設立數(shù)據(jù)治理機構是中國地方政府迎接數(shù)字時代的一項重要治理創(chuàng)新。本文對近年來先后成立的地方政府數(shù)據(jù)治理機構的發(fā)展現(xiàn)狀進行了詳細梳理，對其隸屬關系、組建方式、職責界定等進行模式分析?，F(xiàn)有機構較多為政府直屬機構或政府部門管理機構，通常基于原有數(shù)據(jù)職責進行重組，主要關注于宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃和促進數(shù)字產業(yè)發(fā)展，對于統(tǒng)籌整合政府數(shù)據(jù)資源的重視則較為不足，同時由于隸屬部門不同，機構在職責上也會表現(xiàn)出較為明顯的差異。由此對今后數(shù)據(jù)治理機構的組建與發(fā)展提出政策建議。
一、引言
信息技術與經濟社會的交匯融合引發(fā)了數(shù)據(jù)規(guī)模的迅猛增長。對于市場而言，數(shù)據(jù)具有了獨立的經濟價值;對于國家治理來說，數(shù)據(jù)則已經成為國家基礎性戰(zhàn)略資源。曾有研究顯示，政府掌握了80%的社會信息資源。雖然這個數(shù)據(jù)本身存在爭議，但是政府擁有龐大的信息資源是無可爭議的事實。如何把這些信息資源盤活，為經濟社會發(fā)展發(fā)揮更大價值?這個問題使數(shù)據(jù)治理成為當前政府治理中的一項重要政策議題。數(shù)據(jù)治理源于企業(yè)對內部數(shù)據(jù)的治理，被認為是數(shù)據(jù)質量管理的一部分。盡管對政府數(shù)據(jù)治理的定義尚未達成共識，近年來隨著政務數(shù)據(jù)共享、公共數(shù)據(jù)開放等工作取得一定進展，理論界和實務界都已經充分認識到政府數(shù)據(jù)治理的重要性，并從多個層面展開討論。在宏觀層面，政府數(shù)據(jù)治理被理解為政府作為治理主體對數(shù)據(jù)產業(yè)、數(shù)據(jù)經濟乃至整個社會數(shù)據(jù)化過程的治理;中觀層面的數(shù)據(jù)治理討論政府對在社會公共事務治理中所產生或需要的數(shù)據(jù)資源的治理;而微觀層面的數(shù)據(jù)治理則是維護政府機構在行政管理過程中所產生和使用的數(shù)據(jù)質量、提高決策和管理效率的策略集。不管從哪個層面來看，政府數(shù)據(jù)治理都具有豐富的內容。
自上世紀90年代電子政務興起，為適應并促進技術在政府治理中的應用，政府在組織結構和職能設置方面已經有大量創(chuàng)新，并且隨著數(shù)據(jù)治理的發(fā)展，還在不斷調整、演化?，F(xiàn)有文獻較多關注于大數(shù)據(jù)的發(fā)展對政府運行的影響，認為大數(shù)據(jù)時代的政府組織結構和工業(yè)時代相比將發(fā)生顯著變化。有觀點認為，大數(shù)據(jù)促進國家獨大的治理結構轉向多元共治、封閉性治理結構轉向開放性結構、官僚科層制轉向扁平化結構。也有人認為大數(shù)據(jù)作為政府流程再造的“賦權者”賦予了傳統(tǒng)實體政府“虛擬治理”的能力。大數(shù)據(jù)驅動政府決策在每個環(huán)節(jié)的精準化。政府的組織結構要適應“互聯(lián)網+”時代要求，需要打破地域、職能和部門的桎梏，形成網狀化的組織結構，實現(xiàn)部門之間合作分工。在政府數(shù)據(jù)治理方面，應改革各自為政的數(shù)據(jù)資源管理模式，明確數(shù)據(jù)資源采集、存儲、管理、使用等各環(huán)節(jié)的責任分工，理清權屬關系。政府數(shù)據(jù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心應當包括系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。簡·芳汀在討論美國電子政務時曾指出，虛擬機構的運行復雜程度越高，制度性障礙也越大，虛擬機構需要在運行、政治和結構等方面進行重大變革。傳統(tǒng)觀點主要關注“技術如何協(xié)助解決治理問題”，而在數(shù)據(jù)治理中則應關注“提高數(shù)據(jù)的利用能力來提升治理效益”或者“治理結構如何適應技術的發(fā)展”。比如，美國聯(lián)邦政府的數(shù)據(jù)治理經過多年發(fā)展，形成了以隸屬總統(tǒng)行政辦公室并負有聯(lián)邦預算建議和評估職責的管理與預算辦公室(OMB)為核心，重要數(shù)據(jù)(信息)部門為支點的數(shù)據(jù)治理結構。對我國政府數(shù)據(jù)治理結構的討論還較少。有學者在討論互聯(lián)網治理時曾指出現(xiàn)有治理結構中“九龍治水”的格局可以通過多部門分權和屬地管理實現(xiàn)縱向和橫向的權力分散和分布式執(zhí)行，這是對互聯(lián)網治理內在特性的適應。
近年來，地方政府為落實中央推動“互聯(lián)網+政務服務”的要求，同時應對大數(shù)據(jù)的快速發(fā)展，紛紛組建政府數(shù)據(jù)治理機構，在數(shù)據(jù)治理的制度化方面做出了重要創(chuàng)新。尤其是隨著2018年各省機構改革方案的制訂，各地對數(shù)據(jù)治理機構的組建也在加速中。由于各地名稱各異，本文統(tǒng)一以“政府數(shù)據(jù)治理機構”代稱。盡管這些機構的具體職能還需要在實際運行中逐步完善，對它們的研究可以為理解地方政府數(shù)據(jù)治理現(xiàn)狀、問題以及未來的發(fā)展提供資料和參考?；诖耍疚牟扇〔殚喌胤秸倬W、直接電話咨詢、依申請公開政府信息和查閱官方媒體信息等方式，對當前地方政府已經設立或已發(fā)布在機構改革方案中的數(shù)據(jù)治理機構進行梳理與分析，并由此提出相關政策建議。
二、地方政府數(shù)據(jù)治理機構的發(fā)展現(xiàn)狀
(一)省級政府數(shù)據(jù)治理機構的設立狀況
省級政府數(shù)據(jù)治理機構的設立過程可以分為兩個階段。第一個階段從2014年2月至2018年10月。2014年2月，廣東省印發(fā)了《廣東省經濟和信息化委員會主要職責內設機構和人員編制規(guī)定》，在全國率先成立了省級大數(shù)據(jù)管理局。2015年8月，國務院印發(fā)《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，從國家層面對大數(shù)據(jù)發(fā)展進行頂層設計之后，貴州省和浙江省先后成立了貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局和浙江省數(shù)據(jù)管理中心。其中，貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局是首個省政府直屬的大數(shù)據(jù)治理機構。2017年，省級大數(shù)據(jù)治理機構又增加了4個，分別是內蒙古自治區(qū)大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局、重慶市大數(shù)據(jù)發(fā)展局、江西省大數(shù)據(jù)中心、陜西省政務數(shù)據(jù)服務局。2018年6月，上海市成立了上海市大數(shù)據(jù)中心，7月天津市成立了天津市大數(shù)據(jù)管理中心。
第二階段開始于2018年10月。按照中央部署，新一輪省級機構改革方案陸續(xù)發(fā)布，各地紛紛以不同的方式組建或調整政府數(shù)據(jù)治理機構。其中，一部分省(市、自治區(qū))陸續(xù)成立了專門的數(shù)據(jù)治理機構。比如，福建成立數(shù)字福建建設領導小組辦公室，加掛省大數(shù)據(jù)管理局牌子。廣西設立的大數(shù)據(jù)發(fā)展局，作為自治區(qū)政府直屬機構，同時加掛中國-東盟信息港建設辦公室和政務服務監(jiān)督管理辦公室。北京組建經濟和信息化局，同時加掛市大數(shù)據(jù)管理局。安徽組建的省數(shù)據(jù)資源管理局加掛省政務服務管理局。河南的大數(shù)據(jù)管理局由省政府辦公廳管理。另一部分省(市、自治區(qū))則是對原有機構進行了調整組合。比如，浙江將省政府辦公廳的公共數(shù)據(jù)和電子政務及政府門戶網站建設管理職責，省經濟和信息化委員會的電子政務發(fā)展、政務和社會公共服務信息資源開發(fā)利用職責等進行全面整合，重新組建了省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局，并作為省政府辦公廳管理的副廳級機構。山東在省政府辦公廳大數(shù)據(jù)和電子政務等管理職責基礎上組建省大數(shù)據(jù)局，作為省政府直屬機構。重慶市則將經信委的人工智能、大數(shù)據(jù)、信息化推進職責和發(fā)改委的社會公共信息資源整合與應用、智慧城市建設職責等進行整合，在此基礎上組建了重慶市大數(shù)據(jù)應用發(fā)展管理局。廣東在之前已經建立的數(shù)據(jù)治理機構基礎上重新組建了副廳級的廣東省政務服務數(shù)據(jù)管理局，由省政府辦公廳管理。至此，已有16個省級行政區(qū)域成立了政府數(shù)據(jù)治理機構，如下表1所示。
(二)省級以下政府數(shù)據(jù)治理機構的設立現(xiàn)狀
2015年5月，廣州市政府公布工信委的“三定方案”，設立廣州市大數(shù)據(jù)管理局，成為國內最早成立的政府數(shù)據(jù)治理機構之一。同年，沈陽、蘭州、武漢、石家莊、廈門等地先后成立政府數(shù)據(jù)治理機構，成為政府數(shù)據(jù)治理創(chuàng)新的先行者。2016年，銀川、青島、貴陽、哈爾濱、寧波等市成立相關機構。2017年后，成立政府數(shù)據(jù)治理機構的城市開始迅速增加。根據(jù)公開材料，截至2018年10月，已有79個副省級和地級城市組建了政府數(shù)據(jù)治理機構。在全部95個數(shù)據(jù)治理機構(包含省級機構)中，34.7%的機構命名為“大數(shù)據(jù)管理局”，11.6%的機構命名為“大數(shù)據(jù)管理中心”，8.4%的機構命名為“大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局”，此外則以大數(shù)據(jù)局、大數(shù)據(jù)發(fā)展局、大數(shù)據(jù)管理服務局、大數(shù)據(jù)中心等冠名。限于篇幅，下表列出了省會和副省級城市政府數(shù)據(jù)治理機構的設立情況。
上述全部城市分布在22個省和自治區(qū)，如圖1所示。其中東部七省(不包含直轄市)有25個，中部六省有12個，西部十一省(區(qū))有31個，東北三省有11個。各省市的分布情況如圖2所示?？傮w來說，東部地區(qū)始終是創(chuàng)新前沿，其中尤其是廣東(8個)和浙江(6個)兩省，機構之和超過本地區(qū)一半以上;西部地區(qū)近年來對大數(shù)據(jù)、數(shù)字政府、數(shù)據(jù)治理等表現(xiàn)出高度的敏感性，以貴州省(8個)為龍頭，其他各省(區(qū))也大都有相應機構設立;東北地區(qū)盡管數(shù)量不少，但是基本上都集中在遼寧省(10個);中部地區(qū)與其同地區(qū)相比則略為滯后。
調查中也發(fā)現(xiàn)，各地政府數(shù)據(jù)治理機構在實際運行上也存著一些問題。首先，部分數(shù)據(jù)治理機構僅有對外的機構名稱，相關工作還在探索過程中。其次，機構設置幾經反復，存在一定程度的隨意性。比如，某市之前已經成立了大數(shù)據(jù)管理局，在后面改革中又旋即被撤銷，相關數(shù)據(jù)職能轉回原單位，之后又在政府辦公室設置了負責大數(shù)據(jù)職能的下屬機構。再次，有些機構有大數(shù)據(jù)管理的牌子卻沒有相應職責。比如某市在網信辦加掛大數(shù)據(jù)管理局，但是公開資料顯示其職責中并沒有大數(shù)據(jù)職能。
三、地方政府數(shù)據(jù)治理機構的模式分析
(一)數(shù)據(jù)治理機構的隸屬模式
根據(jù)機構隸屬關系，地方政府數(shù)據(jù)治理機構可以分為政府組成部門、政府直屬機構、政府部門管理機構三類，如表3所示。
第一，政府組成部門。在已調查到的數(shù)據(jù)治理機構中，作為政府組成部門的占比6.3%。這種情況較多出現(xiàn)在省級以下城市。比如，杭州市數(shù)據(jù)資源管理局、合肥市數(shù)據(jù)資源局、貴陽市大數(shù)據(jù)發(fā)展管理委員會、佛山市數(shù)字政府建設管理局、黔南州大數(shù)據(jù)管理局等都屬于政府工作部門。
第二，政府直屬機構。作為政府直屬機構的數(shù)據(jù)治理機構占比27.4%，在新一輪機構改革中，多個省份將數(shù)據(jù)治理機構設置為省政府直屬機構。比如，山東省大數(shù)據(jù)局、安徽省數(shù)據(jù)資源管理局、重慶市大數(shù)據(jù)應用發(fā)展管理局等都屬于政府直屬機構。在副省級和地級城市中，較多屬于政府直屬事業(yè)單位。比如，蘭州市大數(shù)據(jù)社會服務管理局、銅仁市大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局、大連市大數(shù)據(jù)中心、湖州市大數(shù)據(jù)管理中心都是市政府直屬事業(yè)單位。
第三，政府部門管理機構。在此類型中，數(shù)據(jù)治理機構的隸屬部門比較多樣化，包括經信委(局)、工信委(局)、政府辦公室(廳)、發(fā)改委、網信辦、政府信息化辦公室、智慧辦等。其中隸屬經信委(局)和工信委(廳、局)的最多，占25.3%;隸屬政府辦公室(廳)的占比20.0%。
(二)數(shù)據(jù)治理機構的組建模式
地方政府數(shù)據(jù)治理機構從無到有，組建模式也可分為四種。第一種模式是對工信委或經信委相關職能進行重組。將工業(yè)和信息化委員會或經濟和信息化委員會承擔的有關數(shù)據(jù)資源管理、大數(shù)據(jù)應用和產業(yè)發(fā)展(除電子信息制造業(yè)外)、信息化(除“兩化融合”外)等職責“剝離”后成立政府數(shù)據(jù)治理機構。貴州省、銅仁市、黔南州等地政府數(shù)據(jù)機構屬于該模式。
第二種模式是對政府辦公室(廳)相關職能進行重組。將政府辦公室(廳)承擔的組織、協(xié)調政府系統(tǒng)信息化建設，組織、指導、協(xié)調各地政府和各部門電子政務建設以及政府門戶網站建設等相關職責，整合劃入數(shù)據(jù)治理機構。如新一輪省級機構改革方案中，山東省和浙江省都是在省政府辦公廳大數(shù)據(jù)和電子政務等管理職責基礎上組建省級數(shù)據(jù)治理機構。
第三種模式是對原有信息中心進行重組。將信息中心的工作職責全部劃入政府數(shù)據(jù)治理機構，負責區(qū)域內大數(shù)據(jù)資源的統(tǒng)籌管理工作。如湖州撤銷原有信息中心，相關職能轉入市大數(shù)據(jù)管理中心，為市政府直屬事業(yè)單位。
第四種模式是對原有機構增加相關職能。多個省市的數(shù)據(jù)治理機構是在原有機構基礎上加掛牌子成立的。2017年，陜西省工業(yè)和信息化廳增加了與大數(shù)據(jù)發(fā)展相關的職責，之后便加掛了陜西省政務數(shù)據(jù)服務局牌子。2017年底，江西省編辦同意江西省信息中心增掛“江西省大數(shù)據(jù)中心”的牌子。貴州省黔西南州大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局、云南省昆明市大數(shù)據(jù)管理局等也都是由工業(yè)和信息化委員會直接加掛牌子所成立。
(三)數(shù)據(jù)治理機構的職責模式
各地政府數(shù)據(jù)治理機構的職責各有不同，可以劃分為頂層設計、資源整合、技術保障三個大類，或進一步劃分為七個小類，即制定戰(zhàn)略(包括大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、信息化規(guī)劃、政策、智慧城市等)、促進數(shù)據(jù)產業(yè)(行業(yè))發(fā)展、標準規(guī)范和考核體系、政府數(shù)據(jù)歸集及開發(fā)利用、政府數(shù)據(jù)資源共享與開放、電子政務建設、信息安全保障。根據(jù)已經公開的政策文本，部分省市政府數(shù)據(jù)治理機構的主要職責如下表4所示。
首先，在頂層設計方面，大多數(shù)地方數(shù)據(jù)治理機構的職責都有所包含，比如制定大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、規(guī)劃和相關政策，指導和推動大數(shù)據(jù)研究和應用;統(tǒng)籌推進大數(shù)據(jù)產業(yè)的發(fā)展;組織制定數(shù)據(jù)治理的標準規(guī)范和考核體系等。這說明當前各地政府對數(shù)據(jù)治理機構在政府大數(shù)據(jù)資源的總體規(guī)劃方面的定位是比較清晰、一致的。
其次，在資源整合方面，雖然較多機構設置了數(shù)據(jù)共享與開放的職責，這可能與近年來各界大力推動政府數(shù)據(jù)開放有關，但是在數(shù)據(jù)歸集及開發(fā)利用方面設定職責的機構較少。在省一級機構中，天津市、上海市、貴州省設有此項職責。如天津市大數(shù)據(jù)管理中心負責數(shù)據(jù)資源的采集、存儲、登記、開發(fā)利用和共享;上海市大數(shù)據(jù)中心承擔政務數(shù)據(jù)的歸集和應用融合工作，建設全市統(tǒng)一政務數(shù)據(jù)共享交換平臺;貴州省大數(shù)據(jù)管理局職責中也明確要求統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源建設管理、采集匯聚等。省級以下的諸如杭州、寧波、合肥、青島等地機構職責也包括了統(tǒng)籌管理政務數(shù)據(jù)資源收集、挖掘、共享、開放等工作。
再次，在技術保障方面，部分機構將外網、云計算、電子政務建設或信息安全等政府信息化建設職責都納入了數(shù)據(jù)治理機構。這類機構較多是政府組成部門或者隸屬辦公廳、發(fā)改委等，而未納入信息化職責的機構則多為政府直屬機構或者隸屬工信廳、經信委。
再其次，一些地方政府將數(shù)據(jù)治理機構與政務服務管理機構合二為一。此類機構一般隸屬于辦公廳系統(tǒng)，這應與政務服務網通常是辦公廳負責有關。比如，廣東省重新成立了省政務服務數(shù)據(jù)管理局;上海市大數(shù)據(jù)中心則承擔上海政務“一網通辦”總門戶的建設與管理;成都市大數(shù)據(jù)和電子政務管理辦公室加掛市政府政務服務中心;青島市電子政務和信息資源管理辦公室加掛大數(shù)據(jù)發(fā)展促進局，將政務公開、政府網站等職責都歸口于此。
四、結論和建議
地方政府在政府數(shù)據(jù)治理方面發(fā)展出了新的治理模式。通過梳理全國省級和省級以下政府數(shù)據(jù)治理機構的現(xiàn)狀，可以初步發(fā)現(xiàn)以下結論。
第一，在隸屬關系上，地方政府數(shù)據(jù)治理機構較多屬于政府直屬機構和政府部門管理機構，也有少數(shù)機構已經成為政府組成部門。
第二，在組建方式上，由于多個部門都具有政府數(shù)據(jù)治理的部分職能，組建模式存在多種情況，一部分是在工信委(或經信委)、政府辦公室(廳)、信息中心等部門的相關職能基礎上進行重組，另一部分則是直接增加有關單位的數(shù)據(jù)治理職責。
第三，在職責界定上，這些機構不僅關注宏觀頂層設計，也關注促進數(shù)字產業(yè)發(fā)展，但是對于統(tǒng)籌整合政府數(shù)據(jù)的重視明顯不足，同時由于隸屬部門不同，機構在職責上也會表現(xiàn)出較為明顯的差異。
根據(jù)上述結論，提出以下政策建議。
首先，明確政府數(shù)據(jù)職能，做好地方試點。地方實踐創(chuàng)新揭示了，數(shù)據(jù)治理已經成為一項獨立的政府職能。應鼓勵地方政府在機構調整與改革中積極探索組建綜合性的專業(yè)數(shù)據(jù)治理機構。由于數(shù)據(jù)治理涉及跨部門協(xié)調，因此應盡可能賦予其一定的綜合協(xié)調能力。直屬機構和部門管理機構的協(xié)調性相對較弱，應逐漸將相關機構調整為政府組成部門，并由政府主要負責人主管該項工作。上級政府應通過辦公廳(室)積極推動下級政府數(shù)據(jù)治理機構的試點、示范，各地在先行先試中應積累并總結經驗。
其次，明確數(shù)據(jù)歸集職責，做好數(shù)據(jù)服務。數(shù)據(jù)治理機構要發(fā)揮數(shù)據(jù)統(tǒng)籌職能，就必須將政府數(shù)據(jù)資源歸集列為其基本職責。目前數(shù)據(jù)治理機構較多關注于戰(zhàn)略和產業(yè)，其出發(fā)點仍然是推動經濟發(fā)展。盡管推動經濟社會發(fā)展的確是宏觀數(shù)據(jù)治理的組成部分，政府自身數(shù)據(jù)資源的治理才是數(shù)據(jù)治理的本來之義。要發(fā)揮政府已有數(shù)據(jù)資源的價值，政府數(shù)據(jù)資源的歸集共享是必由之路，也是以社會公眾的需求為導向，更加有效地推動實現(xiàn)“互聯(lián)網+政務服務”的核心基礎。
再次，打造“首席數(shù)據(jù)官”，做好隊伍建設。為了有效整合數(shù)據(jù)職能，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)對政府治理的積極作用，各級政府及部門可以嘗試建立“首席數(shù)據(jù)官(CDO)”制度。首席數(shù)據(jù)官應負責各級政府或部門內部全部數(shù)據(jù)資源的規(guī)劃、推動、協(xié)調等。盡管應當掌握一定的技術知識，首席信息官不一定是技術專家，但應具有數(shù)據(jù)思維和協(xié)調執(zhí)行的能力，能夠在整體上把握數(shù)據(jù)治理的關鍵，真正發(fā)揮政府數(shù)據(jù)的決策價值和服務功效。同時要將培養(yǎng)既了解數(shù)據(jù)治理規(guī)則又熟悉政府治理的人才列入議程，為數(shù)據(jù)治理建立團隊。
附：國脈，是領先的大數(shù)據(jù)治理和數(shù)字政府專業(yè)提供商。創(chuàng)新提出“軟件+咨詢+平臺+數(shù)據(jù)+創(chuàng)新業(yè)務”五位一體服務模型，擁有數(shù)據(jù)基因和水巢DIPS兩大系列幾十項軟件產品，長期為中國智慧城市、智慧政府和智慧企業(yè)提供專業(yè)咨詢規(guī)劃和數(shù)據(jù)服務，廣泛服務于信息中心、大數(shù)據(jù)局、行政服務中心等政府客戶、中央企業(yè)和金融機構。自2004年成立以來，已在全國七大區(qū)域設立20余家分支機構、5大技術研發(fā)基地，服務客戶2000余家，執(zhí)行項目5000余個，連續(xù)多年開展中國政府網站、智慧城市、互聯(lián)網+政務、營商環(huán)境等公益評估評選活動。被業(yè)界譽為中國信息化民間智庫知名品牌、電子政務優(yōu)選咨詢機構，國內首倡智慧政府理念，首創(chuàng)智慧城市、數(shù)據(jù)治理、互聯(lián)網+政務評價體系，首推數(shù)據(jù)資產普查、全口徑數(shù)據(jù)資源目錄、數(shù)據(jù)元標準化、數(shù)源確認與供需對接、最多跑一次事項梳理、營商通等產品，信息資源編目、公共數(shù)據(jù)普查等業(yè)務全國占有率和影響力名居榜首。
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