作為電子政務發(fā)展高級階段的“數(shù)字政府”是數(shù)字中國和國家信息化的重要組成部分，是讓人民共享信息化發(fā)展成果的重要內(nèi)容，是以信息化推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。數(shù)字政府的目標狀態(tài)及其推進路徑是數(shù)字政府改革建設的關鍵問題，目標狀態(tài)體現(xiàn)了數(shù)字政府的發(fā)展方向和愿景，而推進路徑是實現(xiàn)目標狀態(tài)的方法和舉措，兩者是突破“數(shù)字政府”概念化、標簽化、口號化藩籬，解決“怎么看”“怎么干”問題的核心。
一、整體政府
當前許多國家政府的職能運行仍普遍采用傳統(tǒng)公共行政管理模式，即各部門條塊分割、獨立封閉運行，以部門為單元解決問題，而嚴格的部門設置與分工，各司其職的職能部門忽視了整個政府的使命，導致部門本位問題。例如我國電子政務先期“以項目為中心、以部門為主體、以單一職能活動為主線，以提高效率為目標”組織實施的信息化建設，形成了相對離散的工程項目群，造成分散化、區(qū)域化、碎片化等問題。
跨部門、跨區(qū)域、跨層級的協(xié)調(diào)與協(xié)同是實現(xiàn)良治、善治的前提，原因在于社會問題普遍具有超越單一部門、單一區(qū)域的彌漫性特征，“內(nèi)外上下”的整體化統(tǒng)籌是政府有效解決社會問題的內(nèi)在要求。以生態(tài)環(huán)保為例，這涉及多方面的問題，造成污染的根源也是多種多樣的，相關的部門除環(huán)保外，還包括能源、交通、國土、水利、海洋、氣象等。同時，以人民為中心的發(fā)展思想，要求聚焦于服務使用者而不是服務提供者，必須改變部門圍繞內(nèi)部結構、流程提供服務的行為慣性。這需要政府進行“數(shù)字化轉型”，改變政府為公眾提供公共產(chǎn)品的方式，部門間通過整體政府的模式進行有效協(xié)同。整體型政府是政府數(shù)字化轉型的典型形態(tài)特征，聯(lián)合國調(diào)查評估報告表明，成員國正通過提高各部門的關聯(lián)性和互通性，從單一目的、分散的組織模式發(fā)展為一個綜合統(tǒng)一的整體型政府模式。
整體化需要協(xié)同與整合并舉，協(xié)同強調(diào)分工基礎上的協(xié)作，而整合強調(diào)職能結構的重塑，即以效能為中心，圍繞履行政府使命推進跨部門協(xié)同與合作；以集約為前提，推動電子政務建設的整合與共享；以開放為宗旨，促進數(shù)據(jù)公開和政府透明；以創(chuàng)新為驅動，推進技術應用與組織變革。
（一）政務服務一體化
193個聯(lián)合國成員國中，具有統(tǒng)一數(shù)字身份的國家接近100個，實現(xiàn)一體化在線服務的國家超過80個，一體化網(wǎng)上政務服務建設已經(jīng)成為各國推進數(shù)字政府的共同選擇。全球網(wǎng)上政務服務發(fā)展階段已由以政府網(wǎng)站提供信息服務的單向服務階段開始邁向實現(xiàn)跨部門、跨層級的系統(tǒng)整合集成，提供一體化網(wǎng)上政務服務的整體服務階段。我國“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”是當前推進整體型數(shù)字政府的主要形式。
1.加快形成政務服務一張網(wǎng)，全面推進“網(wǎng)上辦”。全國統(tǒng)籌、整體聯(lián)動、業(yè)務協(xié)同的“全國一體化在線政務服務平臺”建設，推動了政務服務從政府供給導向向群眾需求導向轉變，為企業(yè)和群眾提供了“一站式”全流程在線服務，堅持政務服務上網(wǎng)是原則、不上網(wǎng)是例外，隨著西藏自治區(qū)政務服務網(wǎng)開始試運行，我國32省級網(wǎng)上政務服務平臺體系已全部建成，“應上盡上、一網(wǎng)服務”的“網(wǎng)上辦”成為政府提供政務服務的主渠道。下一步發(fā)展重點需要推動運營體系化、線上線下深度融合、一網(wǎng)通辦、全程網(wǎng)辦，持續(xù)優(yōu)化用戶體驗，實現(xiàn)政務服務在線化、平臺化、協(xié)同化。
2.提高網(wǎng)上政務服務質(zhì)量，整體推進“快速辦”。為不斷提升用戶獲得感、滿意度，推動政務服務更加便利高效，需要打破時間限制，推行馬上辦，一次辦的限時辦；需要打破區(qū)域限制，推進同城通辦、就近能辦、異地可辦；需要打破要件限制，推行告知承諾制的容缺辦；需要打破“依申請辦理”的限制，推行自動辦、關聯(lián)辦、協(xié)同辦的集成辦。
3.簡化網(wǎng)上政務服務手續(xù)，著力推進“簡約辦”。推進政務服務事項標準建設，構建全國統(tǒng)一的政務服務事項庫，推動辦事要件清單化，實現(xiàn)全國同一事項無差別受理、同標準辦理。推行辦事指南標準化，實現(xiàn)一次告知、一表申請，并圍繞減環(huán)節(jié)、減材料、減費用、減證明，通過統(tǒng)一身份認證服務、共享調(diào)度流轉、電子證照等，逐步實現(xiàn)“一次認證、全網(wǎng)通辦”基礎上的辦事材料無紙化。
4.延伸網(wǎng)上政務服務領域，持續(xù)推動“幫代辦”。探索建立政務服務幫辦代辦服務制度，推行異地代辦、一對一專辦、鄉(xiāng)村代辦、提前服務、送達服務、咨詢服務等保障服務，讓服務更精準更貼心。
5.提升網(wǎng)上政務服務能力，積極推動“公平辦”。建立政務服務“好差評”制度，通過服務評價、服務監(jiān)督、公開公示，服務績效由企業(yè)和群眾來評判，倒逼政務服務邁向高質(zhì)量。將政務服務延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）等基層，推動政務服務代辦點全覆蓋，解決“最后一公里”和“數(shù)字鴻溝”問題。
6.持續(xù)深化放管服改革，有序推動“不用辦”。進一步轉變政府職能、優(yōu)化營商環(huán)境，不斷整合、調(diào)整、取消行政許可事項，持續(xù)推進證照分離、負面清單等改革，清理規(guī)范各類許可，放寬一般性市場準入，縮小特殊性市場準入的范圍。
（二）政務數(shù)據(jù)流動化
數(shù)據(jù)背后是職能，數(shù)據(jù)的結構與流動方式?jīng)Q定著國家的治理結構，通過數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)開放不斷釋放數(shù)據(jù)的流動性，是數(shù)字政府數(shù)據(jù)驅動治理的基礎與前提。政務數(shù)據(jù)的流動性是打破“信息孤島”，推進跨層級、跨地域、跨部門數(shù)據(jù)融合、業(yè)務融合的關鍵。
1.數(shù)據(jù)驅動治理。數(shù)據(jù)驅動治理框架，形成了一種新的政府治理結構與決策方式。當前，數(shù)據(jù)驅動治理從操作層面上升到了戰(zhàn)略層面，已經(jīng)開始逐漸滲透到公共管理和政府治理范疇內(nèi)，對政府治理理念、治理范式、治理內(nèi)容、治理手段等產(chǎn)生不可忽視的影響，數(shù)據(jù)驅動治理是政府治理方式變革的必然趨勢。數(shù)據(jù)驅動治理涵蓋“由之”與“使之”兩方面，既強調(diào)以政府自身的改革求得政府治理的改善，又關注政府對公共事務的治理的優(yōu)化和改善。一方面數(shù)據(jù)可以優(yōu)化政府辦事流程，提升政府決策的質(zhì)量，轉變政府的職能，推進政府治理創(chuàng)新；另一方面數(shù)據(jù)可以改善政府提供公共服務的水平和質(zhì)量，增強政府履行監(jiān)管職能的能力，提高政府反應速度和敏感程度。數(shù)據(jù)驅動治理對于推進科學決策、精細管理、精準服務和精確監(jiān)管等具有重要的價值。
2.數(shù)據(jù)共享。數(shù)據(jù)共享打破了不同數(shù)據(jù)之間的界限，打破了不同部門、不同組織的藩籬，以數(shù)據(jù)共享為基礎，國家治理過程協(xié)同化、整體化得以實現(xiàn)。共享分為雙邊模式和第三方模式兩大類，雙邊模式是數(shù)據(jù)提供方和數(shù)據(jù)需求方通過一事一議或者共享協(xié)議直接對接的一種共享方式。第三方模式是中心化的信息共享方式，要求數(shù)據(jù)提供者將數(shù)據(jù)通過統(tǒng)一的交換平臺歸集到權威第三方，并由第三方為數(shù)據(jù)需求方提供數(shù)據(jù)的一種方式。
3.互聯(lián)互通。互聯(lián)互通包括部門通、網(wǎng)絡通、數(shù)據(jù)通、業(yè)務通四個層面。部門通是部門為其他部門或用戶提供信息服務的能力，需要通過法律、政策、協(xié)議等來保證。網(wǎng)絡通是指不同部門之間的設備連接起來協(xié)同工作的能力，可通過政務網(wǎng)絡和認證設施來實現(xiàn)。數(shù)據(jù)通是指不同部門按照同樣的方式理解交換數(shù)據(jù)的能力，這需要建立機制將服務數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)的定義進行標準化。業(yè)務通是指不同部門之間的信息系統(tǒng)進行數(shù)據(jù)交換的能力。
（三）組織機構新型化
數(shù)字政府作為一種新型國家治理方式，組織機構的變革貫穿于數(shù)字政府建設的始終，具有富技術治理能力、網(wǎng)絡型治理結構、整合型治理形態(tài)等三個特征。
1.富技術治理能力。典型等級特征的公共部門不能有效促進數(shù)字化轉型，政府需要探索建立跨越部門職能孤島、敏捷自主的新型機構，以提高對創(chuàng)意的吸引力，不斷培養(yǎng)、選拔、運用年輕的數(shù)字人才。需要綜合運用人才、新技術、智能基礎設施等優(yōu)勢不斷增加自身信息能力的同時，提升保障網(wǎng)絡與信息安全的能力。
2.網(wǎng)絡型治理結構。整體型數(shù)字政府不僅需要協(xié)同，更重要的是協(xié)同的質(zhì)量——快速而敏捷?；ヂ?lián)網(wǎng)時代，人與人連接方式的改變會促進組織變革，層級式不再是信息有效的傳遞方式，相反會成為信息傳遞的壁壘。扁平化、廣播式、交互式、去中心化的組織形式將會出現(xiàn)，重新定義政府組織內(nèi)外協(xié)同共享的信息機制，相互合作與知識共享取代原先的相互牽制與信息封鎖，提升辦事效率和效能。
3.整合型治理形態(tài)。政府各部門從職權劃分、工作機制、業(yè)務溝通、信息共享等方面加強協(xié)調(diào)配合，在彼此行為邊界上既職責分明又協(xié)同行動，實現(xiàn)政府跨部門管理服務一體化。通過信息化手段構建虛擬的大部制，超越時間、空間與部門分割的限制，全方位的向社會提供優(yōu)質(zhì)、規(guī)范、透明的管理和服務。
二、協(xié)同治理
政府數(shù)字化轉型工作是一項跨部門、跨層級、跨區(qū)域的系統(tǒng)工程，具有涉及面廣、業(yè)務關聯(lián)性強、協(xié)調(diào)需求大、工作周期長、投資成本高、技術密集等特征，由政府大包大攬“自建自管”的做法不切實際，將面臨資金、技術、人才、安全、服務等方面能力不足的諸多挑戰(zhàn)，并導致投資分散重復、建設粗放無序現(xiàn)象。政府自身需要以改革的方法徹底擺脫部門利益和門戶之見的束縛，逐步形成統(tǒng)一高效的政府部門整體化協(xié)同效應，并充分發(fā)揮社會專業(yè)力量作用，有序有力有效推動數(shù)字政府建設。
（一）政企合作
1.政企合作已成為一種普遍的數(shù)字政府建設模式。各地積極探索政府作用與市場作用結合，在項目規(guī)劃、方案設計、基礎設施建設、業(yè)務應用開發(fā)、運維服務、政務信息資源利用、資金籌措等方面的作用日益顯著，政府獲取了更專業(yè)化、更高效能的產(chǎn)品和服務，各地政府部門在選擇政企合作運作模式和管理手段時，基于自身實際，探索形成了多種實現(xiàn)方式。如廣東數(shù)字政府改革構建了“管運分離”的建設管理新體制，數(shù)字廣東網(wǎng)絡建設有限公司作為建設主體，負責需求對接、系統(tǒng)遷移、數(shù)據(jù)融合、建設維護、系統(tǒng)運營以及標準制定等。
2.政企合作制約因素。一是政府對政企合作的管控能力不足。政府缺乏科學、合理的成本預算控制機制和價格約束機制，服務質(zhì)量的高低和服務數(shù)量的多少都不能通過價格很好的反映出來，致使價格失去了對服務應有的約束能力；社會主體的選擇具有盲目性和隨意性，服務管理粗放，服務提供質(zhì)量和政府的預期有差距。二是政府對社會力量缺乏信任。相關社會力量進入后的退出機制不暢，企業(yè)一旦進入即產(chǎn)生技術壁壘，形成負外部性，其他企業(yè)的替代性成本大大增加；社會力量分散化、碎片化，作為社會化利用客體的市場力量不成熟，從而高質(zhì)量的服務提供商缺乏，先進、規(guī)范的社會力量服務管理模式尚未形成。三是政企合作的規(guī)范體系不健全。限于條塊分割的管理體制等約束，現(xiàn)有財政管理方式、投資管理機制、項目績效評價等政策規(guī)范體系總體上圍繞“以項目為中心”“以部門為主體”進行設計，急需建立多部門橫向聯(lián)合、中央地方縱向協(xié)調(diào)的購買服務新機制，構建協(xié)同治理的組織體系，走政府主導下的政企合作的協(xié)同治理之路，從而提高協(xié)同治理效率。
（二）政民互動
政民互動是數(shù)字政府作為一個整體、開放的平臺，與民眾進行直接的互動和溝通，政府行政運行從條塊分割、封閉的架構邁向一個開放、協(xié)同、合作的架構，政府為主體轉變?yōu)檎?社會協(xié)同互動的公共價值塑造過程。該過程有助于保障社會公眾的知情權、參與權、表達權與監(jiān)督權，也能便于政府傾聽民意了解民生，化解潛在的社會矛盾，改進政府與公眾的互動關系，提高政府的公信力。政府的公開性和透明度的提升還有利于公眾監(jiān)督公權力的運行。隨著公眾積極參與決策過程，積極參與服務的設計、執(zhí)行、監(jiān)管和評估，政府數(shù)據(jù)開放的需求也隨之增加，信息對稱和信息透明是提高政民互動質(zhì)量的重要途徑。
三、啟示與建議
（一）政府數(shù)字化轉型是一個持續(xù)改進的系統(tǒng)工程
轉型是彌補現(xiàn)狀與預期狀態(tài)差距而持續(xù)創(chuàng)新的過程，數(shù)字化轉型是一個過程，而不是終點。數(shù)字政府是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，數(shù)字化轉型的關鍵不止于技術，需要以整體型政府為目標，綜合運用數(shù)字化戰(zhàn)略、數(shù)字化組織、數(shù)字化文化、數(shù)字化業(yè)務、數(shù)字化設施，通過頂層戰(zhàn)略規(guī)劃和執(zhí)行路線圖，持續(xù)實施。
（二）數(shù)字政府不是技術采納
整體型的數(shù)字政府是政府部門作為“一個整體”以合作的方式提供服務的有效途徑，但提高服務質(zhì)量、提升治理能力、增強決策水平、改善財政約束的“好政府”才是目的，要避免把運用技術本身作為目標的陷阱，把技術作為實現(xiàn)戰(zhàn)略目標的手段。數(shù)字政府不僅是信息化的范疇，更是政府能力建設的政府治理范疇，不僅是技術問題，更是復雜的組織管理問題。在推進數(shù)字政府的過程中，需要注意是部門協(xié)調(diào)的挑戰(zhàn)性，限于各部門業(yè)務重點的不同、部門的競爭等約束，協(xié)同合作可能耗費大量溝通成本，需要從公眾利益、可行性、可持續(xù)性等因素進行綜合評估，我們需要充分認識到轉型過程中的固有困難，采取有效措施建立協(xié)調(diào)問責政策框架和相應的有效運行機制。
（三）協(xié)同治理是數(shù)字政府的關鍵領域
各機構和部門不一定是每項服務的提供者，借助新型運行模式和技術，政府可以成為管理服務而不是提供服務的服務中介，而未來技術部門將面向服務策劃，而不是作為直接服務提供者。微信、移動APP等各類電子參與工具還鼓勵與公民進行更多的合作，共同參與決策及政策制定，參與經(jīng)濟社會問題的解決和公共服務的共同設計。
