營商環(huán)境本質(zhì)上是一個(gè)地區(qū)綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力、對(duì)外開放水平、政府治理能力的重要表現(xiàn)，優(yōu)化營商環(huán)境必須高度重視完善觀念、政策、機(jī)構(gòu)、人才等軟環(huán)境要素。當(dāng)前我國營商環(huán)境軟環(huán)境建設(shè)中還存在一些問題，主要表現(xiàn)為：簡政放權(quán)不徹底、職能機(jī)構(gòu)不完善、行政審批流程多，融資難、成本高，專業(yè)人才缺失，少數(shù)干部存在“慵、懶、散”不作為問題，工作作風(fēng)還需進(jìn)一步轉(zhuǎn)變等。為進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境，解決企業(yè)群眾反映出來的突出問題，各地區(qū)積極加強(qiáng)軟環(huán)境建設(shè)，以組建專門營商環(huán)境職能機(jī)構(gòu)為突破口，整合各地區(qū)各部門分散的營商環(huán)境資源力量，因地制宜發(fā)布針對(duì)性政策措施，持續(xù)推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域改革，開展?fàn)I商環(huán)境評(píng)價(jià)工作，形成競相優(yōu)化營商環(huán)境的良好氛圍。
一、地方政府營商環(huán)境職能機(jī)構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀
近幾年來，為加強(qiáng)各地營商環(huán)境建設(shè)，省市級(jí)營商環(huán)境職能機(jī)構(gòu)加快成立，尤其是東部沿海和東北地區(qū)，但整體而言，營商環(huán)境職能機(jī)構(gòu)的覆蓋比例和范圍仍然不高，在已調(diào)查到的營商環(huán)境職能機(jī)構(gòu)中，省一級(jí)中黑龍江、吉林、遼寧、浙江、江蘇、海南、天津等成立了專門機(jī)構(gòu)，市一級(jí)中東部沿海和東北少數(shù)城市成立了專門機(jī)構(gòu)。
?。ㄒ唬┦〖?jí)營商環(huán)境職能機(jī)構(gòu)設(shè)立狀況
省級(jí)營商環(huán)境職能機(jī)構(gòu)的設(shè)立可以分為三個(gè)區(qū)域。第一個(gè)區(qū)域是率先重視營商環(huán)境工作、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平引領(lǐng)全國的東部沿海。2012以來，廣東省工商局率先在全國開展商事制度改革，探索借鑒國際有關(guān)營商環(huán)境評(píng)價(jià)通例，構(gòu)建全國首套覆蓋開辦企業(yè)全流程的便利度評(píng)估體系，為更好地服務(wù)于全省，進(jìn)一步簡化流程、提高效率，廣東省工商局在機(jī)構(gòu)設(shè)置上增設(shè)了便利營商促進(jìn)處，在全國尚屬首例。浙江省因地制宜，組建省委全面深化改革委員會(huì)辦公室（省最多跑一次改革辦改革公室），不斷放大“最多跑一次”改革對(duì)全面深化改革的牽引作用，進(jìn)一步優(yōu)化投資環(huán)境，推進(jìn)商事制度改革，全面優(yōu)化營商環(huán)境。江蘇省以市場監(jiān)督管理局為主，為了優(yōu)化營商環(huán)境，圍繞市場準(zhǔn)入、減負(fù)、公平競爭環(huán)境、提升競爭力、解決融資難5個(gè)方面推出18條舉措，發(fā)布組建后出臺(tái)的第一個(gè)文件《關(guān)于支持民企發(fā)展的若干意見》。
第二個(gè)區(qū)域是東北三省。為了振興東北三省經(jīng)濟(jì)，優(yōu)化軟環(huán)境建設(shè)，東北三省將營商環(huán)境建設(shè)提至政府工作重要位置，積極構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效的營商環(huán)境建設(shè)體制機(jī)制。2017年，遼寧成立了全國唯一省級(jí)營商環(huán)境建設(shè)督查機(jī)構(gòu)--遼寧省營商環(huán)境建設(shè)監(jiān)督局，在2018年機(jī)構(gòu)改革中，遼寧省營商環(huán)境建設(shè)監(jiān)督局”調(diào)整為“遼寧省營商環(huán)境建設(shè)局”，并升格為省政府直屬機(jī)構(gòu)。吉林省和黑龍江省也緊隨其后成立專門機(jī)構(gòu)，吉林省組建政務(wù)服務(wù)和數(shù)字化建設(shè)管理局，黑龍江省組建營商環(huán)境建設(shè)監(jiān)督局。
第三個(gè)區(qū)域是中西部地區(qū)。安徽省為支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，統(tǒng)籌推進(jìn)創(chuàng)優(yōu)“四最”營商環(huán)境工作，2017年底成立省創(chuàng)優(yōu)“四最”營商環(huán)境工作領(lǐng)導(dǎo)小組。2018年，陜西省發(fā)布《關(guān)于調(diào)整省優(yōu)化提升營商環(huán)境工作牽頭單位》的通知，省優(yōu)化提升營商環(huán)境工作牽頭單位由省推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變協(xié)調(diào)小組辦公室調(diào)整為省發(fā)展改革委，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室相應(yīng)調(diào)整設(shè)在省發(fā)展改革委。山西省以行政審批服務(wù)管理局為主，加強(qiáng)營商環(huán)境職能建設(shè)，深化“放管服效”改革，推進(jìn)“六最營商環(huán)境”建設(shè)，提升服務(wù)民營經(jīng)濟(jì)的精準(zhǔn)度和滿意度。
?。ǘ┑厥屑?jí)營商環(huán)境職能機(jī)構(gòu)設(shè)立現(xiàn)狀
整體而言，東部沿海地區(qū)由浙江走在前列，東北三省下屬地級(jí)市因其面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展振興壓力，也將營商環(huán)境建設(shè)作為重中之重，但中西部地區(qū)與其他地區(qū)相比則顯滯后。
東部沿海地區(qū)中，2018年溫州市開展“營商環(huán)境提升年”行動(dòng)，成立溫州市營商環(huán)境服務(wù)監(jiān)督局；衢州市，作為全國首批營商環(huán)境評(píng)價(jià)試點(diǎn)市，由市政府設(shè)立了營商環(huán)境建設(shè)辦公室；淮安市通過整合市委辦公室、市政府辦公室優(yōu)化營商環(huán)境方面的職責(zé)，組建市委營商環(huán)境優(yōu)化辦公室；2018年，天津市政務(wù)服務(wù)辦公室（市營商環(huán)境辦公室）正式成立。東北三省地市級(jí)營商環(huán)境機(jī)構(gòu)成立相對(duì)較多，哈爾濱市將市委、市政府發(fā)展環(huán)境整治領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在市營商環(huán)境建設(shè)監(jiān)督局，大慶市新組建市營商環(huán)境建設(shè)監(jiān)督局，加掛市政務(wù)服務(wù)局牌子，沈陽市、錦州市設(shè)立了營商環(huán)境建設(shè)局，黑河市、本溪市由市政府設(shè)立營商環(huán)境建設(shè)監(jiān)督局。中西部地區(qū)，主要依托于市政府辦、發(fā)改委、行政審批局或市場監(jiān)督管理局等開展?fàn)I商環(huán)境優(yōu)化工作，專門成立的營商環(huán)境機(jī)構(gòu)仍然較少。
二、地方政府營商環(huán)境職能機(jī)構(gòu)的模式分析
?。ㄒ唬I商環(huán)境職能機(jī)構(gòu)的隸屬模式
根據(jù)機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系，地方政府營商環(huán)境職能機(jī)構(gòu)可以分為政府直屬機(jī)構(gòu)和政府部門管理機(jī)構(gòu)。
第一，政府直屬機(jī)構(gòu)。在已調(diào)查到的營商環(huán)境職能機(jī)構(gòu)中，大多是由省委省政府、市委市政府統(tǒng)籌管理。如天津市政務(wù)服務(wù)辦公室（市營商環(huán)境辦公室）、淮安市委營商環(huán)境優(yōu)化辦公室。
第二，政府部門管理機(jī)構(gòu)。營商環(huán)境職能機(jī)構(gòu)的隸屬部門比較多樣化，包括經(jīng)信委（局）、發(fā)改委（局）、工商局、司法局、行政審批局等。北京市發(fā)改委負(fù)責(zé)全市統(tǒng)籌營商環(huán)境優(yōu)化提升工作。陜西省營商環(huán)境建設(shè)優(yōu)化由陜西省發(fā)改委牽頭。杭州市司法局開展針對(duì)營商環(huán)境的“最多跑一次”改革。青島市物價(jià)局印發(fā)《推進(jìn)“一次辦好”改革優(yōu)化營商環(huán)境實(shí)施方案》。
?。ǘI商環(huán)境職能機(jī)構(gòu)的組建模式
營商環(huán)境職能機(jī)構(gòu)從無到有，組建模式也可分為兩種。
一是整合重組相關(guān)部門行政職能。黑龍江省將省政府辦公廳的企業(yè)和創(chuàng)業(yè)投訴管理、發(fā)展環(huán)境整治、網(wǎng)上政務(wù)平臺(tái)建設(shè)、網(wǎng)上審批監(jiān)督管理、流程再造等職能整合，組建省營商環(huán)境建設(shè)監(jiān)督局。大連市營商環(huán)境建設(shè)局是整合原市政府辦公廳的營商環(huán)境建設(shè)職責(zé)以及相關(guān)部門的公共行政服務(wù)、公共資源交易管理、行政審批等職責(zé)組建而成，作為市政府工作部門，承擔(dān)全市營商環(huán)境建設(shè)、行政審批制度改革、行政審批管理、公共資源交易服務(wù)等職責(zé)。
二是對(duì)原有機(jī)構(gòu)增加營商環(huán)境相關(guān)職能。吉林省成立政務(wù)服務(wù)和數(shù)字化建設(shè)管理局，加掛吉林省軟環(huán)境建設(shè)辦公室牌子。南寧市成立行政審批局，加掛市營商環(huán)境建設(shè)局牌子。大連市在機(jī)構(gòu)改革后成立營商環(huán)境建設(shè)局，加掛行政審批局、公共資源交易管理辦公室牌子。溫州市和瑞安市按照精簡高效的原則，由市招商局（經(jīng)合辦）增掛市營商環(huán)境服務(wù)監(jiān)督局等。
?。ㄈI商環(huán)境職能機(jī)構(gòu)的職責(zé)模式
各地政府營商環(huán)境職能機(jī)構(gòu)的職責(zé)各有不同，可以劃分為推進(jìn)商事制度改革、營造公平競爭環(huán)境（包括營商便利度）、整合政務(wù)服務(wù)管理等。
首先，推進(jìn)商事制度改革方面。浙江省以深化“最多跑一次”改革為引領(lǐng)，積極推進(jìn)審批服務(wù)便民化，進(jìn)一步簡化投資審批和商事登記流程。安徽省以創(chuàng)優(yōu)全國“四最”營商環(huán)境為目標(biāo)，全面實(shí)施“多證合一”、“一照一碼”、“證照分離”改革，大力削減工商登記后置審批事項(xiàng)，進(jìn)一步完善企業(yè)登記全程電子化，努力實(shí)現(xiàn)市場主體登記“最多跑一次”或“一次不跑”。
其次，營造公平競爭環(huán)境方面。江蘇省組織省各有關(guān)部門、各設(shè)區(qū)市完成對(duì)清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的政策文件、執(zhí)行公平競爭審查制度情況的自查，全面、徹底糾正現(xiàn)有政策措施中涉及地方保護(hù)、指定交易、市場壁壘等方面的內(nèi)容。海南省市場監(jiān)督管理局將建立規(guī)范統(tǒng)一的市場監(jiān)管規(guī)則，加大違法行為的打擊力度，建立以信用監(jiān)管為核心的新型監(jiān)管機(jī)制，讓誠信經(jīng)營者一路“綠燈”，讓失信經(jīng)營者處處碰壁甚至被市場淘汰。
再者，整合政務(wù)服務(wù)管理方面。廣東省出臺(tái)《廣東省“數(shù)字政府”建設(shè)總體規(guī)劃（2018-2020年）實(shí)施方案》，將數(shù)字政府建設(shè)作為再創(chuàng)營商環(huán)境廣東新優(yōu)勢的著力點(diǎn)和突破口。天津市政務(wù)服務(wù)辦公室（市營商環(huán)境辦公室）推動(dòng)智能化審批向無人審批過渡，大力提高政務(wù)服務(wù)水平。吉林省將軟環(huán)境建設(shè)工作納入政府績效和領(lǐng)導(dǎo)班子綜合考核評(píng)價(jià)體系，考核結(jié)果與部門單位負(fù)責(zé)人業(yè)績?cè)u(píng)定掛鉤，注重企業(yè)感受，在考核中為民營企業(yè)的評(píng)議賦予更重要的權(quán)重等。哈爾濱市將市政府行政服務(wù)中心承擔(dān)的行政職責(zé)劃入市營商環(huán)境建設(shè)監(jiān)督局。
三、結(jié)論和建議
通過梳理全國省級(jí)和地市級(jí)政府營商環(huán)境職能機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀和模式，基于各地區(qū)各部門的具體實(shí)踐分析，可以初步得出以下結(jié)論。
第一，在隸屬關(guān)系上，地方政府營商環(huán)境職能機(jī)構(gòu)大多屬于政府部門管理機(jī)構(gòu)，目前設(shè)立的政府直屬機(jī)構(gòu)或組成部門在全國范圍來看相對(duì)比較少。
第二，在組建模式上，由于多個(gè)部門都具有優(yōu)化營商環(huán)境工作的部分職能，組建模式存在多種情況，一部分是對(duì)政府辦公室（廳）相關(guān)職能機(jī)構(gòu)的重組。另外大多數(shù)是對(duì)原有機(jī)構(gòu)增加營商環(huán)境相關(guān)職能。
第三，在職責(zé)界定上，這些機(jī)構(gòu)不僅關(guān)注營商環(huán)境的整體建設(shè)，同時(shí)，因地制宜，在深化商事制度改革、提升營商環(huán)境便利度、營造公平競爭環(huán)境和建立新型監(jiān)督體制上創(chuàng)新發(fā)力。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，結(jié)合地方工作實(shí)際，各地區(qū)營商環(huán)境職能機(jī)構(gòu)在職責(zé)上也會(huì)表現(xiàn)出較為明顯的差異。
根據(jù)上述結(jié)論，對(duì)地方政府營商環(huán)境職能機(jī)構(gòu)提出以下建議。
首先，因地制宜，有所側(cè)重。營商環(huán)境職能機(jī)構(gòu)的設(shè)置，地方政府應(yīng)結(jié)合當(dāng)前重點(diǎn)工作事項(xiàng)，整合相關(guān)部門資源，合理設(shè)置相關(guān)職能機(jī)構(gòu)來主推優(yōu)化營商環(huán)境工作。
其次，全面考慮，重點(diǎn)突破。地方營商環(huán)境優(yōu)化工作涉及面廣，軟環(huán)境建設(shè)起步較晚的地區(qū)，宜由較高層級(jí)政府直屬部門來統(tǒng)領(lǐng)。發(fā)展較好的地區(qū)，可新設(shè)立營商環(huán)境職能機(jī)構(gòu)作為政府直屬部門或組成部門。
最后，發(fā)展優(yōu)先，評(píng)估結(jié)合。營商環(huán)境職能機(jī)構(gòu)的設(shè)置要以改善企業(yè)發(fā)展環(huán)境，完善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)，以營商環(huán)境評(píng)估為抓手，以評(píng)促改，以評(píng)促建。
綜合上述，隨著近幾年來，國家對(duì)營商環(huán)境工作的高度重視、各地機(jī)構(gòu)改革的深入推進(jìn)，營商環(huán)境職能機(jī)構(gòu)設(shè)立將會(huì)在地市級(jí)中愈加普遍。但對(duì)于營商環(huán)境職能機(jī)構(gòu)設(shè)置，要以改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、繁榮市場經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)，精簡優(yōu)化機(jī)構(gòu)人員配置，不要流于形式與跟風(fēng)，避免出現(xiàn)新的機(jī)構(gòu)臃腫。
作者 | 徐向南 任澤玥
職務(wù) | 國脈智慧城市部研究員
屬性 | 國脈智庫 新春奉獻(xiàn)-營商環(huán)境系列文章⑩
附：營商通產(chǎn)品介紹
為促進(jìn)營商環(huán)境發(fā)展，國脈研發(fā)出“營商通”產(chǎn)品?！盃I商通”全稱是“營商通管理優(yōu)化一體平臺(tái)”，包含數(shù)據(jù)可視化、事項(xiàng)登記、事項(xiàng)清洗、事項(xiàng)優(yōu)化、供需對(duì)接、主題服務(wù)、多表合一、模版庫、營商環(huán)境評(píng)估等多個(gè)功能模塊，希望通過“營商通”，助力我國營商環(huán)境提升。
作為咨詢服務(wù)產(chǎn)品化的智慧成果，營商通系統(tǒng)具有極強(qiáng)業(yè)務(wù)針對(duì)性和實(shí)用性，主要解決法人辦事材料多、環(huán)節(jié)繁、時(shí)間長、流程不清等難題，其優(yōu)化思路是按數(shù)據(jù)流動(dòng)邏輯實(shí)現(xiàn)流程再造，創(chuàng)新主題服務(wù)和多表合一步驟，借助數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)與共享，以達(dá)到三減一優(yōu)（減材料、減環(huán)節(jié)、減時(shí)間，優(yōu)化主題服務(wù)），辦事“最多跑一次”，從而全面提升營商環(huán)境，助力國家互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)一體化平臺(tái)建設(shè)。目前，國脈已承接過廣東省營商環(huán)境企業(yè)開辦、不動(dòng)產(chǎn)登記、施工許可辦理等主題事項(xiàng)的梳理、云南省手機(jī)辦理事項(xiàng)梳理、深圳市法人主題事項(xiàng)梳理、山東德州“不動(dòng)產(chǎn)登記”、江蘇江陰“2440”、西咸新區(qū)“3450”等省市區(qū)營商環(huán)境優(yōu)化項(xiàng)目。
