一、“互聯(lián)網(wǎng)+”與地方政府治理新形勢
自1994年全功能接入國際互聯(lián)網(wǎng)以來, 我國網(wǎng)絡信息技術(shù)迅猛發(fā)展, 應用快速普及。當前, 我國網(wǎng)絡基礎(chǔ)設施、技術(shù)產(chǎn)品和網(wǎng)絡使用均處于較好水平, 形成了比較完整的互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè), 越來越自信地從網(wǎng)絡大國向網(wǎng)絡強國邁進。在此背景下, 2015年, 國務院通過了《“互聯(lián)網(wǎng)+”行動指導意見》, 部署推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃, 使互聯(lián)網(wǎng)成為我國經(jīng)濟、社會發(fā)展的新引擎?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”行動計劃在經(jīng)濟發(fā)展、社會服務、基礎(chǔ)設施、發(fā)展環(huán)境等四方面提出了明確目標, 要求促進互聯(lián)網(wǎng)與整體經(jīng)濟社會發(fā)展深度融合, 進入以信息文明為特征的“互聯(lián)網(wǎng)+”時代。邁向信息文明, 是繼農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明之后又一次整體性的人類文明變革, 由互聯(lián)網(wǎng)所代表的技術(shù)和理念革新正在重構(gòu)整個社會的物質(zhì)基礎(chǔ)和心智模式, 改寫人類社會的底層結(jié)構(gòu)?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”時代的到來使我國政府治理環(huán)境發(fā)生了巨大變化, 對于政府治理創(chuàng)新, 尤其地方政府治理創(chuàng)新無疑是革命性的推動力量。
(一) 新的治理資源
1. 政策資源。
2014年來, 中央全方位、立體化部署網(wǎng)絡信息化建設, 先后出臺以《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《國務院關(guān)于積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導意見》《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》《“十三五”規(guī)劃綱要》等為主體的戰(zhàn)略性、制度性文件90多部, 基本完成網(wǎng)信事業(yè)頂層設計和戰(zhàn)略規(guī)劃。其中, 部署“互聯(lián)網(wǎng)+”行動專門性政策文件達15部, 從行動要求、重點領(lǐng)域、保障支撐等方面對推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動做出全方位設計。為推動網(wǎng)信政策實施落地, 中央在物聯(lián)網(wǎng)、云計算、移動互聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域組織實施了300余項重大示范應用項目, 支持建設了7個云計算示范城市、16個國家下一代互聯(lián)網(wǎng)示范城市、80個信息惠民國家試點城市和53個電子商務示范城市。中央政策的密集出臺改變了地方政府面對互聯(lián)網(wǎng)新形勢新問題無則可依、想為而不敢為、不會為的局面, 為地方政府治理創(chuàng)新提供了堅實的制度保障和豐富的政策資源, 也為地方政府發(fā)揮政策支撐發(fā)展作用、積極配置公共資源提供了廣闊空間。
2. 技術(shù)資源。
網(wǎng)絡信息技術(shù)是當前全球研發(fā)投入最集中、創(chuàng)新最活躍、應用最廣泛、輻射帶動作用最大的技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域, 不斷發(fā)展的網(wǎng)絡信息技術(shù)將為政府治理創(chuàng)新提供源源不斷的技術(shù)資源。
網(wǎng)絡新媒體傳播具有開放性、即時性、互動性等特點, 深受普通民眾青睞, 越來越多的網(wǎng)民群眾在新媒體平臺和渠道上發(fā)布觀點意見, 表達利益訴求, 產(chǎn)生了大量的輿情民意信息。地方政府部門通過對這些信息的收集和分析, 能夠更好地了解本地公眾需求, 有針對性地采取政策措施, 提供公共產(chǎn)品和服務, 及時發(fā)現(xiàn)和化解社會矛盾, 不斷提升治理效能。同樣, 地方政府利用新媒體打造與公眾直接對話的交流平臺, 傳遞政府決策信息;并借助新媒體技術(shù)實現(xiàn)公共決策的多方參與和公開透明, 從而促進地方政府治理能力提升。
網(wǎng)絡信息平臺也是地方政府提供政務服務的有效載體。依托網(wǎng)絡開展“互聯(lián)網(wǎng)+”政務服務, 可以整合各類政務服務事項和業(yè)務辦理等信息, 構(gòu)建全流程一體化服務平臺, 通過網(wǎng)上大廳、辦事窗口、移動客戶端、自助終端等多種形式為自然人和法人等提供一站式辦理的政務服務, 實現(xiàn)“優(yōu)化服務流程, 創(chuàng)新服務方式, 推進數(shù)據(jù)共享, 打通信息孤島, 推行公開透明服務, 降低制度性交易成本, 讓企業(yè)和群眾少跑腿、好辦事、不添堵”[1]。2016年來, 國務院陸續(xù)出臺專項政策, 布局“互聯(lián)網(wǎng)+”政務服務, 各地積極響應, 快速建設, 取得了良好效果。
《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》指出, 大數(shù)據(jù)已成為“提升政府治理能力的新途徑”。借助大數(shù)據(jù)技術(shù), 地方政府能夠充分了解和掌握經(jīng)濟社會運行信息, 克服因信息不對稱所產(chǎn)生的治理難題, 提高政府行為精準性、適用性和科學化水平, 實現(xiàn)政府決策科學化、治理精準化、服務高效化。截至今年6月, 全國已有近40個省市政府建立了專門的大數(shù)據(jù)職能部門。
智慧城市依托互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、3S (RS遙感、GPS衛(wèi)星定位、GIS地理信息系統(tǒng)) 、人工智能等新一代信息技術(shù), 整合資源, 提升城市感知、反應、調(diào)控能力, 建構(gòu)智慧生態(tài)體系, 在帶動地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、推動地區(qū)精細化治理、解決“城市病”等方面具有很大優(yōu)勢, 也有助于帶動政府各部門、城市居民、社會力量共同參與, 打造共建共治共享的城市治理格局。
(二) 新的關(guān)系模式
1. 組織邊界柔性化。
互聯(lián)網(wǎng)與經(jīng)濟社會發(fā)展的融合對相對封閉的傳統(tǒng)分工模式和組織結(jié)構(gòu)產(chǎn)生顛覆性影響。以企業(yè)組織為例, 互聯(lián)網(wǎng)構(gòu)建了更為廣闊的行業(yè)生態(tài)系統(tǒng), 為了更迅速地感知市場機會并有效配置組織資源, 企業(yè)成長為生態(tài)平臺, 與其用戶、供應商、銷售渠道、服務商等外部組織或個體形成開放性合作, 促進價值傳遞和利益共享, 傳統(tǒng)企業(yè)組織相對嚴格的邊界被打破。
類似地, “互聯(lián)網(wǎng)+”時代, 政府組織與企業(yè)、社會乃至政府內(nèi)部各部門之間的邊界也日益開放, 關(guān)系模式與傳統(tǒng)工業(yè)社會相比產(chǎn)生了較大變遷。搜索引擎、微博微信、電子商務、交通出行、生活服務等互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)平臺功能深度嵌入生產(chǎn)生活, 用戶基礎(chǔ)龐大, 積累了巨量經(jīng)濟社會數(shù)據(jù), 具有一定公共平臺屬性, 互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)攜手政府組織進行社會治理活動的創(chuàng)新嘗試取得了良好效果, 如整合政府和互聯(lián)網(wǎng)平臺信息資源, 建立個人、企業(yè)信用信息數(shù)據(jù)庫, 司法拍賣進駐電商平臺, 等等。民眾、社會組織通過網(wǎng)絡平臺同政府部門交流信息和資源, 參與社會治理, 也是“互聯(lián)網(wǎng)+”時代提升政府治理效能和社會滿意度的重要途徑。此外, 互聯(lián)網(wǎng)對政府工作流程的垂直重塑也倒逼政府組織打破內(nèi)部障礙, 開放架構(gòu)進行信息和資源互聯(lián)互通, 政府各部門之間條塊分割、壁壘森嚴的情況正在改變。
2. 組織架構(gòu)扁平化。
Internet通過一系列協(xié)議和指令, 連接大量不同的成分, 體系上靈活開放, 確保整個機制隨技術(shù)進步和規(guī)模發(fā)展而變, 始終適應創(chuàng)新的需要, 這是人類社會迄今為止唯一達成此種功能的技術(shù)發(fā)明。網(wǎng)絡基礎(chǔ)功能單元間直接以鏈路連接, 依環(huán)境發(fā)展、以功能需求驅(qū)動組織決策和行動, 沒有決策中心, 沒有“權(quán)力金字塔”的“塔尖”與“塔底”, 大大加快了每一個連接單元的反應速度 (見圖1) 。“互聯(lián)網(wǎng)+”時代, 越來越多的組織充分借鑒互聯(lián)網(wǎng)結(jié)構(gòu)和功能調(diào)整組織架構(gòu), 如減少中層以確?？焖俜磻? 加強組織內(nèi)部部門間橫向聯(lián)系, 直接圍繞用戶和產(chǎn)品設置業(yè)務模塊, 下放決策權(quán)等。借鑒“互聯(lián)網(wǎng)+”時代組織扁平化架構(gòu), 能夠有效賦能政府部門, 降低行政成本、提高行政效率, 解決優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)的難題。
(三) 新的價值理念
互聯(lián)網(wǎng)固有的開放透明、共享共治、自由平等、互動協(xié)同等技術(shù)特點與民主、協(xié)作、法治、責任、服務、效率、有限等現(xiàn)代治理理念高度契合, 民眾通過使用互聯(lián)網(wǎng)充分體驗并深度認同這些價值理念, 成為“互聯(lián)網(wǎng)+”時代地方政府治理重要的群眾心理基礎(chǔ)。
1. 開放透明。
互聯(lián)網(wǎng)結(jié)構(gòu)開放, 任何使用者都能夠通過接入網(wǎng)絡獲得信息和服務, 在技術(shù)上大大消除信息壁壘, 促進社會信息傳播開放透明。對于地方政府而言, 借鑒互聯(lián)網(wǎng)的公開透明理念, 開放政府決策過程、行政事項等政府治理信息和經(jīng)濟社會發(fā)展相關(guān)政府數(shù)據(jù), 是提升政府公信力和公眾滿意度以及盤活信息資產(chǎn)的有效途徑。
2. 共享共治。
互聯(lián)網(wǎng)的核心功能和價值理念即是信息資源的共享和網(wǎng)絡空間的共治, 本著這個核心價值, 互聯(lián)網(wǎng)得以獲取最龐大的用戶基礎(chǔ)和最廣泛的治理資源。當前, 共享經(jīng)濟發(fā)展如火如荼, 網(wǎng)絡參與方興未艾, 地方政府治理創(chuàng)新也可借鑒共享共治的理念, 創(chuàng)造條件和機會共享政府資源, 引入多種主體共同參與治理, 這都是共享共治的題中之義。
3. 自由平等。
互聯(lián)網(wǎng)沒有結(jié)構(gòu)中心, 網(wǎng)絡節(jié)點在網(wǎng)絡中的傳播地位是平等的, 網(wǎng)絡用戶的參與機會也是平等、自由的, 這是互聯(lián)網(wǎng)固有的結(jié)構(gòu)特征, 這一特征也深刻影響著用戶的使用體驗和使用預期。在現(xiàn)實世界中, 公眾越來越期待平等參與政治、經(jīng)濟、社會事務, 自由選擇生活方式, 平等享受改革發(fā)展成果。在這一背景下, 政府治理必然需要踐行自由平等理念, 降低社會參與門檻, 給予民眾平等的機會和規(guī)則。
4. 互動協(xié)同。
大部分互聯(lián)網(wǎng)空間價值目標的達成需要多主體互動協(xié)同。由于自身資源局限性, 任何單一組織或個人都無法完成全價值鏈或全生態(tài)系統(tǒng)的建構(gòu), 因此只有多主體共同參與, 交流協(xié)作, 才能夠整合資源, 達到效用最大化。持續(xù)、雙向的信息反饋和立體、網(wǎng)狀的開放創(chuàng)新是網(wǎng)絡協(xié)同的關(guān)鍵, 這種結(jié)構(gòu)也塑造了網(wǎng)絡用戶的使用習慣。
二、“互聯(lián)網(wǎng)+”時代地方政府治理面臨的挑戰(zhàn)
(一) 汲納技術(shù)賦能的能力挑戰(zhàn)
1. 媒體傳播能力。
公眾通過網(wǎng)絡新媒體獲得前所未有的話語權(quán), 顛覆了我國傳統(tǒng)社會輿論生態(tài), 黨管媒體進而掌控輿論導向的格局被打破, 依靠行政手段控制媒體傳播的方法不再行之有效。面對新形勢, 部分地方政府仍沿用傳統(tǒng)媒體時期的工作機制和方法, 產(chǎn)生了不少問題。如對媒體的報道方式、呈現(xiàn)方式和輿論生態(tài)了解較少, 工作中缺乏媒體敏感度, 行為失當被媒體聚焦, 導致政府形象危機;不懂傳播規(guī)律, 將媒體問題行政化處理, 用“宣傳工作”看待輿情工作, 用行政的力量、管控的手段解決大眾輿論傳播領(lǐng)域的問題, 釀成負面輿情事件, 甚至激化社會矛盾引發(fā)群體事件;不擅運用新媒體掌握民情民意信息, 和群眾做溝通、做協(xié)商, 治理手段還局限在發(fā)文件、發(fā)通知和會議傳達政令等傳統(tǒng)行政方法上, 落后于時代發(fā)展, 等等。
2.“互聯(lián)網(wǎng)+”政務服務能力。
發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+”政務服務是黨中央、國務院深化“放管服”改革的重大決策部署, 當前地方政府“互聯(lián)網(wǎng)+”政務服務發(fā)展取得了很大成績, 但也面臨著一些嚴峻挑戰(zhàn)。囿于歷史原因和現(xiàn)實職能設置, 各地方政務服務體系呈現(xiàn)多種線上線下渠道并存, 各自獨立發(fā)展的既有格局, 統(tǒng)一渠道入口和辦理流程難, 群眾和企業(yè)辦事不得不查找往返于多個入口, 耗費時間長, 使用體驗差。各地方政府網(wǎng)上政務服務平臺采用獨立模式建設, 跨地區(qū)跨部門跨層級跨業(yè)務的信息資源共享共用和業(yè)務協(xié)同力度不夠, 數(shù)據(jù)壁壘難以從根本上徹底消除, 重復采集、一數(shù)多源等情況較為普遍。很多地方政府為完成中央指標, 在缺乏頂層設計和完整規(guī)劃的背景下為上網(wǎng)而上網(wǎng), 回避真正難以理順利益關(guān)系、打通辦事堵點痛點的項目, 造成網(wǎng)上服務范圍局限。
3. 大數(shù)據(jù)管理決策能力。
“互聯(lián)網(wǎng)+”時代, 政府治理主體和對象數(shù)據(jù)信息呈爆發(fā)式增長, 局限于傳統(tǒng)的監(jiān)測、管理、應對手段無法摸清經(jīng)濟社會發(fā)展及政府行政真實情況, 更難做出科學有效的治理決策, 只有借助大數(shù)據(jù)技術(shù)獲取、處理和分析海量信息, 支撐經(jīng)濟管理、政務服務和社會關(guān)系塑造等治理活動, 才能夠保障政府行為的精確度和科學性。
大數(shù)據(jù)不僅是新技術(shù)、新方法, 也是政府管理和決策的新理念和新基石, 然而當前很多地方政府的決策理念還停留在直覺決策、經(jīng)驗決策甚至以短期、局部的危機或利益為出發(fā)點做決策, 科學思維欠缺。在數(shù)據(jù)流通上, 上級部門與下級部門間流動不對稱, 上級往往只取不予;部門之間囿于利益考量, 信息流通不暢, 數(shù)據(jù)割據(jù)大量存在;政府部門與社會公眾之間數(shù)據(jù)使用不平等, 政府掌握的大量公眾和社會數(shù)據(jù)信息沒有發(fā)揮其應有價值。在數(shù)據(jù)歸集上, 建設電子政務時期地方政府各部門大都設立了信息處室, 但建設主體、投入資源、業(yè)務領(lǐng)域、建設成效等各不相同, 數(shù)據(jù)采集標準不一、格式多樣, 導致歸集融合比較困難。在技術(shù)使用上, 很多地方政府尤其基層政府還不具備熟練運用大數(shù)據(jù)技術(shù)驅(qū)動管理和決策的能力, 急需工作人員全面升級知識技能。
(二) 科層結(jié)構(gòu)的機制挑戰(zhàn)
1. 管理模式。
互聯(lián)網(wǎng)重塑人類社會原有的資源配置結(jié)構(gòu), 這種重塑沖擊著既有體制機制, 其中科層制政府體系首當其沖。“互聯(lián)網(wǎng)+”時代, 很多前所未有的新情況和新問題因互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新而大量涌現(xiàn), 呼喚政府做出快速反應并配置行政與公共服務資源予以解決。然而, 現(xiàn)代政府的基本組織架構(gòu)是金字塔型科層結(jié)構(gòu), 權(quán)責清晰, 有嚴密的運行程序和操作規(guī)則, 天然具有穩(wěn)定性和規(guī)范性, 命令下達和信息上傳需執(zhí)行固定的層級程序, 資源調(diào)動需遵循既有制度規(guī)范。這種情況下, 新的治理需求難以被及時回應, 政府組織也越來越難以在自身原有結(jié)構(gòu)框架內(nèi)解決運行效率低下、成本高昂、行為僵化、官僚作風盛行等問題, 適應治理環(huán)境變化。調(diào)整組織結(jié)構(gòu)以提升決策效能、執(zhí)行能力和服務水平已成為當前創(chuàng)新政府治理和組織機構(gòu)改革的核心議題。
2. 決策模式。
網(wǎng)絡達成了人與人、組織與組織以及個體與組織之間前所未有的信息交流, 深刻改變了這些社會主體的關(guān)系模式, 也挑戰(zhàn)著傳統(tǒng)政府決策模式。傳統(tǒng)地方政府決策是科層結(jié)構(gòu)框架內(nèi)的封閉型決策, 決策權(quán)實質(zhì)集中于領(lǐng)導干部及決策機構(gòu), 決策執(zhí)行遵循自上而下的單向路徑, 決策方法主要為基于典型調(diào)研的經(jīng)驗決策, 決策驅(qū)動來自上級精神與地方治理需求、行政需要乃至地方發(fā)展情況的結(jié)合, 基層政府、普通公務員和民眾、企業(yè)、社會組織等其他社會主體基本被排除在決策實質(zhì)過程之外。
互聯(lián)網(wǎng)賦予大眾前所未有的信息資源及話語權(quán), 通過網(wǎng)絡渠道, 社會主體對經(jīng)濟政策、社會事務、公共服務、環(huán)境保護等公共議題直接提出訴求、期望和建議, “倒逼”政府部門采取措施和行動來回應民意, 在客觀上促成了政府決策主體的多元化。大眾參與到?jīng)Q策制定中來, 成為實質(zhì)性的社會治理主體, 社會公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和表達權(quán)通過網(wǎng)絡渠道得以彰顯, 這些挑戰(zhàn)驅(qū)動著政府決策模式進行創(chuàng)新。
(三) 前信息文明的理念挑戰(zhàn)
1. 重“管”輕“治”的農(nóng)業(yè)時代威權(quán)政府理念。
第一, 家長式政府。以“家”為社會秩序核心的中華封建文化土壤孕育了家長式 (Paternalistic Leadership) 領(lǐng)導理念。家長式領(lǐng)導以德行、仁慈、威權(quán)為行為要素, 典型做法是專權(quán)、給予被領(lǐng)導者照顧、為達成被領(lǐng)導者的福祉而限制其自由, 而被領(lǐng)導者則應做出順從、服從、感恩、認同和敬畏等反應, “為了你好”的“父母官”便是這種領(lǐng)導理念的形象表達。家長式理念同互聯(lián)網(wǎng)與生俱來的自由、平等、自治等特征產(chǎn)生了較大沖突, 當用戶通過網(wǎng)絡使用體驗、形成進而深度認同自由、平等、自治的行為邏輯時, 家長制領(lǐng)導理念的認同基礎(chǔ)便面臨挑戰(zhàn)。第二, 全能式政府。全能式政府也稱無限政府, 指政府在規(guī)模、職能、權(quán)力和行為方式上具有無限擴張性[2], 經(jīng)濟上實行政府控制社會資源, 政治上強調(diào)人治的合理性, 不區(qū)分公權(quán)和私域的清晰邊界, 政府包攬經(jīng)濟、政治、文化、社會乃至個體生活等全部領(lǐng)域, 傳統(tǒng)經(jīng)濟下“大政府、小社會”的治理模式是其典型表現(xiàn)形式。全能政府在我國建國初期穩(wěn)固政權(quán)和集中力量發(fā)展生產(chǎn)方面發(fā)揮了重要而積極的作用, 但隨著改革開放向縱深發(fā)展已不再符合時代進步的方向。近年來, 政府過度參與經(jīng)濟活動及社會管理的弊端已逐漸顯現(xiàn), 互聯(lián)網(wǎng)的蓬勃發(fā)展更令其同時代發(fā)展趨勢格格不入。第三, 封閉式政府。傳統(tǒng)政府機構(gòu)是自上而下的封閉體系, 體系內(nèi)部各組織圍繞專業(yè)職能分工形成有清晰邊界的子系統(tǒng), 組織信息、權(quán)利等資源基本對外封閉。封閉帶來了系統(tǒng)的穩(wěn)定和效率, 但也會導致政府組織與外界產(chǎn)生壁壘, 組織難以獲取外界最新信息和資源反饋, 動力機制癱瘓;外界無法獲知政府組織運行信息, 知情權(quán)被忽視, 降低了信任?；ヂ?lián)網(wǎng)是開放平臺, 所有比特信息組合都能夠在鏈路上實現(xiàn)端到端的傳輸, 信息對用戶是透明可見的, 這一特性是互聯(lián)網(wǎng)得以發(fā)展壯大的基石, 也培養(yǎng)了用戶對信息的使用習慣:開放、透明、共享?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”時代, 政府組織“關(guān)門辦公”顯然已經(jīng)不能滿足民眾的公共信息需求, 也無助于政府連接更多資源、開展更有效的公共服務。
2. 工業(yè)時代刻板認知誤區(qū)。
第一, 將互聯(lián)網(wǎng)看作單純信息技術(shù)工具的“工具觀”。這一觀點認為, “互聯(lián)網(wǎng)+”就是在原有體制機制基礎(chǔ)上加入網(wǎng)絡信息技術(shù)應用。例如, 黨報黨刊的新媒體轉(zhuǎn)型, 很多地方直接將原有紙媒內(nèi)容“復制粘貼”到網(wǎng)頁、微博、微信和APP上, 沒有洞察網(wǎng)媒短、平、快、互動等截然不同的傳播生態(tài), 導致傳播效果微乎其微。地方政府部門及其工作人員需要重新認識和思考互聯(lián)網(wǎng)前所未有的、獨特的結(jié)構(gòu)特征和功能屬性, 以此為基礎(chǔ)有效配置政府資源, 在政府治理創(chuàng)新上做到“互聯(lián)網(wǎng)+”, 而非“+互聯(lián)網(wǎng)”。第二, 將互聯(lián)網(wǎng)看作單純傳播媒介的“媒體觀”。2006年起, 網(wǎng)絡新媒體對我國輿論格局產(chǎn)生顛覆, 很多地方政府周旋于網(wǎng)絡輿情工作和群體事件間焦頭爛額, 觀念上也烙下了“新媒體”的深刻烙印;在認識和思考互聯(lián)網(wǎng)對政府治理帶來的影響時, 狹隘地從媒體傳播角度出發(fā), 忽略了“互聯(lián)網(wǎng)+”環(huán)境的整體性和內(nèi)生性。例如, 認為網(wǎng)絡輿情事件是媒體管理工作出了問題, 問責新聞宣傳部門, 而沒有意識到根源其實在于政府治理工作本身沒有適應時代整體發(fā)展, 媒體只是將問題暴露于公眾視野的“顯示器”。第三, 將互聯(lián)網(wǎng)看作“麻煩制造者”的“威脅觀”。互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展挑戰(zhàn)既有的治理結(jié)構(gòu), 產(chǎn)生了各領(lǐng)域的新情況、新問題, 致使很多地方政府部門和領(lǐng)導干部疲于應付, 繼而萌生“沒有網(wǎng)絡就好了”的畏難情緒, 甚至把網(wǎng)絡當作洪水猛獸, 認為是對工作的挑戰(zhàn)和威脅。誠然, “互聯(lián)網(wǎng)+”會威脅不懂網(wǎng)、不用網(wǎng)、不愛網(wǎng)的組織和個人, 而對于不斷求知奮進的群體, 互聯(lián)網(wǎng)無疑是新時期實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的利器, 是步入信息文明的希望之路。
(四) 網(wǎng)絡空間安全挑戰(zhàn)
習近平總書記指出:“沒有網(wǎng)絡安全就沒有國家安全。”當前, 我國面臨的網(wǎng)絡安全問題日益復雜, 對我國整體網(wǎng)絡安全不斷提出新的挑戰(zhàn), 其中涉及地方政府治理的安全威脅尤為突出。地方政府治理關(guān)系國家秘密信息和高敏感度核心政務信息的處理, 涉及公共秩序維護和行政監(jiān)管的順利實施, 網(wǎng)上黑客入侵和犯罪、網(wǎng)上病毒泛濫和蔓延、信息間諜的潛入和竊密、網(wǎng)絡恐怖集團的攻擊和破壞、內(nèi)部人員的違規(guī)和違法操作、網(wǎng)絡系統(tǒng)的脆弱和信息產(chǎn)品的失控等, 都是當前政府治理工作中正在面臨或?qū)⒁媾R的重大安全挑戰(zhàn)。
面對這些挑戰(zhàn), 地方政府在認識上及技術(shù)上都缺乏足夠的保障能力。近年來, 政府網(wǎng)站技術(shù)漏洞頻現(xiàn), 釣魚劫持和黑客撞庫攻擊頻繁, 導致電子商務、公民信息、金融數(shù)據(jù)乃至國家安全信息等泄露, 成為網(wǎng)絡安全事故高發(fā)地。
三、以“互聯(lián)網(wǎng)+”驅(qū)動地方政府治理創(chuàng)新
(一) 治理理念創(chuàng)新:踐行新思想
互聯(lián)網(wǎng)所引領(lǐng)的信息化潮流不僅是技術(shù)革命, 更是涉及領(lǐng)導意識、組織文化和行為取向的思維革命, 地方政府要將治理觀念轉(zhuǎn)變到“互聯(lián)網(wǎng)+”新思路上來, 不斷解放思想、創(chuàng)新治理理念。
1. 樹立信息文明思維。
人類社會經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明, 正在進行信息革命, 逐步邁入信息文明。同工業(yè)革命曾經(jīng)帶領(lǐng)人類超越農(nóng)業(yè)社會, 步入文明新形態(tài)一樣, 信息技術(shù)發(fā)展帶來生產(chǎn)力質(zhì)的飛躍, 引發(fā)生產(chǎn)關(guān)系重大變革, 融入人們的生產(chǎn)生活方式, 在每一個領(lǐng)域產(chǎn)生“互聯(lián)網(wǎng)+”效應。這種效應不是新技術(shù)與傳統(tǒng)領(lǐng)域簡單疊加的“物理變化”, 而是深度融合的“化學變化”, 是開啟信息文明的“鑰匙”, 涉及政府治理底層基礎(chǔ)的解構(gòu)和重構(gòu), 是未來政府治理的“土壤”和“操作系統(tǒng)”。社會學家曼紐爾·卡斯特指出:“網(wǎng)絡建構(gòu)了我們社會的新社會形態(tài), 而網(wǎng)絡化邏輯的擴散實質(zhì)性地改變了生產(chǎn)、經(jīng)驗、權(quán)力與文化過程中的操作和結(jié)果”。這種改變給地方政府治理帶來了創(chuàng)生性的變革力量, 信息時代的政府治理需要從互聯(lián)網(wǎng)本身結(jié)構(gòu)特征出發(fā)來重新審視工業(yè)文明曾經(jīng)形塑的每個領(lǐng)域和每種關(guān)系, 用互聯(lián)網(wǎng)的眼光去觀察、分析、研判現(xiàn)實問題, 對人們的社會活動和由此派生的物質(zhì)、意識領(lǐng)域進行全面梳理, 將“互聯(lián)網(wǎng)+”視為現(xiàn)代政府治理的客觀基礎(chǔ)。
2. 樹立現(xiàn)代治理理念。
互聯(lián)網(wǎng)精神與現(xiàn)代治理理念具有內(nèi)在契合性, 地方政府治理要堅定共享共治、開放透明、自由平等、民主法治的理念, 超越威權(quán)思維, 乘著“互聯(lián)網(wǎng)+”東風, 向建設法治政府、透明政府、有限政府、服務型政府的目標扎實邁進。要以公眾為中心、以治理效能為導向, 促進公共產(chǎn)品和公共服務的“互聯(lián)網(wǎng)+”大發(fā)展。要充分接納各治理主體的自主性并充分發(fā)揮其創(chuàng)造性, 處理好政府、企業(yè)、社會之間關(guān)系, 廣泛整合治理資源, 培育有機的治理生態(tài)。要以規(guī)則為準繩, 不斷規(guī)范政府治理行為, 樹立良好的政府形象。
(二) 治理制度創(chuàng)新:打造新系統(tǒng)
1. 結(jié)構(gòu)重構(gòu)。
“互聯(lián)網(wǎng)+”重塑社會的權(quán)力和資源結(jié)構(gòu), 政府治理結(jié)構(gòu)也必將在這一潮流中發(fā)生轉(zhuǎn)型。第一, 要促進政府科層制結(jié)構(gòu)縱向簡化。傳統(tǒng)科層結(jié)構(gòu)中, 許多層級的存在主要是為了傳遞信息和指令、協(xié)同工作。網(wǎng)絡傾向于水平延伸, 而不是縱向發(fā)展[3], 互聯(lián)網(wǎng)使信息和資源能夠越過時空和層級界限進行直接交流, 借鑒網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)的扁平化, 減少削弱信息傳遞效率的中間層, 能夠使政府治理結(jié)構(gòu)更加靈活, 對外界變化做出更為敏捷的反應, 提升行政效能, 降低行政成本。第二, 要促進政府科層制結(jié)構(gòu)橫向整合。傳統(tǒng)科層制運行以專業(yè)和職能分工為基礎(chǔ), 形成了界限清晰的職能部門, 各部門嚴格在自身職權(quán)和組織邊界內(nèi)履職, 橫向交流少, 業(yè)務協(xié)作不暢。借助互聯(lián)網(wǎng)功能建立廣泛的橫向連接和溝通, 消除“信息孤島”“信息煙囪”, 能夠很好解決部門間信息和業(yè)務協(xié)同問題, 促進政府內(nèi)部資源整合, 向社會提供一體化、無縫隙的優(yōu)質(zhì)公共服務。第三, 要促進政府組織結(jié)構(gòu)開放靈活。長期以來, 地方政府行政工作形成了相對封閉穩(wěn)定的結(jié)構(gòu), 不利于政府組織與外部開展資源交流, 其他社會主體也無法有效行使知情權(quán)與監(jiān)督權(quán), 降低了政府組織公信力水平。借助互聯(lián)網(wǎng)的連接和動員, 將企業(yè)、社會組織、廣大民眾等主體納入政府治理結(jié)構(gòu)中來, 推動組織結(jié)構(gòu)開放, 引進吸收外部資源, 促進權(quán)利、資源的交流和分散, 能夠更好地提升地方政府治理水平。
2. 流程再造。
互利網(wǎng)提供了推動政府業(yè)務重組和流程再造的新機遇, 面對傳統(tǒng)政府以各部門職能為出發(fā)點設計的工作流程, 要充分發(fā)揮信息技術(shù)潛能, 以服務群眾為出發(fā)點重新理順業(yè)務環(huán)節(jié)之間的邏輯關(guān)系, 建立高效化、合理化、便捷化的政府業(yè)務流程體系。第一, 對于單一業(yè)務流程, 運用網(wǎng)絡技術(shù)實現(xiàn)全過程簡化和優(yōu)化, 逐步清除業(yè)務處理過程中不必要的干預和限制行為, 壓縮層層把關(guān)、層層報批。同時, 按照依法行政的要求規(guī)劃標準化的業(yè)務流程和環(huán)節(jié), 簡化手續(xù)、消除重復業(yè)務, 促進業(yè)務協(xié)同, 強化業(yè)務處理過程控制, 使整個行政工作過程像生產(chǎn)線一樣透明、可控。第二, 對于多線程業(yè)務, 要充分借鑒互聯(lián)網(wǎng)“用戶至上”的思維模式, 以服務對象為中心重構(gòu)跨部門業(yè)務辦理流程, 理順疏通“互聯(lián)網(wǎng)+”政務服務流程中的“堵點”“痛點”。通過調(diào)整業(yè)務處理信息系統(tǒng)、加強人員與信息系統(tǒng)之間的相互協(xié)作、消除職能部門間隔閡、根據(jù)外部變化及時調(diào)節(jié)人員分工、依托業(yè)務流程中關(guān)鍵環(huán)節(jié)配置相應人員和信息資源等措施, 促成信息流和業(yè)務流在水平和垂直方向上順暢流動。
3. 完善法規(guī)制度。
法規(guī)制度是“互聯(lián)網(wǎng)+”政府治理健康發(fā)展的保障, 也是維護國家網(wǎng)絡安全的必要條件。在許多領(lǐng)域, 互聯(lián)網(wǎng)掀起邊緣革命, 而立法機構(gòu)程序化的法規(guī)制定往往滯后于互聯(lián)網(wǎng)突飛猛進的發(fā)展, 急需盡快彌補規(guī)制漏洞, 填補法律空白, 完善“互聯(lián)網(wǎng)+”規(guī)則體系。地方政府對本地發(fā)展實際洞察力強, 一方面要主動自信地掌舵“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展大潮, 因地制宜, 敏捷行動, 構(gòu)建地方性法規(guī)體系來盡快體現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+”在政府治理創(chuàng)新中的優(yōu)勢作用;另一方面, 要在現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上給予互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展和創(chuàng)新更多的成長空間, 建立容錯機制, 保障和培育“互聯(lián)網(wǎng)+”政府治理創(chuàng)新實踐。
(三) 治理技術(shù)創(chuàng)新:運用新工具
1. 運用新媒體技術(shù), 促進新型政民互動。
主動學習并充分利用各種新媒體技術(shù)來創(chuàng)新政府治理是“互聯(lián)網(wǎng)+”時代地方政府的必修課。在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代, 各級領(lǐng)導干部既是新媒體受眾, 同時也肩負新媒體管理者的角色。習近平總書記指出, “要加大力量投入, 盡快掌握這個輿論戰(zhàn)場上的主動權(quán), 不能被邊緣化了, 要解決好‘本領(lǐng)恐慌’問題, 真正成為運用現(xiàn)代傳媒新手段新方法的行家里手”, 這就要求各級領(lǐng)導干部要主動掌握媒體技術(shù)和應用, 提高自身媒介素養(yǎng), 科學管理和合理利用新媒體。
要通過新媒體傳播主動發(fā)布政策信息, 發(fā)揮政府社會信息資源的優(yōu)勢, 傳達政府治理動態(tài), 樹立透明政府的良好形象。要利用媒體平臺和手段收集掌握民意信息, 增進官民互動, 通過輿情分析、在線溝通、網(wǎng)絡問政、網(wǎng)絡舉報、政府微博微信等方式走群眾路線, 與人民建立血肉聯(lián)系。要使用新媒體渠道保障群眾的知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán), 開辟民主參與新方式。要利用新媒體的社會動員功能, 傳遞正能量, 做好正引導, 廣泛聯(lián)系和團結(jié)群眾, 增強政府公信力和凝聚力。
2. 運用精細管理新技術(shù), 推進智慧城市建設。
推進智慧城市建設是政府治理現(xiàn)代化的必然要求。要通過新一代智慧城市技術(shù)廣泛應用, 使城市擁有“大腦”, 實現(xiàn)更實時的感知、更寬帶的互聯(lián)、更智慧的分析, 從而提升城市規(guī)劃建設、管理和服務的智慧化水平。要發(fā)揮智慧城市在帶動城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展、轉(zhuǎn)變城市發(fā)展模式等方面優(yōu)勢, 發(fā)揮其在人口、空間、人工智能等方面的組合效應, 破解新時期城市發(fā)展難題, 營造出綠色、智能、宜居的城市環(huán)境, 使現(xiàn)代化城市更好地服務于人的根本需求。要以智慧城市建設為契機, 動員政府各部門、城市居民、社會力量共同參與, 打造共建共治共享的社會治理新格局, 推動社會進步, 實現(xiàn)包容發(fā)展、和諧發(fā)展。
3. 運用科學決策新技術(shù), 推動大數(shù)據(jù)治理創(chuàng)新。
大數(shù)據(jù)是信息文明的產(chǎn)物和必然結(jié)果。當前, 隨著大數(shù)據(jù)國家戰(zhàn)略的穩(wěn)步推進, 政府治理迫切需要直接面對大數(shù)據(jù)、全面基于大數(shù)據(jù)和創(chuàng)新應用大數(shù)據(jù), 以提升決策科學化、智能化水平。要運用大數(shù)據(jù)技術(shù)揭示傳統(tǒng)技術(shù)方式難以展現(xiàn)的關(guān)聯(lián)關(guān)系, 提升政府整體理性認知水平, 從而促使治理目標定位更準確, 治理政策、治理方式和手段更加符合客觀事實, 治理進程和治理成效更加滿足社會期待。要推動政府數(shù)據(jù)開放共享, 促進社會事業(yè)數(shù)據(jù)融合和資源整合, 并應用大數(shù)據(jù)技術(shù)開發(fā)這些數(shù)據(jù)資源, 為有效處理復雜社會問題提供新的手段, 推動政府治理模式進步。
4. 支持開發(fā)核心技術(shù), 保障網(wǎng)絡安全。
習近平總書記指出:“網(wǎng)絡安全的本質(zhì)在對抗, 對抗的本質(zhì)在攻防兩端能力較量?！钡胤秸y(tǒng)籌推動網(wǎng)絡核心技術(shù)創(chuàng)新, 支持本地企業(yè)、高校、科研機構(gòu)等突破核心技術(shù), 加強對工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)應用領(lǐng)域安全技術(shù)研究, 構(gòu)建多領(lǐng)域、多層次的網(wǎng)絡核心技術(shù)體系。要積極培育壯大網(wǎng)絡安全產(chǎn)品服務市場, 引導通信、能源、金融、交通等重要行業(yè)、重要領(lǐng)域加大關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設施網(wǎng)絡安全投入, 并不斷優(yōu)化網(wǎng)絡產(chǎn)業(yè)生態(tài), 營造有利于網(wǎng)絡產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的地方環(huán)境, 努力將核心技術(shù)牢牢掌握在自己手里, 加快推進國產(chǎn)自主可控替代, 構(gòu)建安全可控的信息技術(shù)體系。
附：國脈，是領(lǐng)先的大數(shù)據(jù)治理和數(shù)字政府專業(yè)提供商。創(chuàng)新提出“軟件+咨詢+平臺+數(shù)據(jù)+創(chuàng)新業(yè)務”五位一體服務模型，擁有數(shù)據(jù)基因和水巢DIPS兩大系列幾十項軟件產(chǎn)品，長期為中國智慧城市、智慧政府和智慧企業(yè)提供專業(yè)咨詢規(guī)劃和數(shù)據(jù)服務，廣泛服務于信息中心、大數(shù)據(jù)局、行政服務中心等政府客戶、中央企業(yè)和金融機構(gòu)。自2004年成立以來，已在全國七大區(qū)域設立20余家分支機構(gòu)、5大技術(shù)研發(fā)基地，服務客戶2000余家，執(zhí)行項目5000余個，連續(xù)多年開展中國政府網(wǎng)站、智慧城市、互聯(lián)網(wǎng)+政務、營商環(huán)境等公益評估評選活動。被業(yè)界譽為中國信息化民間智庫知名品牌、電子政務優(yōu)選咨詢機構(gòu)，國內(nèi)首倡智慧政府理念，首創(chuàng)智慧城市、數(shù)據(jù)治理、互聯(lián)網(wǎng)+政務評價體系，首推數(shù)據(jù)資產(chǎn)普查、全口徑數(shù)據(jù)資源目錄、數(shù)據(jù)元標準化、數(shù)源確認與供需對接、最多跑一次事項梳理、營商通等產(chǎn)品，信息資源編目、公共數(shù)據(jù)普查等業(yè)務全國占有率和影響力名居榜首。
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