2004年1月，上海市政府以政府規(guī)章方式發(fā)布了《上海市政府信息公開規(guī)定》，決定從今年5月1日開始全面推行政府信息公開。幾個月過去了，這項工作取得了初步成效。下面，我主要介紹上海政府信息公開的一些情況及其思考。
一、圍繞“責任政府、服務政府、法治政府”建設，推動政府信息公開
?。ㄒ唬┟鞔_政府信息公開工作的定位，促進政府提高行政效能
作為社會管理者與公共服務的提供者，政府如何通過擁有的大量公共信息資源為社會服務并促進其合理流動與優(yōu)化配置，是國內外共同關注的重要問題。上海從1996年開始在市、區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）三個層面逐步實施政務公開，推行行政執(zhí)法告知制度，近年又開辟了門戶網站、新聞發(fā)言人等信息公開渠道。從本質上看，政府信息公開是一個內外因素共同作用的過程。對外，是公民落實知情權的迫切需求，以降低因政府信息不公開和渠道不暢通增加的成本，獲取更加主動優(yōu)質的公共服務；對內，是政府提高公共管理水平的客觀要求，以帶動內部業(yè)務流重組，更好地履行社會管理職能，增強政府公信力。為此，上海政府信息公開的基本定位，不是單純的信息發(fā)布，而是作為優(yōu)化政府職能、提高行政效能和促進依法行政的重要抓手，實現政府信息資源的效益最大化和效應社會化。
（二）形成工作規(guī)范，確保政府信息公開各項工作穩(wěn)步有序開展
根據已明確的工作定位，上海主要采取了五方面做法，確保工作順利開展。一是以公開為原則、不公開為例外作為基本要求。明確規(guī)定除涉及國家秘密、商業(yè)機密和個人隱私等方面的信息外，政府有義務也有責任將其他所有政府信息特別是公共性突出的信息，依法向社會公開，或依申請予以提供。二是以整體推進、重點突破作為工作策略。對全市政府信息公開進行總體要求和統(tǒng)一部署；同時，特別從公眾關注程度高、公益性強、公權力大的部門入手，將教育、人事、房地、水務、質量技監(jiān)、建設、規(guī)劃、工商、公安、衛(wèi)生等15家單位確定為政府信息公開的重點單位，要求首批公布信息公開的目錄并形成亮點。三是以著眼長遠、循序漸進作為推進步驟。確定以今年5月1日、11月1日和明年的3月31日為三個重要時間節(jié)點，并明確了與之相對應的階段目標與工作重點。四是以組織落實、配套跟進作為保障機制。成立了全市政府信息公開工作的聯席會議，成員單位各司其職、合力推進；在組織培訓、制訂規(guī)范、監(jiān)督檢查、爭議解決、效果評議等方面加緊配套建設，確保工作成效。五是以面向社會、便民利民作為公開導向。以信息公開指南的形式，引導各部門從市民最為迫切的需求出發(fā)，梳理、篩選、審核并及時更新需公開的各類信息；利用政府公報、新聞發(fā)布會、政府網站、檔案館、圖書館、電子公告牌以及其他媒介，形成能保障最廣泛的群體平等獲得政府公開信息的多元化渠道。
（三）在不斷總結經驗的基礎上，逐步形成和擴大政府信息公開的積極效應
在上海各有關部門的共同推進下，政府信息公開規(guī)定自5月1日正式實施以來，取得了較明顯的階段性成果。社會公眾對政府信息公開工作予以了空前的關注與熱情，電話咨詢或當面咨詢達13萬人次，網站專欄頁面訪問量達5200多萬人次；截至8月底，15家重點單位政府公開信息總數達5772條（其中，主動公開目錄5393條，依申請公開目錄379條）；收到申請2355個，其中70%以上都能全部或部分提供，全市初步形成參與面極廣和推動力度較大的整體環(huán)境，為政府信息公開的持續(xù)推進創(chuàng)造了良好開端。同時，針對當前存在的一些操作性問題，或涉及更深層次的體制、機制性障礙，我們將在實踐中繼續(xù)摸索，不斷化解難題、突破瓶頸，切實體現政府信息公開的實效，逐步提高政府信息資源的開發(fā)與利用水平。
二、積極穩(wěn)妥推進政府信息公開工作，引導帶動全社會信息整合與共享
上海實施政府信息公開還是屬于探索起步階段。一方面，政府需要在具體的工作推進中不斷提高信息公開的效率與服務質量；另一方面，政府掌握了全社會70%以上的信息資源，應通過政府信息公開促進信息資源更快更好地開發(fā)利用。為此，我們考慮當前重點要正確處理好四方面的關系。
第一，處理好“公開為原則、不公開為例外”的關系。這是政府信息公開工作的根本原則。從信息公開的界限來看，政府各部門根據《政府信息公開規(guī)定》要求和自身職能，把握好公開與不公開之間的“度”，確保必須公開的信息全部公開，免于公開的注意保密。但是，由于長期以來計劃經濟體制下形成的政府工作慣例，在具體的操作過程中，一些部門覺得存在不少介于可公開與免于公開之間的“敏感信息”。這類信息，有的屬于國家有關條線管理規(guī)定中沒有明確界定是否可公開的，有的甚至可能使公眾質疑以往行政行為的合理性，有的信息公開將大幅度增加政府部門工作量。因此，必須按照積極穩(wěn)妥、合理有序的原則，根據社會需求程度，排定信息公開工作計劃，逐步推進，同時加大社會解釋宣傳等配套工作力度，求得公眾理解。
第二，處理好政府承諾與自身準備之間的關系。上海政府已經就信息公開的原則、操作規(guī)程等內容作出了具體的承諾。雖然在《政府信息公開規(guī)定》實施之前進行了大量的調研和其他準備工作，但在具體實施過程中難免會遇到各種困難。一是在公開內容方面。政府多年來積累的浩瀚信息資源，通常都是按照自身工作需求進行歸類整理，要面向社會提供信息公開服務，還需對政府掌握的信息資源進行相應梳理，如在過去四個月中，15個重點單位根據相關技術要求只梳理了不到10年的信息。二是在行政效能方面。政府信息公開使得政府的透明度空前提高，社會各方面比以往任何時候都更清楚地知道各類事務的辦理規(guī)程，對政府公共服務的效能提出了更高的要求，否則政府將面臨更多被認為是“不作為”的糾紛。三是在公開渠道方面。就政府信息公開工作本身來說，我們已經通過集中受理點、網站、市民電子信箱等渠道與介質為社會提供信息公開服務，下一步需要專門針對文化程度較低和信息化應用水平不高的市民，為弱勢群體提供更加人性化的信息公開服務。
第三，處理好政府示范與帶動社會之間的關系。政府實施信息公開，無疑也是對全社會其他領域信息資源開放共享的一種積極倡導與示范。特別是隨著信息化建設的不斷深入，各領域通過各種信息系統(tǒng)的建設積累了越來越多的信息資源，對信息資源重要性的認識也有了很大提高。這種部門所有的信息固然是支撐自身業(yè)務發(fā)展的重要資源，但是只有面向社會開放，才能更充分發(fā)揮信息的價值。我們設想在政府信息公開實踐的基礎上，逐步探索在承擔公共服務的醫(yī)院、學校等事業(yè)單位，社團和公共基金會等組織中推行信息公開。此外，還將積極營造適合全社會進行信息資源共享、整合、開發(fā)、應用的機制與環(huán)境。
第四，處理好公開與利用的關系。政府信息公開的重要目的在于使這些信息資源被社會各方面廣泛應用。市民和企業(yè)可以直接根據政府公開的信息辦理各項公共事務，以及提供基礎性的決策依據，但這只是淺層次的應用。更重要的是要通過對這些信息的綜合開發(fā)，發(fā)揮其更強大的作用。一方面是鼓勵社會機構對政府公開信息進行深入加工，形成各類專業(yè)化信息產品，滿足社會各界特別是企業(yè)的需求。另一方面是鼓勵專家學者利用政府公開信息開展研究，為政府決策與行政提供更加有力的支撐。
三、不斷深化政府信息公開，加快推動信息資源開發(fā)利用
目前，上海政府信息公開工作已經有了良好的開局，下一步我們將重點推動形成四個機制，促進政府信息公開工作和全社會信息資源的開發(fā)利用。
（一）政府信息公開工作的組織推進機制。政府信息公開工作需要逐步形成長效的工作機制與工作套路，近期我們將重點抓好三項制度建設。一是監(jiān)督制度。充分發(fā)揮監(jiān)察部門、新聞媒體、社會公眾、各部門內部四種監(jiān)督力量的作用，研究制訂針對信息公開工作的檢查方案，細化有關懲戒舉措，并對各單位制定信息公開工作的內部工作規(guī)范加以指導。二是評議制度。借鑒近兩年來邀請社會各界對政府部門網站進行公開評議的做法，廣泛聽取社會各界對信息公開工作的意見與建議，評議結果在政府信息公開年度報告中進行客觀、公正的反映。三是專家咨詢制度。加快組建政府信息公開專家委員會，對工作中出現的問題和爭議提供參考意見。
（二）市場化的信息資源開發(fā)利用機制。政府信息公開，在滿足市民、企業(yè)的一般需求之外，還需要有一批社會化機構對這些信息進行深入加工。當前，重點是培育兩類信息服務企業(yè)。一類是企業(yè)信用征信服務企業(yè)。由于政府承擔對市場主體的監(jiān)管職責，掌握了大量的企業(yè)信用信息，是信用服務機構急需的信息資源。制定征信企業(yè)依據《政府信息公開規(guī)定》，通過依申請公開程序獲得政府掌握的企業(yè)信用信息的操作細則，使這些信用信息公平地提供給各征信服務企業(yè)，促進社會信用體系的建設與完善。另一類是各種信息咨詢服務機構。政府將大量原本社會不易獲得的信息公開后，為信息服務機構提供了重要的原材料，并以此加工形成適應不同群體、行業(yè)的信息服務產品，滿足社會的信息需求，帶動信息消費。
?。ㄈ┬畔⒐_與信息資源開發(fā)利用的技術保障機制。上海的政府信息公開工作是在信息化大背景下開展的，必然涉及到很多信息技術應用的問題。一是政府部門在電子政務框架下進行信息采集、加工、發(fā)布，當前重點是要依托由公務網、政務外網組成的電子政務網絡平臺，規(guī)范信息采集標準與流程，在加快建設基礎性、戰(zhàn)略性數據庫的同時，進一步做好內部信息資源的數字化，完善網站、呼叫中心等信息公開途徑。二是進一步提高全社會信息化應用的普及率，使更多的市民、企業(yè)和各類機構能夠通過以互聯網為代表先進信息技術，便捷地獲得政府的公開信息。三是引導IT企業(yè)，為信息公開和信息資源開發(fā)利用提供覆蓋采集、加工、整合、傳輸、挖掘、檢索等環(huán)節(jié)的軟件與解決方案，以及相關的信息安全保障技術。
（四）政府信息公開和信息資源開發(fā)利用的法制保障機制。在信息公開的實踐中，上海以政府規(guī)章的方式頒布了《政府信息公開規(guī)定》，在法制化方面進行了探索。但從近期的實施來看，目前還需要不斷完善有關法律規(guī)范。在上位法層面，我們建議國家加快制定保護個人隱私的相關法律；通過司法實踐進一步明確商業(yè)秘密的界定；修改《檔案法》、《保守國家秘密法》與政府信息公開實踐相沖突的有關內容。在地方立法層面，我們將加強政府信息公開工作的有關法規(guī)配套，如將在近期出臺的《規(guī)范和促進企業(yè)信用征信的規(guī)定》中，明確征信機構通過政府公開的途徑獲得信用信息的規(guī)范。
政府信息公開是一項涉及政府行政理念和行政方式改革的長期工作。這一工作雖然不乏國際經驗，但由于國情的不同，可資借鑒的經驗并不多。上海將在國家有關部門的指導下，廣泛吸收各方面經驗與建議，努力探索實踐，力爭走出一條具有時代特征、中國特色、上海特點的政府信息公開的新路，并且更好地帶動全社會信息資源的共享、開發(fā)與應用，為實現經濟社會全面、協調、可持續(xù)發(fā)展作出應有的貢獻。
