無錫是具有改革創(chuàng)新傳統(tǒng)的城市。黨的十一屆三中全會以來，集體經(jīng)濟異軍突起和民營經(jīng)濟快速崛起等一系列改革實踐，使無錫躍上了新的發(fā)展平臺。進入新世紀，無錫人均GDP跨過5000美元大關(guān)，經(jīng)濟市場化、國際化縱深發(fā)展。加快行政管理體制改革已成為無錫由工業(yè)化中期向后期演進、由全面小康向基本現(xiàn)代化邁進的重大課題。近年來，無錫市委、市政府以解放思想為先導，以轉(zhuǎn)變政府職能為目標，以政務公開、政企分開、政事分開、政資分開、政府與社會中介組織分開為原則，以實施“管辦分離”、撤鎮(zhèn)建街、政會脫鉤、行政審批制度改革等為重點，積極探索和推進了行政管理體制改革實踐。
一、以實施社會事業(yè)和市政公用事業(yè)“管辦分離”改革為重點，推動從全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變。
長期以來，我國相當部分經(jīng)濟社會領域?qū)嵭械氖钦鲑Y建設、政府統(tǒng)一管理的體制，行政主管部門既是實施全行業(yè)監(jiān)督管理的管理者，又是舉辦下屬事業(yè)單位的出資人，這種政事不分、政資不分、管辦一體的管理體制導致，一方面管理部門因?qū)Ｗ⒂谧陨砼e辦的各類事業(yè)單位，客觀上影響了對全社會、全行業(yè)公共產(chǎn)品生產(chǎn)和供給的管理；另一方面因利益關(guān)系排斥甚至壓制其他社會力量參與這些領域的發(fā)展，其下屬事業(yè)單位也因統(tǒng)得過多、管得過死影響了自主運行、自我發(fā)展的活力。為進一步推動政府職能轉(zhuǎn)變、加快社會事業(yè)和市政公用事業(yè)的發(fā)展，無錫市委、市政府自2005年6月起，選擇了衛(wèi)生、教育、文化、體育、廣電和市政公用等領域?qū)嵤┕苻k分離的聯(lián)動改革，使政府社會管理即“管”的職能和提供公共服務產(chǎn)品即“辦”的職能有機分開，推動政府職能部門從原來的“以辦為主”向“以管為主”轉(zhuǎn)變。
一是科學分設管、辦機構(gòu)。實施“管辦分離”，關(guān)鍵是架構(gòu)分設，前提是職能劃定。在廣泛調(diào)研、集思廣益的基礎上，借鑒國有企業(yè)改革兩權(quán)分離的實踐經(jīng)驗，在文教衛(wèi)體領域新組建文化藝術(shù)管理中心、學校管理中心、醫(yī)院管理中心、體育場館和訓練管理中心，作為政府發(fā)展社會事業(yè)和行業(yè)市屬國有資產(chǎn)管理的責任主體，切實履行“辦”社會事業(yè)的職能；相應地，在剝離下屬事業(yè)單位和部分國有資產(chǎn)后，“瘦身”后的行政部門主要履行“管”社會事業(yè)的職能。根據(jù)“先分類，再劃轉(zhuǎn)”的步驟，先將社會事業(yè)領域政府出資興辦的事業(yè)單位按照行政管理類、社會公益類、經(jīng)營類進行分類歸并，將經(jīng)營類單位和資產(chǎn)劃歸管理中心。在不增加人員編制、不增加財政負擔的前提下，原行政部門約三分之一的人員分流到管理中心，保留公務員身份，在改革進程中逐步消化；對管理中心內(nèi)設機構(gòu)堅持因事設崗，按崗定責，新補充人員實行聘用制，一律通過公開考錄聘用。以學校管理中心為例，7個職能部門僅定編34人，管理范圍包括下屬26所學校和4500多名老師。按照行政職能合理歸并的原則，撤銷市廣電局和文化局，組建成立市文化廣電新聞出版局（簡稱文廣新局），統(tǒng)一履行文化、廣播電視、新聞出版管理職能。實施了市政公用局與市政公用集團公司脫鉤，把原由市政公用局管理的路燈照明總公司、市政設施工程總公司、環(huán)衛(wèi)總公司等的全部資產(chǎn)和人員，以及已改制企事業(yè)單位中保留的國有股權(quán)，全部劃歸市政公用產(chǎn)業(yè)集團，真正做到政企、政資、政事分開。
二是努力實現(xiàn)“管”得更好。機構(gòu)分設后，行政部門的職責主要是依法承擔對所管轄領域的業(yè)務指導和行業(yè)監(jiān)管，進行公共管理，提供公共服務，承擔必要的考核管理工作；適應市場機制要求，該放開的徹底放開，大力吸引多元化資本參與發(fā)展社會事業(yè)。兩年多來，各行政部門積極轉(zhuǎn)變職能，使政府管理取得了較好成效。如市教育局制定出臺了《關(guān)于加快推進教育強市六項重點工作的決定》、《關(guān)于進一步規(guī)范公有民營學校辦學的若干意見》等文件，積極運用政策手段促進義務教育均衡化、區(qū)域教育現(xiàn)代化和民辦教育規(guī)范化發(fā)展，推動了學校布局進一步優(yōu)化。市衛(wèi)生局積極完善社區(qū)衛(wèi)生服務體系，兩年在城區(qū)建成社區(qū)衛(wèi)生服務中心、站840個，體系健全率從72%提升至98.7%；實施社區(qū)衛(wèi)生藥品統(tǒng)一配供制和“零差價”制，服務中心的藥品全面降價15%，吸引了全國社區(qū)衛(wèi)生工作現(xiàn)場會在無錫召開。市政公用局積極推進供、排水（污水處理）管理一體化，將市自來水總公司和市排水管理處的資產(chǎn)進行有效整合，組建成立了無錫市水務集團，實現(xiàn)了城市供、排水行業(yè)的市場化運作、企業(yè)化經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。
三是社會事業(yè)和市政公用事業(yè)“辦”得更活。在各管理中心的精心營運下，公立社會事業(yè)單位發(fā)展有了長足進步。如市體管中心向市民免費開放體育中心的足球場、籃球場、門球場、溜冰場和各種全民健身設施，每天吸引數(shù)千人前往鍛煉身體，贏得了市民的交口稱贊；市體育管理中心著眼于形成產(chǎn)業(yè)、做大市場，依托投資10億多的新體育中心的硬件設施，建立專門的營銷機構(gòu)，積極引進國內(nèi)具有影響力的頂級比賽項目，短期內(nèi)就把我市打造成了華東地區(qū)最具活力的體育競賽表演市場之一。與此同時，在政府的大力扶持下，社會資本參與社會事業(yè)進展喜人。衛(wèi)生方面，民營性質(zhì)的無錫億仁腫瘤醫(yī)院、無錫手外科醫(yī)院等順利掛牌，形成了投資主體多元化、醫(yī)療服務競爭化的衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展格局；教育方面，先后與澳大利亞ABC國際早教集團合辦了股份制的無錫愛而星教育園，與美國LDI教育公司合辦了東方國際學校，有效推動了教育國際化進程，改善了在錫外籍人員的子女入學難題。規(guī)范完善政府投融資管理，按照“以收定支、適度超前、合理負債、防范風險”的要求，整合投融資平臺，重點支持關(guān)系民生、引領發(fā)展的重大公共工程和基礎設施建設。市政公用集團公司以重大基礎設施項目為載體，加大融資力度，加快推進城市基礎設施的更新改造，一年完成污水處理廠升級改造項目5個，鋪設污水管網(wǎng)832公里，使城市污水集中處理率達到80.49%。
二、以實施撤鎮(zhèn)建街和街道整合改革為重點，推動政府從垂直管制向扁平化管理轉(zhuǎn)變。
現(xiàn)代管理理論表明，政府管理層級越少、管理幅度越寬，行政效率越高。進入21世紀以來，快速發(fā)展的城市化、開放化對政府管理層級提出挑戰(zhàn)，盡管我們先后進行了撤市（縣）建區(qū)和撤并建制鎮(zhèn)、做大做強中心鎮(zhèn)兩輪調(diào)整，但是沒有跳出原有的路徑依賴，傳統(tǒng)農(nóng)村的三級政府管理體制遠不足以適應城市現(xiàn)代化和區(qū)域城市化的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的疊床架屋大大損害了基層行政效率。為進一步減少政府層級、提高行政效率，推動城市管理網(wǎng)絡向居民自治、社區(qū)化管理發(fā)展，無錫從2006年起開始了新一輪撤鎮(zhèn)建街道、街道整合的改革調(diào)整。
一是撤銷建制鎮(zhèn)，按標準組建街道。對建成區(qū)內(nèi)的“城中鎮(zhèn)”，一律整建制撤銷，按照大致6萬人左右、下轄10個左右社居委、每個社居委2000戶以上的標準組建作為區(qū)政府派出機構(gòu)的街道，分界原則上沿河道干道以方便管理，街道整合同樣參照上述規(guī)模標準。到2007年底，建成區(qū)已有18個建制鎮(zhèn)順利完成了撤鎮(zhèn)建街改革，并與原有的31個街道撤并整合成33個街道。如惠山區(qū)，新組建街道管轄區(qū)域面積超過原來鎮(zhèn)的一倍多，轄區(qū)人口從平均3.4萬人擴大到6.8萬人，最大的街道轄區(qū)人口已達12萬人，初步形成了層級減少、管理扁平的城市行政管理體系。
二是優(yōu)化內(nèi)設機構(gòu)，推進職能轉(zhuǎn)變。撤鎮(zhèn)建街后，按照“精簡、效能、統(tǒng)一”的原則，街道黨工委、辦事處內(nèi)設機構(gòu)5個，分別為黨政辦公室、農(nóng)村工作辦公室、經(jīng)濟貿(mào)易辦公室（掛“安全生產(chǎn)管理辦公室”牌子）、城市管理辦公室、社會事業(yè)辦公室（掛“計劃生育辦公室”、“愛國衛(wèi)生運動委員會辦公室”牌子），領導職數(shù)兩正五副，行政編制20名左右，與原鎮(zhèn)黨委、政府班子比較，行政編制數(shù)下降近50%。在職能方面，將由鎮(zhèn)負責建設和管理的道路、綠化、供水供電等市政設施，劃歸市、區(qū)兩級城市建設和管理部門統(tǒng)一建設和管理，實行統(tǒng)一隊伍、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一費用和以區(qū)為主的新機制。同時，對街道履行職能所需經(jīng)費列入上一級財政預算。這樣一來，改變了以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要發(fā)展經(jīng)濟的職能，倒逼街道把社會能夠辦的交給社會、市場能夠辦的交給市場，把自身主要精力放在了建立健全社區(qū)管理和服務平臺方面，有效提升了社會管理和公共服務水平，改善了城市整體的發(fā)展環(huán)境。
三是統(tǒng)籌人員安排，降低行政成本。撤鎮(zhèn)建街或街道合并后，對機關(guān)科室和普通工作人員，先成建制對口合并，實行崗位試用，一段時間后采用擇優(yōu)任用、競爭上崗、公開選拔等方式正式任命科室負責人。對需要分流的，采取提前退休、離崗退養(yǎng)、退居二線、調(diào)整交流、超編安置、降職安排、掛職鍛煉、自謀職業(yè)等多種渠道進行安排，同時選派大批年紀輕、表現(xiàn)好的人員充實基層一線。分流中做到政策公開、方案公開、名單公開，堅持政治、經(jīng)濟待遇不變，并盡可能提供良好的再發(fā)展平臺。如惠山區(qū)，撤鎮(zhèn)建街分流機關(guān)干部1044名，一年直接減少財政支出4000多萬元，隨著干部調(diào)整過渡期的結(jié)束，改革將帶來長期性收益。同時政府主體的減少、行政部門的縮減，又節(jié)省了大量的行政事業(yè)運作經(jīng)費，帶來社會運行成本的下降。（待續(xù)）
