智慧政府是智慧城市的重要部分，其通過信息通訊技術(shù)（Information and Communications， ICT）建立與促進(jìn)市民與政府的溝通與聯(lián)系，根據(jù)G.Perboli等[1]所建立的智慧城市模型，智慧政府是該模型中的重要維度。因此，隨著智慧城市建設(shè)的深入，智慧政府也越來越受到重視。智慧政府通常于智慧城市環(huán)境下進(jìn)行研究，其主要解決的問題在于如何通過智慧政府使得城市越來越智慧從而使得城市在保持經(jīng)濟(jì)增長的同時維持可持續(xù)發(fā)展[2]。創(chuàng)新技術(shù)可以幫助政府面對挑戰(zhàn)有效管理城市，新技術(shù)可以幫助政府進(jìn)行智能決策如幫助更合理的規(guī)劃城市交通緩解擁堵、幫助市民更便利的一站式在線辦理事務(wù)[3]。智慧政府建設(shè)成為城市建設(shè)、政府建設(shè)的重要內(nèi)容。
而有關(guān)智慧政府相關(guān)研究與實踐處于初級階段，大數(shù)據(jù)以及智能技術(shù)的迅速發(fā)展為智慧政府實踐與實現(xiàn)提供技術(shù)便利。中國對于智慧政府建設(shè)也尤為重視，國務(wù)院出臺《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導(dǎo)意見》《國家大數(shù)據(jù)發(fā)展綱要》，要求加快政府?dāng)?shù)據(jù)開放，激發(fā)大眾創(chuàng)新活力，運用大數(shù)據(jù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、完善社會治理、提升政府服務(wù)和監(jiān)管能力[4]。因此，文章將深入整理分析近年來中外智慧政府相關(guān)研究文獻(xiàn)，分析智慧政府功能建設(shè)關(guān)鍵點并設(shè)計智慧政府建設(shè)路徑。
智慧政府研究處于剛起步階段，而當(dāng)前中國智慧政府建設(shè)更是處于初級階段，文章試圖通過梳理文獻(xiàn)并結(jié)合中國實際情況，基于當(dāng)前大數(shù)據(jù)背景，分析當(dāng)前中國智慧政府功能建設(shè)并設(shè)計智慧政府功能建設(shè)路徑。因此，為分析設(shè)計相應(yīng)的功能及建設(shè)路徑，應(yīng)首先定義智慧政府，界定智慧政府所包含的內(nèi)容，基于智慧政府界定分析得出智慧政府主要評價指標(biāo)。智慧政府定義、評價指標(biāo)是智慧政府功能建設(shè)關(guān)鍵點分析的基礎(chǔ)，智慧政府功能建設(shè)關(guān)鍵點為路徑設(shè)計中各階段內(nèi)容提供重要參考。因此文章將沿此脈絡(luò)，首先界定智慧政府定義與包含內(nèi)容，其次分析智慧政府主要評價指標(biāo)，而后分析智慧政府功能建設(shè)主要關(guān)鍵點，最后基于以上分析結(jié)合中國實踐設(shè)計智慧政府功能建設(shè)路徑。
1 智慧政府定義與評價指標(biāo)
電子政務(wù)自其提出便得到各國政府關(guān)注并應(yīng)用，Luna-Reyes等[5]強(qiáng)調(diào)電子政務(wù)可以提升政府—政府、政府—組織、以及政府—個人間交互溝通，對提高服務(wù)質(zhì)量促進(jìn)政府改進(jìn)有重要作用。Meijer等[6]指出政府利用新技術(shù)可以更有效的促進(jìn)智慧城市的建設(shè)。近年來，隨著傳感器、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)的迅速發(fā)展與廣泛應(yīng)用，智慧政府的建設(shè)越來越受到關(guān)注和重視。智慧政府相關(guān)研究相對較少，有關(guān)智慧政府的定義與評價，學(xué)者們觀點也不盡相同，因此，本節(jié)將整理國內(nèi)外智慧政府相關(guān)研究文獻(xiàn)，定義智慧政府，并分析建立智慧政府主要評價指標(biāo)。
1.1 智慧政府定義與包含內(nèi)容
智慧政府概念相對較新，各學(xué)者通常認(rèn)為智慧政府是智慧城市的重要組成部分[7]。不同學(xué)者對于智慧政府的定義不同，C. Rochet等[8]認(rèn)為是基于ICT的業(yè)務(wù)處理以及信息溝通，并提供高質(zhì)量服務(wù)。H.Alenezi等[9]定義智慧政府是電子政務(wù)的高級階段，是開放創(chuàng)新的政府。A. Nada等[10] , D. R. Recupero等[11]指出智慧政府是智能公共服務(wù)、智能城市管理、以及公眾參與。K. Rónán 等[12]認(rèn)為智慧政府是電子政務(wù)的高階階段，是公眾服務(wù)導(dǎo)向下的政府服務(wù)，其充分利用各種數(shù)據(jù)、信息、以及先進(jìn)的信息通信技術(shù)，以更智能更高質(zhì)量的為民眾提供服務(wù)。Lv Z 等[13]指出智慧政府是智慧城市建設(shè)生態(tài)系統(tǒng)中重要組成部分，智慧本質(zhì)上是智能網(wǎng)絡(luò)鏈接，因此是政府利用信息通信技術(shù)實現(xiàn)各部門間數(shù)據(jù)互通，并利用大數(shù)據(jù)等智能信息技術(shù)實現(xiàn)更為公開的可持續(xù)發(fā)展的政府服務(wù)。Y.Abdulfattah等[14]定義智慧政府利用ICT信息通信技術(shù)幫助政府部門更快更準(zhǔn)確的響應(yīng)公眾需求提高公眾滿意度。
基于以上對智慧政府定義的梳理，文章定義智慧政府為充分利用先進(jìn)信息通信技術(shù)，如RFID、傳感器等新硬件技術(shù)實時采集數(shù)據(jù)，并實現(xiàn)政府部門間數(shù)據(jù)共享互通消除政府部門間信息孤島，通過大數(shù)據(jù)、云計算、以及人工智能等處理和分析數(shù)據(jù)，從而實現(xiàn)更以公眾服務(wù)為導(dǎo)向的更準(zhǔn)確更智能更高效以及更高質(zhì)量的政務(wù)服務(wù)，最終促進(jìn)城市和諧與可持續(xù)發(fā)展。如圖1所示。
圖1 智慧政府定義
包國憲等[15]認(rèn)為政府治理包括政府內(nèi)部治理與外部治理兩個方面，內(nèi)部治理包括政府體制改革、政府管理創(chuàng)新等即常說的行政管理，外部治理為政府對人們行使屬于社會的權(quán)力，即常說的公共管理。王浦劬[16]認(rèn)為政府治理內(nèi)容包括政府自身和社會公共事務(wù)。劉越男等[17]認(rèn)為政府治理具體領(lǐng)域包括公共決策、公共安全、社會危機(jī)治理、公共交通、社會保障、科技教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、文化建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)治理、政府績效評估、政府?dāng)?shù)據(jù)共享和管理、簡政放權(quán)、市場監(jiān)管等。廖振民[18]指出有效政府治理過程中，政府與市場、社會、公眾等多元參與主體開展協(xié)同治理是必然發(fā)展趨勢，應(yīng)充分調(diào)配社會各類資源，合理劃分政府哪些不該做、哪些不能做、哪些做不好的事情，并向社會有序轉(zhuǎn)移部分政府職能，以促進(jìn)政府與市場、社會、公眾之間的良性互動。因此，根據(jù)政府治理內(nèi)涵以及文章所界定的智慧政府定義，文章認(rèn)為智慧政府所包含的內(nèi)容應(yīng)是市政管理、人口管理、教育管理、醫(yī)療管理、交通管理、旅游管理、公共安全、氣象服務(wù)等所有需要政府參與管理中，且充分利用先進(jìn)信息技術(shù)、智慧算法等輔助政府進(jìn)行管理的內(nèi)容均屬于智慧政府的內(nèi)容。文章認(rèn)為其與智慧交通、智慧醫(yī)療、智慧教育等內(nèi)容中有交集，但并不等同，以智慧醫(yī)療為例，智慧醫(yī)療中政府部門應(yīng)參與管理的屬于智慧政府內(nèi)容，政府部門主要監(jiān)管監(jiān)督、預(yù)測決策，而具體實施責(zé)任方為醫(yī)院，歸屬醫(yī)院責(zé)任的不屬于智慧政府內(nèi)容，但過程中醫(yī)院與政府良性互動。
1.2 智慧政府主要評價指標(biāo)
智慧政府評價指標(biāo)是智慧政府建設(shè)的重要參考和依據(jù)，因此，本節(jié)將基于智慧政府定義，通過梳理相關(guān)文獻(xiàn)，建立智慧政府主要評價指標(biāo)。
Rubel[19]設(shè)計了智慧政府成熟度模型，從公眾參與度、信息公開度、以及服務(wù)提供時部門間合作度三個方面評價智慧政府，根據(jù)該模型，智慧政府處于最高階段，其要求公眾直接參與政府決策，提供個性化服務(wù)，并且部門間全面數(shù)據(jù)共享。L. F. Luna-Reyes等[5]指出應(yīng)從公開度、公眾參與、新技術(shù)使用、以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展四個方面評價智慧政府，其中公開度是指政府信息公開的程度，公眾參與是指公眾參與的程度。Mellouli S et al.(2014)[8]強(qiáng)調(diào)了智慧政府信息公開的重要性。D.R. Recupero等[11]指出公眾參與、可交互性與集成性、以及新技術(shù)是智慧政府評價的重要方面。V. L. J?rn等[20]強(qiáng)調(diào)智慧智慧政府應(yīng)是高效有效的服務(wù)于公眾，以公眾為中心。M. P. R.Bolívar等[21]指出智慧政府的重要考量為是否能夠促進(jìn)社會公平，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。J. R. Gil-Garcia等[22]認(rèn)為智慧政府的評價指標(biāo)應(yīng)包括新技術(shù)、集成性、有效性、高效性、以及公平性。B. W.Wirtz等[23]強(qiáng)調(diào)新技術(shù)使用、充分利用數(shù)據(jù)進(jìn)行決策、通過新技術(shù)促進(jìn)城市發(fā)展是衡量智慧政府的重要指標(biāo)。
綜合以上文獻(xiàn)分析，并基于文章對智慧政府的定義，文章建立的智慧政府評價指標(biāo)體系包括：公開度，信息公開并接受公眾監(jiān)督；以公眾為中心，以公眾為中心進(jìn)行服務(wù)的程度；公眾參與，公眾互動及公眾參與的程度；基于事實及數(shù)據(jù)的政策決策，充分利用數(shù)據(jù)輔助決策的程度；經(jīng)濟(jì)增長，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)增長的程度；有效性和效率，服務(wù)有效且效率高；新技術(shù)使用，充分使用新技術(shù)和智能化手段的程度；可交互性與集成性，統(tǒng)一集成平臺且可與公眾交流交互；可持續(xù)發(fā)展，城市管理可持續(xù)發(fā)展；公平性，管理公平公正。
2 大數(shù)據(jù)背景下智慧政府功能建設(shè)關(guān)鍵點分析
為實現(xiàn)公眾導(dǎo)向下的智能政務(wù)服務(wù)，智慧政府的建設(shè)離不開政府政策、合理管理機(jī)制、通信等硬件技術(shù)、以及智能算法等軟件技術(shù)的支持。M. P. R. Bolívar等[21]根據(jù)大量文獻(xiàn)整理建立了智慧政府分析研究模型，該模型認(rèn)為應(yīng)從智慧政府包含內(nèi)容，所需要的技術(shù)支持、管理支持，以及最終目標(biāo)去分析智慧政府。基于此分析模型，根據(jù)筆者對智慧政府的界定，認(rèn)為智慧政府應(yīng)包含市政管理、人口管理、教育管理、醫(yī)療管理、交通管理、旅游管理、公共安全、氣象服務(wù)、民情民意等所有需要政府參與管理的活動，如需要政府進(jìn)行監(jiān)督、控制、預(yù)測、決策等?；谥腔壅x充分利用先進(jìn)信息通信技術(shù)包括硬件和軟件，根據(jù)智慧政府評價指標(biāo)利用新技術(shù)、具有可交互性集成性、以及利用數(shù)據(jù)決策，因此，技術(shù)支持方面將基于整體數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)過程從硬件技術(shù)支持和軟件技術(shù)支持兩方面進(jìn)行分析。而管理支持方面，根據(jù)評價指標(biāo)公開、公平、以公眾為中心等，將從政府政策支持和流程機(jī)制支持兩方面進(jìn)行分析。如圖2所示。筆者認(rèn)為智慧政府最終應(yīng)在相關(guān)技術(shù)和管理支持下建設(shè)為集成一體化一站式的移動綜合服務(wù)云平臺，能夠充分利用信息技術(shù)為政府機(jī)構(gòu)提供決策監(jiān)管服務(wù)，為公眾提供無縫對接的服務(wù)，且公眾能夠多渠道多終端獲取相應(yīng)的個性化服務(wù)。
圖2 智慧政府建設(shè)主要關(guān)鍵點
1）硬件支持。智慧政府要消除信息孤島，促進(jìn)數(shù)據(jù)共享，并通過數(shù)據(jù)分析輔助決策，整體過程涉及數(shù)據(jù)獲取、數(shù)據(jù)傳輸、數(shù)據(jù)存儲、數(shù)據(jù)分析，而整個數(shù)據(jù)過程離不開硬件支持。
通過設(shè)計建立傳感器網(wǎng)絡(luò)，采集環(huán)境數(shù)據(jù)，對河流、水庫、空氣質(zhì)量、道路噪聲、汽車尾氣、市容綠化等方面進(jìn)行監(jiān)測，為智能化環(huán)境監(jiān)測、管理與服務(wù)提供數(shù)據(jù)支持。通過整合視頻監(jiān)控探頭、工地噪聲感知、車載GPS等感知資源為車流人流監(jiān)控、交通管理、旅游管理、安全監(jiān)控等提供數(shù)據(jù)支持。利用RFID跟蹤采集政府重要資產(chǎn)數(shù)據(jù)。利用指紋采集器、電子筆等采集市民信息，為進(jìn)一步人員管理企業(yè)法人管理等提供支持。利用二維碼交通卡等采集支付消費數(shù)據(jù)，為社會經(jīng)濟(jì)管理提供數(shù)據(jù)支持。智慧政務(wù)下政府?dāng)?shù)據(jù)量極大，為保證數(shù)據(jù)傳輸速度應(yīng)提供現(xiàn)代光纖寬帶傳輸方式，移動時代為更好的提供服務(wù)，同時需要提供無線WiFi服務(wù)，建立通信樞紐提高傳輸效率。針對非法數(shù)據(jù)首先通過硬件設(shè)備進(jìn)行攔截。政府海量數(shù)據(jù)下，所有采集到的數(shù)據(jù)應(yīng)有效存儲，因此，兼顧考慮效率和成本，靈活結(jié)合采用固態(tài)硬盤、磁盤、光盤、磁帶等存儲介質(zhì)進(jìn)行存儲，考慮效率，建立政務(wù)云，需要注意的是，還需要對數(shù)據(jù)進(jìn)行防災(zāi)備份。智慧政府下，采集海量數(shù)據(jù)的重要目的即對其進(jìn)行綜合分析以輔助政府決策，而數(shù)據(jù)量巨大，因此，需要高性能處理器對數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。最終，用戶進(jìn)行業(yè)務(wù)辦理時提供各種設(shè)備終端以便于服務(wù)。
2）軟件支持。在采集數(shù)據(jù)時需設(shè)定數(shù)據(jù)采集格式、標(biāo)準(zhǔn)，對于圖像、電子簽名等需要識別軟件，建立采集接口以便于對數(shù)據(jù)自動進(jìn)行采集。數(shù)據(jù)傳輸過程中需要設(shè)置傳輸格式，利用傳輸軟件對數(shù)據(jù)進(jìn)行實時或批量傳輸。對于非法數(shù)據(jù)，除硬件攔截外同時利用軟件對非法有害數(shù)據(jù)進(jìn)行過濾，并對無效數(shù)據(jù)進(jìn)行篩選。數(shù)據(jù)存儲需要設(shè)計相應(yīng)的數(shù)據(jù)庫。
智慧政府需要利用大數(shù)據(jù)以幫助其更準(zhǔn)確更客觀的做出決策，政府大數(shù)據(jù)應(yīng)用則需將海量的物聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合分析處理，結(jié)合時間、空間等多維度、多渠道的大數(shù)據(jù)，利用智能算法、大數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)模型等對目標(biāo)對象進(jìn)行分析挖掘，形成有針對性的決策建議和解決方案，并對未來可能發(fā)生的事件進(jìn)行預(yù)判和提前做好預(yù)案[24]。同時，智慧政府應(yīng)根據(jù)用戶歷史行為數(shù)據(jù)，向用戶提供用戶最為需求的有用的信息，因此，智慧政府需要利用推薦算法為用戶提供個性化服務(wù)。利用大數(shù)據(jù)分析，綜合時間、地理、人員、企業(yè)、天氣等多維度數(shù)據(jù)對城市環(huán)境、安全進(jìn)行監(jiān)控，對城市結(jié)構(gòu)規(guī)劃提供決策幫助[25]。結(jié)合多維度數(shù)據(jù)，如衛(wèi)生數(shù)據(jù)以及網(wǎng)絡(luò)有關(guān)疾病的討論，迅速探測可能發(fā)生的流行病，進(jìn)行全面的疫情監(jiān)測，快速進(jìn)行響應(yīng)。實時跟蹤公眾討論，搜集民意，對于公眾關(guān)心的問題予以實時響應(yīng)，對于危機(jī)進(jìn)行跟蹤識別及時處理。全面跟蹤分析用戶醫(yī)療數(shù)據(jù)，推動醫(yī)療服務(wù)與醫(yī)療管理創(chuàng)新。及時、全面、海量的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上建立的科學(xué)分析交通管理系統(tǒng)。構(gòu)建食品安全互聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)對食品的安全監(jiān)測與跟蹤。整合交通出行服務(wù)信息，提升交通、運輸、停車等各領(lǐng)域服務(wù)覆蓋面與服務(wù)能力。電子眼、互聯(lián)網(wǎng)等應(yīng)用，讓警方及時掌握社會治安動態(tài)。利用數(shù)據(jù)模型更針對性地鎖定犯罪易發(fā)點，高效打擊犯罪。應(yīng)急事件發(fā)生時，現(xiàn)場數(shù)據(jù)迅速同步給涉及救援需求的所有部門，便于組織協(xié)調(diào)力量，整合資源，最快速度進(jìn)行救援。跟蹤旅游信息，全面提升旅游公共服務(wù)能力、監(jiān)管能力和預(yù)測預(yù)警能力。分析公眾消費、企業(yè)營收等數(shù)據(jù)，對政府進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改進(jìn)城市業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)提供幫助。
智慧政府應(yīng)具有集成一體化的信息平臺，建設(shè)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享交換平臺, 實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、 業(yè)務(wù)協(xié)同, 形成融合一網(wǎng)受理、協(xié)同辦理、綜合管理的綜合平臺，并實現(xiàn)網(wǎng)頁、移動端APP辦事大廳等多渠道服務(wù)。面向政府時，可以智能化輔助決策，幫助政府流程管理、資源管理、信息溝通，工作協(xié)同與業(yè)務(wù)協(xié)作平臺，跨部門跨區(qū)域的業(yè)務(wù)協(xié)同平臺，推進(jìn)就業(yè)服務(wù)、社會保障、人事人才、勞動關(guān)系等政策業(yè)務(wù)跨領(lǐng)域共享協(xié)同，幫助政府辦公及處理業(yè)務(wù)，提升政府人員辦公效率。面向公眾，提供面向公眾和法人的“一站式”網(wǎng)上自助服務(wù)，可以使其僅通過一個平臺獲取所有服務(wù)以及其個性化服務(wù)，用戶辦理業(yè)務(wù)時，需要跨部門服務(wù)時，平臺會根據(jù)用戶業(yè)務(wù)需求自動觸發(fā)相應(yīng)流程進(jìn)行流轉(zhuǎn)，并通過部門間數(shù)據(jù)共享，無需用戶多次反復(fù)提交材料，無需用戶多次去不同部門辦理，使用戶體驗為僅通過一個端口提交所有相應(yīng)材料和信息后即可獲取相應(yīng)的服務(wù)。同時，平臺具有友好可視化功能，形象化的向政府及公眾展示信息與數(shù)據(jù)，并由于平臺信息量巨大，平臺具備強(qiáng)大準(zhǔn)確的查詢與檢索功能，使用戶能快速準(zhǔn)確的獲取到其所需要的信息。平臺應(yīng)可以提供多渠道多終端服務(wù)，移動互聯(lián)網(wǎng)時代性，智慧政府一站式業(yè)務(wù)平臺應(yīng)具有移動性，用戶可以通過電腦、手機(jī)、Pad等各種終端以及電腦網(wǎng)頁、手機(jī)網(wǎng)頁、APP等各種渠道獲取相關(guān)服務(wù)。
3）政策與機(jī)制支持。信息公開與共享應(yīng)有完善的相應(yīng)的法律要求或政策管理辦法，應(yīng)從法律政策規(guī)定上予以約束，保障數(shù)據(jù)安全以及隱私保護(hù)。為促進(jìn)部門機(jī)構(gòu)間數(shù)據(jù)共享，設(shè)計數(shù)據(jù)共享機(jī)制與實施規(guī)定，并設(shè)計數(shù)據(jù)共享激勵機(jī)制，頒布相應(yīng)的數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)公開、以及數(shù)據(jù)安全實施辦法?；谥腔壅徽臼狡脚_，實現(xiàn)政府業(yè)務(wù)流程再造，設(shè)計合理高效的業(yè)務(wù)辦理流程，實現(xiàn)合理的人員權(quán)責(zé)分配，既提高政府工作人員辦公效率，同時也提高用戶辦理業(yè)務(wù)的便利性。智慧政府的重要特點還體現(xiàn)在政府決策過程中的公眾全程參與，因此，要建立設(shè)計有效的公眾交互與反饋機(jī)制，通過如微博、微信、網(wǎng)絡(luò)留言、問卷調(diào)研、在線交流、以及民情民意抓取等多渠道多種方式獲取公眾意見，并設(shè)計相應(yīng)流程機(jī)制對公眾意見予以及時的反饋與響應(yīng)，激發(fā)公眾參與積極性，切實廣泛實現(xiàn)公眾參與。
對于政府服務(wù)設(shè)立服務(wù)評價體系，對政府服務(wù)人員、服務(wù)流程、服務(wù)平臺等各個方面設(shè)計評價指標(biāo)，通過用戶評價、后臺服務(wù)時間記錄、用戶留言等多方面數(shù)據(jù)對政府服務(wù)進(jìn)行評估。建立政府服務(wù)持續(xù)改進(jìn)機(jī)制，根據(jù)多維度用戶評價數(shù)據(jù)分析，逐步完善政府服務(wù)，使得服務(wù)能更好更有效更高效的面向公眾服務(wù)，持續(xù)改進(jìn)政府服務(wù)，提供更滿足公眾需求的服務(wù)，提升公眾滿意度。
3 大數(shù)據(jù)背景下智慧政府功能建設(shè)路徑設(shè)計
文章將界定智慧政府功能建設(shè)路徑設(shè)計，并基于智慧政府定義、評價指標(biāo)，結(jié)合中國智慧政府建設(shè)實踐，設(shè)計具體的智慧政府建設(shè)路徑。
3.1 功能建設(shè)路徑設(shè)計分析與界定
文章對智慧政府功能建設(shè)路徑設(shè)計的界定為智慧政府逐步建設(shè)過程中應(yīng)實現(xiàn)的功能及相應(yīng)的政策支持設(shè)計，即建設(shè)過程中不同階段應(yīng)實現(xiàn)的功能及為實踐相應(yīng)的功能應(yīng)具備的政策支持。有關(guān)智慧政府建設(shè)路徑相關(guān)文獻(xiàn)較少，類似的文獻(xiàn)有智慧政府發(fā)展階段的分析。一些學(xué)者從概念內(nèi)涵上分析從電子政務(wù)到智慧政府的發(fā)展，主要以文獻(xiàn)概念分析為主。張建光等[26]在對文獻(xiàn)進(jìn)行梳理后，將電子政務(wù)發(fā)展分為數(shù)字政府、電子政務(wù)、移動政務(wù)、智慧政府四個階段。張銳昕[27]指出虛擬政府、智慧政府均屬于電子政務(wù)，并從概念上分析從虛擬政府到智慧政府的定義與發(fā)展，對于具體不同階段功能建設(shè)沒有詳做描述。E.A.S.Yasser[28]分析電子政務(wù)到智慧政府發(fā)展升級過程中遇到的挑戰(zhàn)。一些學(xué)者則基于城市發(fā)展的角度，分析由于智慧城市建設(shè)階段的發(fā)展而造成的智慧政府建設(shè)的發(fā)展，C. Rochet[29]即概要分析了隨著智慧城市建設(shè)發(fā)展的過程智慧政府的發(fā)展。一些學(xué)者則基于具體城市建設(shè)案例分析城市實踐逐步建設(shè)過程中不同階段的不同建設(shè)特點。L.H.Siu[30]以新加坡建設(shè)智慧國家為案例總體上分析其從2014年以來建設(shè)過程中信息技術(shù)以及管理流程方面的特點，其主要分析總體框架，詳細(xì)實踐需求細(xì)節(jié)較少，且分析總體智慧城市的建設(shè)，有關(guān)智慧政府內(nèi)容也相對較少。G. Andrii等[31]分析比較約旦和美國兩國的政務(wù)服務(wù)，從而得出電子政務(wù)階段與智慧服務(wù)階段的政府服務(wù)的不同之處。
可以看出，研究智慧政府具體功能建設(shè)路徑的文獻(xiàn)較少，但是相關(guān)文獻(xiàn)為本文設(shè)計路徑提供了借鑒與參考。因此，本文將基于相關(guān)文獻(xiàn)，根據(jù)前文所界定的定義、評價指標(biāo)、分析的關(guān)鍵點設(shè)計智慧政府功能建設(shè)路徑，并根據(jù)中國當(dāng)前中國智慧政府建設(shè)實踐，詳細(xì)分析說明每個智慧政府的逐步建設(shè)過程中，每一階段應(yīng)建設(shè)的功能及相應(yīng)的技術(shù)與管理支持。
3.2 中國智慧政府建設(shè)存在的問題
根據(jù)《2018聯(lián)合國電子政府調(diào)查報告》(United Nations E-Government Survey 2018)[32]中國政務(wù)發(fā)展指數(shù)（EGDI）為0.681，排名第65位，前十位為丹麥，澳大利亞、韓國、英國、瑞典、芬蘭、新加坡、新西蘭、法國和日本，EGDI指數(shù)全部在0.878以上，已處于電子政務(wù)高級階段即智慧政府階段。因此，中國建設(shè)水平相對較弱，仍有較大提升空間。
中國政府對提升電子政務(wù)水平較為重視，根據(jù)《中國電子政務(wù)發(fā)展報告(2017) 》[33]， 截至2016年底，中國31個省的政府工作報告都將“互聯(lián)網(wǎng)+電子政務(wù)”列入2017年度重點工作。但是，中國當(dāng)前各省市建設(shè)水平仍總體較低，都普遍存在缺乏一體化網(wǎng)上政務(wù)平臺、政府服務(wù)水平有待提升、信息共享業(yè)務(wù)協(xié)同需加強(qiáng)、以及缺乏服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系規(guī)范等問題。報告從服務(wù)方式完備度、服務(wù)事項覆蓋度、辦事指南準(zhǔn)確度、以及在線服務(wù)成熟度四方面對中國各省網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力進(jìn)行調(diào)查，評估結(jié)果顯示，90分以上的只有浙江、貴州、江蘇三省，河南、西藏兩省低于65分，有18省得分處于65~80分，上海、福建等9省得分處于80~90分?？傮w上，盡管當(dāng)前整體上處于政府強(qiáng)力推進(jìn)信息化政務(wù)服務(wù)的良好發(fā)展環(huán)境中，但總體上政府服務(wù)水平仍有很大改善空間，普遍存在的問題有：①信息共享不充分，政務(wù)服務(wù)信息多頭管理、重復(fù)采集，如辦事指南內(nèi)容信息不一致；②政務(wù)平臺功能不完善，盡管中國各省市基本都建立了政務(wù)網(wǎng)站，但網(wǎng)站功能普遍較簡單；③服務(wù)支持流程政策等不完備，由于總體上政務(wù)功能建設(shè)尚不完善，相應(yīng)的服務(wù)支持流程等也不完備。
可以看出，中國很多省仍處于最初的電子政務(wù)階段，即政府政務(wù)電子化階段，遠(yuǎn)沒有達(dá)到智慧政府階段。而在移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)的迅速發(fā)展背景下應(yīng)大力建設(shè)并實現(xiàn)智慧政府，有助于中國政府迅速有效的提升服務(wù)效率與服務(wù)水平。從數(shù)據(jù)共享、服務(wù)平臺功能、及政策流程支持三方面設(shè)計智慧政府功能建設(shè)路徑可以有效幫助中國各省政府實現(xiàn)智慧政府。
3.3 功能建設(shè)路徑設(shè)計
智慧政府定義是智慧政府建設(shè)的依據(jù)，智慧政府的評價指標(biāo)是智慧建設(shè)路徑設(shè)計的參考指導(dǎo)，智慧政府建設(shè)的關(guān)鍵點是智慧政府建設(shè)路徑設(shè)計過程中需要重點關(guān)注的內(nèi)容。不同建設(shè)階段，根據(jù)評價指標(biāo)，關(guān)鍵建設(shè)內(nèi)容不同。因此，本節(jié)將基于智慧政府定義與評價指標(biāo)，參考建設(shè)關(guān)鍵點，結(jié)合中國智慧政府建設(shè)實踐，設(shè)計建設(shè)路徑。
由于中國省市眾多，各省市發(fā)展并不均衡，處于各階段水平的省市都有，有建設(shè)水平相對較高的浙江等省，也有處于電子政務(wù)剛起步階段的河南、西藏等省。而即便是發(fā)展水平較高的城市也仍需要進(jìn)一步充分利用新技術(shù)、新硬件更深化建設(shè)智慧政府。因此，文章參考已有文獻(xiàn)，根據(jù)中國實踐，基于智慧政府定義以及智慧政府主要評價指標(biāo)，結(jié)合智慧政府建設(shè)主要關(guān)鍵點，文章充分利用現(xiàn)代新硬件、智能算法、大數(shù)據(jù)處理等技術(shù)，設(shè)計大數(shù)據(jù)背景下智慧政府功能建設(shè)路徑為信息發(fā)布->基本政務(wù)功能實現(xiàn)->智慧政府實現(xiàn)三階段，如圖3所示。建設(shè)路徑為迭代模式，即階段二建設(shè)基于階段一建設(shè)成果基礎(chǔ)之上，而階段三建設(shè)基于階段二建設(shè)成果基礎(chǔ)之上。軟件平臺的開發(fā)則基于瀑布+敏捷開發(fā)模式進(jìn)行開發(fā)，根據(jù)中國當(dāng)前現(xiàn)狀，瀑布+敏捷開發(fā)模式更適合當(dāng)前中國政府建設(shè)智慧政府平臺開發(fā)實際情況，功能和功能間為敏捷模式，而單個功能實現(xiàn)內(nèi)為瀑布模式。對于發(fā)展較落后城市可以設(shè)計一個功能實現(xiàn)一個功能，逐步進(jìn)行擴(kuò)展，功能逐漸完善，而無需等待所有功能設(shè)計完成后統(tǒng)一開發(fā)，公眾可以更快更及時的享受到相應(yīng)的服務(wù)。
圖3 大數(shù)據(jù)下智慧政府建設(shè)路徑
最初，政府剛開始建設(shè)電子政務(wù)，如西藏等省，僅僅有政務(wù)網(wǎng)站，但網(wǎng)站上信息及功能均較少，最初應(yīng)實現(xiàn)政府文檔管理，公眾關(guān)注的信息應(yīng)及時發(fā)布于網(wǎng)站。根據(jù)電子政務(wù)的特點以及智慧政府評價指標(biāo)，政府應(yīng)具備基本的公開及服務(wù)便利性。因此，政府應(yīng)全面梳理整理政府服務(wù)流程，公眾、企業(yè)、機(jī)構(gòu)等申請服務(wù)所需材料，將所有事務(wù)辦理流程及其所需材料清楚清晰的發(fā)布于政府政務(wù)官網(wǎng)之上。政府機(jī)構(gòu)建立詳細(xì)的信息審核與發(fā)布流程，市民、企業(yè)等需要辦理事務(wù)時可以清楚的從網(wǎng)站上查詢到相關(guān)辦理流程以及所需材料，相關(guān)表格、申請等材料可以方便的從政府網(wǎng)站上下載獲取。政府新聞公告等及時發(fā)布于網(wǎng)站，群眾、企業(yè)、機(jī)構(gòu)能夠及時了解知曉最新消息。對于政策流程更新，政府機(jī)構(gòu)應(yīng)及時發(fā)布于網(wǎng)上，公眾用戶可以便捷的通過網(wǎng)絡(luò)了解相關(guān)信息。該初始階段主要為智慧政府建設(shè)最初過渡階段，主要為信息發(fā)布，公眾能夠便捷的通過網(wǎng)絡(luò)知曉相關(guān)信息。
基于最初的信息發(fā)布階段，政府網(wǎng)站在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)充其功能，如廣西、遼寧、安徽等省已基本實現(xiàn)階段一功能，但政務(wù)網(wǎng)站業(yè)務(wù)處理等功能仍較不完善。根據(jù)評價指標(biāo)應(yīng)實現(xiàn)基本的交流互動、集成性、以及基本的數(shù)據(jù)支持。為成功進(jìn)一步建設(shè)成為智慧政府，根據(jù)智慧政府功能建設(shè)關(guān)鍵點，政府應(yīng)實現(xiàn)基本政務(wù)無紙化，基本辦公事務(wù)均通過政務(wù)網(wǎng)站進(jìn)行處理，并建立相關(guān)的資源庫、數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)部分部門間的數(shù)據(jù)共享。水務(wù)、環(huán)保、市政、交通、公安、旅游、教育、醫(yī)療、社會保障、天氣等各政府機(jī)構(gòu)部門建立其相應(yīng)的數(shù)據(jù)庫。需要注意的是，盡管最初各部門建立其各自獨立的信息資源庫與數(shù)據(jù)庫，為進(jìn)一步發(fā)展成智慧政府，數(shù)據(jù)庫的設(shè)計與建立應(yīng)注意政府總體統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)劃，為日后數(shù)據(jù)全面打通與共享做好準(zhǔn)備。政務(wù)平臺應(yīng)能夠?qū)崿F(xiàn)基本政務(wù)與業(yè)務(wù)處理功能，能夠在政務(wù)網(wǎng)站上實現(xiàn)審批、公文流轉(zhuǎn)、部門協(xié)同，政府工作人員可以通過政務(wù)網(wǎng)站進(jìn)行日常辦公與事務(wù)處理。市民、企業(yè)、機(jī)構(gòu)則可以通過網(wǎng)站進(jìn)行一些服務(wù)申請，可以通過網(wǎng)站查看服務(wù)流程與處理進(jìn)度。政府部門則可以通過政務(wù)網(wǎng)站進(jìn)行日常辦公、公文審批流轉(zhuǎn)，各部門基于其建立的數(shù)據(jù)數(shù)據(jù)庫可以做基本的分析與管理，如人口保障部門根據(jù)其所建立的數(shù)據(jù)庫可以實現(xiàn)基本的分析、查詢等，分析總體人口結(jié)構(gòu)以及各區(qū)域人口結(jié)構(gòu)，旅游部門根據(jù)其數(shù)據(jù)庫可以做基本的旅游旺季淡季熱門旅游點分析，交通部門根據(jù)其數(shù)據(jù)庫分析主要的擁堵時間、擁堵點等。一些經(jīng)常需要交叉管理的部門間實現(xiàn)必要的數(shù)據(jù)共享。政策流程方面，由于有部分的數(shù)據(jù)共享，因此需要建立初步的數(shù)據(jù)共享與保護(hù)政策。并且由于基本政務(wù)均是網(wǎng)上處理，因此需要建立網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)處理流程與規(guī)范。階段二進(jìn)一步擴(kuò)大數(shù)據(jù)公開階段二時，在信息發(fā)布的基礎(chǔ)上，各部門各自建立其數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)在線事務(wù)申請與處理，同時線下也可以處理相應(yīng)的業(yè)務(wù)辦理，以便于能夠熟練使用網(wǎng)絡(luò)的年輕人以及對網(wǎng)絡(luò)不夠熟悉的老年人都能方便的獲得相應(yīng)的服務(wù)。
基于階段二，政府已實現(xiàn)基本的業(yè)務(wù)功能，如浙江等省已基本實現(xiàn)政府部門網(wǎng)上各種業(yè)務(wù)辦理，部分的利用大數(shù)據(jù)輔助監(jiān)控如根據(jù)交通數(shù)據(jù)進(jìn)行交通預(yù)測監(jiān)控等，但仍未實現(xiàn)利用各種新技術(shù)進(jìn)行實時數(shù)據(jù)采集、利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行輔助決策、以及個性化服務(wù)等。根據(jù)智慧政府定義、評價指標(biāo)，政府應(yīng)進(jìn)一步利用先進(jìn)信息技術(shù)，全面共享打通數(shù)據(jù)庫，從而實現(xiàn)智能動態(tài)數(shù)據(jù)實時采集、多元異構(gòu)數(shù)據(jù)融合與分析、大數(shù)據(jù)輔助決策、個性化服務(wù)，進(jìn)一步幫助政府推動促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)與可持續(xù)發(fā)展。因此，最后階段三智慧政府的建立需要進(jìn)一步深化細(xì)化各數(shù)據(jù)庫，建設(shè)細(xì)粒度人口、法人、空間三大基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，從而為進(jìn)一步跨庫分析提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支持。智慧政府階段應(yīng)充分合理利用傳感器、RFID、攝像頭、掃描儀等多元化的數(shù)據(jù)采集工具，通過物聯(lián)網(wǎng)等智能快速準(zhǔn)確的實時采集數(shù)據(jù)。各部門間實現(xiàn)跨部門、跨層級、跨系統(tǒng)、跨業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)共享，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享交換平臺。整合跨職能部門的公眾數(shù)據(jù)和信息、流程等，確保公眾享有同樣的信息，智慧政府下公眾具有全部知情權(quán)，所有事項需網(wǎng)上公布，未上網(wǎng)公布的事項不得設(shè)置審批要求。整合所有數(shù)據(jù)以及業(yè)務(wù)功能，實現(xiàn)所有服務(wù)網(wǎng)上全覆蓋，即公眾、企業(yè)、機(jī)構(gòu)可以通過網(wǎng)絡(luò)獲取所有服務(wù)，而無需去各個實體部門申請服務(wù)。各類政務(wù)系統(tǒng)通過統(tǒng)一平臺識別居民個人信息。個人辦事時，可以通過網(wǎng)站、手機(jī)APP等渠道辦理，辦事流程、所需材料一目了然。跟蹤監(jiān)督政府服務(wù)，采集公眾意見，關(guān)注公眾輿論，應(yīng)急預(yù)警。多維度全面分析數(shù)據(jù)，為政府機(jī)構(gòu)提供智能決策服務(wù)支持，使用決策分析工具對海量的服務(wù)對象（如社會公眾、企業(yè)、社會資源等）進(jìn)行分析，根據(jù)其關(guān)鍵特征劃分不同類別，再有針對性的制定服務(wù)管理策略，積極主動地實施政府服務(wù)。并引入地理信息技術(shù)，構(gòu)建具有空間分析能力的政務(wù)智能系統(tǒng)。大量數(shù)據(jù)信息以清晰簡明的圖表等友好可視化形式表現(xiàn)，還原政府決策分析的本來面貌，極大提高其準(zhǔn)確性和科學(xué)性。同時，移動互聯(lián)網(wǎng)時代公眾多通過智能手機(jī)等移動終端獲取服務(wù)，移動服務(wù)具有明顯便利性的優(yōu)勢，因此智慧政府政務(wù)平臺具有可移動性。而且大數(shù)據(jù)下，智慧政務(wù)平臺根據(jù)用戶個人檔案，歷史服務(wù)申請、歷史瀏覽等數(shù)據(jù)，智能分析用戶需求，智能推薦相應(yīng)的個性化服務(wù)。政府政策方面，應(yīng)設(shè)立數(shù)據(jù)資源歸集、治理、共享、開放、應(yīng)用、交換、質(zhì)量、安全等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與管理辦法，建立網(wǎng)上預(yù)審、協(xié)同審批機(jī)制與流程，依托智慧政府信息平臺實現(xiàn)服務(wù)流程再造，建立統(tǒng)一的規(guī)范要求，規(guī)范辦事指南形成智慧政府管理制度體系, 明確電子證照、電子印章、電子文件、電子檔案在政務(wù)活動中的法律效力, 建立相應(yīng)管理規(guī)范。為鼓勵市民積極參與政府決策，設(shè)立相應(yīng)的參與規(guī)范及激勵機(jī)制。
4 結(jié)束語
智慧政府是電子政務(wù)的高階階段，大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，國家政府都非常重視智慧政府的建設(shè)，而當(dāng)前中國很多地區(qū)僅處于電子政務(wù)初級階段，對智慧政府建設(shè)尚不清楚，且有關(guān)智慧政府的研究相對較少。文章全面深入分析并定義智慧政府及主要評價指標(biāo)，并基于此分析大數(shù)據(jù)下智慧政府建設(shè)的關(guān)鍵點，進(jìn)而設(shè)計大數(shù)據(jù)下智慧政府建設(shè)路徑。文章為進(jìn)一步深入研究智慧政府提供理論基礎(chǔ)，為政府進(jìn)一步建設(shè)智慧政府提供實踐支持。
