法、聯(lián)席會(huì)議制度、重點(diǎn)項(xiàng)目會(huì)商制度等。有些地方進(jìn)一步將行政管理劃分為審批-監(jiān)督-執(zhí)法三個(gè)環(huán)節(jié)，設(shè)置了行政審批局、市場(chǎng)監(jiān)管局和綜合執(zhí)法局。但缺乏具體詳細(xì)地?zé)o縫銜接的細(xì)則，比如，審批、監(jiān)管介入的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，具體責(zé)任的劃分等。另外，行政審批局作為改革的創(chuàng)制性事物，打破既有的行政管理體制，但在后續(xù)運(yùn)行過(guò)程中，仍然需要通過(guò)對(duì)既有法律法規(guī)的修改或重新立法來(lái)確定其合法性。有些地方的行政審批局運(yùn)行過(guò)程中，偶爾會(huì)出現(xiàn)有關(guān)部門(mén)不認(rèn)可行政審批局的審批結(jié)果的情況，這就是行政審批局沒(méi)有獲得法律層面的確認(rèn)造成的。
五、行政審批局運(yùn)行的保障措施
（一）科學(xué)劃轉(zhuǎn)事項(xiàng)
以優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、提高審批效能為根本，從政府層面對(duì)行政審批具有的職能定位進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和制度明確，堅(jiān)持“職能”劃轉(zhuǎn)而非簡(jiǎn)單“事項(xiàng)”劃轉(zhuǎn)。首先，與市場(chǎng)準(zhǔn)入、項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域的行政許可事項(xiàng)和與審批事項(xiàng)業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)度較高的其他權(quán)力事項(xiàng)都應(yīng)要?jiǎng)澽D(zhuǎn)到位。其次，涉及多頭審批、多層審批、聯(lián)動(dòng)審批的事項(xiàng)要全職能、全流程劃轉(zhuǎn)到位。而一些涉及公共安全、生產(chǎn)安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等審批監(jiān)管關(guān)聯(lián)度高的事項(xiàng)可不劃。這樣，可以建立從企業(yè)設(shè)立、建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)到驗(yàn)收的全流程審批模式，真正實(shí)現(xiàn)“一枚印章管審批”，讓企業(yè)和群眾辦事更方便。
?。ǘ┱掀脚_(tái)建設(shè)
以對(duì)行政許可事前審批和事中事后監(jiān)管的制度機(jī)制進(jìn)行數(shù)據(jù)化實(shí)時(shí)監(jiān)控管理和聯(lián)動(dòng)服務(wù)為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)集審批、管理、服務(wù)、監(jiān)督和綜合應(yīng)用、流程再造、信息共享、數(shù)據(jù)分析于一體的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的全新服務(wù)模式。一是在未打破信息孤傲、數(shù)據(jù)壁壘時(shí)，應(yīng)首先賦予行政審批局專網(wǎng)的入網(wǎng)權(quán)和使用權(quán)，原因在于行政審批局作為行使許可權(quán)的法定機(jī)關(guān)，應(yīng)擁有行政許可權(quán)的全部權(quán)利。作為行使行政許可權(quán)不可或缺的技術(shù)手段，管理平臺(tái)，其本身應(yīng)為行政許可權(quán)的附屬權(quán)利，隨行政許可權(quán)一并劃轉(zhuǎn)至行政審批局。二是加快整合平臺(tái)建設(shè)。2018年6月份，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《進(jìn)一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)、一門(mén)、一次”改革實(shí)施方案的通知》（以下簡(jiǎn)稱方案），方案明確了構(gòu)建以國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)為樞紐、以各地區(qū)各部門(mén)網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)為基礎(chǔ)的全流程一體化在線服務(wù)平臺(tái)，推行“一網(wǎng)通辦”。各地在做好數(shù)據(jù)資源共享、建設(shè)一體化政務(wù)平臺(tái)時(shí)，還應(yīng)注重監(jiān)管與管理的并重，探索建立以項(xiàng)目建設(shè)、企業(yè)信息、個(gè)人信息為核心的“全景式”政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，使數(shù)據(jù)庫(kù)管理由數(shù)據(jù)化、信息化向智能化轉(zhuǎn)化，切實(shí)提高審批效能。
?。ㄈ┚_審管職責(zé)
天下難事必作于易，天下大事必作于細(xì)。組建行政審批局統(tǒng)一行使行政許可權(quán)，目的在于解決以往“重審批、輕監(jiān)管”和“審批就是監(jiān)管”的思想，將原審批職能部門(mén)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到事中事后監(jiān)管上。審批與監(jiān)管分離后部門(mén)責(zé)任的明確，除了建立常態(tài)化聯(lián)席工作會(huì)議等方法、出臺(tái)一系列審管分離政策文件外，還應(yīng)注重精細(xì)化、細(xì)節(jié)化的管理。一是編制權(quán)責(zé)清單，實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)權(quán)力清單和責(zé)任清單的兩單合并，在權(quán)力清單上增加責(zé)任事項(xiàng)（細(xì)化到款）和追責(zé)情形，倒逼部門(mén)職能轉(zhuǎn)變。二是探索建立審管銜接實(shí)施細(xì)則。在投資項(xiàng)目、市場(chǎng)準(zhǔn)入領(lǐng)域、社會(huì)服務(wù)等領(lǐng)域分別建立審管銜接實(shí)施細(xì)則，明確審批、監(jiān)管、執(zhí)法的銜接點(diǎn)、介入點(diǎn)以及未履行、慢履行職責(zé)的追責(zé)情形和機(jī)制，加強(qiáng)行政審批與前期政策制定、事中事后監(jiān)管、綜合行政執(zhí)法以及社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)部門(mén)的多方聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)和公共管理橫向、縱向、多維的“有效組合”和“無(wú)縫對(duì)接”。
此外，相對(duì)集中行政許可權(quán)設(shè)置行政審批局改革的意義和作用,在于重新認(rèn)識(shí)和調(diào)整政府的角色和職能,按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治政府的要求來(lái)調(diào)整和規(guī)范政府與市場(chǎng)、與企業(yè)關(guān)系,因此，還應(yīng)積極推動(dòng)立法、修法,確保相對(duì)集中行政許可權(quán)改革穩(wěn)步推進(jìn)和取得實(shí)效。
