“如果電子政務(wù)規(guī)劃不好、操作不當(dāng)，就可能形成三個(gè)可怕的嚴(yán)重后果：經(jīng)濟(jì)上的資金黑洞、管理上的信息孤島、體制上的業(yè)務(wù)割據(jù)。”當(dāng)劉惠軍不加掩飾地拋出這些話時(shí)，這位青島市電子政務(wù)辦公室主任顯得有些激動(dòng)。他告訴《CIOINSIGHT》，自己現(xiàn)在最關(guān)心的就是電子政務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

　　事實(shí)上，他所說的風(fēng)險(xiǎn)并非出于技術(shù)角度，而是從整個(gè)管理和運(yùn)行的機(jī)制角度而言的，而且這種風(fēng)險(xiǎn)在很多地方其實(shí)已經(jīng)發(fā)生了。有些和青島同類的城市，在電子政務(wù)上的投資，前5年的投資達(dá)到七八十億元甚至上百億元人民幣，而青島則不到10億元。差距就在于集中和分散的不同模式。當(dāng)各部門都在按照自己的意志來做事時(shí)，100個(gè)部門就會(huì)有100個(gè)系統(tǒng)，信息孤島就是這樣形成的。多花錢倒在其次，信息孤島的直接后果就是業(yè)務(wù)割據(jù)。原本電子政務(wù)來臨時(shí)，人們期冀于能夠以此解決溝通問題，強(qiáng)化協(xié)作、實(shí)現(xiàn)聯(lián)合辦公一站式服務(wù)，但具有諷刺意義的是，結(jié)果卻是“用高科技手段進(jìn)一步強(qiáng)化了部門之間的業(yè)務(wù)割據(jù)”。劉惠軍認(rèn)為，傳統(tǒng)方式下，大家還可以通過公文往來或一起開會(huì)來溝通協(xié)調(diào)，而現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)反而割斷了溝通的渠道。

　　然而這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)并不是所有人都能意識(shí)到的?！扒鄭u市雖然不能說是徹底地解決了，但的確是比較好地避免了這方面的風(fēng)險(xiǎn)。”讓劉惠軍慶幸的，則是青島市的一系列與眾不同的做法和思路。

　　無煙城市

　　似乎很長一段時(shí)間以來，提及電子政務(wù)，就會(huì)有“互聯(lián)互通”、“資源共享”如影隨形地相伴。喊什么的時(shí)候，往往就是缺什么。中國行政管理上的“條塊分割”現(xiàn)象已存在多年，在現(xiàn)實(shí)中，電子政務(wù)各自為政、分散建設(shè)時(shí)，一個(gè)部門一個(gè)模樣，這種現(xiàn)象被形象地喻為“煙囪”林立。雖然曾培炎副總理在今年的全國電子政務(wù)工作座談會(huì)上，重點(diǎn)提出了信息系統(tǒng)互聯(lián)互通的要求，對(duì)已建、在建和新建等三類不同信息系統(tǒng)之間的互聯(lián)互通提出了明確指示，但是要從根上解決多年來的頑疾，顯然不是一朝一夕的工程。2005年時(shí)，青島實(shí)現(xiàn)了全市各部門的審批都在統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上運(yùn)轉(zhuǎn)，網(wǎng)上并聯(lián)審批的實(shí)現(xiàn)被看成是互聯(lián)互通的重要標(biāo)志之一。但事實(shí)上，條條大路通羅馬，有些城市“互聯(lián)互通”的背后依然是割據(jù)。如果以開車來比喻電子政務(wù)建設(shè)，劉惠軍認(rèn)為：很多城市的某些部門買一部車時(shí)，為了讓其跑起來，就需要自己從修路開始做，而青島市則無論是路、加油站，還是有關(guān)汽車的公共設(shè)施都早已統(tǒng)一建好，各部門直接在上面跑車即可。2006年，中央出臺(tái)了關(guān)于電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的重要文件，即《關(guān)于推進(jìn)國家電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的意見》，把統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)提上了日程，其實(shí)就是在強(qiáng)調(diào)此事。

　　但網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)互通并不等同于信息共享，要實(shí)現(xiàn)信息共享必須實(shí)現(xiàn)應(yīng)用系統(tǒng)互聯(lián)互通。早在10年前青島市開發(fā)金宏辦公系統(tǒng)時(shí)，就提出了一體化的思想，將包括公文、信息、會(huì)議、督察、活動(dòng)、檔案、領(lǐng)導(dǎo)批示、信訪、預(yù)案等在內(nèi)的所有業(yè)務(wù)功能全都放在一套軟件里，來滿足不同部門的所有需求。然后動(dòng)用行政力量強(qiáng)制所有的部門都用這套高度一體化的軟件，最后形成了全市機(jī)關(guān)都在同一張網(wǎng)上，用統(tǒng)一的、高度一體化、高度集成的軟件來實(shí)現(xiàn)聯(lián)合辦公。

　　從根上解決

　　1996年，時(shí)任青島市委書記的俞正聲(現(xiàn)任湖北省委書記)上班后的第一件事就是打開信息查詢系統(tǒng)，了解有關(guān)信息。這個(gè)逐步發(fā)展為決策資源網(wǎng)的系統(tǒng)，即成為青島市電子政務(wù)的發(fā)端，并為之后的發(fā)展奠定了良好的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)、軟件基礎(chǔ)、應(yīng)用基礎(chǔ)和體制基礎(chǔ)。1998年5月18日，青島市建立了“我國第一個(gè)嚴(yán)格意義上的政務(wù)網(wǎng)站”。

　　而這也可以解釋為什么當(dāng)其他城市為那些多年來形成的“山頭”發(fā)愁時(shí)，青島卻可以實(shí)現(xiàn)大一統(tǒng)。當(dāng)1995年青島市委開始研究電子政務(wù)、1996年做出決策時(shí)，青島市的各個(gè)政府部門的信息系統(tǒng)基本上還是一張白紙。如果當(dāng)各部門的力量已經(jīng)很強(qiáng)大、業(yè)務(wù)割據(jù)已經(jīng)形成時(shí)再考慮“削藩”，恐怕青島市也會(huì)像現(xiàn)在很多信息化發(fā)達(dá)的大城市一樣頭痛?！扒鄭u市勞動(dòng)模范”、“中國政府部門CIO年度人物”這些稱號(hào)足以表明劉惠軍在青島做出的努力，然而劉卻認(rèn)為這一切都源于一個(gè)人—俞正聲。當(dāng)其他地方的信息中心主任因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)的不理解或不重視、想做事卻做不成時(shí)，“我們青島在10年以前市委市政府就把體制大體理順了，所以我們可以一心一意地做事業(yè)”。俞正聲在1995年時(shí)即提出要在統(tǒng)一的體制和平臺(tái)上來推動(dòng)政府的信息化，也許是曾經(jīng)的電子工業(yè)部計(jì)算機(jī)工業(yè)管理局系統(tǒng)二處處長的經(jīng)歷，讓他對(duì)此具有前瞻而獨(dú)到的見解。如果沒有他當(dāng)時(shí)的真知灼見，青島市的電子政務(wù)也許也難逃各自為政的誤區(qū)。

　　就在1996年，俞正聲提議成立了“青島市委市政府計(jì)算機(jī)中心”，以領(lǐng)導(dǎo)全市電子政務(wù)建設(shè)的機(jī)構(gòu)，2003年又加掛了“電子政務(wù)辦公室”這塊牌子，將全市范圍內(nèi)的政務(wù)信息化建設(shè)納入統(tǒng)一管理。這種專門的電子政務(wù)辦公室在全國目前還是獨(dú)此一家，這種體制在客觀上起到了監(jiān)督作用?！坝胸?zé)任你想推都推不出去，所以你就必須得負(fù)起責(zé)任做事?！眲⒒蒈娬f。體制顯然是基礎(chǔ)。青島市委、市政府明確規(guī)定，各部門原則上不得單獨(dú)建設(shè)縱向網(wǎng)絡(luò)和跨部門網(wǎng)絡(luò)，上下級(jí)之間和部門之間的互聯(lián)互通，一律通過全市統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)?！拔覀冞@個(gè)統(tǒng)一的系統(tǒng)建好以后，各個(gè)部門我不給你錢，不給你錢你就沒辦法建?！倍@則源于近10年來青島市一直實(shí)行的“四統(tǒng)一分”的管理體制——統(tǒng)一機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)、統(tǒng)一軟件、分級(jí)管理，這套在全國后來造成很大影響的體制其實(shí)就是集約化的模式，盡可能將系統(tǒng)集中建設(shè)、共享，各部門都用統(tǒng)一的一套系統(tǒng)，應(yīng)用統(tǒng)一之后自然就不會(huì)出現(xiàn)信息孤島，業(yè)務(wù)割據(jù)也沒有了，電子政務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)就迎刃而解了。

　　青島市的規(guī)劃也是不能不提及的。圈里常常戲稱規(guī)劃為“鬼話”，就是因?yàn)楹芏嘁?guī)劃純粹是為了規(guī)劃而規(guī)劃，這樣電子政務(wù)就無法持續(xù)發(fā)展?！拔覀冇袑?shí)實(shí)在在的長遠(yuǎn)的目標(biāo)，又有非常切實(shí)可行的技術(shù)系統(tǒng)的規(guī)劃，還有非常明確的應(yīng)用推進(jìn)的目標(biāo)?！眲⒒蒈姴⒎亲源底岳?，2002年和2006年，青島市委辦公廳、市政府辦公廳先后印發(fā)青島市電子政務(wù)發(fā)展“十五”、“十一五”兩個(gè)規(guī)劃綱要，每個(gè)年度都有具體的推進(jìn)計(jì)劃。而在工程實(shí)施和應(yīng)用推進(jìn)過程中，也制定了一系列規(guī)范性管理文件，從1996年開始，凡是涉及到全局的，都由青島市委市政府發(fā)文件來推動(dòng)，每年都要下發(fā)兩三個(gè)文件，10年下來已經(jīng)發(fā)放的文件三四十個(gè)，這在其他城市是極少見的。

　　現(xiàn)在青島市有的電子政務(wù)技術(shù)系統(tǒng)稱為“861-10體系”，其中的10指的是鎖定的10個(gè)應(yīng)用領(lǐng)域，其出發(fā)點(diǎn)不是從教育、衛(wèi)生、勞動(dòng)保障這種角度，而是根據(jù)電子政務(wù)所服務(wù)的對(duì)象的職能劃分，使這些應(yīng)用滲透在電子政務(wù)里面。其實(shí)電子政務(wù)最大的問題就是各自為政、分散建設(shè)、零敲碎打，而青島市從規(guī)劃、設(shè)計(jì)到應(yīng)用，一步一步地持續(xù)推進(jìn)。

　　“窮日子窮過”

　　如今的青島市因?yàn)樵陔娮诱?wù)規(guī)劃、建設(shè)和應(yīng)用方面的出色表現(xiàn)，被國家確定為電子政務(wù)試點(diǎn)示范城市。雖然青島的電子政務(wù)已取得了一定成績(jī)，但投入與很多城市相比絕對(duì)是小巫見大巫。2001年以來，青島市用于市委、市政府電子政務(wù)核心系統(tǒng)的投資為3512萬元，由于采用集約化模式集中為部門提供服務(wù)，已節(jié)省一次性投資1.69億元，每年還可節(jié)省管理維護(hù)費(fèi)約1700萬元。曾有一位專家，是一個(gè)經(jīng)濟(jì)有實(shí)力的城市的信息化主管部門領(lǐng)導(dǎo)，在他專門到青島考察當(dāng)?shù)氐哪Ｊ綍r(shí)，非常感慨地說了一句：“看來錢多了不一定是好事?！?/p>

　　劉惠軍戲稱，如今青島這條正確的路，一方面是市委市政府的領(lǐng)導(dǎo)高瞻遠(yuǎn)矚，另一方面則是被沒錢逼的，因?yàn)槟貌怀瞿敲炊噱X來搞電子政務(wù)，所以老想著在集中方面有所作為。有時(shí)候錢多了反而會(huì)帶來很多問題，各部門要錢就給，就形成了業(yè)務(wù)割據(jù)的風(fēng)險(xiǎn)。有座城市的網(wǎng)上審批最初是各部門獨(dú)立建設(shè)的，建好之后為了部門間的溝通，只能再建一個(gè)統(tǒng)一的互聯(lián)互通平臺(tái)，而該互聯(lián)互通平臺(tái)投資了兩億元人民幣，以一個(gè)部門的系統(tǒng)花費(fèi)300萬元人民幣計(jì)算，該城市的50個(gè)部門就是1.5億元人民幣，最終這套審批系統(tǒng)的總體投資就是3.5億元人民幣?！拔覀兊木W(wǎng)上審批流程總共花了不到1000萬元，別人都不理解?！眲⒒蒈姼嬖V《CIOINSIGHT》記者。

　　1000萬和3.5億簡(jiǎn)直是天壤之別。集中建設(shè)，不但建設(shè)成本低，后期管理和運(yùn)維費(fèi)用也會(huì)相應(yīng)地降下來。而在另一方面，青島市不盲目追逐先進(jìn)的技術(shù)。如今青島市電子政務(wù)的規(guī)模很大，如審批系統(tǒng)需要支撐全市300多項(xiàng)審批及五六十個(gè)部門，卻沒有使用小型機(jī)。但劉惠軍認(rèn)為，不用小型機(jī)并不等于解決不了問題，PC服務(wù)器更靈活，有時(shí)甚至可靠性更高，而且管理維護(hù)的費(fèi)用也更低。七八年前，劉看到某地為了解決公文傳輸這樣一個(gè)非?；A(chǔ)的辦公，竟然用了IBM的AS400，當(dāng)時(shí)他的腦子里立刻涌出一個(gè)詞“大炮打蚊子”。其實(shí)最初在上世紀(jì)90年代時(shí)，青島也用過小型機(jī)，但后來發(fā)現(xiàn)確實(shí)是沒有必要，所以從2000年以后，劉就堅(jiān)持不用小型機(jī)。

　　雖然如今看上去青島市的電子政務(wù)建設(shè)已避免了資金黑洞、信息孤島、業(yè)務(wù)割據(jù)這三大風(fēng)險(xiǎn)，但劉惠軍心里卻并不踏實(shí)，他很清楚部門各自為政、分散建設(shè)的動(dòng)力非常巨大。青島市的統(tǒng)一只是在一些重要的應(yīng)用領(lǐng)域，如基礎(chǔ)辦公、網(wǎng)上審批，這樣就仍然存在隱患。有時(shí)國家下達(dá)的任務(wù)比如說金土工程，一下就要把幾千萬元投到這方面的應(yīng)用，這些某部門自己爭(zhēng)取到的資金，電子政務(wù)辦公室就沒辦法也沒有權(quán)力阻擋?，F(xiàn)在他們正探討從操作系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫這層即搭建一個(gè)大的公用平臺(tái)，各個(gè)部門在沒有特別需要的情況下都必須在這個(gè)平臺(tái)上開發(fā)其應(yīng)用系統(tǒng)，這樣就可以從更底層實(shí)行集中統(tǒng)一。但各個(gè)部門的應(yīng)用和需求不一樣，如何實(shí)現(xiàn)既集中統(tǒng)一，還要滿足各個(gè)部門個(gè)性化應(yīng)用的需要?比如青島市的網(wǎng)上審批，一共有349項(xiàng)內(nèi)容，涉及到65個(gè)主題，每一個(gè)審批事項(xiàng)的流程、辦理人員都是不一樣的。至今已有21年電子政務(wù)經(jīng)驗(yàn)的劉惠軍認(rèn)為，不管多么復(fù)雜的審批，無外乎表單加流程;不管怎么個(gè)性，底層的東西都是網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)器、操作系統(tǒng)，都是數(shù)據(jù)庫和中間件?！鞍驯韱喂ぞ吆土鞒坦ぞ咦龊?，把基礎(chǔ)設(shè)施給你，你就可以在上面具體做個(gè)性化的應(yīng)用。所以只要把80%的平臺(tái)都做好，剩下的20%的個(gè)性化應(yīng)用可以在這上面做了?！?/p>

　　有人來青島市參觀時(shí)，劉惠軍從不會(huì)給他們展示機(jī)房或是設(shè)備，因?yàn)樗X得關(guān)鍵是老百姓體會(huì)到應(yīng)用先不先進(jìn)、方不方便?！拔覀冎行倪@么些年鍛煉了這支隊(duì)伍，方方面面都有比較明白的人，所以就不會(huì)盲目地追求一些東西”。