借鑒國內(nèi)外一站式服務(wù)信息化建設(shè)的寶貴經(jīng)驗，廣東省茂名市的網(wǎng)上行政協(xié)同審批共享基礎(chǔ)平臺，

網(wǎng)上審批系統(tǒng)作為政務(wù)信息化建設(shè)的重要組成部分，其實施效果直接關(guān)系到電子政務(wù)整體建設(shè)。

網(wǎng)上行政協(xié)同審批的實現(xiàn)，除了必須具備安全和技術(shù)條件以外，更重要的是非技術(shù)的行政體制改革和業(yè)務(wù)流程優(yōu)化問題。

因此，如何解決在辦公自動化的基礎(chǔ)上推行網(wǎng)上行政協(xié)同審批與傳統(tǒng)方式的行政審批所出現(xiàn)的權(quán)力轉(zhuǎn)移所帶來的阻力問題，以及部門原有業(yè)務(wù)審批系統(tǒng)與網(wǎng)上行政協(xié)同審批共享基礎(chǔ)平臺的接口安全對接問題，是研究推進(jìn)網(wǎng)上行政審批策略的關(guān)鍵。

六大阻力

推進(jìn)網(wǎng)上行政審批，不免存在若干阻力，其原因大致如下：

１、基于安全保密的原因，部門強(qiáng)調(diào)：部門的行政審批業(yè)務(wù)和部分審批業(yè)務(wù)依據(jù)等信息是屬于保密范疇，必須做到絕對保密。

２、各個政府部門都有各自的行政職能，各自依據(jù)自身的行政職能行使行政審批權(quán)。行政職能是部門存在的前提，是部門和部門領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的基礎(chǔ)。

3、推行網(wǎng)上行政協(xié)同審批，必將會進(jìn)行審批流程的重整、規(guī)范和優(yōu)化，必將會把申請、條件、流程和審批結(jié)果公開化，這就必定會出現(xiàn)行政審批權(quán)力的轉(zhuǎn)移，由傳統(tǒng)的權(quán)力型審批向服務(wù)型審批轉(zhuǎn)變，這樣必定會削弱部門和部門領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力。

4、行政體制改革有待進(jìn)一步深化，業(yè)務(wù)流程的梳理和優(yōu)化問題還未得到很好解決。

5、工作人員的權(quán)力觀、價值觀還未有得到很好的轉(zhuǎn)變，服務(wù)意識還比較淡薄。

6、過去，解決網(wǎng)上行政協(xié)同審批問題的網(wǎng)絡(luò)和技術(shù)不具備條件。

時機(jī)正成熟

為解決以上問題，目前，相關(guān)條件及保障正在逐步到位：

國家已出臺政務(wù)公開法和行政監(jiān)督管理條例，指出：政務(wù)公開是原則，保密是例外。這就要求非涉密的信息都必須公開，實行信息資源共享。

國家正在建立和完善保障制度，加強(qiáng)法制建設(shè)，建立良好的電子政務(wù)建設(shè)和應(yīng)用的環(huán)境。目前已出臺了《行政許可法》、《電子簽名法》, 《政府信息公開條例》已被列為國務(wù)院2006年一類立法計劃，有望今年出臺,《政府信息公開條例》 將通過立法促進(jìn)政府信息資源開發(fā)，解決部門間互聯(lián)互通、資源共享的瓶頸問題。

2005年廣東省出臺了《廣東省建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施意見》，提出：“運用信息、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代技術(shù)進(jìn)行行政審批管理，推行‘網(wǎng)上審批’、‘并聯(lián)審批’和‘一站式’服務(wù)，提高辦事效率；要在全省建立行政許可電子監(jiān)察系統(tǒng)，全面監(jiān)察行政許可審批過程的每一個環(huán)節(jié)。”這些法規(guī)的相繼出臺，將有助于網(wǎng)上行政審批系統(tǒng)的建設(shè)和推廣應(yīng)用。

部分地區(qū)實行財政統(tǒng)收統(tǒng)支后，實行收支兩條線，部門沒有獨立的經(jīng)濟(jì)支配權(quán)，不再存在部門經(jīng)濟(jì)利益的沖突問題。

目前，解決網(wǎng)上行政審批問題的網(wǎng)絡(luò)、安全、數(shù)據(jù)存貯和交換、系統(tǒng)管理和應(yīng)用服務(wù)等軟件系統(tǒng)支撐平臺等技術(shù)均已成熟，具備了推行網(wǎng)上行政審批的條件。

方法保障

廣東省茂名市在推進(jìn)網(wǎng)上行政審批時，采取多種方法保障順利推進(jìn)：

在信息安全保障方面，按國家安全保密的規(guī)定要求，一方面加強(qiáng)垂直管理的業(yè)務(wù)部門的“信息孤島”建設(shè)，加強(qiáng)“信息孤島”內(nèi)信息系統(tǒng)和信息資源的管理。另一方面利用物理隔離技術(shù)、CA數(shù)字認(rèn)證技術(shù)，消除部門的泄密疑慮。

政府在推行網(wǎng)上行政協(xié)同審批行政決策方面：按省在這方面工作的統(tǒng)一部署和形勢發(fā)展的需要，報經(jīng)市政府批準(zhǔn)，由市政府發(fā)文，統(tǒng)一要求政府各部門必須在規(guī)定的時間內(nèi)全面推行網(wǎng)上行政協(xié)同并聯(lián)審批，并接受行政許可電子監(jiān)察系統(tǒng)的全面監(jiān)察。

行政許可執(zhí)法監(jiān)督方面：行政監(jiān)察是行政審批業(yè)務(wù)流程優(yōu)化的保證，行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)是網(wǎng)上行政審批業(yè)務(wù)協(xié)同并聯(lián)系統(tǒng)的“魂”。因此，必須在省的統(tǒng)一部署下，在建設(shè)網(wǎng)上行政審批業(yè)務(wù)協(xié)同系統(tǒng)的同時，建設(shè)行政許可電子監(jiān)察系統(tǒng)，這也是防止權(quán)力腐敗的有效途徑。

在技術(shù)保障保方面：用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、整合信息資源，建設(shè)網(wǎng)上行政協(xié)同并聯(lián)審批共享基礎(chǔ)平臺。這樣，通過市級統(tǒng)一的信息資源共享及行政審批業(yè)務(wù)協(xié)同平臺進(jìn)行有條件的數(shù)據(jù)交換和行政審批管理，從而實現(xiàn)真正意義上的信息資源共享及行政審批業(yè)務(wù)協(xié)同。

在網(wǎng)上行政審批推行策略方面：推行網(wǎng)上行政審批，必須分步進(jìn)行。

第一步應(yīng)以優(yōu)化投資環(huán)境為理由，推動投資審批項目實行網(wǎng)上協(xié)同審批，并進(jìn)行電子監(jiān)察。

第二步應(yīng)以《行政許可法》和《信息公開法》為依據(jù)，在尊重部門原有業(yè)務(wù)審批系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，建設(shè)網(wǎng)上行政協(xié)同并聯(lián)審批共享基礎(chǔ)平臺和行政許可電子監(jiān)察系統(tǒng)，推動行政審批事項實行網(wǎng)上協(xié)同審批，并把受理、承辦、審核、批準(zhǔn)、辦結(jié)等進(jìn)行全程監(jiān)察。

第三步是把部門的業(yè)務(wù)審批系統(tǒng)的審批流程摸擬出來，配合網(wǎng)上行政協(xié)同并聯(lián)審批共享基礎(chǔ)平臺的審批流程，通過行政許可電子監(jiān)察系統(tǒng)對行政審批的全過程進(jìn)行全面的監(jiān)察和管理。

一個平臺

為達(dá)到茂名市網(wǎng)上行政協(xié)同審批共享基礎(chǔ)平臺的建設(shè)總體目標(biāo)和性能要求，實現(xiàn)項目預(yù)期應(yīng)用效果，平臺的總體框架設(shè)計至關(guān)重要。通過 “一個平臺、六大應(yīng)用、協(xié)同審批、全程監(jiān)察、服務(wù)管理”的整體建設(shè)，茂名市全面打造現(xiàn)代化的協(xié)同審批體系，最終實現(xiàn)茂名市網(wǎng)上行政協(xié)同審批共享基礎(chǔ)平臺的建設(shè)目標(biāo)，總體設(shè)計框架如圖１。

網(wǎng)上行政協(xié)同審批共享基礎(chǔ)平臺是整個項目應(yīng)用的基礎(chǔ)，為各應(yīng)用系統(tǒng)提供數(shù)據(jù)交換、流程整合、信息共享、用戶管理與權(quán)限控制，保障各應(yīng)用系統(tǒng)的正常運轉(zhuǎn)。

“六大應(yīng)用”

“六大應(yīng)用”是指為滿足茂名市投資服務(wù)中心和相關(guān)單位的業(yè)務(wù)需求，在茂名市網(wǎng)上行政協(xié)同審批共享基礎(chǔ)平臺的基礎(chǔ)之上，分別建設(shè)“協(xié)同審批、電子監(jiān)察、信息服務(wù)、領(lǐng)導(dǎo)工作臺、協(xié)同辦公、審批門戶網(wǎng)站”六大業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)。

1、協(xié)同審批系統(tǒng)

協(xié)同審批系統(tǒng)的業(yè)務(wù)模型是以投資服務(wù)中心為中心的星型結(jié)構(gòu)（如圖２），辦事人可直接到行政審批大廳進(jìn)行所有行政審批項目辦理、交費、取得辦事結(jié)果，而不必再分別到各行政審批單位辦理。辦事人只需面對一個政府機(jī)關(guān)。

行政審批大廳受理辦事人項目后，如項目是行政審批大廳內(nèi)行政審批單位人員有權(quán)進(jìn)行辦理的，則直接辦理；否則由行政審批大廳把項目移交給行政審批單位，行政審批單位辦理完畢后又移交給行政審批大廳。

該業(yè)務(wù)模型形成了“審批大廳窗口受理，管理機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)分辦，相關(guān)部門分頭辦理，結(jié)算中心一次收費，審批大廳窗口答復(fù)”的跨單位區(qū)域的審批工作模式。打破了行政機(jī)關(guān)的組織界限，形成了以審批業(yè)務(wù)處（科）室為單位、以投資服務(wù)大廳為中心的一個“整體區(qū)域政府機(jī)關(guān)”的協(xié)同審批管理體系，使行政審批管理方式由金字塔逐步向扁平型過渡。

通過協(xié)同審批平臺將各職能局業(yè)務(wù)系統(tǒng)中所處理的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行了數(shù)據(jù)交換，建立茂名市審批業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫，為該平臺的其他應(yīng)用提供數(shù)據(jù)支持。

并且通過建設(shè)系統(tǒng)審批平臺為全茂名市實現(xiàn)了政府機(jī)構(gòu)內(nèi)、外部的信息集成，通過集成化的方法把原有應(yīng)用通過一個核心組件服務(wù)器集成為一個有機(jī)整體，來獲取其他應(yīng)用系統(tǒng)中的相關(guān)數(shù)據(jù)和信息，能將政府機(jī)構(gòu)現(xiàn)有的數(shù)據(jù)和應(yīng)用無縫地集成到一起，無需重新開發(fā)，保護(hù)了原有的投資。

受理方式除了在投資服務(wù)中心進(jìn)行窗口受理外，還可以進(jìn)行與其他各委辦局業(yè)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)據(jù)交換，將其他各委辦局業(yè)務(wù)系統(tǒng)所處理的辦件信息傳遞給協(xié)同審批系統(tǒng)，進(jìn)行數(shù)據(jù)的整理及匯總，并為電子監(jiān)察系統(tǒng)提供數(shù)據(jù)保障。

如果因涉及保密單位等的數(shù)據(jù)，則系統(tǒng)提供了標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)導(dǎo)入導(dǎo)出格式，由保密單位按照相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)格式將可以公布的信息予以手工填寫，系統(tǒng)可將標(biāo)準(zhǔn)格式的Excel或者Word文件中的數(shù)據(jù)導(dǎo)入到系統(tǒng)中，從而保證了數(shù)據(jù)的完整性。

系統(tǒng)通過流程整合、數(shù)據(jù)整合等技術(shù)，最終實現(xiàn)“一表式登記、一網(wǎng)式審批、一站式領(lǐng)證”的先進(jìn)管理模式。

２、電子監(jiān)察系統(tǒng)

市監(jiān)察局可以通過此系統(tǒng)對全市許可事項的辦理過程（包含受理、承辦、審核、批準(zhǔn)、辦結(jié)）的5個環(huán)節(jié)進(jìn)行全程實時監(jiān)察。同時程序提供自動預(yù)警糾錯的功能，對行政審批超時限、違規(guī)收費、違反審批程序、違反政務(wù)公開規(guī)定，對符合條件的申請人不予批準(zhǔn)等違規(guī)行為，分別發(fā)出預(yù)警信號、“黃牌”和“紅牌”信號，并自動通過手機(jī)短信息通知承辦人、審批人和批準(zhǔn)人等責(zé)任人，便于監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督整改和追究責(zé)任 。

同時根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，結(jié)合茂名市實際行政審批績效考核辦法，系統(tǒng)將根據(jù)規(guī)定的量化標(biāo)準(zhǔn)，自動對各部門、各崗位的行政效能進(jìn)行打分、考核和排名；對部門的考評結(jié)果每月在內(nèi)網(wǎng)、外網(wǎng)和新聞媒體上向各級領(lǐng)導(dǎo)和社會公布，接受群眾監(jiān)督，逐步形成茂名市行政審批效能評估體系。

3、信息服務(wù)系統(tǒng)

通過本系統(tǒng)將充分整合多種信息化服務(wù)方式，如移動政務(wù)（手機(jī)短消息、移動WAP）、語音呼叫中心、門戶網(wǎng)站、觸摸屏、電子顯示大屏等多種信息化手段為系統(tǒng)涉及到的對象，提供提醒、催辦、公布、查詢等全方位的信息綜合服務(wù)。

4、領(lǐng)導(dǎo)工作臺系統(tǒng)

系統(tǒng)通過智能搜索引擎把系統(tǒng)中的相關(guān)業(yè)務(wù)信息和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)通過形象、直觀的表現(xiàn)形式主動推送到領(lǐng)導(dǎo)的工作桌面，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供參考信息，如辦理、收費、投訴、績效、重大項目跟蹤等情況。

5、審批門戶網(wǎng)站系統(tǒng)

該網(wǎng)站系統(tǒng)將作為 “中國茂名”的子網(wǎng)站，主要提供新聞發(fā)布、辦事指南、辦事結(jié)果查詢、辦事流程查詢、表格下載、網(wǎng)上辦事、網(wǎng)上審批等服務(wù)功能。

四大特色

借鑒國內(nèi)外一站式服務(wù)信息化建設(shè)的寶貴經(jīng)驗，茂名市網(wǎng)上行政協(xié)同審批共享基礎(chǔ)平臺采取服務(wù)中心模式和真正一站式服務(wù)模式相結(jié)合的方式，對于進(jìn)入中心但部門內(nèi)部無信息化系統(tǒng)的部門集中在一網(wǎng)式協(xié)同平臺下進(jìn)行業(yè)務(wù)處理工作。

而對已有業(yè)務(wù)審批系統(tǒng)的部門，采取將中心物理大廳只作為資料的接受窗口，不作業(yè)務(wù)處理，調(diào)用本地的業(yè)務(wù)審批系統(tǒng)進(jìn)行處理，最大程度地實現(xiàn)審批業(yè)務(wù)協(xié)同，推動管理創(chuàng)新。其具體特點體現(xiàn)為以下四個方面：

1、實現(xiàn)信息資源共享

通過建設(shè)茂名市網(wǎng)上行政協(xié)同審批共享基礎(chǔ)平臺，可以實現(xiàn)與市府各職能委辦局相關(guān)部門的業(yè)務(wù)系統(tǒng)實時數(shù)據(jù)交換，加強(qiáng)了原各部門“信息孤島”的資源共享，初步建立了全市政府部門橫向行政審批信息資源交換與共享機(jī)制，將行政審批業(yè)務(wù)信息進(jìn)行緊密集成，并以此為基礎(chǔ)為其它綜合應(yīng)用系統(tǒng)提供了數(shù)據(jù)交換的通道。

2、實現(xiàn)“大流程、大審批”新模式

在傳統(tǒng)的工作模式下，由于很多政府業(yè)務(wù)流程并沒有對市民公開，企業(yè)或個人在辦理某項業(yè)務(wù)，首先需要自己主動尋找相關(guān)的業(yè)務(wù)政府部門和具體處理業(yè)務(wù)的人員，要自己“找婆家”。

各行政單位之間的信息相互之間也是獨立的，無法有效溝通。就需要通過用戶的申請，來推動整個業(yè)務(wù)流程的運作，是一種由“人來推動流程運轉(zhuǎn)”的模式。

通過建設(shè)茂名市協(xié)同審批平臺，企業(yè)或個人除了可以通過審批門戶網(wǎng)站、呼叫中心、電子觸摸屏等手段輕松的全面掌握所辦理事項的工作流程和處理情況外。

還可通過本平臺提供的規(guī)范化流程、信息的公開和數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)共享，通過信息系統(tǒng)對窗口受理的申報材料自動分發(fā)至各相關(guān)委辦局職能部門，實現(xiàn)跨業(yè)務(wù)部門的網(wǎng)上聯(lián)合協(xié)同審批，變傳統(tǒng)的“人推動流程運轉(zhuǎn)”為“程序推動流程運轉(zhuǎn)”，方便企業(yè)和個人辦事，加強(qiáng)政府服務(wù)能力，實現(xiàn)茂名市行政審批服務(wù)網(wǎng)上“大流轉(zhuǎn)、大審批”的新模式。

3、加強(qiáng)監(jiān)督，實現(xiàn)對行政審批業(yè)務(wù)全程“電子監(jiān)察”

使用“電子眼”對全市所有行政審批事項的實施情況進(jìn)行全程監(jiān)察，對違反審批條件或?qū)徟绦颉⒊^審批時限、違規(guī)收費等情況會同時自動發(fā)出警告信息，同時對每個審批部門和審批人員進(jìn)行績效評估和排名，實現(xiàn)了行政審批辦理過程“看得見，管得住”。

系統(tǒng)對除了對投資服務(wù)中心審批事項進(jìn)行監(jiān)察，還對全市直屬部門的非行政許可的其他審批事項的監(jiān)控，并加強(qiáng)了主題監(jiān)察、秩序監(jiān)察、新開發(fā)建設(shè)重大投資項目審批電子監(jiān)管功能，可有效加強(qiáng)監(jiān)督作用。

4、構(gòu)建“立體服務(wù)”

此平臺建立了移動政務(wù)（短信、WAP服務(wù)等）、語音呼叫中心、門戶網(wǎng)站、觸摸屏、電子顯示大屏等多種信息化服務(wù)工具，通過強(qiáng)大業(yè)務(wù)能力和通訊方式，方便廣大人民群眾及時查詢了解到辦事流程和具體的辦事過程，提供了全面高效的“立體服務(wù)”體系，真正起到了服務(wù)群眾、方便群眾的作用。

圖１ 總體設(shè)計框架圖

圖２ 業(yè)務(wù)模型示意圖

圖３ 電子監(jiān)察業(yè)務(wù)模型示意圖

圖４ 平臺整體關(guān)系圖