[目的/意義]政府?dāng)?shù)據(jù)治理在治理主體、治理對(duì)象和治理模式，超越了傳統(tǒng)電子政務(wù)的范疇，是政府信息化建設(shè)面臨的新課題，分析當(dāng)前政府?dāng)?shù)據(jù)治理中的主要問(wèn)題并研究對(duì)策建議，對(duì)建設(shè)智慧型政府、促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化具有重要意義。[方法/過(guò)程]文章基于實(shí)地調(diào)研，采取扎根法開(kāi)展研究，以上海為例分析了當(dāng)前我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)采集、共享、利用、開(kāi)放和服務(wù)等環(huán)節(jié)中存在的問(wèn)題，以及技術(shù)、能力和制度方面的原因，[結(jié)果/結(jié)論]提出我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)體系、人才隊(duì)伍和制度標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，建立科學(xué)高效的政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系。
1.政府?dāng)?shù)據(jù)治理的概念與內(nèi)涵
1.1政府?dāng)?shù)據(jù)治理的概念界定
治理一詞來(lái)自于古希臘語(yǔ)，本意是“掌舵”。該詞往往相對(duì)“統(tǒng)治”而言，代表一種新的社會(huì)管理和運(yùn)作方式。有別于集權(quán)化、科層化、自上而下色彩濃厚的“統(tǒng)治”，“治理”是一種聯(lián)合行動(dòng)的過(guò)程，它強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)，而不是控制；治理是存在著權(quán)力依賴(lài)的多元主體之間的自治網(wǎng)絡(luò)；治理具有非中心性、多元性和協(xié)同性等特點(diǎn)。
數(shù)據(jù)治理是社會(huì)深度信息化的產(chǎn)物，顯示數(shù)據(jù)正從獨(dú)占轉(zhuǎn)為共享、從封閉走向開(kāi)放、從權(quán)力變成資源的趨勢(shì)。目前國(guó)內(nèi)外對(duì)其有多種定義，如數(shù)據(jù)治理是對(duì)數(shù)據(jù)自然管理行使權(quán)利的活動(dòng)集合，是信息相關(guān)過(guò)程的決策權(quán)和職責(zé)體系，是企業(yè)中與數(shù)據(jù)使用有關(guān)的決策權(quán)力和責(zé)任框架體系[8]，是關(guān)于企業(yè)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的決策權(quán)分配，是為有效地使用機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)化或非結(jié)構(gòu)化信息資產(chǎn)而組織和實(shí)施的政策、流程和標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)踐。
與數(shù)據(jù)治理類(lèi)同的概念還有大數(shù)據(jù)治理。張紹華等認(rèn)為大數(shù)據(jù)治理是對(duì)組織的大數(shù)據(jù)管理和利用進(jìn)行評(píng)估、指導(dǎo)和監(jiān)督的體系框架，通過(guò)制定戰(zhàn)略方針、建立組織架構(gòu)、明確責(zé)任分工等，實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)的風(fēng)險(xiǎn)可控、安全合規(guī)、績(jī)效提升和價(jià)值創(chuàng)造，并提供不斷創(chuàng)新的大數(shù)據(jù)服務(wù)；梁芷銘則認(rèn)為大數(shù)據(jù)治理是不同的人群或組織機(jī)構(gòu)在大數(shù)據(jù)時(shí)代，為了應(yīng)對(duì)大數(shù)據(jù)帶來(lái)的種種不安、困難與威脅而運(yùn)用不同的技術(shù)工具對(duì)大數(shù)據(jù)進(jìn)行管理、整合、分析并挖掘其價(jià)值的行為。
數(shù)據(jù)治理發(fā)源于企業(yè)領(lǐng)域，后來(lái)擴(kuò)展到包括政府在內(nèi)的所有社會(huì)部門(mén)。政府?dāng)?shù)據(jù)治理，就是以治理的思維方式改進(jìn)傳統(tǒng)政府信息管理，是綜合運(yùn)用數(shù)據(jù)管理法律制度、人員組織、技術(shù)方法以及流程標(biāo)準(zhǔn)等手段，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的可用性、完整性、安全性等進(jìn)行全面管理，以確保政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)的保值增值，進(jìn)而推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)從公共資產(chǎn)轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值。具體而言其包含三層意義，一是治理主體是政府，二是治理目標(biāo)是提升公共管理效率，增強(qiáng)政府管控能力，改善公共服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)數(shù)據(jù)資產(chǎn)保值增值；三是治理對(duì)象以政府?dāng)?shù)據(jù)為主，也包括部分與公共管理與服務(wù)相關(guān)的社會(huì)數(shù)據(jù)。
1.2政府?dāng)?shù)據(jù)治理的主要內(nèi)容
國(guó)際數(shù)據(jù)管理協(xié)會(huì)（DAMA）認(rèn)為數(shù)據(jù)治理包括數(shù)據(jù)構(gòu)建、數(shù)據(jù)建模和設(shè)計(jì)、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)與操作、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)集成與互操作、文檔與內(nèi)容、數(shù)據(jù)倉(cāng)儲(chǔ)與商業(yè)智能、元數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)質(zhì)量；文獻(xiàn)則認(rèn)為應(yīng)包括數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)建模、數(shù)據(jù)整合、模式（Schema）整合、數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)整理、數(shù)據(jù)治理管理。
具體到政府?dāng)?shù)據(jù)治理，文獻(xiàn)將其分為三個(gè)層次：一是微觀層次，政府對(duì)在行政管理中產(chǎn)生或使用的尤其是在信息系統(tǒng)中存儲(chǔ)數(shù)據(jù)的治理；二是中觀層次，關(guān)注政府對(duì)與社會(huì)公共事務(wù)相關(guān)或涉及公共利益的數(shù)據(jù)資源和數(shù)據(jù)行為的治理；三是宏觀層次關(guān)注政府對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)、數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)乃至市場(chǎng)和社會(huì)數(shù)據(jù)化進(jìn)程的治理。文獻(xiàn)從三種大數(shù)據(jù)觀著手將政府大數(shù)據(jù)治理分為：數(shù)據(jù)治理（數(shù)據(jù)質(zhì)量控制、數(shù)據(jù)安全及數(shù)據(jù)開(kāi)放情況）、技術(shù)治理（技術(shù)架構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施、應(yīng)用服務(wù)）和資源治理（資源開(kāi)發(fā)、資源安全）。
綜合上述觀點(diǎn)，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)治理可以有兩種視角：一是技術(shù)視角，指政府?dāng)?shù)據(jù)全生命周期各個(gè)環(huán)節(jié)的治理，包括數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)歸集、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)利用、數(shù)據(jù)開(kāi)放等；二是管理視角，指技術(shù)、組織、能力、法規(guī)等不同層面的治理。政府?dāng)?shù)據(jù)治理兼具技術(shù)與管理的雙重屬性，需要制度安排與技術(shù)保障有機(jī)配合，技術(shù)視角代表治理領(lǐng)域，管理視角代表治理內(nèi)容，綜合兩種視角即可構(gòu)成政府?dāng)?shù)據(jù)治理的全景描繪。
1.3本文研究方法
本文基于實(shí)地調(diào)研，主要采取扎根法（Grounded Theory）。扎根法直接從實(shí)際觀察入手，從原始資料中歸納出經(jīng)驗(yàn)概括，然后上升到系統(tǒng)的理論，有助于探尋社會(huì)現(xiàn)象背后的復(fù)雜原因。
本文以筆者所在的上海市為案例，先后走訪了市級(jí)和部分區(qū)縣的經(jīng)濟(jì)、信息化、交通、衛(wèi)生、公安、住房和建設(shè)、綜合治理部門(mén)，與其信息化工作人員座談。為保證調(diào)研效果，筆者事先向其發(fā)放了調(diào)研提綱，要求對(duì)方梳理本部門(mén)在數(shù)據(jù)治理中面臨的問(wèn)題及原因。同時(shí)筆者還收集了各部門(mén)數(shù)據(jù)管理的工作總結(jié)、發(fā)展規(guī)劃、調(diào)研報(bào)告等資料，以對(duì)問(wèn)題及計(jì)劃進(jìn)行更詳細(xì)掌握。
對(duì)收集的資料，本文先采用扎根法進(jìn)行三級(jí)編碼，構(gòu)建影響關(guān)系模型，明確影響當(dāng)前政府?dāng)?shù)據(jù)治理的主要因素；然后結(jié)合工作實(shí)際，探討數(shù)據(jù)治理的主要對(duì)策。
2 基本扎根法的政府?dāng)?shù)據(jù)治理成效分析
由美國(guó)哥倫比亞大學(xué)社會(huì)學(xué)系A(chǔ)。 Strauss和B。 Glaser教授所提出的“扎根理論”，被學(xué)界認(rèn)為是當(dāng)前質(zhì)性研究最前沿的完整方法論體系。扎根理論通過(guò)對(duì)研究問(wèn)題的界定、廣泛且系統(tǒng)的資料收集、三層次編碼、多次比較分析調(diào)整以及理論生成與檢驗(yàn)，自下而上建立實(shí)質(zhì)理論，能夠從經(jīng)驗(yàn)事實(shí)中抽象出新的概念和思想。本文將對(duì)調(diào)研中獲取的政府?dāng)?shù)據(jù)治理相關(guān)資料，采用扎根理論中的三級(jí)編碼方法對(duì)其進(jìn)行編碼，從而發(fā)現(xiàn)影響政府?dāng)?shù)據(jù)治理成效的因素，為瓶頸問(wèn)題與對(duì)策分析提供指引。
2.1開(kāi)放性編碼
開(kāi)放性編碼是對(duì)原始資料進(jìn)行逐行編碼，并實(shí)現(xiàn)逐層概念化和范疇化。本文對(duì)所調(diào)研的上海市區(qū)兩級(jí)共21個(gè)政府部門(mén)所提供原始資料以及調(diào)研材料進(jìn)行分析。這些資料中有不少是一般性工作描述和總結(jié)，本文著重對(duì)其中有關(guān)政府?dāng)?shù)據(jù)治理的經(jīng)驗(yàn)、問(wèn)題和建議部分進(jìn)行逐字逐句分析，以確定其初始概念。由于開(kāi)放性編碼過(guò)程的工作量較大，為節(jié)省篇幅，本文僅列舉對(duì)原始材料進(jìn)行概念化和范疇化的幾個(gè)典型過(guò)程作為示例，如表1所示。按此方法，本文對(duì)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行逐行編碼，并進(jìn)行逐層概念化和范疇化，最終形成的23個(gè)范疇編碼結(jié)果， 如表2所示。
表1 開(kāi)放性編碼過(guò)程（示例）
表2 開(kāi)放性編碼結(jié)果
2.2 主軸編碼
本研究根據(jù)前文有關(guān)政府?dāng)?shù)據(jù)治理的內(nèi)容與環(huán)節(jié)，對(duì)上述開(kāi)放性編碼過(guò)程得到的23個(gè)范疇進(jìn)行聚類(lèi)，最終形成9個(gè)主范疇，分別編號(hào)為B1-B9；同時(shí)為便于分析，本文作進(jìn)一步并歸，將B1-B9納入技術(shù)設(shè)施、人員感知、人力資源和法規(guī)制度共4個(gè)維度，分別用T、C、H、L代表，如表3所示。
表3 主軸編碼結(jié)果
2.3選擇性編碼
選擇式編碼的主要目的是分析主范疇之間關(guān)系，特別是建立核心范疇與其它范疇之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，從而構(gòu)成理論主線。本文圍繞政府?dāng)?shù)據(jù)治理成效這個(gè)核心范疇，分析和探尋其與上述主范疇的關(guān)聯(lián)關(guān)系，結(jié)果如表4所示。
表4 選擇性編碼結(jié)果
2.4 政府?dāng)?shù)據(jù)治理的影響因素模型
根據(jù)上述分析，政府?dāng)?shù)據(jù)治理成效是技術(shù)設(shè)施、人員感知、人力資源和法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)等要素交互作用的結(jié)果，其中技術(shù)設(shè)施和人力資源直接影響數(shù)據(jù)治理成效，而法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和人員感知?jiǎng)t是通過(guò)影響技術(shù)設(shè)施和人力資源來(lái)間接影響數(shù)據(jù)治理成效。根據(jù)此故事線，本文可構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)治理的影響因素模型，如圖1所示。
圖1：政府?dāng)?shù)據(jù)治理成效的影響因素模型
3.完善政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系的對(duì)策建議
雖然本文僅調(diào)研了上海市，但考慮到該市信息化和電子政務(wù)處于全國(guó)領(lǐng)先水平，其政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系尚很不完善，由此可推斷全國(guó)整體應(yīng)處于較低水平，還存在結(jié)構(gòu)缺陷。從前述分析可知，技術(shù)設(shè)施、人員感知、人力資源和法規(guī)制度是影響政府?dāng)?shù)據(jù)治理成效的主要因素，而法規(guī)制度是最重要的自變量，其會(huì)直接或間接影響影響其它因素，最終對(duì)政府治理成效起到?jīng)Q定性作用。因此未來(lái)我國(guó)要加強(qiáng)法規(guī)制訂和制度設(shè)計(jì)，進(jìn)一步完善技術(shù)設(shè)施、人力資源和領(lǐng)導(dǎo)激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系的優(yōu)化。
3.1構(gòu)建支撐政府?dāng)?shù)據(jù)無(wú)障礙流動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)體系
在技術(shù)層面上，當(dāng)前我國(guó)應(yīng)著重解決目前網(wǎng)絡(luò)和設(shè)施按條線和環(huán)節(jié)分割的問(wèn)題，加強(qiáng)政府大數(shù)據(jù)的頂層技術(shù)架構(gòu)設(shè)計(jì)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)研制與實(shí)施，打通政府?dāng)?shù)據(jù)生命周期各環(huán)節(jié)，構(gòu)建讓數(shù)據(jù)無(wú)障礙流動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)體系。
一是加強(qiáng)統(tǒng)一的政務(wù)云和政務(wù)大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)。對(duì)于新建政府?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)和系統(tǒng)，應(yīng)全部集中到統(tǒng)一的政務(wù)云和政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)之中；對(duì)于已有數(shù)據(jù)庫(kù)和系統(tǒng)應(yīng)逐步遷移歸并，消除“數(shù)據(jù)孤島”存在的硬件土壤。
二是推進(jìn)數(shù)據(jù)采集的自動(dòng)化與智能化，構(gòu)建泛在感知的社會(huì)管理基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)，加快人工智能、大數(shù)據(jù)、空間信息等新技術(shù)在社會(huì)基層部門(mén)和場(chǎng)所的布局應(yīng)用，從源頭上提升政府?dāng)?shù)據(jù)質(zhì)量。
三是建設(shè)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)交換平臺(tái)，提供通用的跨部門(mén)和跨地域數(shù)據(jù)資源交換共享服務(wù)功能，由以前的點(diǎn)對(duì)點(diǎn)共享轉(zhuǎn)為網(wǎng)狀共享，既促進(jìn)制度化數(shù)據(jù)共享機(jī)制形成，也實(shí)現(xiàn)對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)的申請(qǐng)、審核、交換和利用的全流程監(jiān)管。
四是加快政務(wù)大數(shù)據(jù)技術(shù)創(chuàng)新。政府部門(mén)應(yīng)與科研機(jī)構(gòu)、信息技術(shù)企業(yè)合作，加強(qiáng)數(shù)據(jù)智能采集、數(shù)據(jù)智能清洗、數(shù)據(jù)智能應(yīng)用等方面的技術(shù)和場(chǎng)景開(kāi)發(fā)。
3.2建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、權(quán)責(zé)對(duì)等的領(lǐng)導(dǎo)與激勵(lì)制度
推進(jìn)政府大數(shù)據(jù)治理還需要科學(xué)的制度安排。從調(diào)研結(jié)果來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理的政策法規(guī)、組織機(jī)構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等方面還存在結(jié)構(gòu)性缺陷，需要加快制度和標(biāo)準(zhǔn)的創(chuàng)新。
一是健全大數(shù)據(jù)治理組織機(jī)構(gòu)。建立高層領(lǐng)導(dǎo)牽頭的大數(shù)據(jù)治理委員會(huì)，形成強(qiáng)有力的跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，消除既得利益對(duì)數(shù)據(jù)采集、共享、開(kāi)放和利用等工作的干擾；建立政府部門(mén)的首席數(shù)據(jù)官（CDO）制度，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)本部門(mén)的數(shù)據(jù)治理以及跨部門(mén)的數(shù)據(jù)共享事宜，促進(jìn)大數(shù)據(jù)與政務(wù)業(yè)務(wù)的深度融合。
二是建立大數(shù)據(jù)利益補(bǔ)償機(jī)制。大數(shù)據(jù)價(jià)值往往存在感知差異。在一個(gè)部門(mén)眼里可能是“垃圾”和“廢物”的數(shù)據(jù)，在另一個(gè)部門(mén)眼里卻可能是“寶藏”和“金礦”。對(duì)前者而言，大數(shù)據(jù)工作投入多、回報(bào)少，但其數(shù)據(jù)有助于提升政府大數(shù)據(jù)工作整體效能。對(duì)這類(lèi)部門(mén)和人員應(yīng)給予一定的利益補(bǔ)償或政績(jī)激勵(lì)，增強(qiáng)其工作積極性。
3.3形成與大數(shù)據(jù)治理相適應(yīng)的人力資源體系
政府?dāng)?shù)據(jù)治理的關(guān)鍵在人，調(diào)研中幾乎所有部門(mén)都反映人才不足問(wèn)題。為此我國(guó)既要在政府中形成一支高素質(zhì)的大數(shù)據(jù)人才隊(duì)伍，也要促進(jìn)政府工作人員大數(shù)據(jù)意識(shí)與能力的普遍提升。
一是提升政府工作人員的大數(shù)據(jù)意識(shí)。正如歷史學(xué)家黃仁宇所指出的，傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)缺乏“數(shù)目字管理”，造成國(guó)家與社會(huì)管理模糊雜亂。政府應(yīng)通過(guò)培訓(xùn)、示范等方式，提升政府工作人員的大數(shù)據(jù)意識(shí)和互聯(lián)網(wǎng)思維，消除傳統(tǒng)文化對(duì)大數(shù)據(jù)工作的消極影響。
二是培養(yǎng)既懂政府業(yè)務(wù)又熟悉大數(shù)據(jù)的復(fù)合型人才隊(duì)伍。一方面高校院所的公共管理、公共行政和電子政務(wù)等專(zhuān)業(yè)應(yīng)增加大數(shù)據(jù)和人工智慧等內(nèi)容的學(xué)習(xí)，加快培養(yǎng)復(fù)合型人才；另一方面政府部門(mén)可以通過(guò)與IT企業(yè)簽訂長(zhǎng)期外包合同的方式，使IT人員與政府工作人員持續(xù)合作中形成復(fù)合型能力。
