摘要：為破解我國開放政府?dāng)?shù)據(jù)價值釋放與風(fēng)險管理平衡難題，進行科學(xué)理性的頂層設(shè)計。通過文獻調(diào)研、歸納演繹、案例分析等方法逐層推進，提出：合理配制政府開放運動中各利益相關(guān)方的權(quán)責(zé)可以實現(xiàn)開放政府?dāng)?shù)據(jù)價值釋放與風(fēng)險管理的平衡，也是制定中國政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議的關(guān)鍵所在。文章闡述了制定中國政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議的理論依據(jù)，提出政府?dāng)?shù)據(jù)開放亟需制定以免費為原則的數(shù)據(jù)定價政策和三級數(shù)據(jù)開放政策等理念，并論證了五層數(shù)據(jù)定價體系和豁免清單等制定過程，最終研制出中國政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議的文本框架。
一、引言
為進一步促進政府?dāng)?shù)據(jù)開放，我國將考核機制、分類開放、數(shù)據(jù)安全政府負責(zé)制引入數(shù)據(jù)開放政策，收到初步成效。但反觀我國開放政府?dāng)?shù)據(jù)價值釋放現(xiàn)狀，卻遠不盡人意。與日益增多的各級開放政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)平臺相比，政府?dāng)?shù)據(jù)的開放和利用程度尤為慘淡。萬維網(wǎng)基金會《開放數(shù)據(jù)晴雨表（第4版）——全球報告》顯示，中國政府?dāng)?shù)據(jù)的開放程度在全球115個國家中排名第71位。[1]據(jù)《2017年中國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺報告》稱：在19家地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺中，“約 77% 的數(shù)據(jù)集為相對靜態(tài)數(shù)據(jù)，這其中又以按年更新為主（占 59%）”。[2]可下載數(shù)據(jù)集與可機讀格式數(shù)據(jù)集數(shù)量排在前列的上海和深圳也只有1298項和1195項，與首爾的4817項和紐約的2050項（統(tǒng)計時間為2018年9月24日）相比相差甚遠。另據(jù)某一線城市大數(shù)據(jù)聯(lián)盟副秘書長的調(diào)研顯示，相當(dāng)比例的大數(shù)據(jù)企業(yè)認(rèn)為本市的開放政府?dāng)?shù)據(jù)對其毫無用處，他們更熱衷于“購買”數(shù)據(jù)。一線城市尚且如此，其他地區(qū)的情況便可想而知。這一現(xiàn)象反映出：中國開放政府?dāng)?shù)據(jù)價值實現(xiàn)步履維艱，政府?dāng)?shù)據(jù)安全岌岌可危。
那么，癥結(jié)在哪里？一是以往的制度設(shè)計沒有合理配制政府開放運動各利益相關(guān)方的權(quán)責(zé)。二是缺乏用以規(guī)制各利益相關(guān)方權(quán)責(zé)的可操作的法律文本。由于沒有合理配制各利益相關(guān)方的權(quán)責(zé)，政府部門不僅缺乏有效的內(nèi)在動力，更被過重的責(zé)任負擔(dān)牽絆，造成開放數(shù)據(jù)質(zhì)量不高、數(shù)量有限，政府不敢開放，用戶無法使用的尷尬局面。同時，目前的政策法規(guī)對政府?dāng)?shù)據(jù)開放與數(shù)據(jù)管理的職責(zé)要求、開放數(shù)據(jù)的范圍、開放標(biāo)準(zhǔn)以及數(shù)據(jù)安全保護措施等規(guī)定簡單模糊，缺乏系統(tǒng)性和可操作性，致使相關(guān)法規(guī)很難落實。
因集聚公共屬性與敏感性，開放政府?dāng)?shù)據(jù)的價值釋放與風(fēng)險管理顯得尤為復(fù)雜，需要科學(xué)合理的頂層設(shè)計加以平衡。為此，本文提出用體現(xiàn)各利益相關(guān)方權(quán)責(zé)的中國政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議（the Chinese Licence for Open Government Data（CLOD），下文簡稱CLOD）來破解這一問題。
二、政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議的重要性與研究現(xiàn)狀
（一）政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議的重要性
政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議在政府開放運動中起著非常重要的作用。首先，簽訂政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議是數(shù)據(jù)開放的重要步驟。早在2013 年，美國政府就在《政府信息公開默認(rèn)為機讀的方式》行政命令中將“免于許可”[3]更改為“采用開放許可”。[4]開放知識組織認(rèn)為開放數(shù)據(jù)許可協(xié)議是開放數(shù)據(jù)的特點之一。[5]目前，世界許多國家已將簽訂政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議作為申請使用政府?dāng)?shù)據(jù)的門檻。其次，政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議是數(shù)據(jù)開放法規(guī)制定的重要環(huán)節(jié)，是從法律層面約束政府與用戶行為的重要政策。其本質(zhì)是用具有法律效力的協(xié)議落實政府與用戶的權(quán)責(zé)，調(diào)和或緩解數(shù)據(jù)價值釋放與風(fēng)險管理之間的沖突。因制定協(xié)議所耗費的法律與時間成本低，條款通俗詳盡，成為正式法律文本的首選替代品。最后，政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議是評估政府?dāng)?shù)據(jù)開放程度的重要指標(biāo)。國外的應(yīng)用實踐表明，政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議提高了政府?dāng)?shù)據(jù)的利用效率，最大化的釋放了數(shù)據(jù)價值。[4]同時，因其作為規(guī)避數(shù)據(jù)開放風(fēng)險的政策機制，為政府?dāng)?shù)據(jù)開放創(chuàng)造了良好的內(nèi)部環(huán)境。[6]各國政府越來越依賴許可協(xié)議的規(guī)制作用，將其視為評估政府?dāng)?shù)據(jù)開放程度的重要指標(biāo)。而目前我國的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺極少配有授權(quán)許可協(xié)議，[7]這是我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度設(shè)計的一大短板，是數(shù)據(jù)安全保障體系的巨大漏洞。
?。ǘ┱?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議研究現(xiàn)狀
簽訂許可協(xié)議是通過規(guī)范和限制數(shù)據(jù)利用方行為，實現(xiàn)允許個人或組織再利用信息和資料的一種機制。[8]趙銳認(rèn)為許可協(xié)議是權(quán)利人、作品的使用者和傳播者之間形成的版權(quán)許可協(xié)議。[9]R. Harris將許可協(xié)議視為一種重要的法律文書。[10]迪莉婭分析了國外政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可適用情況。[4]黃如花、李楠通過深入研究，總結(jié)適用于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的許可協(xié)議類型，包括知識共享家族的 CC0、CC-BY、CC-BY-SA 許可協(xié)議、開放數(shù)據(jù)共用許可協(xié)議PDDL、ODC-BY、ODBL和各國制定的政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議UK OGL、License Ouverte、OGL Canada、NLOD、DLG-BY 2.0、DLG0 2.0。[11]但國際通用政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議和其他國家專門協(xié)議尚未充分規(guī)制各利益相關(guān)方權(quán)責(zé)，難以真正起到釋放數(shù)據(jù)價值、規(guī)避開放風(fēng)險的作用，這一議題在學(xué)術(shù)界尚且缺乏深入研究。據(jù)此，筆者認(rèn)為，我國應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗，結(jié)合政府?dāng)?shù)據(jù)開放現(xiàn)實，制定能夠體現(xiàn)各利益相關(guān)方權(quán)責(zé)又具兼容性的CLOD文本。
三、制定CLOD的理論依據(jù)
?。ㄒ唬〤LOD起源于知識共享理論
知識共享理論最早發(fā)源于對企業(yè)員工間知識共享的討論。1997年《知識管理與組織設(shè)計》問世，作者在書中詳細介紹了適用于知識共享理論的組織系統(tǒng)。[12]至此，知識共享理論的應(yīng)用場景也從企業(yè)擴展到政府、教育等領(lǐng)域，并逐漸成為知識管理學(xué)的重要分支。[13]其核心思想是，不要求知識的提供者放棄知識的所有權(quán)，而是強調(diào)知識共享的參與者對知識的共同擁有，[14]從而最大限度發(fā)揮知識的價值潛能。[15]
大數(shù)據(jù)時代，知識共享理論為知識的傳播和保護提供了新的思路。拿開放政府?dāng)?shù)據(jù)來說，政府通過完善的許可機制，讓數(shù)據(jù)提供方保留部分權(quán)利，數(shù)據(jù)利用方便可參與其中，在不背負侵權(quán)風(fēng)險的情況下，最大化的對數(shù)據(jù)進行多元應(yīng)用。通過制定以知識共享理論為基礎(chǔ)的許可協(xié)議，一方面保障了數(shù)據(jù)提供方的權(quán)利，另一方面又增強了政府?dāng)?shù)據(jù)利用的彈性，在法律層面真正落實開放數(shù)據(jù)政策，這是對傳統(tǒng)著作權(quán)保護與公眾利用的修正與平衡。[4]
?。ǘ〤LOD植根于錯綜復(fù)雜的數(shù)據(jù)權(quán)屬
首先，不同國家對政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬的規(guī)定不同。如，美國將政府?dāng)?shù)據(jù)歸入公共領(lǐng)域。而英國皇室擁有政府?dāng)?shù)據(jù)的著作權(quán)。根據(jù)我國《著作權(quán)法》第 5 條規(guī)定，除“法律、法規(guī)，國家機關(guān)的決議、決定、命令和其他具有立法、行政、司法性質(zhì)的文件，及其官方正式譯文”不屬于著作權(quán)法保護范圍，其他政府?dāng)?shù)據(jù)并未被排除享有政府著作權(quán)。[16]當(dāng)政府?dāng)?shù)據(jù)涉及第三方，那么第三方也享有數(shù)據(jù)權(quán)利。政府通過許可協(xié)議授權(quán)數(shù)據(jù)擁有者或相關(guān)權(quán)利人，能起到規(guī)范數(shù)據(jù)利用方行為的作用。其次，不同屬性數(shù)據(jù)的權(quán)屬不同。有學(xué)者認(rèn)為，有關(guān)政策、法規(guī)、人口、資源等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)具有共享全民受益和完全非競爭性的特點，是純公共物品，應(yīng)屬全民所有。[17]而大部分政府?dāng)?shù)據(jù)只具備準(zhǔn)公共物品屬性，其產(chǎn)權(quán)的歸屬并不天然的完全屬于全社會，政府和第三方可能會參與數(shù)據(jù)的所有權(quán)。鑒于數(shù)據(jù)權(quán)屬的復(fù)雜性，政府選擇用許可協(xié)議的形式，將部分權(quán)利受讓給公眾，在承認(rèn)數(shù)據(jù)所有權(quán)的同時，為數(shù)據(jù)的合法利用鋪平道路。
?。ㄈ?CLOD演化自利益相關(guān)方的權(quán)責(zé)分配
李凱爾特曾說：“一切純粹存在的問題都必然僅僅涉及現(xiàn)實的某些部分?！盵18]由于社會事物之間的相互作用在本質(zhì)上就是價值作用，任何社會事物的運動與變化都是以一定的利益追求或價值追求為基本驅(qū)動力，[19]權(quán)利與責(zé)任相對應(yīng)，權(quán)責(zé)往往成對貫穿于幾乎所有社會事務(wù)與關(guān)系，政府開放運動也不例外。趙銳認(rèn)為作品權(quán)利人對部分權(quán)利的釋放，是以使用人對作品進行傳播或衍生性使用遵守許可協(xié)議為前提。[9]這就需要厘定開放許可協(xié)議的責(zé)任分配，并明確侵權(quán)責(zé)任與救濟機制。所以，合理配制政府開放運動中各利益相關(guān)方的權(quán)責(zé)可以實現(xiàn)開放政府?dāng)?shù)據(jù)價值釋放與風(fēng)險管理的平衡，也是制定CLOD的關(guān)鍵所在。
宏觀上講，系統(tǒng)論、數(shù)據(jù)生命周期理論和信息生態(tài)理論為政府?dāng)?shù)據(jù)開放各利益相關(guān)方權(quán)責(zé)的分配提供了理論基礎(chǔ)。政府開放運動由政府、用戶、技術(shù)、價值等要素組成一個生態(tài)系統(tǒng)，其發(fā)展依賴各要素的協(xié)調(diào)管理。[20]整個生態(tài)系統(tǒng)相互依存，各要素之間相互關(guān)聯(lián)，共同構(gòu)成一個不可分割的整體。[21]以價值實現(xiàn)為目標(biāo)的生態(tài)系統(tǒng)其權(quán)責(zé)的分配需要從數(shù)據(jù)的獲取、傳輸、加工、利用整個生命周期去考量。[22]具體而言，首先，這種權(quán)責(zé)的分配要遵循《G8開放數(shù)據(jù)憲章》提出的五項原則的要求。[23]其次，產(chǎn)權(quán)的相對性和開放政府?dāng)?shù)據(jù)的公共、準(zhǔn)公共屬性決定了可以將“開放”產(chǎn)生的權(quán)利分別賦予不同主體，在不干涉其他方享有權(quán)益的條件下實現(xiàn)自身利益，故政府與用戶都享有各自的權(quán)利，[24]同時也需承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。再次，政府的責(zé)任內(nèi)容由其促進經(jīng)濟發(fā)展、增進社會公共福祉的政府職能，以及作為社會權(quán)力的擁有者應(yīng)負有體現(xiàn)公共利益訴求的數(shù)據(jù)開放義務(wù)的政府職責(zé)所決定。[25]政府開放運動作為一種公益行為，政府扮演服務(wù)社會大眾的角色，理應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，保障大眾享用數(shù)據(jù)。[26]最后，法律賦予社會大眾享有的數(shù)據(jù)權(quán)[27]、知情權(quán)[28]、政治監(jiān)督權(quán)和行政參與權(quán)[29]決定了用戶擁有數(shù)據(jù)開放請求權(quán)和合法利用數(shù)據(jù)，獲取收益的權(quán)利。而用戶擔(dān)責(zé)是保護數(shù)據(jù)安全之必須的監(jiān)管手段，呼應(yīng)了政府開放運動的核心議題。
所以，在開放運動中政府的主要責(zé)任包括：（1）全面開放、保障數(shù)據(jù)質(zhì)量。（2）促進利用、釋放數(shù)據(jù)價值。（3）風(fēng)險管理、保護數(shù)據(jù)安全；政府的主要權(quán)利包括：（1）數(shù)據(jù)控制權(quán)、管理權(quán)。（2）數(shù)據(jù)收益權(quán)。（3）數(shù)據(jù)利用知情權(quán)。（4）數(shù)據(jù)豁免開放權(quán)。（5）免責(zé)權(quán)；用戶的主要責(zé)任是保護數(shù)據(jù)安全，不濫用數(shù)據(jù)；用戶的主要權(quán)利包括（1）數(shù)據(jù)開放請求權(quán)。（2）合法利用數(shù)據(jù)，獲取收益。
那么，鑒于中國政府?dāng)?shù)據(jù)開放實際，CLOD就需要在國際通用政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議和其他國家專門協(xié)議的基礎(chǔ)上進行演化，增加能夠體現(xiàn)政府與用戶權(quán)責(zé)的條款，并突出兩個重點：一是以五層定價體系實現(xiàn)對數(shù)據(jù)的全面公平開放；二是用三級數(shù)據(jù)開放政策支撐對數(shù)據(jù)的分類開放。
四、CLOD的核心內(nèi)容
CLOD以政府與用戶的權(quán)責(zé)作為主要內(nèi)容，從而建立責(zé)任明晰、協(xié)調(diào)共享的開放數(shù)據(jù)管理機制。以期釋放數(shù)據(jù)價值，消弭開放壁壘，實現(xiàn)制度監(jiān)督。需要說明的是，即使增加的協(xié)議條款一直被國際開放運動提倡和貫徹，鑒于中國國情和政府?dāng)?shù)據(jù)開放難以快速推進的現(xiàn)狀，也有必要將其納入?yún)f(xié)議框架，作為法律文本對數(shù)據(jù)供需雙方加以約束。CLOD的核心內(nèi)容包括：
?。ㄒ唬╅_放政府?dāng)?shù)據(jù)五層定價體系
《G8開放數(shù)據(jù)憲章》要求政府主動披露和免費開放數(shù)據(jù)，這一理想政策在中國的現(xiàn)實運用中并沒有取得預(yù)期效果。相反，經(jīng)過幾年的摸索和消耗，政府不得不開始考慮數(shù)據(jù)開放的成本和效率問題。所以為實現(xiàn)政府“數(shù)據(jù)收益權(quán)”，確保政府對“數(shù)據(jù)全面開放、保障數(shù)據(jù)質(zhì)量，促進利用、釋放數(shù)據(jù)價值”責(zé)任的履行，同時為平衡利益沖突，實現(xiàn)公平開放，促成大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的完整閉環(huán)，需要降低政府行政成本，實行以免費為原則的數(shù)據(jù)定價政策。其原則是對公共屬性政府?dāng)?shù)據(jù)實行免費開放，對準(zhǔn)公共屬性政府?dāng)?shù)據(jù)實行付費開放。另外，效率和公平是制定開放政府?dāng)?shù)據(jù)付費體系的出發(fā)點。既要體現(xiàn)數(shù)據(jù)的經(jīng)濟價值，充分調(diào)動政府?dāng)?shù)據(jù)開放的積極性，又要避免過度定價，達到促進數(shù)據(jù)流通，滿足用戶需求的目的。效率與公平的平衡其實反映了數(shù)據(jù)開放各方利益的平衡，需要將包括數(shù)據(jù)本身在內(nèi)的涉及供需雙方的定價因素都納入進來，逐層評判數(shù)據(jù)價格。那么，制定開放政府?dāng)?shù)據(jù)五層定價體系需要在總體上綜合考慮數(shù)據(jù)屬性、數(shù)據(jù)利用目的、數(shù)據(jù)價值競爭性、用戶消費能力、應(yīng)用場景和數(shù)據(jù)加工難度等五層定價評估標(biāo)準(zhǔn)，選擇由免費、邊際成本定價、成本定價、市場定價組成的數(shù)據(jù)付費體系。具體講：
第一層，根據(jù)數(shù)據(jù)屬性劃分免費開放的數(shù)據(jù)主題。對公共屬性的政府?dāng)?shù)據(jù)實行免費開放，其余準(zhǔn)公共屬性的政府?dāng)?shù)據(jù)需要付費開放。
第二層，對準(zhǔn)公共屬性的政府?dāng)?shù)據(jù)根據(jù)利用目的劃分實行邊際成本定價的范圍。非營利性利用準(zhǔn)公共屬性的開放政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)采用邊際成本定價政策，營利性利用則采用其他定價方式。需要說明的是，邊際成本只包括數(shù)據(jù)再生產(chǎn)和傳播的短期流動成本費用，幾乎可以忽略不計。因此，免費和邊際成本定價區(qū)別不大。[30]
第三層，對營利性利用準(zhǔn)公共屬性的開放政府?dāng)?shù)據(jù)，根據(jù)數(shù)據(jù)價值競爭性的大小選擇市場定價或成本定價。結(jié)合世界經(jīng)合組織對公共信息商業(yè)價值的分類，[31]將用于營利目的的地理、氣象、商業(yè)、環(huán)境等主題的開放數(shù)據(jù)定義為高價值競爭性數(shù)據(jù)。對其中少數(shù)價值競爭性特別強的實行市場定價。除此以外，根據(jù)數(shù)據(jù)的價值競爭性大小選擇全成本回收、部分成本回收和促進再利用的成本等定價形式。[32]
第四層，當(dāng)難以評判數(shù)據(jù)價值競爭性的高低，可將用戶的數(shù)據(jù)消費能力作為替代標(biāo)準(zhǔn)。
對數(shù)據(jù)消費能力特別強的用戶實行市場定價，其他的根據(jù)消費能力的強弱選擇全成本回收、部分成本回收和促進再利用的成本等定價形式。
第五層，開放政府?dāng)?shù)據(jù)的具體價格還需參考數(shù)據(jù)的應(yīng)用場景和加工難度、數(shù)據(jù)量等因素具體判定。
注：成本定價包括全成本回收、部分成本回收和促進再利用的成本定價，具體價格需參考數(shù)據(jù)的應(yīng)用場景、加工難度和數(shù)據(jù)量。
圖1開放政府?dāng)?shù)據(jù)五層定價體系
?。ǘ┤墧?shù)據(jù)開放政策
目前，我國各地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放清單沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，這樣一方面導(dǎo)致開放政府?dāng)?shù)據(jù)安全風(fēng)險升高；另一方面，在賦予政府相對較大自由裁量權(quán)的同時，安全責(zé)任壓力也幾乎一邊倒地給了政府，必然造成政府“不敢開放”和社會公平風(fēng)險。為體現(xiàn)政府“數(shù)據(jù)控制權(quán)、管理權(quán)”，履行其“風(fēng)險管理、保護數(shù)據(jù)安全”的責(zé)任，平衡數(shù)據(jù)價值釋放和風(fēng)險管理的關(guān)系，需要在CLOD制定一套由完全開放、不完全開放、不予開放組成的三級數(shù)據(jù)開放政策。其主要內(nèi)容是：將開放數(shù)據(jù)豁免清單以外，且不涉及個人信息的數(shù)據(jù)完全向社會開放；將不屬開放數(shù)據(jù)豁免清單范圍，但涉及一般性個人信息的數(shù)據(jù)進行去標(biāo)識化處理后，通過限制使用目的向部分使用者開放；對列入開放豁免清單的數(shù)據(jù)暫不予開放。
本文根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》的規(guī)定，參考其他國家開放政府?dāng)?shù)據(jù)豁免清單的范圍，[33-35]將涉及國家安全、商業(yè)秘密和個人隱私的政府?dāng)?shù)據(jù)，以及其他法律法規(guī)規(guī)定不得開放的數(shù)據(jù)列入開放政府豁免清單。其中，通過借鑒國內(nèi)外重要法律、標(biāo)準(zhǔn)和專家觀點[36-40]列出涉及個人隱私的敏感性個人信息豁免清單和其他數(shù)據(jù)豁免清單；依據(jù)《中華人民共和國國家安全法》的有關(guān)規(guī)定[41]和《關(guān)于禁止侵犯商業(yè)秘密行為的若干規(guī)定（1998年修正）》對商業(yè)秘密范圍的解釋[42]制定涉及國家安全信息和商業(yè)秘密的豁免清單。當(dāng)然，開放政府?dāng)?shù)據(jù)豁免請單的制定過程相當(dāng)繁雜，并需要根據(jù)政府保密制度的不斷完善和社會環(huán)境的變化定期解密數(shù)據(jù)、更新清單。[43]
另外，本文通過參考相關(guān)法律、標(biāo)準(zhǔn)和專家觀點[36-40]提出，應(yīng)采用屏蔽、隨機、泛化和加密等方法，針對以下一般性個人信息去標(biāo)識，并限制使用目的，進一步防止數(shù)據(jù)濫用。（1）個人基礎(chǔ)信息：姓名、性別、生日、年齡、出生地、婚姻狀況、種族、電話號碼、郵件地址、傳真號、社會身份等；（2）個人網(wǎng)絡(luò)行為信息：動態(tài)IP地址、網(wǎng)上瀏覽、消費、交互、下載、網(wǎng)絡(luò)讀寫日志等網(wǎng)絡(luò)活動軌跡等。
表1 開放政府?dāng)?shù)據(jù)豁免清單
（三）開放政府?dāng)?shù)據(jù)去向說明制度
對開放政府?dāng)?shù)據(jù)的去向進行說明是通過完善政府責(zé)任，監(jiān)察數(shù)據(jù)利用，防止數(shù)據(jù)濫用，保護數(shù)據(jù)安全的政策制度。實施這一制度需要以下步驟：（1）設(shè)立以省級市為單位的政府?dāng)?shù)據(jù)開放統(tǒng)一管理部門。（2）各級政府根據(jù)用戶登記的使用目的掌握開放數(shù)據(jù)去向，并向政府?dāng)?shù)據(jù)開放統(tǒng)一管理部門匯報。（3）政府?dāng)?shù)據(jù)開放統(tǒng)一管理部門負責(zé)對數(shù)據(jù)去向的審查、監(jiān)管和問責(zé)。
（四）開放政府?dāng)?shù)據(jù)解釋說明制度
對開放政府?dāng)?shù)據(jù)進行解釋說明體現(xiàn)了政府“數(shù)據(jù)控制權(quán)、管理權(quán)”和“風(fēng)險管理、保護數(shù)據(jù)安全”的責(zé)任，是規(guī)避因數(shù)據(jù)誤讀造成政治風(fēng)險的有效措施。美國行政管理和預(yù)算局認(rèn)為，聯(lián)邦政府發(fā)布數(shù)據(jù)的獲得方式、產(chǎn)生方法必須是透明的。[44]所以，政府?dāng)?shù)據(jù)開放不僅是原始數(shù)據(jù)的開放，還包括數(shù)據(jù)產(chǎn)生過程的開放。應(yīng)在元數(shù)據(jù)中加注數(shù)據(jù)的來源、獲取、處理等一系列數(shù)據(jù)操作信息，[45]用解釋數(shù)據(jù)的方式實現(xiàn)過程開放，避免錯誤解讀。更重要的是賦予解釋說明法律效力，增強用戶對政府的信任。那么，就應(yīng)在CLOD中增加如下內(nèi)容：數(shù)據(jù)已加注解釋，政府對數(shù)據(jù)的真實性負責(zé)。
?。ㄎ澹┱哂袛?shù)據(jù)豁免開放權(quán)和免責(zé)權(quán)
賦予政府“數(shù)據(jù)豁免開放權(quán)”和“免責(zé)權(quán)”則是規(guī)避“不敢開放”風(fēng)險的有效策略。其一，既然制定開放政府?dāng)?shù)據(jù)豁免清單是政府的責(zé)任，根據(jù)責(zé)任與權(quán)利相對的原則，那么政府就有權(quán)不開放豁免清單上的數(shù)據(jù)，無需額外解釋，不必承擔(dān)責(zé)任。其二，誠然，缺乏政府?dāng)?shù)據(jù)開放行為規(guī)范容易導(dǎo)致政府出于免責(zé)的考慮不作為，造成“不敢開放”的風(fēng)險。但如果政府已經(jīng)依據(jù)數(shù)據(jù)豁免清單開放數(shù)據(jù)，對一般性個人信息做好去標(biāo)識化處理，與用戶簽訂CLOD，掌握用戶數(shù)據(jù)使用目的，及時向開放政府?dāng)?shù)據(jù)管理部門上報數(shù)據(jù)的使用情況，并依法履行CLOD規(guī)定的其他責(zé)任義務(wù)與信息法律制度，依然出現(xiàn)開放數(shù)據(jù)安全問題的，政府應(yīng)免責(zé)。監(jiān)管部門應(yīng)向相關(guān)用戶問責(zé)。這是保護政府?dāng)?shù)據(jù)開放積極性，規(guī)避因數(shù)據(jù)開放不足造成社會公平風(fēng)險的政策制度。
五、CLOD的文本框架
為減少開放障礙，實現(xiàn)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的混合再利用，CLOD應(yīng)是一套具有普適性的政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議，而不采用多種許可方式。本文根據(jù)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的公共屬性、開放目的，并參考國際通用政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議和其他國家專門協(xié)議制定CLOD的文本框架。CLOD明確允許創(chuàng)作演繹作品、允許營利性目的使用，不要求相同方式共享。為追蹤和監(jiān)管數(shù)據(jù)使用行為，政府（許可人）要求用戶（被許可人）在新作品中注明數(shù)據(jù)來源，閱讀協(xié)議文本并實名簽署，用戶下載數(shù)據(jù)時需說明使用目的和場景，以便后臺審核，對明顯有數(shù)據(jù)濫用嫌疑的不予下載，其他數(shù)據(jù)則進入計費流程，完成付費后（或免費）方可下載。CLOD由法律文本、“大眾可讀”的普通文本和“機器可讀”協(xié)議三種版本構(gòu)成，并且將普通文本設(shè)置為默認(rèn)版本，以方便用戶閱讀。協(xié)議具有非排他性。作為一種通用協(xié)議，CLOD最大限度的保障了數(shù)據(jù)向社會公平開放。當(dāng)然，落地一套切實可行的政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議需要在實施中不斷試錯，更需要政府和用戶的共同支持與遵守。
表2 CLOD的框架與文本內(nèi)容
注：表中粗體部分是演化拓展的協(xié)議內(nèi)容。
六、總結(jié)
可以預(yù)見，制定適應(yīng)我國國情的政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議，能夠克服開放壁壘形成的壓力，并促成一股動力，推動和監(jiān)督政府?dāng)?shù)據(jù)開放，為政府?dāng)?shù)據(jù)的可持續(xù)運營創(chuàng)建制度條件，為實現(xiàn)智慧社會、數(shù)字強國的偉大目標(biāo)奠定法律基礎(chǔ)。當(dāng)然，一紙協(xié)議并不能解決釋放數(shù)據(jù)價值，規(guī)避開放風(fēng)險的所有問題。還需依靠“以數(shù)據(jù)應(yīng)用促共享、促開放”、安全風(fēng)險審查和評估機制、區(qū)塊鏈技術(shù)等政策和技術(shù)措施的多重保障。本文只是從學(xué)者的角度提出一些想法和建議。相信，隨著我國法律逐漸健全，全民信息法律意識逐漸增強，開放政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)用價值逐漸顯現(xiàn)，中國政府的數(shù)據(jù)開放運動會走出低靡，與世界同步。
原文載自《中國行政管理》2019年第1期
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