【摘要】相對(duì)集中行政審批權(quán)改革,開(kāi)始從全面建設(shè)政務(wù)服務(wù)中心向探索建立行政審批局方面發(fā)展,這有利于促進(jìn)行政審批行為從“割裂”向“協(xié)同”轉(zhuǎn)變,行政審批管理從“審管合一”向“審管分離”轉(zhuǎn)變,行政審批資源配置從“離散化”向“集約化”轉(zhuǎn)變。各地具體實(shí)踐模式也不盡相同,行政審批局模式解決了以往審批制度的種種弊端,起到了積極的作用,但是也暴露出了一些問(wèn)題。未來(lái)行政審批局模式的改革能否全面推進(jìn),還有賴(lài)于進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),以體制機(jī)制的創(chuàng)新推動(dòng)政府職能的轉(zhuǎn)變和優(yōu)化。

  一、行政審批局模式的價(jià)值分析

  行政審批局是相對(duì)集中行政許可權(quán)改革的創(chuàng)新產(chǎn)物,是實(shí)施行政許可權(quán)的法定行政主體之一。現(xiàn)代政府理論的研究認(rèn)為,一個(gè)政府構(gòu)成一種體制,其內(nèi)涵為一組職能,外現(xiàn)為一套機(jī)構(gòu),運(yùn)作為一個(gè)過(guò)程,行動(dòng)起來(lái)則是一群官員。因此,一項(xiàng)改革舉措需要在職能、機(jī)構(gòu)、運(yùn)行等維度上對(duì)完善政府工作有所助益。行政審批局模式通過(guò)行政許可權(quán)的相對(duì)集中,變行政審批行為的“割裂”為“協(xié)同”,變行政審批管理的“審管合一”為“審管分離”,變行政審批資源配置的“離散化”為“集約化”,倒逼了政府職能轉(zhuǎn)變和優(yōu)化,提升了審批流程再造。這些探索為建設(shè)服務(wù)型政府、法治政府,推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化創(chuàng)造了新的經(jīng)驗(yàn)。正是順應(yīng)和符合了十八大以來(lái)全面深化改革的時(shí)代要求和歷史進(jìn)程,尤其是十九大關(guān)于全面深化改革的重要論述。這一改革模式具有的多方面價(jià)值保障了其能夠從一些地區(qū)試點(diǎn)探索發(fā)展逐漸發(fā)展為引領(lǐng)全國(guó)行政審批制度改革的先鋒潮流。

  二、行政審批局運(yùn)行的原則

  (一)精簡(jiǎn)原則

  主要指行政審批局的設(shè)置應(yīng)以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?,?yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置,強(qiáng)化職責(zé)整合,按照“撤一建一”的要求,在本級(jí)政府機(jī)構(gòu)限額內(nèi)設(shè)立,確保不突破機(jī)構(gòu)限額。相應(yīng)的人員和編制按照“編隨事轉(zhuǎn)、人隨編走”的要求,從原審批職能部門(mén)予以協(xié)調(diào)解決,原則上不應(yīng)增加編制和機(jī)構(gòu)。

  (二)統(tǒng)一原則

  主要指劃轉(zhuǎn)到行政審批局的事項(xiàng)應(yīng)包括原審批職能的行政許可權(quán)或者與行政許可權(quán)辦理關(guān)聯(lián)度較高的事項(xiàng),這樣審批權(quán)限的“全轉(zhuǎn)移”,才能實(shí)現(xiàn)閉合式、整體性“車(chē)間式流水線”審批。

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  主要指行政許可權(quán)集中行使后,應(yīng)該能夠比集中行使前更有效率,獲得更大效益。行政審批局的設(shè)置,不是為了合并而合并,行政許可權(quán)的行使既要考慮到有利于行政相對(duì)人、提高行政效率,又要注重服務(wù)的提升。具體到行政審批局運(yùn)行時(shí),應(yīng)兼顧“審批集成”和“服務(wù)增值”。在提高審批效能的同時(shí),應(yīng)謀求綜合服務(wù)的增值,防止異化為重審批輕服務(wù)的部門(mén)。

  三、行政審批局運(yùn)行的地方實(shí)踐

  我國(guó)行政審批局最早是由成都市武侯區(qū)政府成立于2008年12月24日,當(dāng)時(shí)其功能主要是處理全區(qū)行政審批事項(xiàng),開(kāi)創(chuàng)了“一局一章管審批”的行政審批模式,這也成為行政審批局模式最初實(shí)踐樣板。2014年5月20日,天津市濱海新區(qū)行政審批局掛牌成立,“一枚印章管審批”的行政審批局模式在全國(guó)引起轟動(dòng)。在政策上,為推動(dòng)此項(xiàng)改革試點(diǎn),中央編辦、國(guó)務(wù)院法制辦曾于2015年、2016年連續(xù)兩年就組建行政審批局相關(guān)事宜聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)的通知》(中央編辦發(fā)〔2015〕16號(hào))《關(guān)于進(jìn)一步做好相對(duì)集中行政許可權(quán)改革試點(diǎn)工作的通知》(中央編辦發(fā)〔2016〕20號(hào)),文件明確了試點(diǎn)省份、試點(diǎn)層級(jí)、試點(diǎn)報(bào)批主體和程序等。同時(shí)明確,沒(méi)有確定為試點(diǎn)的其他省份如需開(kāi)展試點(diǎn)或適當(dāng)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍,可參照?qǐng)?zhí)行。2018年6月份,《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化的指導(dǎo)意見(jiàn)〉的通知》(廳字〔2018〕22號(hào))明確提出:“深化和擴(kuò)大相對(duì)集中行政許可權(quán)改革試點(diǎn),整合優(yōu)化審批服務(wù)機(jī)構(gòu)和職責(zé),有條件的市縣和開(kāi)發(fā)區(qū)可設(shè)立行政審批局,實(shí)行“一枚印章管審批”。

  至此,行政審批局模式,歷經(jīng)頂層設(shè)計(jì)、試點(diǎn)探索、推廣實(shí)行,實(shí)現(xiàn)了從“一枝獨(dú)秀”到“多地開(kāi)花”的華麗轉(zhuǎn)身。截止2018年6月份,全國(guó)共有21個(gè)省份(除中央編辦和國(guó)務(wù)院法制辦確定的兩批共14個(gè)省份外,另有山東、江西、青海、云南、陜西、內(nèi)蒙等7個(gè)省份)開(kāi)展相對(duì)集中行政許可權(quán)改革試點(diǎn),試點(diǎn)共有368個(gè),其中:地市級(jí)65個(gè)(含天津市轄區(qū)16個(gè))、縣(市、區(qū)、旗)級(jí)257個(gè),各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)(園區(qū))49個(gè)。

  (一)按照設(shè)置行政審批局層級(jí)和范圍來(lái)劃分

  主要包括三種情形:一是市域范圍全面覆蓋型,如天津市所轄16個(gè)區(qū)、江蘇省南通市市級(jí)及其所轄8個(gè)縣(市、區(qū))等全部組建了行政審批局。二是省域范圍廣泛推廣型,如河北全省在所有市縣全部組建了設(shè)置行政審批局,山東省已明確發(fā)文擬在今年9月底在市縣全部組建行政審批局。三是積極試點(diǎn)穩(wěn)步推進(jìn)型,如貴州省“一縣三區(qū)”(黔南州甕安縣、貴安新區(qū)、貴陽(yáng)高新區(qū)、義安新區(qū)),浙江省“3縣一區(qū)”(天臺(tái)縣、嘉興市南湖區(qū)、紹興市柯橋區(qū)、溫州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū))。

 ?。ǘ┌凑招姓徟峙c政務(wù)服務(wù)中心(市民中心)的關(guān)系來(lái)劃分

  全國(guó)各地行政審批局運(yùn)行機(jī)制主要包括四種情形:一是行政審批局+政務(wù)服務(wù)中心運(yùn)行機(jī)制。行政審批局作為行政管理機(jī)構(gòu)行使從原各部門(mén)劃轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)的行政審批權(quán),政務(wù)服務(wù)中心作為服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)政務(wù)大廳的日常運(yùn)行維護(hù)。如天津市南開(kāi)區(qū)、嘉興市南湖區(qū)等。二是行政審批局加掛政務(wù)服務(wù)中心牌子。如湖北省十堰市、寧夏回族自治區(qū)銀川市等。三是行政審批局與政務(wù)服務(wù)中心合署辦公。如廣東省廣州市天河區(qū)、青海省西寧市等。三是行政審批局與政務(wù)服務(wù)中心互不隸屬,僅為業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。這種運(yùn)行機(jī)制主要集中在各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū),如溫州經(jīng)開(kāi)區(qū)、廣州南沙區(qū)等。

  (三)按照劃轉(zhuǎn)行政審批職能范圍來(lái)劃分

  主要包括兩種情形:一是“大審批”模式,比如銀川市行政審批服務(wù)局,除垂直管理部門(mén)和規(guī)劃、國(guó)土、人社、公安的行政許可處室整建制入駐政務(wù)服務(wù)中心外,劃轉(zhuǎn)了其余的行政許可及關(guān)聯(lián)管理事項(xiàng)。二是“精審批”模式,比如南通市行政審批局只劃轉(zhuǎn)了市場(chǎng)準(zhǔn)入與投資建設(shè)相關(guān)的兩大重點(diǎn)領(lǐng)域的行政許可及其關(guān)聯(lián)事項(xiàng)。

  四、行政審批局運(yùn)行的問(wèn)題

 ?。ㄒ唬┧槠膶徟鷻?quán)力仍有待進(jìn)一步集中整合

  行政審批局設(shè)置的初衷是整合分散在各個(gè)部門(mén)的碎片化的審批權(quán),解決審批“當(dāng)關(guān)”、公章“旅行”、公文“長(zhǎng)征”等問(wèn)題。開(kāi)展相對(duì)集中許可權(quán)改革設(shè)置行政審批局,關(guān)鍵在于事項(xiàng)如何劃轉(zhuǎn)。以投資建設(shè)項(xiàng)目審批為例,共包括立項(xiàng)審批、用地審批、規(guī)劃許可、施工許可、竣工驗(yàn)收5個(gè)階段約48個(gè)事項(xiàng),其中,許可事項(xiàng)僅占到三分之一,而其他類(lèi)事項(xiàng)占比達(dá)三分之二。如何處理這些與行政許可相關(guān)聯(lián)的事項(xiàng),將直接影響到行政審批局的后續(xù)運(yùn)行。在調(diào)研中,有些地方重在“許可”,重點(diǎn)是將本級(jí)政府的所有許可審批事項(xiàng)除垂管事項(xiàng)外全部劃轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)許可事項(xiàng)“一枚印章管審批”,對(duì)一些在審批鏈條里的其他類(lèi)事項(xiàng),與審批流程業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)較高的事項(xiàng)。比如一些備案事項(xiàng),沒(méi)有進(jìn)行劃轉(zhuǎn),導(dǎo)致該地在市場(chǎng)準(zhǔn)入、項(xiàng)目建設(shè)審批領(lǐng)域暫時(shí)還沒(méi)有形成完整的審批鏈。

  (二)離散化的信息數(shù)據(jù)仍有待進(jìn)一步集中整合

  針對(duì)“審管分離”后,行政審批局和原職能部門(mén)工作如何實(shí)現(xiàn)無(wú)縫銜接、流程再造等問(wèn)題,各地紛紛開(kāi)展了依靠大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代手段進(jìn)行的互聯(lián)網(wǎng)+平臺(tái)整合建設(shè),然而數(shù)據(jù)孤島、數(shù)據(jù)壁壘依然存在。以某地行政審批局為例,劃轉(zhuǎn)的53項(xiàng)行政許可事項(xiàng)對(duì)應(yīng)59個(gè)業(yè)務(wù)操作系統(tǒng),按照建設(shè)層級(jí)分,國(guó)家部委2個(gè)、省廳10個(gè)、市級(jí)47個(gè);按照應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)環(huán)境分,電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)37個(gè)、電子政務(wù)外網(wǎng)16個(gè)、專(zhuān)網(wǎng)6個(gè)。原因主要在于兩方面,一是行政審批局沒(méi)有得到原審批職能部門(mén)的專(zhuān)網(wǎng)授權(quán),導(dǎo)致在辦理業(yè)務(wù)時(shí),“多套系統(tǒng)、多個(gè)流程、反復(fù)登錄、重復(fù)錄入”,制約了審批效能的提升。二是目前在建的政務(wù)服務(wù)平臺(tái),多數(shù)仍重視監(jiān)督監(jiān)管,重心在于對(duì)審批環(huán)節(jié)、辦理時(shí)限等過(guò)程的監(jiān)管,而缺乏數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)管理。一些平臺(tái)上傳的只有辦理事項(xiàng)的掃描件、沒(méi)有申請(qǐng)材料所體現(xiàn)的內(nèi)容。以施工許可證為例,一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目包含多個(gè)施工證,平臺(tái)上應(yīng)該上傳所有的關(guān)于這個(gè)項(xiàng)目的審批信息,以幫助審批人員能快速準(zhǔn)確地掌握情況。

 ?。ㄈ┗\統(tǒng)化的事中事后監(jiān)管仍有待進(jìn)一步加強(qiáng)

  “審管分離”后,事中事后監(jiān)管就必須放在突出位置,要保證事項(xiàng)能夠“一批就管”,前后緊密銜接。各地行政審批局“三定”規(guī)定都明確規(guī)定,審批事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)后,原審批職能部門(mén)主要負(fù)責(zé)本行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃、有關(guān)政策、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等的制定和實(shí)施,組織推動(dòng)事業(yè)發(fā)展,加強(qiáng)市場(chǎng)活動(dòng)監(jiān)管,加強(qiáng)公共服務(wù)的有效提供等,印發(fā)了“審管分離”實(shí)施辦法、聯(lián)席會(huì)議制度、重點(diǎn)項(xiàng)目會(huì)商制度等。有些地方進(jìn)一步將行政管理劃分為審批-監(jiān)督-執(zhí)法三個(gè)環(huán)節(jié),設(shè)置了行政審批局、市場(chǎng)監(jiān)管局和綜合執(zhí)法局。但缺乏具體詳細(xì)地?zé)o縫銜接的細(xì)則,比如,審批、監(jiān)管介入的時(shí)間節(jié)點(diǎn),具體責(zé)任的劃分等。另外,行政審批局作為改革的創(chuàng)制性事物,打破既有的行政管理體制,但在后續(xù)運(yùn)行過(guò)程中,仍然需要通過(guò)對(duì)既有法律法規(guī)的修改或重新立法來(lái)確定其合法性。有些地方的行政審批局運(yùn)行過(guò)程中,偶爾會(huì)出現(xiàn)有關(guān)部門(mén)不認(rèn)可行政審批局的審批結(jié)果的情況,這就是行政審批局沒(méi)有獲得法律層面的確認(rèn)造成的。

  五、行政審批局運(yùn)行的保障措施

 ?。ㄒ唬┛茖W(xué)劃轉(zhuǎn)事項(xiàng)

  以優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、提高審批效能為根本,從政府層面對(duì)行政審批具有的職能定位進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和制度明確,堅(jiān)持“職能”劃轉(zhuǎn)而非簡(jiǎn)單“事項(xiàng)”劃轉(zhuǎn)。首先,與市場(chǎng)準(zhǔn)入、項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域的行政許可事項(xiàng)和與審批事項(xiàng)業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)度較高的其他權(quán)力事項(xiàng)都應(yīng)要?jiǎng)澽D(zhuǎn)到位。其次,涉及多頭審批、多層審批、聯(lián)動(dòng)審批的事項(xiàng)要全職能、全流程劃轉(zhuǎn)到位。而一些涉及公共安全、生產(chǎn)安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等審批監(jiān)管關(guān)聯(lián)度高的事項(xiàng)可不劃。這樣,可以建立從企業(yè)設(shè)立、建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)到驗(yàn)收的全流程審批模式,真正實(shí)現(xiàn)“一枚印章管審批”,讓企業(yè)和群眾辦事更方便。

 ?。ǘ┱掀脚_(tái)建設(shè)

  以對(duì)行政許可事前審批和事中事后監(jiān)管的制度機(jī)制進(jìn)行數(shù)據(jù)化實(shí)時(shí)監(jiān)控管理和聯(lián)動(dòng)服務(wù)為目標(biāo),實(shí)現(xiàn)集審批、管理、服務(wù)、監(jiān)督和綜合應(yīng)用、流程再造、信息共享、數(shù)據(jù)分析于一體的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的全新服務(wù)模式。一是在未打破信息孤傲、數(shù)據(jù)壁壘時(shí),應(yīng)首先賦予行政審批局專(zhuān)網(wǎng)的入網(wǎng)權(quán)和使用權(quán),原因在于行政審批局作為行使許可權(quán)的法定機(jī)關(guān),應(yīng)擁有行政許可權(quán)的全部權(quán)利。作為行使行政許可權(quán)不可或缺的技術(shù)手段,管理平臺(tái),其本身應(yīng)為行政許可權(quán)的附屬權(quán)利,隨行政許可權(quán)一并劃轉(zhuǎn)至行政審批局。二是加快整合平臺(tái)建設(shè)。2018年6月份,國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《進(jìn)一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)、一門(mén)、一次”改革實(shí)施方案的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)方案),方案明確了構(gòu)建以國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)為樞紐、以各地區(qū)各部門(mén)網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)為基礎(chǔ)的全流程一體化在線服務(wù)平臺(tái),推行“一網(wǎng)通辦”。各地在做好數(shù)據(jù)資源共享、建設(shè)一體化政務(wù)平臺(tái)時(shí),還應(yīng)注重監(jiān)管與管理的并重,探索建立以項(xiàng)目建設(shè)、企業(yè)信息、個(gè)人信息為核心的“全景式”政務(wù)服務(wù)平臺(tái),使數(shù)據(jù)庫(kù)管理由數(shù)據(jù)化、信息化向智能化轉(zhuǎn)化,切實(shí)提高審批效能。

 ?。ㄈ┚_審管職責(zé)

  天下難事必作于易,天下大事必作于細(xì)。組建行政審批局統(tǒng)一行使行政許可權(quán),目的在于解決以往“重審批、輕監(jiān)管”和“審批就是監(jiān)管”的思想,將原審批職能部門(mén)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到事中事后監(jiān)管上。審批與監(jiān)管分離后部門(mén)責(zé)任的明確,除了建立常態(tài)化聯(lián)席工作會(huì)議等方法、出臺(tái)一系列審管分離政策文件外,還應(yīng)注重精細(xì)化、細(xì)節(jié)化的管理。一是編制權(quán)責(zé)清單,實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)權(quán)力清單和責(zé)任清單的兩單合并,在權(quán)力清單上增加責(zé)任事項(xiàng)(細(xì)化到款)和追責(zé)情形,倒逼部門(mén)職能轉(zhuǎn)變。二是探索建立審管銜接實(shí)施細(xì)則。在投資項(xiàng)目、市場(chǎng)準(zhǔn)入領(lǐng)域、社會(huì)服務(wù)等領(lǐng)域分別建立審管銜接實(shí)施細(xì)則,明確審批、監(jiān)管、執(zhí)法的銜接點(diǎn)、介入點(diǎn)以及未履行、慢履行職責(zé)的追責(zé)情形和機(jī)制,加強(qiáng)行政審批與前期政策制定、事中事后監(jiān)管、綜合行政執(zhí)法以及社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)部門(mén)的多方聯(lián)動(dòng),實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)和公共管理橫向、縱向、多維的“有效組合”和“無(wú)縫對(duì)接”。

  此外,相對(duì)集中行政許可權(quán)設(shè)置行政審批局改革的意義和作用,在于重新認(rèn)識(shí)和調(diào)整政府的角色和職能,按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治政府的要求來(lái)調(diào)整和規(guī)范政府與市場(chǎng)、與企業(yè)關(guān)系,因此,還應(yīng)積極推動(dòng)立法、修法,確保相對(duì)集中行政許可權(quán)改革穩(wěn)步推進(jìn)和取得實(shí)效。

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