摘要：隨著互聯(lián)網(wǎng)的席卷，擁抱互聯(lián)網(wǎng)進行政務服務已經(jīng)成為各級政府必走之路，本研究分析了“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的信息資源的整合，其中最突出的問題是信息整合共享難和業(yè)務協(xié)同難；由此探索了“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的線下、線上以及線上+線下的三種運行機制；最后，本研究為政務服務提供了指導性建議。
一、引言
“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”是建設服務型政府的重要支撐，政務運作的導向已經(jīng)從傳播向服務轉變。政務工作不僅要做到一定的信息公開，還要體現(xiàn)互動，增強群眾對政府的監(jiān)督，增強群眾的獲得感和滿意度，讓群眾更加的信任政府。政府擁有海量的、權威的數(shù)據(jù)資源優(yōu)勢，借助先進的信息技術手段，通過整合政府部門的業(yè)務流、信息流、優(yōu)化流程、協(xié)同業(yè)務，可以為用戶提供優(yōu)質高效、集約便民的公共服務平臺，可以最大程度的利企便民，讓企業(yè)和群眾少跑腿、好辦事、從而提高政府辦公、服務、監(jiān)管、決策的水平。然而，各部門傳統(tǒng)信息化建設各自為政、信息資源難以整合；管理體制不健全，業(yè)務難以協(xié)調；數(shù)據(jù)格式不一致，數(shù)據(jù)難以共享。解決政務信息資源整合、消除信息壁壘、數(shù)據(jù)煙囪，提高信息資源利用效率等問題成為當務之急。
二、電子政務存在的問題
在國家的大力支持和推動下，電子政務取得了較大進展。數(shù)據(jù)顯示，截至2017年12月，我國在線政務服務用戶規(guī)模達到4.85億，占總體網(wǎng)民的62.9%。2017年我國電子政務市場規(guī)模達2722億元，同比增長16%。然而，困擾我國政務信息化向縱深發(fā)展的是“各自為政、條塊分割、煙囪林立、信息孤島”問題。近幾年來，通過統(tǒng)籌政務信息化工程建設、推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”、實施信息惠民工程等一系列舉措，政務信息系統(tǒng)整合共享在局部取得了積極成效，但未能從全局和根本上解決問題。具體包括以下幾個方面：
1.部門之間存在“數(shù)據(jù)壁壘”
部門之間的“數(shù)據(jù)壁壘”如同“信息孤島”，嚴重阻礙了電子政務的數(shù)據(jù)流動、資源共享。造成數(shù)據(jù)壁壘的原因主要有以下幾點。首先，部門間數(shù)據(jù)采集標準、數(shù)據(jù)格式、業(yè)務和界面不統(tǒng)一，即使一致也存在各自的數(shù)據(jù)交換、系統(tǒng)接口不匹配，無法實現(xiàn)各個部門之間的數(shù)據(jù)打通。其次，許多地區(qū)和部門的信息化系統(tǒng)是應當時的需求起步、投入較大，已建成了各自獨立的信息系統(tǒng)，且采用的開發(fā)技術和開發(fā)工具不盡不同，數(shù)據(jù)共享難，給數(shù)據(jù)的整合留下后遺癥。最后，政府部門各自為政、重自身，輕關聯(lián)、管理體制不健全、數(shù)據(jù)共享意識薄弱，致使不同行業(yè)協(xié)作、上下級部門協(xié)作存在障礙、給政府信息資源整合、共享帶來較大阻力。
2.行政審批自身的沉疴
行政審批環(huán)節(jié)中涉及到多部門多領域而且形式多樣，如審核、批準、核準、許可、登記等；行政審批的手續(xù)繁多、時間長、材料多，由此存在著政府管理和服務中的不規(guī)范、不作為、不透明的問題，致使群眾在各部門間多次往返，辦事體驗欠佳。更重要的是，現(xiàn)行行政管理體制中的集權相對嚴重，自由裁量權過大，因此窗口往往缺乏審批權力，綜合窗口、并聯(lián)審批還是形同虛設。
3.平臺統(tǒng)籌難和部門協(xié)調難
基于自身便利最初構建的互聯(lián)網(wǎng)政務平臺多為分頭建設，地區(qū)差異較大，未能與其他部門的系統(tǒng)實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，存在著多套系統(tǒng)、多個流程、辦事事項不全面，致使出現(xiàn)重復采集、重復錄入、重復審查、重復證明等問題。同時，沒有明確統(tǒng)一的政務服務管理機構，統(tǒng)籌推進監(jiān)管和協(xié)調，多個部門多頭管理、工作交叉、權責不清等問題仍然存在，不能組織開展更加高效的優(yōu)質政務服務。
三、“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”信息資源整合
“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的信息整合不是簡單的“組合積木”，而是指在電子政務環(huán)境下，通過結合現(xiàn)代信息技術，將不同地域的信息資源，通過一定的方式，實現(xiàn)部門互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)共享、協(xié)同聯(lián)動、結構有序、配置合理的整體，破解原來各自為政、自成一體、信息封閉的舊形式，實現(xiàn)政務服務的高速、快捷和便民化。“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”更是數(shù)據(jù)、流程等多個層面的整合創(chuàng)新。
1.數(shù)據(jù)整合分析
數(shù)據(jù)無疑是提升政府治理能力的利器。因此，數(shù)據(jù)的整合成為電子政務信息工作的重中之重。然而，由于數(shù)據(jù)的分布廣且數(shù)量多等特點，使得在數(shù)據(jù)整合過程中，從海量的數(shù)據(jù)信息中挑選出有價值的信息猶如“大海撈針”?；诖?，首先，政府部門必須完善數(shù)據(jù)采集標準，完善信息管理與服務標準，為信息的共享奠定基礎。其次，應該構建“互聯(lián)網(wǎng)+政務”服務平臺，打破信息孤島，將跨部門、跨地區(qū)、跨層級的信息進行系統(tǒng)的篩選和整合，方便信息的管理、利用與服務。再次，通過大數(shù)據(jù)搜集網(wǎng)絡信息、用戶訪問行為特征和規(guī)律，以預見性和創(chuàng)新性的角度，可以準確地為公眾提供及時、便捷、多元化的政務服務。
2.業(yè)務流程分析
業(yè)務流程是政府管理的根基，然而，傳統(tǒng)模式下，政務流程極為分散且復雜，導致辦事“周期長”，“蓋章多”“中轉多”等沉疴。因此，應該顛覆傳統(tǒng)的、被各政府部門割裂的破碎性流程，形成首尾相接、完整連貫的整合性業(yè)務流程。首先，部門應該運用互聯(lián)網(wǎng)技術對政務服務進行工作流程優(yōu)化，以政務流為整合主線，減少中間不必要的業(yè)務環(huán)節(jié)，精簡辦事環(huán)節(jié)，使政府業(yè)務的處理效率提高。其次，形成多渠道的服務方式，建立線上和線下相結合的一體化服務體系，實現(xiàn)扁平式、網(wǎng)格化的服務。同時，權力和業(yè)務運行緊密融合，強化決策、運行、監(jiān)督、反饋等運行流程的剛性約束和網(wǎng)上公開，用數(shù)據(jù)督促簡政放權，讓電子政務服務陽光透明運行。
四、“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的運行機制研究
以“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”為依托，設定工作標準，采取整體設計、統(tǒng)一開發(fā)、集中部署、多級共用的方式，構建多級聯(lián)動、資源共享、規(guī)范透明、業(yè)務協(xié)同的政務服務體系，形成以實體大廳服務與網(wǎng)上服務、線上服務與線下的電子政務運行機制，以應用互聯(lián)、數(shù)據(jù)互通支撐政務服務流程，讓數(shù)據(jù)代替人“跑腿”，實現(xiàn)服務效能提升，助力放管服改革和新舊動能轉換，助力建設開放、透明、服務型政府，實現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化。
1.線下：“一號一窗”
以實體政務服務大廳為載體的集中服務模式是“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的線下的支柱，是群眾辦事的主要渠道?！耙惶枴保鋬群耸前压窠K身不變的身份證號碼作為“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的唯一標識，構建電子證照庫，實現(xiàn)電子證照與紙質證照同步簽發(fā)，避免重復提交辦事材料、證明和證件。具體來說，運用政務云、大數(shù)據(jù)等先進信息技術，充分整合、利用服務存量信息資源，厘清政府和群眾的分工界面，簡化流程，加強對政務服務數(shù)據(jù)的分析預判，逐步實現(xiàn)政務服務數(shù)據(jù)的開放與應用，提升政務精準化服務水平。“一號”申請辦理各類政府服務，能大大簡化群眾辦事的環(huán)節(jié)和部門之間往返獲取相關的證件信息?！耙淮啊?，是“一窗”受理，其本質是把政務服務窗口作為“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的唯一入口。建立統(tǒng)一的政務服務信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)共享交換平臺，整合綜合政務服務窗口，完成一次提交、同步辦理、信息共享、限時辦結?！耙惶栆淮啊蓖ㄟ^建立電子證照庫，實現(xiàn)跨部門、跨區(qū)域、跨行業(yè)的互認共享，完成“一次生成、多方復用、一庫管理、互認共享”的全流程、全閉環(huán)的電子證照應用。
2.線上：“一網(wǎng)”
“一網(wǎng)”通辦，本質上是把承載綜合為民服務資源的網(wǎng)絡作為“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的唯一平臺，是將政務資源和用戶身份認證之間，按照統(tǒng)一的對接規(guī)范和“線上網(wǎng)上申報、線下綜合受理、數(shù)據(jù)實時交換”要求，進行全鏈條整合對接，建成政務服務的“一張網(wǎng)”。使數(shù)據(jù)跨層級、跨區(qū)域、跨部門流動，實現(xiàn)“一號申請”“一窗受理”“一網(wǎng)通辦”形成政務功能齊全，各種事項的網(wǎng)上辦理?！耙痪W(wǎng)”的實現(xiàn)要求全面推進云計算、大數(shù)據(jù)和人工智能等在政務服務領域中的新應用，按照“一個管理平臺、一個辦事門戶、一個用戶終端、一個數(shù)據(jù)庫源”的要求，推進網(wǎng)上網(wǎng)下各類業(yè)務。“一網(wǎng)通辦”的實現(xiàn)，關鍵是以建設統(tǒng)一身份認證體系為抓手，逐步構建多渠道多形式相結合、相統(tǒng)一的便民服務“一張網(wǎng)”，運用大數(shù)據(jù)手段，做好政務服務個性化精準推送，為公眾提供多渠道、無差別、全業(yè)務、全過程的便捷服務。同時，認真對群眾特征、個性化需求和提供服務的途徑和手段等方面進行思考，挖掘用戶訪問行為特征和規(guī)律，不斷優(yōu)化資源配置，豐富服務內容，從而使用戶信息庫的數(shù)據(jù)日趨完善，為用戶帶來個性化的精準推送服務，不斷提升群眾的滿意度和政務服務質量。同時，實現(xiàn)各類服務事項全流程網(wǎng)上運行，可促進精準放權、監(jiān)管創(chuàng)新、服務優(yōu)化的協(xié)同互動。“讓人隨服務走，到服務隨人走”成為現(xiàn)實，提升網(wǎng)上服務辦事的廣度、深度和質量。
3.線上＋線下：一站式上下聯(lián)動
幫助民眾“少跑腿，快辦事”，是互聯(lián)網(wǎng)+政務服務的根本宗旨。網(wǎng)上服務不能脫離實體大廳，網(wǎng)上服務和實體大廳是相互依存、相互補充、網(wǎng)上網(wǎng)下融合的關系，推進實體政務大廳與網(wǎng)上服務平臺融合發(fā)展，線上線下辦事的無縫銜接，可為企業(yè)群眾提供條件一致，時效一致，結果一致的辦事服務。
暢通多樣化服務渠道，營造優(yōu)良的政務服務生態(tài)圈，實現(xiàn)與實體政務服務大廳、政府網(wǎng)站、政務微博微信、移動客戶端、自助終端、服務熱線等不同渠道的聯(lián)通整合，形成線上線下相結合的O2O政務服務體系，讓辦事人少跑路、少添堵、少煩心，切實增強企業(yè)和群眾的辦事體驗感和親民感。凡能實現(xiàn)網(wǎng)上辦理的事項，通過網(wǎng)絡平臺進行辦理，可以減少時間成本，提高辦事效率。必須到現(xiàn)場辦理的，可提前公布所需材料和辦理時間，減少跑腿次數(shù)。而且，即使有材料沒準備，也可以到政務服務大廳去下載并直接打印，為群眾帶來高效、貼心、精細的服務。因此，通過資源的整合、共享，形成的線上+線下的“無縫對接”，已成為政務辦理的重要形式。
不論是線上、線下，還是線上+線下，哪種機制都與數(shù)據(jù)的校核、共享、互認不可分割。而且，業(yè)務流程的優(yōu)化使得政務服務便捷、暢快。因此，數(shù)據(jù)的整合和業(yè)務流程的優(yōu)化是三種運行機制的前提條件。而這三種機制的運營實現(xiàn)了三個轉變。首先，變群眾少“跑腿”，數(shù)據(jù)多“跑路”。群眾可以“足不出戶”實現(xiàn)事項網(wǎng)上辦理，大大減少公眾辦事的時間成本；其次，變“群眾來回跑”為“部門協(xié)同辦”，通過發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)的交互性和共享性優(yōu)勢，在統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享交換平臺上，實現(xiàn)政務系統(tǒng)之間的信息共享、校驗核對，避免重復提交，有效破解群眾辦事多頭跑、重復跑、跨省跑等頑疾；最后，變“被動服務”為“主動服務”，政務數(shù)據(jù)的共享實現(xiàn)了業(yè)務流、信息流和數(shù)據(jù)流全網(wǎng)絡、全系統(tǒng)、全實時的互聯(lián)互通，通過對這些的數(shù)據(jù)分析，可實現(xiàn)對群眾潛在辦事需求的精準分析和主動推送，切實提升政府服務的集成化、精準化、智慧化水平，變“等待群眾上門”為“主動上門為群眾服務”。
五、啟示
首先，打破部門間進行溝通、協(xié)調的“數(shù)字壁壘”，要實現(xiàn)這一點，必須在數(shù)據(jù)整合和聯(lián)動上著力，一方面，將分布在不同地域、不同部門的數(shù)據(jù)、信息統(tǒng)一到同一平臺上，避免數(shù)據(jù)的分割；另一方面，搭建統(tǒng)一的信息交流平臺，推進信息資源提供、申請、審核和使用等環(huán)節(jié)建設，為解決群眾辦事堵點難點問題提供穩(wěn)定可靠的數(shù)據(jù)通道，讓數(shù)據(jù)在縣、市、省、全國之間無障礙共享、流通；同時，依托大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)技術，全面挖掘群眾自身的內在屬性、主要特征和衍生規(guī)律，最大限度的便企利民。
其次，全國上下應采用清晰明確的電子手段編制事項目錄，實行編碼管理，逐步做到事項、標準和編碼的統(tǒng)一化，只有這樣才能將繁瑣龐大的整個政府管理體系的各類職責權限清晰的梳理公開。在技術方面，對關鍵技術標準形成統(tǒng)一標準、統(tǒng)一認證，從而實現(xiàn)數(shù)據(jù)庫的互聯(lián)互通、相互共享。在制度方面，建立權力清單，制定職權運行流程圖、廉政風險點制度，強化裁量標準量化，確?！爸贫然\子”合理、牢固、嚴密，推行權責清單制度規(guī)范權力陽光透明運行。再次，推行“一號”申請、“一窗”受理、“一網(wǎng)”運行機制。
政務部門應從以下幾個方面著力。第一，從源頭上簡化政務流程，減少行政審批事項，減少尋租機會，斬斷審批過程中的種種利益鏈條，提升辦事效能。第二，依托“一張網(wǎng)”創(chuàng)新服務模式，推進網(wǎng)上受理、辦理、監(jiān)管“一條龍”服務，同時，讓服務對象可隨時隨地申請、查詢、評價。第三，建立全方位、全過程、立體化、實時性的線上線下一體化的方便快捷、公平普惠、優(yōu)質高效的政務服務信息體系，實現(xiàn)與實體政務服務大廳、政府網(wǎng)站、政務微博、微信等不同渠道的聯(lián)通整合，滿足“一次認證、多點互連”的辦事要求，形成“應上盡上、全程在線”，打通群眾辦事“最后一公里”。
最后，政務服務應以人民為中心，以群眾需求為導向，通過從群眾中反饋的問題出發(fā)，不斷優(yōu)化服務質量，提升群眾獲得感。應該暢通公眾監(jiān)督渠道，充分調動公眾參與行政監(jiān)督的積極性，形成政府主導、多方參與的監(jiān)督新動態(tài)。
附：國脈，是領先的大數(shù)據(jù)治理和數(shù)字政府專業(yè)提供商。創(chuàng)新提出“軟件+咨詢+平臺+數(shù)據(jù)+創(chuàng)新業(yè)務”五位一體服務模型，擁有數(shù)據(jù)基因和水巢DIPS兩大系列幾十項軟件產(chǎn)品，長期為中國智慧城市、智慧政府和智慧企業(yè)提供專業(yè)咨詢規(guī)劃和數(shù)據(jù)服務，廣泛服務于信息中心、大數(shù)據(jù)局、行政服務中心等政府客戶、中央企業(yè)和金融機構。自2004年成立以來，已在全國七大區(qū)域設立20余家分支機構、5大技術研發(fā)基地，服務客戶2000余家，執(zhí)行項目5000余個，連續(xù)多年開展中國政府網(wǎng)站、智慧城市、互聯(lián)網(wǎng)+政務、營商環(huán)境等公益評估評選活動。被業(yè)界譽為中國信息化民間智庫知名品牌、電子政務優(yōu)選咨詢機構，國內首倡智慧政府理念，首創(chuàng)智慧城市、數(shù)據(jù)治理、互聯(lián)網(wǎng)+政務評價體系，首推數(shù)據(jù)資產(chǎn)普查、全口徑數(shù)據(jù)資源目錄、數(shù)據(jù)元標準化、數(shù)源確認與供需對接、最多跑一次事項梳理、營商通等產(chǎn)品，信息資源編目、公共數(shù)據(jù)普查等業(yè)務全國占有率和影響力名居榜首。
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