“社會治理” 這一概念的運用，在認識上是經(jīng)歷了一個過程的——黨的十八屆三中全會之前，我們主要使用的概念是“ 社會管理” ，自十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》起，我們黨開始用“ 社會治理”這一概念來替換“ 社會管理” 。社會管理變?yōu)樯鐣卫聿⒎呛唵蔚摹?一字之變” ，它反映了在治理主體、治理方式、治理范圍、治理重點等方面的明顯不同，是對改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設新時期我們黨處理社會問題、解決社會矛盾所取得經(jīng)驗的深刻總結，集中反映了以習近平同志為總書記的黨中央在我國社會建設方面取得的重要理論與實踐成果。 ”
現(xiàn)階段，我國正處于工業(yè)化，經(jīng)由信息化，面向智慧化發(fā)展的轉型關鍵期，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、綠色化，五化加速融合，同步協(xié)同發(fā)展。在這一時期，區(qū)域發(fā)展日趨不協(xié)調、城鄉(xiāng)二元化結構持續(xù)擴大等問題所造成的深層次社會矛盾開始凸顯，大量“ 單位人” 轉變?yōu)椤?社會人” ，大量常住人口變成流動人口，社會結構和利益格局發(fā)生深刻變化，傳統(tǒng)的治理模式面臨嚴峻挑戰(zhàn)。與此同時，隨著物質生活條件逐步改善，特別是互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)廣泛運用，人民群眾對政務服務、民生保障的需求呈現(xiàn)出個性化、多樣化的新特點，對服務的體驗感、參與感、精準化提出更高要求，社會治理正面臨全新挑戰(zhàn)。
多種證據(jù)顯現(xiàn)，大數(shù)據(jù)已經(jīng)成為信息時代的基礎資源，在社會治理中充分運用大數(shù)據(jù)分析提供的規(guī)律性結論，不僅有利于形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的治理體系，而且還能為社會治理提供決策支撐。舉例來說，在某些地區(qū)還存在這種情況，老人要辦老年人免費公交卡，要從社區(qū)開始出證明，然后跑街道申請，再到區(qū)縣民政局蓋章，最后還要去市公交公司才能辦出來，往返奔波非常辛勞。而這項工作，本來完全可以利用政府手中的基礎人口數(shù)據(jù)進行“ 自動化” 操作，每年凡年滿 60的老人自動進入名錄進行制卡，變被動的受理為主動服務，結合殘聯(lián)的數(shù)據(jù)還能找出哪些老人行動不便，為他們送卡上門，實現(xiàn)精準治理。之所以至今還存在這樣繁瑣的政府服務流程，就是因為各政府部門手中的數(shù)據(jù)無法有效匯集，被各方共享利用、產(chǎn)生價值。因此，做好大數(shù)據(jù)模式下的基層社會治理創(chuàng)新的第一項緊迫而重要的工作是建立地方的政務數(shù)據(jù)庫。
其實，基層政府部門掌握著空間地理、人口普查、經(jīng)濟普查以及大量與社會經(jīng)濟生活息息相關的數(shù)據(jù)，但是出于三方面的因素這些數(shù)據(jù)往往無法被利用起來匯聚成真正意義上的“ 政務數(shù)據(jù)庫” 。一方面，由于一些部門缺乏開放思維，習慣地把數(shù)據(jù)看作自己的“ 一畝三分地” ，將大部分數(shù)據(jù)鎖在柜中、束之高閣，因此各職能部門之間形成了“ 數(shù)據(jù)壁壘” ；另一方面，基層政府的普查或抽樣調查往往每年或每半年定期進行，所獲取的數(shù)據(jù)時效性弱，其準確性也因調查對象的實際配合程度而變得不可控；第三，許多城市各部門的政務數(shù)據(jù)來源多樣，標準也不統(tǒng)一，因此對數(shù)據(jù)庫進行系統(tǒng)性內容維護、梳理和更新存在很大難度，加之很多數(shù)據(jù)其有效性和真實性，由于無法追溯源頭，難以驗證，如果將這些數(shù)據(jù)匯入政務數(shù)據(jù)庫無疑給數(shù)據(jù)清洗帶來極大困難。
基于此原因，很多城市難以建設有效、真實、有用的政務數(shù)據(jù)庫。各種“ 奇葩” 的辦事案例層出不窮，比如：買一套房需要填十幾張雷同的表格， “ 16天跑了 8個單位，開了 5份證明材料，涉及 8個蓋章環(huán)節(jié)” ，申請經(jīng)濟適用房需要在 3個部門最少往返跑 6次……諸如此類，不勝枚舉。
無論承認與否，我們已快速進入大數(shù)據(jù)時代。基于上述的三點現(xiàn)實問題，如何建設好政府的政務數(shù)據(jù)庫是當前各城市急需解決的關鍵問題。首先，要將其作為一項緊迫且重要的一把手工程，由基層黨委政府主官親力親為，自上而下做好頂層設計并一抓到底；其次，要根據(jù)百姓實際辦事需求，依照不同主題，匯聚現(xiàn)有可靠、真實的政務數(shù)據(jù)，如空間地理信息、企業(yè)注冊信息、基礎人口數(shù)據(jù)庫等，形成常用基礎主數(shù)據(jù)庫；第三，利用政務服務（包括行政許可、法人服務、自然人服務等）、企業(yè)數(shù)據(jù)（如實名認證信息、企業(yè)信用信息、城市熱點信息等）在政務服務、商業(yè)服務的實施過程中全面記錄民生、法人、政務數(shù)據(jù)形成業(yè)務動態(tài)數(shù)據(jù)庫。
基礎主數(shù)據(jù)庫記錄的是靜態(tài)的、經(jīng)過清洗的可靠數(shù)據(jù)，向所有提供政務服務的職能部門開放，職能部門在政務服務實施過程中可以通過調取基礎主數(shù)據(jù)庫信息減少“ 不必要” 材料，降低辦事往返次數(shù)，解決百姓“ 跑斷腿” 問題。
業(yè)務動態(tài)數(shù)據(jù)庫記錄的是動態(tài)的、未經(jīng)核實的過程數(shù)據(jù)。有別于基礎主數(shù)據(jù)庫建設過程中真實、可靠、可用的核心建設原則，業(yè)務動態(tài)數(shù)據(jù)庫建設過程中以最大限度擴大數(shù)據(jù)采集面和有效信息字段為核心建設原則，全面采集群眾和企業(yè)的各類信息。業(yè)務動態(tài)數(shù)據(jù)庫中的數(shù)據(jù)，不用于提供給職能部門用于輔助行政或者決策分析，但可以應用于政府的主動服務、提前服務、延伸服務等工作中。在持續(xù)積累中，通過不斷的政務服務辦事實施過程，對業(yè)務數(shù)據(jù)庫中的動態(tài)數(shù)據(jù)進行篩選、核實和清洗，數(shù)據(jù)自動在審批、審核的過程中經(jīng)過（村）居委會、街鎮(zhèn)、職能部門或企業(yè)內部的逐級核實，最后將這些經(jīng)過核實的數(shù)據(jù)用于對基礎主數(shù)據(jù)庫的補充、更新和比對，以不斷擴充基礎主數(shù)據(jù)庫中有效數(shù)據(jù)的存量。
通過這樣一主一輔、一動一靜的政務數(shù)據(jù)庫的組合建設，日益完善地方政府的政務數(shù)據(jù)儲備和應用。尤其是通過業(yè)務動態(tài)數(shù)據(jù)庫的建設，避免了由于失去維護而導致的死數(shù)據(jù)和無效數(shù)據(jù)的產(chǎn)生。同時，對于一些“ 敝帚自珍” 的“ 堡壘” 部門的政務數(shù)據(jù)，也在不斷的日常業(yè)務開展中完成了積累。
政務數(shù)據(jù)庫的積累形成海量的“ 微數(shù)據(jù)” 和“ 微事件”，包含了每個社會成員自己的意愿和看法。決策者可以通過對海量的實時數(shù)據(jù)的掌握和挖掘，將分散的小概率事件有序關聯(lián)起來，突破“ 信息孤島” 限制，排除各種垃圾信息的誤導和干擾，把握數(shù)據(jù)中蘊含的規(guī)律性、傾向性問題，提高公共決策的科學化水平，更好地回應公眾關切，滿足公眾需求和期待。比如，可以借助熱力圖直觀顯示不同區(qū)域居民需求的分布情況，便于掌握居民訴求的變化。例如 2016年 4月佛山市推行外來務工人員子女的積分入學政策。政策剛一試行，佛山市的動態(tài)業(yè)務數(shù)據(jù)庫就自動推送了預警信息，發(fā)現(xiàn) 4月當月辦理這項業(yè)務的辦理量發(fā)生井噴，申請數(shù)達到 5537例，遠超當?shù)亟逃块T為外來務工子女準備的學位數(shù)量，教育局迅速調整了學位數(shù)量，讓佛山市符合條件的外來務工人員子女都實現(xiàn)了就近入學。
也可以單位時間內的出現(xiàn)頻率為依據(jù)，通過主動搜索等方式追蹤熱詞，進而確定社會熱點問題，實現(xiàn)將大數(shù)據(jù)分析、追蹤、預測的成果轉化為決策者的重要參考，及時發(fā)現(xiàn)、預防和控制社會事件的發(fā)生，等等。與此同時，通過全面聯(lián)網(wǎng)，大數(shù)據(jù)已經(jīng)能為一些傳統(tǒng)的難題提供解決方案。在過去準確地統(tǒng)計出一個城市的常住人口數(shù)量是非常難實現(xiàn)的，因為相當大一部分的流動人口從事非正規(guī)就業(yè)，既不辦理居住證也不繳納社保，基層政務從來無法掌握這些人群的數(shù)量和信息，然而現(xiàn)在，只要通過移動手機信號接入的檢測再通過數(shù)據(jù)追蹤就能準確的獲取城市常住人口的數(shù)量，以及流動人口的數(shù)量和流向，為基層城市治理提供了有力的數(shù)據(jù)支撐。
大數(shù)據(jù)時代社會治理方式創(chuàng)新，倒逼轉變政府職能，建設服務型政府，充分運用大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，提升政府便民服務水平，提高政府行政管理效能。數(shù)據(jù)庫的積累只是大數(shù)據(jù)發(fā)力基層社會治理的基礎，可以預見在未來 5年內，大數(shù)據(jù)的應用將更廣泛實踐于污染防治、城市規(guī)劃、交通、醫(yī)療健康、教育、國家安全、社會輿情、軍事等重要領域，在智能交通、智慧醫(yī)療、智慧教育、智慧軍工、國防等方面實現(xiàn)重大模式創(chuàng)新。
在基層社會治理中，政務大數(shù)據(jù)的應用將使政府的公共服務產(chǎn)品迅速向“ 個性化” 、“ 精準化” 和“ 科學化” 方向發(fā)展，更加深入和精細化的數(shù)據(jù)挖掘將引導政府提供更有靶向性的公共服務。例如在公共醫(yī)療衛(wèi)生領域，通過匯集個人健康信息，把轄區(qū)居民的職業(yè)、行為等行為數(shù)據(jù)與電子病歷等醫(yī)療數(shù)據(jù)關聯(lián)起來，形成一個綜合的地域健康管理分析，對不同行政區(qū)域、產(chǎn)業(yè)區(qū)域、老齡化社區(qū)在不同時間段、事件段內的疾病發(fā)生種類和患者人數(shù)進行預測和預警，使衛(wèi)生管理部門能夠預先進行合理的資源分配和總體調控。另一方面，以語義網(wǎng)為代表的 Web3. 0技術將成為主流，政府通過對公眾在政府網(wǎng)站、微博等的瀏覽次數(shù)、欄目關注度、在線申請服務、發(fā)表評論等多項活動的分析，運用數(shù)據(jù)挖掘技術等對公眾活動進行關聯(lián)，進而主動推送個性化的服務，將政府公共服務和基層治理的觸角延伸到每一個“末梢細胞“。
文/國家信息中心大數(shù)據(jù)管理應用中心民生數(shù)據(jù)部主任 趙海然
北京大學智慧城市研究中心研究員、副主任 尚 進
附：國脈，是領先的大數(shù)據(jù)治理和數(shù)字政府專業(yè)提供商。創(chuàng)新提出“軟件+咨詢+平臺+數(shù)據(jù)+創(chuàng)新業(yè)務”五位一體服務模型，擁有數(shù)據(jù)基因和水巢DIPS兩大系列幾十項軟件產(chǎn)品，長期為中國智慧城市、智慧政府和智慧企業(yè)提供專業(yè)咨詢規(guī)劃和數(shù)據(jù)服務，廣泛服務于信息中心、大數(shù)據(jù)局、行政服務中心等政府客戶、中央企業(yè)和金融機構。自2004年成立以來，已在全國七大區(qū)域設立20余家分支機構、5大技術研發(fā)基地，服務客戶2000余家，執(zhí)行項目5000余個，連續(xù)多年開展中國政府網(wǎng)站、智慧城市、互聯(lián)網(wǎng)+政務、營商環(huán)境等公益評估評選活動。被業(yè)界譽為中國信息化民間智庫知名品牌、電子政務優(yōu)選咨詢機構，國內首倡智慧政府理念，首創(chuàng)智慧城市、數(shù)據(jù)治理、互聯(lián)網(wǎng)+政務評價體系，首推數(shù)據(jù)資產(chǎn)普查、全口徑數(shù)據(jù)資源目錄、數(shù)據(jù)元標準化、數(shù)源確認與供需對接、最多跑一次事項梳理、營商通等產(chǎn)品，信息資源編目、公共數(shù)據(jù)普查等業(yè)務全國占有率和影響力名居榜首。
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