摘要：為破解我國開放政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值釋放與風(fēng)險(xiǎn)管理平衡難題，進(jìn)行科學(xué)理性的頂層設(shè)計(jì)。通過文獻(xiàn)調(diào)研、歸納演繹、案例分析等方法逐層推進(jìn)，提出：合理配制政府開放運(yùn)動(dòng)中各利益相關(guān)方的權(quán)責(zé)可以實(shí)現(xiàn)開放政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值釋放與風(fēng)險(xiǎn)管理的平衡，也是制定中國政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議的關(guān)鍵所在。文章闡述了制定中國政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議的理論依據(jù)，提出政府?dāng)?shù)據(jù)開放亟需制定以免費(fèi)為原則的數(shù)據(jù)定價(jià)政策和三級(jí)數(shù)據(jù)開放政策等理念，并論證了五層數(shù)據(jù)定價(jià)體系和豁免清單等制定過程，最終研制出中國政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議的文本框架。
一、引言
為進(jìn)一步促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放，我國將考核機(jī)制、分類開放、數(shù)據(jù)安全政府負(fù)責(zé)制引入數(shù)據(jù)開放政策，收到初步成效。但反觀我國開放政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值釋放現(xiàn)狀，卻遠(yuǎn)不盡人意。與日益增多的各級(jí)開放政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)相比，政府?dāng)?shù)據(jù)的開放和利用程度尤為慘淡。萬維網(wǎng)基金會(huì)《開放數(shù)據(jù)晴雨表（第4版）——全球報(bào)告》顯示，中國政府?dāng)?shù)據(jù)的開放程度在全球115個(gè)國家中排名第71位。[1]據(jù)《2017年中國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)報(bào)告》稱：在19家地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)中，“約 77% 的數(shù)據(jù)集為相對(duì)靜態(tài)數(shù)據(jù)，這其中又以按年更新為主（占 59%）”。[2]可下載數(shù)據(jù)集與可機(jī)讀格式數(shù)據(jù)集數(shù)量排在前列的上海和深圳也只有1298項(xiàng)和1195項(xiàng)，與首爾的4817項(xiàng)和紐約的2050項(xiàng)（統(tǒng)計(jì)時(shí)間為2018年9月24日）相比相差甚遠(yuǎn)。另據(jù)某一線城市大數(shù)據(jù)聯(lián)盟副秘書長的調(diào)研顯示，相當(dāng)比例的大數(shù)據(jù)企業(yè)認(rèn)為本市的開放政府?dāng)?shù)據(jù)對(duì)其毫無用處，他們更熱衷于“購買”數(shù)據(jù)。一線城市尚且如此，其他地區(qū)的情況便可想而知。這一現(xiàn)象反映出：中國開放政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)步履維艱，政府?dāng)?shù)據(jù)安全岌岌可危。
那么，癥結(jié)在哪里？一是以往的制度設(shè)計(jì)沒有合理配制政府開放運(yùn)動(dòng)各利益相關(guān)方的權(quán)責(zé)。二是缺乏用以規(guī)制各利益相關(guān)方權(quán)責(zé)的可操作的法律文本。由于沒有合理配制各利益相關(guān)方的權(quán)責(zé)，政府部門不僅缺乏有效的內(nèi)在動(dòng)力，更被過重的責(zé)任負(fù)擔(dān)牽絆，造成開放數(shù)據(jù)質(zhì)量不高、數(shù)量有限，政府不敢開放，用戶無法使用的尷尬局面。同時(shí)，目前的政策法規(guī)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放與數(shù)據(jù)管理的職責(zé)要求、開放數(shù)據(jù)的范圍、開放標(biāo)準(zhǔn)以及數(shù)據(jù)安全保護(hù)措施等規(guī)定簡單模糊，缺乏系統(tǒng)性和可操作性，致使相關(guān)法規(guī)很難落實(shí)。
因集聚公共屬性與敏感性，開放政府?dāng)?shù)據(jù)的價(jià)值釋放與風(fēng)險(xiǎn)管理顯得尤為復(fù)雜，需要科學(xué)合理的頂層設(shè)計(jì)加以平衡。為此，本文提出用體現(xiàn)各利益相關(guān)方權(quán)責(zé)的中國政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議（the Chinese Licence for Open Government Data（CLOD），下文簡稱CLOD）來破解這一問題。
二、政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議的重要性與研究現(xiàn)狀
?。ㄒ唬┱?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議的重要性
政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議在政府開放運(yùn)動(dòng)中起著非常重要的作用。首先，簽訂政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議是數(shù)據(jù)開放的重要步驟。早在2013 年，美國政府就在《政府信息公開默認(rèn)為機(jī)讀的方式》行政命令中將“免于許可”[3]更改為“采用開放許可”。[4]開放知識(shí)組織認(rèn)為開放數(shù)據(jù)許可協(xié)議是開放數(shù)據(jù)的特點(diǎn)之一。[5]目前，世界許多國家已將簽訂政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議作為申請(qǐng)使用政府?dāng)?shù)據(jù)的門檻。其次，政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議是數(shù)據(jù)開放法規(guī)制定的重要環(huán)節(jié)，是從法律層面約束政府與用戶行為的重要政策。其本質(zhì)是用具有法律效力的協(xié)議落實(shí)政府與用戶的權(quán)責(zé)，調(diào)和或緩解數(shù)據(jù)價(jià)值釋放與風(fēng)險(xiǎn)管理之間的沖突。因制定協(xié)議所耗費(fèi)的法律與時(shí)間成本低，條款通俗詳盡，成為正式法律文本的首選替代品。最后，政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議是評(píng)估政府?dāng)?shù)據(jù)開放程度的重要指標(biāo)。國外的應(yīng)用實(shí)踐表明，政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議提高了政府?dāng)?shù)據(jù)的利用效率，最大化的釋放了數(shù)據(jù)價(jià)值。[4]同時(shí)，因其作為規(guī)避數(shù)據(jù)開放風(fēng)險(xiǎn)的政策機(jī)制，為政府?dāng)?shù)據(jù)開放創(chuàng)造了良好的內(nèi)部環(huán)境。[6]各國政府越來越依賴許可協(xié)議的規(guī)制作用，將其視為評(píng)估政府?dāng)?shù)據(jù)開放程度的重要指標(biāo)。而目前我國的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)極少配有授權(quán)許可協(xié)議，[7]這是我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度設(shè)計(jì)的一大短板，是數(shù)據(jù)安全保障體系的巨大漏洞。
?。ǘ┱?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議研究現(xiàn)狀
簽訂許可協(xié)議是通過規(guī)范和限制數(shù)據(jù)利用方行為，實(shí)現(xiàn)允許個(gè)人或組織再利用信息和資料的一種機(jī)制。[8]趙銳認(rèn)為許可協(xié)議是權(quán)利人、作品的使用者和傳播者之間形成的版權(quán)許可協(xié)議。[9]R. Harris將許可協(xié)議視為一種重要的法律文書。[10]迪莉婭分析了國外政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可適用情況。[4]黃如花、李楠通過深入研究，總結(jié)適用于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的許可協(xié)議類型，包括知識(shí)共享家族的 CC0、CC-BY、CC-BY-SA 許可協(xié)議、開放數(shù)據(jù)共用許可協(xié)議PDDL、ODC-BY、ODBL和各國制定的政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議UK OGL、License Ouverte、OGL Canada、NLOD、DLG-BY 2.0、DLG0 2.0。[11]但國際通用政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議和其他國家專門協(xié)議尚未充分規(guī)制各利益相關(guān)方權(quán)責(zé)，難以真正起到釋放數(shù)據(jù)價(jià)值、規(guī)避開放風(fēng)險(xiǎn)的作用，這一議題在學(xué)術(shù)界尚且缺乏深入研究。據(jù)此，筆者認(rèn)為，我國應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合政府?dāng)?shù)據(jù)開放現(xiàn)實(shí)，制定能夠體現(xiàn)各利益相關(guān)方權(quán)責(zé)又具兼容性的CLOD文本。
三、制定CLOD的理論依據(jù)
（一）CLOD起源于知識(shí)共享理論
知識(shí)共享理論最早發(fā)源于對(duì)企業(yè)員工間知識(shí)共享的討論。1997年《知識(shí)管理與組織設(shè)計(jì)》問世，作者在書中詳細(xì)介紹了適用于知識(shí)共享理論的組織系統(tǒng)。[12]至此，知識(shí)共享理論的應(yīng)用場(chǎng)景也從企業(yè)擴(kuò)展到政府、教育等領(lǐng)域，并逐漸成為知識(shí)管理學(xué)的重要分支。[13]其核心思想是，不要求知識(shí)的提供者放棄知識(shí)的所有權(quán)，而是強(qiáng)調(diào)知識(shí)共享的參與者對(duì)知識(shí)的共同擁有，[14]從而最大限度發(fā)揮知識(shí)的價(jià)值潛能。[15]
大數(shù)據(jù)時(shí)代，知識(shí)共享理論為知識(shí)的傳播和保護(hù)提供了新的思路。拿開放政府?dāng)?shù)據(jù)來說，政府通過完善的許可機(jī)制，讓數(shù)據(jù)提供方保留部分權(quán)利，數(shù)據(jù)利用方便可參與其中，在不背負(fù)侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)的情況下，最大化的對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行多元應(yīng)用。通過制定以知識(shí)共享理論為基礎(chǔ)的許可協(xié)議，一方面保障了數(shù)據(jù)提供方的權(quán)利，另一方面又增強(qiáng)了政府?dāng)?shù)據(jù)利用的彈性，在法律層面真正落實(shí)開放數(shù)據(jù)政策，這是對(duì)傳統(tǒng)著作權(quán)保護(hù)與公眾利用的修正與平衡。[4]
（二）CLOD植根于錯(cuò)綜復(fù)雜的數(shù)據(jù)權(quán)屬
首先，不同國家對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬的規(guī)定不同。如，美國將政府?dāng)?shù)據(jù)歸入公共領(lǐng)域。而英國皇室擁有政府?dāng)?shù)據(jù)的著作權(quán)。根據(jù)我國《著作權(quán)法》第 5 條規(guī)定，除“法律、法規(guī)，國家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和其他具有立法、行政、司法性質(zhì)的文件，及其官方正式譯文”不屬于著作權(quán)法保護(hù)范圍，其他政府?dāng)?shù)據(jù)并未被排除享有政府著作權(quán)。[16]當(dāng)政府?dāng)?shù)據(jù)涉及第三方，那么第三方也享有數(shù)據(jù)權(quán)利。政府通過許可協(xié)議授權(quán)數(shù)據(jù)擁有者或相關(guān)權(quán)利人，能起到規(guī)范數(shù)據(jù)利用方行為的作用。其次，不同屬性數(shù)據(jù)的權(quán)屬不同。有學(xué)者認(rèn)為，有關(guān)政策、法規(guī)、人口、資源等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)具有共享全民受益和完全非競爭性的特點(diǎn)，是純公共物品，應(yīng)屬全民所有。[17]而大部分政府?dāng)?shù)據(jù)只具備準(zhǔn)公共物品屬性，其產(chǎn)權(quán)的歸屬并不天然的完全屬于全社會(huì)，政府和第三方可能會(huì)參與數(shù)據(jù)的所有權(quán)。鑒于數(shù)據(jù)權(quán)屬的復(fù)雜性，政府選擇用許可協(xié)議的形式，將部分權(quán)利受讓給公眾，在承認(rèn)數(shù)據(jù)所有權(quán)的同時(shí)，為數(shù)據(jù)的合法利用鋪平道路。
?。ㄈ?CLOD演化自利益相關(guān)方的權(quán)責(zé)分配
李凱爾特曾說：“一切純粹存在的問題都必然僅僅涉及現(xiàn)實(shí)的某些部分?！盵18]由于社會(huì)事物之間的相互作用在本質(zhì)上就是價(jià)值作用，任何社會(huì)事物的運(yùn)動(dòng)與變化都是以一定的利益追求或價(jià)值追求為基本驅(qū)動(dòng)力，[19]權(quán)利與責(zé)任相對(duì)應(yīng)，權(quán)責(zé)往往成對(duì)貫穿于幾乎所有社會(huì)事務(wù)與關(guān)系，政府開放運(yùn)動(dòng)也不例外。趙銳認(rèn)為作品權(quán)利人對(duì)部分權(quán)利的釋放，是以使用人對(duì)作品進(jìn)行傳播或衍生性使用遵守許可協(xié)議為前提。[9]這就需要厘定開放許可協(xié)議的責(zé)任分配，并明確侵權(quán)責(zé)任與救濟(jì)機(jī)制。所以，合理配制政府開放運(yùn)動(dòng)中各利益相關(guān)方的權(quán)責(zé)可以實(shí)現(xiàn)開放政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值釋放與風(fēng)險(xiǎn)管理的平衡，也是制定CLOD的關(guān)鍵所在。
宏觀上講，系統(tǒng)論、數(shù)據(jù)生命周期理論和信息生態(tài)理論為政府?dāng)?shù)據(jù)開放各利益相關(guān)方權(quán)責(zé)的分配提供了理論基礎(chǔ)。政府開放運(yùn)動(dòng)由政府、用戶、技術(shù)、價(jià)值等要素組成一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，其發(fā)展依賴各要素的協(xié)調(diào)管理。[20]整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)相互依存，各要素之間相互關(guān)聯(lián)，共同構(gòu)成一個(gè)不可分割的整體。[21]以價(jià)值實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)的生態(tài)系統(tǒng)其權(quán)責(zé)的分配需要從數(shù)據(jù)的獲取、傳輸、加工、利用整個(gè)生命周期去考量。[22]具體而言，首先，這種權(quán)責(zé)的分配要遵循《G8開放數(shù)據(jù)憲章》提出的五項(xiàng)原則的要求。[23]其次，產(chǎn)權(quán)的相對(duì)性和開放政府?dāng)?shù)據(jù)的公共、準(zhǔn)公共屬性決定了可以將“開放”產(chǎn)生的權(quán)利分別賦予不同主體，在不干涉其他方享有權(quán)益的條件下實(shí)現(xiàn)自身利益，故政府與用戶都享有各自的權(quán)利，[24]同時(shí)也需承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。再次，政府的責(zé)任內(nèi)容由其促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增進(jìn)社會(huì)公共福祉的政府職能，以及作為社會(huì)權(quán)力的擁有者應(yīng)負(fù)有體現(xiàn)公共利益訴求的數(shù)據(jù)開放義務(wù)的政府職責(zé)所決定。[25]政府開放運(yùn)動(dòng)作為一種公益行為，政府扮演服務(wù)社會(huì)大眾的角色，理應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，保障大眾享用數(shù)據(jù)。[26]最后，法律賦予社會(huì)大眾享有的數(shù)據(jù)權(quán)[27]、知情權(quán)[28]、政治監(jiān)督權(quán)和行政參與權(quán)[29]決定了用戶擁有數(shù)據(jù)開放請(qǐng)求權(quán)和合法利用數(shù)據(jù)，獲取收益的權(quán)利。而用戶擔(dān)責(zé)是保護(hù)數(shù)據(jù)安全之必須的監(jiān)管手段，呼應(yīng)了政府開放運(yùn)動(dòng)的核心議題。
所以，在開放運(yùn)動(dòng)中政府的主要責(zé)任包括：（1）全面開放、保障數(shù)據(jù)質(zhì)量。（2）促進(jìn)利用、釋放數(shù)據(jù)價(jià)值。（3）風(fēng)險(xiǎn)管理、保護(hù)數(shù)據(jù)安全；政府的主要權(quán)利包括：（1）數(shù)據(jù)控制權(quán)、管理權(quán)。（2）數(shù)據(jù)收益權(quán)。（3）數(shù)據(jù)利用知情權(quán)。（4）數(shù)據(jù)豁免開放權(quán)。（5）免責(zé)權(quán)；用戶的主要責(zé)任是保護(hù)數(shù)據(jù)安全，不濫用數(shù)據(jù)；用戶的主要權(quán)利包括（1）數(shù)據(jù)開放請(qǐng)求權(quán)。（2）合法利用數(shù)據(jù)，獲取收益。
那么，鑒于中國政府?dāng)?shù)據(jù)開放實(shí)際，CLOD就需要在國際通用政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議和其他國家專門協(xié)議的基礎(chǔ)上進(jìn)行演化，增加能夠體現(xiàn)政府與用戶權(quán)責(zé)的條款，并突出兩個(gè)重點(diǎn)：一是以五層定價(jià)體系實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)的全面公平開放；二是用三級(jí)數(shù)據(jù)開放政策支撐對(duì)數(shù)據(jù)的分類開放。
四、CLOD的核心內(nèi)容
CLOD以政府與用戶的權(quán)責(zé)作為主要內(nèi)容，從而建立責(zé)任明晰、協(xié)調(diào)共享的開放數(shù)據(jù)管理機(jī)制。以期釋放數(shù)據(jù)價(jià)值，消弭開放壁壘，實(shí)現(xiàn)制度監(jiān)督。需要說明的是，即使增加的協(xié)議條款一直被國際開放運(yùn)動(dòng)提倡和貫徹，鑒于中國國情和政府?dāng)?shù)據(jù)開放難以快速推進(jìn)的現(xiàn)狀，也有必要將其納入?yún)f(xié)議框架，作為法律文本對(duì)數(shù)據(jù)供需雙方加以約束。CLOD的核心內(nèi)容包括：
?。ㄒ唬╅_放政府?dāng)?shù)據(jù)五層定價(jià)體系
《G8開放數(shù)據(jù)憲章》要求政府主動(dòng)披露和免費(fèi)開放數(shù)據(jù)，這一理想政策在中國的現(xiàn)實(shí)運(yùn)用中并沒有取得預(yù)期效果。相反，經(jīng)過幾年的摸索和消耗，政府不得不開始考慮數(shù)據(jù)開放的成本和效率問題。所以為實(shí)現(xiàn)政府“數(shù)據(jù)收益權(quán)”，確保政府對(duì)“數(shù)據(jù)全面開放、保障數(shù)據(jù)質(zhì)量，促進(jìn)利用、釋放數(shù)據(jù)價(jià)值”責(zé)任的履行，同時(shí)為平衡利益沖突，實(shí)現(xiàn)公平開放，促成大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的完整閉環(huán)，需要降低政府行政成本，實(shí)行以免費(fèi)為原則的數(shù)據(jù)定價(jià)政策。其原則是對(duì)公共屬性政府?dāng)?shù)據(jù)實(shí)行免費(fèi)開放，對(duì)準(zhǔn)公共屬性政府?dāng)?shù)據(jù)實(shí)行付費(fèi)開放。另外，效率和公平是制定開放政府?dāng)?shù)據(jù)付費(fèi)體系的出發(fā)點(diǎn)。既要體現(xiàn)數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，充分調(diào)動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的積極性，又要避免過度定價(jià)，達(dá)到促進(jìn)數(shù)據(jù)流通，滿足用戶需求的目的。效率與公平的平衡其實(shí)反映了數(shù)據(jù)開放各方利益的平衡，需要將包括數(shù)據(jù)本身在內(nèi)的涉及供需雙方的定價(jià)因素都納入進(jìn)來，逐層評(píng)判數(shù)據(jù)價(jià)格。那么，制定開放政府?dāng)?shù)據(jù)五層定價(jià)體系需要在總體上綜合考慮數(shù)據(jù)屬性、數(shù)據(jù)利用目的、數(shù)據(jù)價(jià)值競爭性、用戶消費(fèi)能力、應(yīng)用場(chǎng)景和數(shù)據(jù)加工難度等五層定價(jià)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，選擇由免費(fèi)、邊際成本定價(jià)、成本定價(jià)、市場(chǎng)定價(jià)組成的數(shù)據(jù)付費(fèi)體系。具體講：
第一層，根據(jù)數(shù)據(jù)屬性劃分免費(fèi)開放的數(shù)據(jù)主題。對(duì)公共屬性的政府?dāng)?shù)據(jù)實(shí)行免費(fèi)開放，其余準(zhǔn)公共屬性的政府?dāng)?shù)據(jù)需要付費(fèi)開放。
第二層，對(duì)準(zhǔn)公共屬性的政府?dāng)?shù)據(jù)根據(jù)利用目的劃分實(shí)行邊際成本定價(jià)的范圍。非營利性利用準(zhǔn)公共屬性的開放政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)采用邊際成本定價(jià)政策，營利性利用則采用其他定價(jià)方式。需要說明的是，邊際成本只包括數(shù)據(jù)再生產(chǎn)和傳播的短期流動(dòng)成本費(fèi)用，幾乎可以忽略不計(jì)。因此，免費(fèi)和邊際成本定價(jià)區(qū)別不大。[30]
第三層，對(duì)營利性利用準(zhǔn)公共屬性的開放政府?dāng)?shù)據(jù)，根據(jù)數(shù)據(jù)價(jià)值競爭性的大小選擇市場(chǎng)定價(jià)或成本定價(jià)。結(jié)合世界經(jīng)合組織對(duì)公共信息商業(yè)價(jià)值的分類，[31]將用于營利目的的地理、氣象、商業(yè)、環(huán)境等主題的開放數(shù)據(jù)定義為高價(jià)值競爭性數(shù)據(jù)。對(duì)其中少數(shù)價(jià)值競爭性特別強(qiáng)的實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)。除此以外，根據(jù)數(shù)據(jù)的價(jià)值競爭性大小選擇全成本回收、部分成本回收和促進(jìn)再利用的成本等定價(jià)形式。[32]
第四層，當(dāng)難以評(píng)判數(shù)據(jù)價(jià)值競爭性的高低，可將用戶的數(shù)據(jù)消費(fèi)能力作為替代標(biāo)準(zhǔn)。
對(duì)數(shù)據(jù)消費(fèi)能力特別強(qiáng)的用戶實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)，其他的根據(jù)消費(fèi)能力的強(qiáng)弱選擇全成本回收、部分成本回收和促進(jìn)再利用的成本等定價(jià)形式。
第五層，開放政府?dāng)?shù)據(jù)的具體價(jià)格還需參考數(shù)據(jù)的應(yīng)用場(chǎng)景和加工難度、數(shù)據(jù)量等因素具體判定。
注：成本定價(jià)包括全成本回收、部分成本回收和促進(jìn)再利用的成本定價(jià)，具體價(jià)格需參考數(shù)據(jù)的應(yīng)用場(chǎng)景、加工難度和數(shù)據(jù)量。
圖1開放政府?dāng)?shù)據(jù)五層定價(jià)體系
?。ǘ┤?jí)數(shù)據(jù)開放政策
目前，我國各地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放清單沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，這樣一方面導(dǎo)致開放政府?dāng)?shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)升高；另一方面，在賦予政府相對(duì)較大自由裁量權(quán)的同時(shí)，安全責(zé)任壓力也幾乎一邊倒地給了政府，必然造成政府“不敢開放”和社會(huì)公平風(fēng)險(xiǎn)。為體現(xiàn)政府“數(shù)據(jù)控制權(quán)、管理權(quán)”，履行其“風(fēng)險(xiǎn)管理、保護(hù)數(shù)據(jù)安全”的責(zé)任，平衡數(shù)據(jù)價(jià)值釋放和風(fēng)險(xiǎn)管理的關(guān)系，需要在CLOD制定一套由完全開放、不完全開放、不予開放組成的三級(jí)數(shù)據(jù)開放政策。其主要內(nèi)容是：將開放數(shù)據(jù)豁免清單以外，且不涉及個(gè)人信息的數(shù)據(jù)完全向社會(huì)開放；將不屬開放數(shù)據(jù)豁免清單范圍，但涉及一般性個(gè)人信息的數(shù)據(jù)進(jìn)行去標(biāo)識(shí)化處理后，通過限制使用目的向部分使用者開放；對(duì)列入開放豁免清單的數(shù)據(jù)暫不予開放。
本文根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》的規(guī)定，參考其他國家開放政府?dāng)?shù)據(jù)豁免清單的范圍，[33-35]將涉及國家安全、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的政府?dāng)?shù)據(jù)，以及其他法律法規(guī)規(guī)定不得開放的數(shù)據(jù)列入開放政府豁免清單。其中，通過借鑒國內(nèi)外重要法律、標(biāo)準(zhǔn)和專家觀點(diǎn)[36-40]列出涉及個(gè)人隱私的敏感性個(gè)人信息豁免清單和其他數(shù)據(jù)豁免清單；依據(jù)《中華人民共和國國家安全法》的有關(guān)規(guī)定[41]和《關(guān)于禁止侵犯商業(yè)秘密行為的若干規(guī)定（1998年修正）》對(duì)商業(yè)秘密范圍的解釋[42]制定涉及國家安全信息和商業(yè)秘密的豁免清單。當(dāng)然，開放政府?dāng)?shù)據(jù)豁免請(qǐng)單的制定過程相當(dāng)繁雜，并需要根據(jù)政府保密制度的不斷完善和社會(huì)環(huán)境的變化定期解密數(shù)據(jù)、更新清單。[43]
另外，本文通過參考相關(guān)法律、標(biāo)準(zhǔn)和專家觀點(diǎn)[36-40]提出，應(yīng)采用屏蔽、隨機(jī)、泛化和加密等方法，針對(duì)以下一般性個(gè)人信息去標(biāo)識(shí)，并限制使用目的，進(jìn)一步防止數(shù)據(jù)濫用。（1）個(gè)人基礎(chǔ)信息：姓名、性別、生日、年齡、出生地、婚姻狀況、種族、電話號(hào)碼、郵件地址、傳真號(hào)、社會(huì)身份等；（2）個(gè)人網(wǎng)絡(luò)行為信息：動(dòng)態(tài)IP地址、網(wǎng)上瀏覽、消費(fèi)、交互、下載、網(wǎng)絡(luò)讀寫日志等網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)軌跡等。
表1 開放政府?dāng)?shù)據(jù)豁免清單
?。ㄈ╅_放政府?dāng)?shù)據(jù)去向說明制度
對(duì)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的去向進(jìn)行說明是通過完善政府責(zé)任，監(jiān)察數(shù)據(jù)利用，防止數(shù)據(jù)濫用，保護(hù)數(shù)據(jù)安全的政策制度。實(shí)施這一制度需要以下步驟：（1）設(shè)立以省級(jí)市為單位的政府?dāng)?shù)據(jù)開放統(tǒng)一管理部門。（2）各級(jí)政府根據(jù)用戶登記的使用目的掌握開放數(shù)據(jù)去向，并向政府?dāng)?shù)據(jù)開放統(tǒng)一管理部門匯報(bào)。（3）政府?dāng)?shù)據(jù)開放統(tǒng)一管理部門負(fù)責(zé)對(duì)數(shù)據(jù)去向的審查、監(jiān)管和問責(zé)。
（四）開放政府?dāng)?shù)據(jù)解釋說明制度
對(duì)開放政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行解釋說明體現(xiàn)了政府“數(shù)據(jù)控制權(quán)、管理權(quán)”和“風(fēng)險(xiǎn)管理、保護(hù)數(shù)據(jù)安全”的責(zé)任，是規(guī)避因數(shù)據(jù)誤讀造成政治風(fēng)險(xiǎn)的有效措施。美國行政管理和預(yù)算局認(rèn)為，聯(lián)邦政府發(fā)布數(shù)據(jù)的獲得方式、產(chǎn)生方法必須是透明的。[44]所以，政府?dāng)?shù)據(jù)開放不僅是原始數(shù)據(jù)的開放，還包括數(shù)據(jù)產(chǎn)生過程的開放。應(yīng)在元數(shù)據(jù)中加注數(shù)據(jù)的來源、獲取、處理等一系列數(shù)據(jù)操作信息，[45]用解釋數(shù)據(jù)的方式實(shí)現(xiàn)過程開放，避免錯(cuò)誤解讀。更重要的是賦予解釋說明法律效力，增強(qiáng)用戶對(duì)政府的信任。那么，就應(yīng)在CLOD中增加如下內(nèi)容：數(shù)據(jù)已加注解釋，政府對(duì)數(shù)據(jù)的真實(shí)性負(fù)責(zé)。
?。ㄎ澹┱哂袛?shù)據(jù)豁免開放權(quán)和免責(zé)權(quán)
賦予政府“數(shù)據(jù)豁免開放權(quán)”和“免責(zé)權(quán)”則是規(guī)避“不敢開放”風(fēng)險(xiǎn)的有效策略。其一，既然制定開放政府?dāng)?shù)據(jù)豁免清單是政府的責(zé)任，根據(jù)責(zé)任與權(quán)利相對(duì)的原則，那么政府就有權(quán)不開放豁免清單上的數(shù)據(jù)，無需額外解釋，不必承擔(dān)責(zé)任。其二，誠然，缺乏政府?dāng)?shù)據(jù)開放行為規(guī)范容易導(dǎo)致政府出于免責(zé)的考慮不作為，造成“不敢開放”的風(fēng)險(xiǎn)。但如果政府已經(jīng)依據(jù)數(shù)據(jù)豁免清單開放數(shù)據(jù)，對(duì)一般性個(gè)人信息做好去標(biāo)識(shí)化處理，與用戶簽訂CLOD，掌握用戶數(shù)據(jù)使用目的，及時(shí)向開放政府?dāng)?shù)據(jù)管理部門上報(bào)數(shù)據(jù)的使用情況，并依法履行CLOD規(guī)定的其他責(zé)任義務(wù)與信息法律制度，依然出現(xiàn)開放數(shù)據(jù)安全問題的，政府應(yīng)免責(zé)。監(jiān)管部門應(yīng)向相關(guān)用戶問責(zé)。這是保護(hù)政府?dāng)?shù)據(jù)開放積極性，規(guī)避因數(shù)據(jù)開放不足造成社會(huì)公平風(fēng)險(xiǎn)的政策制度。
五、CLOD的文本框架
為減少開放障礙，實(shí)現(xiàn)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的混合再利用，CLOD應(yīng)是一套具有普適性的政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議，而不采用多種許可方式。本文根據(jù)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的公共屬性、開放目的，并參考國際通用政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議和其他國家專門協(xié)議制定CLOD的文本框架。CLOD明確允許創(chuàng)作演繹作品、允許營利性目的使用，不要求相同方式共享。為追蹤和監(jiān)管數(shù)據(jù)使用行為，政府（許可人）要求用戶（被許可人）在新作品中注明數(shù)據(jù)來源，閱讀協(xié)議文本并實(shí)名簽署，用戶下載數(shù)據(jù)時(shí)需說明使用目的和場(chǎng)景，以便后臺(tái)審核，對(duì)明顯有數(shù)據(jù)濫用嫌疑的不予下載，其他數(shù)據(jù)則進(jìn)入計(jì)費(fèi)流程，完成付費(fèi)后（或免費(fèi)）方可下載。CLOD由法律文本、“大眾可讀”的普通文本和“機(jī)器可讀”協(xié)議三種版本構(gòu)成，并且將普通文本設(shè)置為默認(rèn)版本，以方便用戶閱讀。協(xié)議具有非排他性。作為一種通用協(xié)議，CLOD最大限度的保障了數(shù)據(jù)向社會(huì)公平開放。當(dāng)然，落地一套切實(shí)可行的政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議需要在實(shí)施中不斷試錯(cuò)，更需要政府和用戶的共同支持與遵守。
表2 CLOD的框架與文本內(nèi)容
注：表中粗體部分是演化拓展的協(xié)議內(nèi)容。
六、總結(jié)
可以預(yù)見，制定適應(yīng)我國國情的政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議，能夠克服開放壁壘形成的壓力，并促成一股動(dòng)力，推動(dòng)和監(jiān)督政府?dāng)?shù)據(jù)開放，為政府?dāng)?shù)據(jù)的可持續(xù)運(yùn)營創(chuàng)建制度條件，為實(shí)現(xiàn)智慧社會(huì)、數(shù)字強(qiáng)國的偉大目標(biāo)奠定法律基礎(chǔ)。當(dāng)然，一紙協(xié)議并不能解決釋放數(shù)據(jù)價(jià)值，規(guī)避開放風(fēng)險(xiǎn)的所有問題。還需依靠“以數(shù)據(jù)應(yīng)用促共享、促開放”、安全風(fēng)險(xiǎn)審查和評(píng)估機(jī)制、區(qū)塊鏈技術(shù)等政策和技術(shù)措施的多重保障。本文只是從學(xué)者的角度提出一些想法和建議。相信，隨著我國法律逐漸健全，全民信息法律意識(shí)逐漸增強(qiáng)，開放政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)用價(jià)值逐漸顯現(xiàn)，中國政府的數(shù)據(jù)開放運(yùn)動(dòng)會(huì)走出低靡，與世界同步。
原文載自《中國行政管理》2019年第1期
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