摘要：[目的/意義]依據(jù)國(guó)家部署并結(jié)合具體政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)探析“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”跨部門數(shù)據(jù)共享的推進(jìn)策略,為進(jìn)一步完善頂層設(shè)計(jì)和地方實(shí)踐創(chuàng)新提供指導(dǎo)。[方法/過(guò)程]以成都市527個(gè)行政審批事項(xiàng)為數(shù)據(jù)源,以341條跨部門證照流動(dòng)為基礎(chǔ)構(gòu)建事項(xiàng)間和部門間社會(huì)網(wǎng)絡(luò),分析其中的數(shù)據(jù)共享特征;同時(shí)針對(duì)該案例,比較分析以證照電子化為導(dǎo)向、以業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)為導(dǎo)向、以場(chǎng)景應(yīng)用為導(dǎo)向三種不同推進(jìn)策略在數(shù)據(jù)管理、平臺(tái)建設(shè)、體制機(jī)制、法律法規(guī)四個(gè)維度的區(qū)別。[結(jié)果/結(jié)論]認(rèn)為三種策略在平臺(tái)、體制、機(jī)制建設(shè)方面存在很大差異;未來(lái)發(fā)展應(yīng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家層面的部署和地方實(shí)踐探索相互促進(jìn)、相互支持。
引言
盡管是一個(gè)“老生常談”的問(wèn)題,各級(jí)政府又在大力推進(jìn)“數(shù)據(jù)多跑路,群眾少跑腿“的改革,但是跨部門數(shù)據(jù)共享依然是阻礙“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)提質(zhì)增效的“攔路虎”。在國(guó)家層面,相繼出臺(tái)了《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》、《“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”技術(shù)體系建設(shè)指南》、《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》等,為跨部門數(shù)據(jù)共享提供了基本遵循;同時(shí),天津?yàn)I海新區(qū)、寧夏銀川、浙江、廣東佛山、四川成都、貴州貴陽(yáng)、湖北武漢等很多地方政府也做了一系列有益的實(shí)踐探索。遺憾的是,跨部門數(shù)據(jù)共享的推進(jìn)還十分不理想,表現(xiàn)為數(shù)據(jù)共享平臺(tái)建設(shè)數(shù)量少、共享平臺(tái)建設(shè)質(zhì)量差、數(shù)據(jù)提交質(zhì)量不高、數(shù)據(jù)利用率低等。
如何有效推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”跨部門數(shù)據(jù)共享仍是一個(gè)迫切課題。由于電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)普及率和政務(wù)服務(wù)數(shù)字化程度的大幅度提升,目前學(xué)術(shù)界更多是采用“政府?dāng)?shù)據(jù)”而非“政府信息”來(lái)探究政府部門間的數(shù)據(jù)(信息)共享問(wèn)題。從信息的角度看,行政審批的本質(zhì)是行政機(jī)關(guān)根據(jù)公眾提供其擁有的先驗(yàn)信息(證照、申請(qǐng)表格等),再賦予其可以擁有的后驗(yàn)信息(新證照)的過(guò)程;“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)的本質(zhì)則是將上述賦予后驗(yàn)信息的過(guò)程由依據(jù)公民自己提供的先驗(yàn)信息轉(zhuǎn)變?yōu)橐罁?jù)存儲(chǔ)在各類政務(wù)信息系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)。針對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”采用“政務(wù)數(shù)據(jù)”更為貼切;跨部門數(shù)據(jù)共享應(yīng)直接關(guān)注數(shù)據(jù)如何在不同政府部門擁有的政務(wù)信息系統(tǒng)中共享。
本文基于對(duì)成都市行政審批事項(xiàng)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析,并且依據(jù)相應(yīng)的國(guó)家部署,探討“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”跨部門數(shù)據(jù)共享的推進(jìn)策略,旨在為各地建設(shè)政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)、促進(jìn)政府部門高質(zhì)量提交數(shù)據(jù)、高頻率使用數(shù)據(jù)提供指導(dǎo);同時(shí)進(jìn)一步完善“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”跨部門數(shù)據(jù)共享的應(yīng)用基礎(chǔ)研究。
1 文獻(xiàn)回顧
1.1 影響跨部門數(shù)據(jù)共享的因素
影響跨部門數(shù)據(jù)共享的因素主要包括以下三個(gè)方面:一是共享主體方面,分為動(dòng)機(jī)和能力兩個(gè)維度,前者指部門是否愿意向其他部門提供數(shù)據(jù)、是否愿意接受和使用其他部門提供的數(shù)據(jù),包括行政命令、績(jī)效評(píng)價(jià)、部門高層領(lǐng)導(dǎo)支持等;后者是指部門是否有能力提供數(shù)據(jù)或者使用其他部門提供的數(shù)據(jù),包括系統(tǒng)對(duì)接、數(shù)據(jù)管理、部門預(yù)算等。二是共享客體方面,也就是需要跨部門共享的數(shù)據(jù)的自身特征,包括數(shù)據(jù)的產(chǎn)生方式、存儲(chǔ)方式、使用方式、編碼標(biāo)準(zhǔn)等。三是共享環(huán)境方面,包括政務(wù)特點(diǎn)、部門間關(guān)系、行政體制、數(shù)據(jù)共享平臺(tái)和數(shù)據(jù)共享標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、鄰近地區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)等?？梢?jiàn),跨部門數(shù)據(jù)共享的影響因素研究是比較系統(tǒng)的,其中也不乏扎實(shí)的實(shí)證研究;但是在實(shí)踐過(guò)程當(dāng)中,政府部門更希望識(shí)別出關(guān)鍵的影響因素并且對(duì)認(rèn)清其可能造成的各種影響。
1.2 跨部門數(shù)據(jù)共享面臨的挑戰(zhàn)
從地方政府實(shí)踐看,面臨的挑戰(zhàn)主要包括理念上的滯后(尤其是對(duì)“以人民為中心”理念的理解不充分、不深刻)、部門間的利益沖突(主要是“本位主義”的盛行)、地區(qū)間的信息化程度差異等。但是從其背后的深層次矛盾來(lái)看,依然是體制、法律、機(jī)制問(wèn)題。從體制上講,分散化、條條式的數(shù)據(jù)管理體制又缺少有效的數(shù)據(jù)協(xié)同造成跨部門數(shù)據(jù)共享成為“不可能完成的任務(wù)”,尤其是在市級(jí)、區(qū)縣層面,跨部門數(shù)據(jù)共享需求十分強(qiáng)烈,但是相關(guān)數(shù)據(jù)所在的政務(wù)信息系統(tǒng)是由省級(jí)甚至國(guó)家層面的部門建設(shè)管理的,根本難以協(xié)調(diào)實(shí)施;在法律方面,對(duì)數(shù)據(jù)的歸屬權(quán)、使用權(quán)、共享管理權(quán)缺乏明確界定,對(duì)電子證照的使用缺乏明確規(guī)范,這些法治困境成為跨部門數(shù)據(jù)共享面臨的重要挑戰(zhàn);從機(jī)制上而言,盡管很多地方試圖通過(guò)強(qiáng)化縱向問(wèn)責(zé)機(jī)制、建立橫向協(xié)商機(jī)制、引入第三方評(píng)估機(jī)制等推動(dòng)跨部門數(shù)據(jù)共享,但是這些機(jī)制常常由于黨委換屆、政府改革戰(zhàn)略變化等難以長(zhǎng)期堅(jiān)持下去,造成跨部門數(shù)據(jù)共享“時(shí)有時(shí)無(wú)”的被動(dòng)局面。
1.3 跨部門數(shù)據(jù)共享的推進(jìn)策略
在實(shí)踐推進(jìn)上,首先是呼吁構(gòu)建與政府治理相適應(yīng)的數(shù)據(jù)管理體制、加快推進(jìn)相關(guān)配套法律法規(guī)出臺(tái)或修訂、建立和完善監(jiān)督和反饋機(jī)制等。具體的推進(jìn)策略包括基于數(shù)字證書推進(jìn)跨部門數(shù)據(jù)共享,基于向整體型政府審批轉(zhuǎn)型整合集成網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)跨部門數(shù)據(jù)共享,基于構(gòu)建協(xié)商認(rèn)可機(jī)制實(shí)現(xiàn)跨部門數(shù)據(jù)共享等。還有研究從技術(shù)層面探討跨部門數(shù)據(jù)共享的推進(jìn)策略,例如提出基于大數(shù)據(jù)與知識(shí)集成構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”云平臺(tái)實(shí)現(xiàn)多層級(jí)、跨部門數(shù)據(jù)集成和共享。
2 研究設(shè)計(jì)
2.1 數(shù)據(jù)采集與編碼
為了將研究置于具體的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)當(dāng)中,本文選擇成都市政務(wù)審批公眾服務(wù)網(wǎng)站(http://egov.chengdu.gov.cn)的527個(gè)行政審批事項(xiàng)作為分析對(duì)象;資料收集工作于2017年11月1日至10日期間完成。針對(duì)每個(gè)行政審批事項(xiàng),首先根據(jù)網(wǎng)站分類識(shí)別相應(yīng)的政府部門,包括發(fā)改委、國(guó)土局、工商局等41個(gè)部門;并采用字母對(duì)所有部門進(jìn)行編碼,從A到Z,再?gòu)腁A到AO,例如投促委編碼為“A”、經(jīng)信委編碼為“D”、工商局編碼為“AA”、氣象局編碼為“AO”等。
針對(duì)每一個(gè)具體事項(xiàng),進(jìn)入各部門審批事項(xiàng)說(shuō)明頁(yè)面,檢索并采集審批事項(xiàng)名稱、辦理部門、審批結(jié)果證照文件和前置審批證照文件共5個(gè)字段,編碼方式為部門編碼加順序數(shù)字,如事項(xiàng)“技術(shù)改造項(xiàng)目核準(zhǔn)”,審批事項(xiàng)名稱為技術(shù)改造項(xiàng)目核準(zhǔn),辦理部門為經(jīng)信委,審批結(jié)果證照文件為《成都市經(jīng)信委關(guān)于伊伊伊有限公司伊伊伊技術(shù)改造項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告核準(zhǔn)的批復(fù)》,前置審批證照文件為《選址意見(jiàn)書》,《用地預(yù)審意見(jiàn)》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批證照文件》,將該事項(xiàng)編碼為“D2”。
2.2 社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建
為了理清行政審批事項(xiàng)中跨部門數(shù)據(jù)共享的需求狀況(包括事項(xiàng)之間的數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)狀況、部門之間的數(shù)據(jù)共享需求),以及跨部門數(shù)據(jù)共享的可能方案以及各方案實(shí)施可能面臨的問(wèn)題,本文采用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法對(duì)采集得到的行政審批事項(xiàng)信息進(jìn)行分析。主要構(gòu)建事項(xiàng)間網(wǎng)絡(luò)、部門間網(wǎng)絡(luò)兩種社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。事項(xiàng)間網(wǎng)絡(luò)以行政審批事項(xiàng)之間的證照文件進(jìn)行關(guān)聯(lián),即如果完成乙事項(xiàng)的審批需要以甲事項(xiàng)審批產(chǎn)生的證件文件為前提,就形成由事項(xiàng)乙到事項(xiàng)甲的一條網(wǎng)絡(luò)連線。部門間網(wǎng)絡(luò)則是兩個(gè)部門之間事項(xiàng)連線的集合。例如,A部門全部事項(xiàng)中有m條指向B部門事項(xiàng)的連線;同時(shí),B部門全部事項(xiàng)中有n條指向A部門事項(xiàng)的連線,那么就建立A部門和B部門的連線(無(wú)向),并且將連線賦值為m+n。事項(xiàng)間網(wǎng)絡(luò)是構(gòu)建部門間網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)。事項(xiàng)間網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建步驟如下:
Step_01:對(duì)每個(gè)事項(xiàng)的前置審批證照文件,檢索是否有與之相同的審批結(jié)果證照文件,若有且該證照文件只有一個(gè)事項(xiàng)可辦理,則來(lái)源事項(xiàng)確定。例如,上文中《選址意見(jiàn)書》是“建設(shè)項(xiàng)目選址審批”事項(xiàng)的審批結(jié)果證照文件,故可確定“建設(shè)項(xiàng)目選址審批”是“技術(shù)改造項(xiàng)目核準(zhǔn)”的前置審批證照文件來(lái)源事項(xiàng)。
Step_02:若該證照文件多個(gè)事項(xiàng)均可辦理,統(tǒng)計(jì)過(guò)程中存在兩種情況:一是如果證照文件的新辦事項(xiàng)、變更事項(xiàng)、復(fù)核事項(xiàng)和補(bǔ)辦事項(xiàng)均可產(chǎn)生該證件,此時(shí)僅將新辦事項(xiàng)作為證照文件來(lái)源事項(xiàng);二是如果多事項(xiàng)可以辦理同一個(gè)證件,但是情況不同,此時(shí)將多個(gè)事項(xiàng)均作為證照文件來(lái)源事項(xiàng),如《外商投資企業(yè)批準(zhǔn)證書》可由“中外合資企業(yè)設(shè)立審批”,“外商獨(dú)資企業(yè)設(shè)立審批”和“中外合作企業(yè)設(shè)立審批”3個(gè)事項(xiàng)辦理,分別對(duì)應(yīng)不同情況,若后置審批事項(xiàng)無(wú)特殊說(shuō)明,將這3個(gè)事項(xiàng)均作為證照文件來(lái)源事項(xiàng)。
Step_03:若未在已有事項(xiàng)中檢索到,使用搜索引擎確定其來(lái)源。如果來(lái)源事項(xiàng)為市級(jí),將該事項(xiàng)作為證照文件的來(lái)源事項(xiàng),并將其添加至審批事項(xiàng)集合中;若干來(lái)源事項(xiàng)不是市級(jí),僅記錄來(lái)源事項(xiàng)的層級(jí)和部門,例如事項(xiàng)“單采血漿站執(zhí)業(yè)許可”前置審批證照文件《設(shè)置單采血漿站批準(zhǔn)書》是由省級(jí)衛(wèi)生行政部門審批辦理的,將該證照文件來(lái)源記錄為省級(jí)—衛(wèi)生部門,對(duì)應(yīng)的來(lái)源部門編碼為省_V。需要說(shuō)明的是,由于所有與企業(yè)相關(guān)的審批事項(xiàng)均需提供《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》。如果將其作為事項(xiàng)間的關(guān)聯(lián)條件,則會(huì)產(chǎn)生大量的事項(xiàng)間連線,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其他證件文件,不利于觀察規(guī)律。因此,將《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》作為常規(guī)的證件,不作為關(guān)聯(lián)條件確立事項(xiàng)間連線。
3 社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析
3.1 證照流動(dòng)基本情況
如表1所示,527個(gè)行政審批事項(xiàng)共涉及669條證照流動(dòng),即事項(xiàng)之間的證照依賴。在市級(jí)層面共有575條證照關(guān)聯(lián),占85.9%,表明內(nèi)部的證照流動(dòng)占絕大多數(shù)。在575條市本級(jí)證照關(guān)聯(lián)中,有234條是部門內(nèi)部的,341項(xiàng)是跨部門的、占59.3%。對(duì)行政審批數(shù)據(jù)共享而言,跨部門是重點(diǎn),但是也不可忽視部門內(nèi)部整合共享。同時(shí),還存在94條跨層級(jí)的證照關(guān)聯(lián)情況,即在市級(jí)層面辦理一些行政審批事項(xiàng)需要依賴從國(guó)家、省級(jí)、縣級(jí)層面辦理的相關(guān)證照。在94條跨層級(jí)證照關(guān)聯(lián)中,有59條是市級(jí)-縣級(jí)之間的、占62.8%。對(duì)行政審批數(shù)據(jù)共享而言,還應(yīng)考慮層級(jí)之間的證照流動(dòng)和共享。對(duì)于市級(jí)政府而言,實(shí)現(xiàn)本級(jí)層面的數(shù)據(jù)共享,尤其是跨部門數(shù)據(jù)共享是建立政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享平臺(tái),因此本文重點(diǎn)分析341條市級(jí)層面的跨部門證照流動(dòng)。
3.2 事項(xiàng)間網(wǎng)絡(luò)分析
對(duì)于341條市級(jí)層面的跨部門證照流動(dòng)所形成的有向事項(xiàng)間網(wǎng)絡(luò)而言,每一個(gè)節(jié)點(diǎn)代表行政審批事項(xiàng);節(jié)點(diǎn)的入度表示對(duì)應(yīng)事項(xiàng)需要使用其它事項(xiàng)審批結(jié)果形成的證照文件數(shù)量;出度則代表對(duì)應(yīng)事項(xiàng)審批結(jié)果形成的證照文件被其它事項(xiàng)使用的數(shù)量。因此,節(jié)點(diǎn)的入度越大表明對(duì)應(yīng)行政審批事項(xiàng)對(duì)數(shù)據(jù)共享的需求越大;相反,節(jié)點(diǎn)的出度越大表示其它事項(xiàng)對(duì)該事項(xiàng)審批結(jié)果的數(shù)據(jù)共享需求越大。經(jīng)統(tǒng)計(jì)分析,出度大于等于1的節(jié)點(diǎn)共有75個(gè),僅占全部事項(xiàng)數(shù)(527)的14.2%?？梢?jiàn),跨部門的數(shù)據(jù)共享需求呈現(xiàn)出較為集中的態(tài)勢(shì)。
表2列出了出度排名前20的審批事項(xiàng)及其對(duì)應(yīng)的證照文件。由表2可知,出度排名前20個(gè)審批事項(xiàng)共涉及225條(出度總和)證照流動(dòng),占全部市本級(jí)跨部門證照流動(dòng)數(shù)量(341條)的65.9%。若能夠?qū)崿F(xiàn)這20個(gè)事項(xiàng)對(duì)應(yīng)的證照文件在相關(guān)的行政審批事項(xiàng)中共享,便能在較大程度上改變公眾“辦證難”的局面。進(jìn)一步而言,國(guó)土局出具的《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書》、工商局出具的《企業(yè)名稱預(yù)先核準(zhǔn)通知書》、環(huán)保局出具的《成都市環(huán)保局關(guān)于伊伊有限公司新建伊伊項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書的審查批復(fù)》是被其它部門行政審批事項(xiàng)使用最多的證照文件,分別有17項(xiàng)、17項(xiàng)、16項(xiàng)。
同時(shí),呈現(xiàn)出集中在特定領(lǐng)域的特點(diǎn),例如建設(shè)工程領(lǐng)域的證照文件就包括規(guī)劃局出具的《選址意見(jiàn)書》、《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》、《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》,市建委出具的《建筑工程施工許可證》、《房屋建筑工程竣工驗(yàn)收備案文件》,及消防局出具的《建設(shè)工程消防驗(yàn)收意見(jiàn)書》。另外,一些證照的流動(dòng)可能伴隨行政體制改革或者行政審批改革而消失或者發(fā)生變化,例如表2列出的地稅局和國(guó)稅局都會(huì)出具《清稅證明》,但國(guó)稅地稅合并后該證照文件的出具很可能會(huì)發(fā)生變化。
3.3 部門間網(wǎng)絡(luò)分析
對(duì)于兩個(gè)部門A和B而言,可能存在兩個(gè)方向的證照流動(dòng),一是由A到B的證照流動(dòng),另一個(gè)是由B到A的流動(dòng)。為了更為直觀地反映兩個(gè)部門間的證照流動(dòng),部門間網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建采用無(wú)向圖形式,從中能夠更為清晰看出部門之間的業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)程度。同時(shí),為了更為清晰觀察部門間關(guān)聯(lián),本文采用以下方式繪制部門間網(wǎng)絡(luò):首先,按照兩兩部門間的證照流動(dòng)總數(shù),對(duì)相應(yīng)的部門連線進(jìn)行排列;然后,將全部的證照流動(dòng)做近似地三等分,排在最前面的部門連線的關(guān)聯(lián)度會(huì)最大,中間的次之,最后一部分的關(guān)聯(lián)度會(huì)最小;最后,分別繪制相應(yīng)的部門間網(wǎng)絡(luò),即證照關(guān)聯(lián)度高、證照關(guān)聯(lián)度中、證照關(guān)聯(lián)度低的部門間網(wǎng)絡(luò)。
4 推進(jìn)策略
4.1 三種可能的推進(jìn)策略
借鑒浙江省、山東青島、湖北武漢、貴州貴陽(yáng)等地的推進(jìn)狀況,將相關(guān)的推進(jìn)策略總結(jié)為三種類型:第一種類型是以證照電子化為導(dǎo)向,即將全部行政審批事項(xiàng)涉及的所有證照文件電子化,同步發(fā)放證照的紙質(zhì)件和電子件;在辦理行政審批時(shí),企業(yè)或公眾不再提供證照或批準(zhǔn)文書原件、復(fù)印件,只需要提供文件名稱、文號(hào)、編碼等信息供辦證人員查詢驗(yàn)證即可。在推進(jìn)過(guò)程中,需要重點(diǎn)關(guān)注使用率高的證照;在本文的案例中,就是事項(xiàng)間網(wǎng)絡(luò)中出度排名靠前的審批事項(xiàng)所對(duì)應(yīng)的證照文件,例如排名第1的《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書》。在推進(jìn)過(guò)程中,持續(xù)關(guān)注各部門的證照是否電子化、證照信息能否被其它部門查詢以及電子證照是否被其它部門所接受。以證照電子化為導(dǎo)向的推進(jìn)策略能夠?qū)⑿姓徟^(guò)程完全依賴于政府部門的業(yè)務(wù)系統(tǒng)和政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享平臺(tái),大幅度提升行政審批效率。但是,這一策略面臨沒(méi)有完備的法律法規(guī)保障、數(shù)據(jù)安全性要求非常高的挑戰(zhàn)。
第二種類型是以業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)為導(dǎo)向,即針對(duì)業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)比較緊密的政府部門整合共享相應(yīng)的業(yè)務(wù)系統(tǒng);在行政審批時(shí),企業(yè)或公眾依然需要提供證照或批準(zhǔn)文書原件、復(fù)印件,但由于部門間已經(jīng)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享,能夠加快行政審批流程。對(duì)于成都市行政審批而言,可根據(jù)證照關(guān)聯(lián)強(qiáng)度由高到低,分類別、分步驟推進(jìn)部門間的數(shù)據(jù)共享。首先打通證照關(guān)聯(lián)度高的四個(gè)成分所對(duì)應(yīng)的部門,例如國(guó)土局、規(guī)劃局、發(fā)改委、市建委等8個(gè)部門間的數(shù)據(jù)共享;接著,打通以工商局、國(guó)土局、發(fā)改委和規(guī)劃局為中心的四個(gè)星型網(wǎng)絡(luò)中所對(duì)應(yīng)的部門數(shù)據(jù)共享;最后,打通涉及部門多但證照流動(dòng)偏少的部門間網(wǎng)絡(luò)所對(duì)應(yīng)的跨部門數(shù)據(jù)共享。第二種策略易于識(shí)別到重點(diǎn)部門或者牽頭部門,制定較為明確的跨部門數(shù)據(jù)共享實(shí)施方案。
第三種類型是以場(chǎng)景應(yīng)用為導(dǎo)向,即將推進(jìn)跨部門數(shù)據(jù)共享置于具體的應(yīng)用場(chǎng)景之中,例如“建設(shè)工程項(xiàng)目審批”,對(duì)涉及到政府部門、行政審批事項(xiàng)、證照文件進(jìn)行梳理,然后組織涉及部門協(xié)商數(shù)據(jù)共享的方案并且給出具體的行動(dòng)方案,確保在指定時(shí)間節(jié)點(diǎn)實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的數(shù)據(jù)共享。在推進(jìn)過(guò)程中,第三種策略具有非常明確的目標(biāo),即使有一個(gè)部門、一個(gè)事項(xiàng)、一個(gè)證照文件沒(méi)有考慮清晰、沒(méi)有實(shí)現(xiàn)共享,整個(gè)應(yīng)用場(chǎng)景就不能夠“從頭到尾”實(shí)現(xiàn)。在推進(jìn)過(guò)程中,應(yīng)首先考慮對(duì)應(yīng)證照使用頻繁、跨部門流動(dòng)量大的應(yīng)用場(chǎng)景,一旦在幾個(gè)場(chǎng)景中順利實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享,就能夠積累相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn),快速實(shí)現(xiàn)其它場(chǎng)景的跨部門數(shù)據(jù)共享。同時(shí),也可以考慮領(lǐng)域非常集中的應(yīng)用場(chǎng)景,例如涉及到人社局和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和農(nóng)業(yè)委員會(huì)的應(yīng)用。
4.2 三種推進(jìn)策略的比較
為了進(jìn)一步區(qū)分三種不同推進(jìn)策略,本文從數(shù)據(jù)管理、平臺(tái)建設(shè)、體制機(jī)制、法律法規(guī)四個(gè)維度(又分為10個(gè)子維度),如表3所示。
在數(shù)據(jù)管理方面,以證照電子化為導(dǎo)向的推進(jìn)策略在共享審批數(shù)據(jù)的同時(shí)還會(huì)共享電子證照,這些數(shù)據(jù)能夠直接用于行政審批事務(wù)的全過(guò)程,公眾在辦事中不再需要提供紙質(zhì)證照,因此對(duì)數(shù)據(jù)安全性要求極高,平臺(tái)里的數(shù)據(jù)一旦被篡改、丟失將會(huì)造成審批不當(dāng)或者錯(cuò)誤的狀況。相反,另外兩種推進(jìn)策略僅僅共享審批數(shù)據(jù),共享的數(shù)據(jù)僅用于審批前、審批中驗(yàn)證,還需要依賴公眾提供紙質(zhì)證照,所以對(duì)數(shù)據(jù)安全性要求并不是很高。
在平臺(tái)建設(shè)上,以證照電子化為導(dǎo)向的推進(jìn)策略需要統(tǒng)一實(shí)施市級(jí)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)建設(shè)并提供多種數(shù)據(jù)交換方式(需要同步傳輸電子證照);以業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)為導(dǎo)向的推進(jìn)策略可以根據(jù)部門間證照關(guān)聯(lián)情況分階段實(shí)施市級(jí)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)建設(shè)、數(shù)據(jù)交換內(nèi)容相對(duì)簡(jiǎn)單;以場(chǎng)景應(yīng)用為導(dǎo)向的推進(jìn)策略根據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景的重要程度分階段實(shí)施,針對(duì)在建的應(yīng)用場(chǎng)景需要集中實(shí)施建設(shè),否則不能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)在整個(gè)場(chǎng)景中共享。相應(yīng)地,對(duì)于部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)的改造,第一種策略也需要統(tǒng)一實(shí)施改造,第二種策略是分批實(shí)施,第三種策略則是分批集中實(shí)施改造。對(duì)于縱向數(shù)據(jù)共享平臺(tái)貫通(國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)),第一種策略要求及時(shí)貫通全部的數(shù)據(jù),第二種和第三種策略需要貫通相應(yīng)階段或批次對(duì)應(yīng)的數(shù)據(jù);后面兩種策略的實(shí)時(shí)共享數(shù)據(jù)量也相對(duì)小一些。
在體制機(jī)制上,三種推進(jìn)策略的要求是差別很大的。以證照電子化為導(dǎo)向的推進(jìn)策略要求建立完善數(shù)據(jù)治理體制,從國(guó)家、省級(jí)、市級(jí)層面明確相應(yīng)的管理部門,否則在實(shí)際推進(jìn)過(guò)程中無(wú)法掙脫地方探索的外部制度約束;同時(shí)建立自頂而下的數(shù)據(jù)共享推進(jìn)機(jī)制,由國(guó)家層面率先建立相應(yīng)的跨部門數(shù)據(jù)共享機(jī)制,接著是省級(jí)層面,最后在市級(jí)層面建立數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機(jī)制。以業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)為導(dǎo)向的推進(jìn)策略主要采用“牽頭部門+參與部門”的方式推進(jìn)數(shù)據(jù)共享,這也是目前最為常見(jiàn)的方式;在機(jī)制建設(shè)方面,首先強(qiáng)調(diào)橫向的數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機(jī)制,同時(shí)建立與省級(jí)、國(guó)家層面對(duì)應(yīng)部門的數(shù)據(jù)溝通機(jī)制。這一策略面臨著協(xié)調(diào)難的困境,例如對(duì)于圖3所示的數(shù)據(jù)共享,涉及的部門非常大、證照關(guān)聯(lián)并不強(qiáng)、還可能需要協(xié)調(diào)上級(jí)部門。以應(yīng)用場(chǎng)景為導(dǎo)向的推進(jìn)策略,同樣需要設(shè)置專門的數(shù)據(jù)共享機(jī)構(gòu),但是其職責(zé)并不太多;同樣需要建立自頂而下的數(shù)據(jù)共享推進(jìn)機(jī)制,否則無(wú)法實(shí)現(xiàn)場(chǎng)景無(wú)“斷點(diǎn)”。與第一種和第二種策略相比,第三種策略采用按重要程度分步建設(shè)方式,在各階段具有明確的共享目標(biāo)和任務(wù),因此數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機(jī)制的考核和激勵(lì)方面也更易于組織實(shí)施,但是在實(shí)施前需要制定詳細(xì)的行動(dòng)計(jì)劃和實(shí)施方案。
在法律法規(guī)方面,以證照電子化為導(dǎo)向的推進(jìn)策略需要出臺(tái)《電子證照法》,第二種和第三種策略并不要求。但是,三種推進(jìn)策略都需要明確數(shù)據(jù)的歸屬權(quán)、使用權(quán)和共享管理權(quán)。
5 結(jié)論與建議
實(shí)現(xiàn)跨部門數(shù)據(jù)共享是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)的內(nèi)在要求,是國(guó)家戰(zhàn)略部署的核心內(nèi)容,也是地方實(shí)踐探索的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在。本文基于成都市行政審批事項(xiàng)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析,發(fā)現(xiàn)跨部門數(shù)據(jù)共享存在證照需求程度差別大、部門關(guān)聯(lián)程度不一致、涉及不同層級(jí)等特征;針對(duì)相關(guān)審批事項(xiàng)及證照關(guān)聯(lián)狀況,結(jié)合國(guó)家戰(zhàn)略部署,從數(shù)據(jù)管理、平臺(tái)建設(shè)、體制機(jī)制、法律法規(guī)四個(gè)維度比較分析三種推進(jìn)策略的區(qū)別,指出三者在平臺(tái)、體制、機(jī)制建設(shè)方面存在很大差異;認(rèn)為完全實(shí)現(xiàn)證照電子化對(duì)數(shù)據(jù)安全性要求極高,并要求出臺(tái)法律加以規(guī)范。
結(jié)合本文分析和實(shí)踐狀況看,目前存在的主要問(wèn)題是國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)與地方層面的實(shí)踐探索之間的協(xié)調(diào)不夠、結(jié)合不緊:國(guó)家層面非常強(qiáng)調(diào)目標(biāo)、方案和時(shí)間點(diǎn),但對(duì)跨部門數(shù)據(jù)共享的基礎(chǔ)性工作重視不夠,這給地方層面的實(shí)踐探索造成很大壓力或阻礙;地方層面的實(shí)踐探索則過(guò)于關(guān)注按時(shí)實(shí)現(xiàn)上級(jí)要求、過(guò)多宣傳表面上的推進(jìn)效果,常常忽視需要開(kāi)展大量扎實(shí)工作才能完成的保障性條件建設(shè),因此難以形成具有推廣價(jià)值的創(chuàng)新“模板”。
針對(duì)未來(lái)發(fā)展提出如下建議:一是在國(guó)家層面的部署上,應(yīng)在給出明確目標(biāo)、技術(shù)方案和時(shí)間要求的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步完善重要的基礎(chǔ)工作,例如推動(dòng)自上而下的數(shù)據(jù)治理體制改革、建立自頂向下的數(shù)據(jù)共享推進(jìn)機(jī)制、進(jìn)一步加快《電子證照法》等法律的制定;二是在地方探索層面應(yīng)更多關(guān)注保障性條件建設(shè),例如應(yīng)結(jié)合具體的業(yè)務(wù)事項(xiàng)或應(yīng)用場(chǎng)景深入研究數(shù)據(jù)的歸屬權(quán)、使用權(quán)和共享管理權(quán),為國(guó)家盡快制定政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享管理辦法提供實(shí)踐依據(jù)和理論支撐。實(shí)現(xiàn)面向“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的跨部門數(shù)據(jù)共享需要國(guó)家層面的部署和地方實(shí)踐探索相互促進(jìn)、相互支持;否則,國(guó)家部署難以落實(shí)、地方探索難以持續(xù)。
