作為電子政務(wù)發(fā)展高級(jí)階段的“數(shù)字政府”是數(shù)字中國(guó)和國(guó)家信息化的重要組成部分，是讓人民共享信息化發(fā)展成果的重要內(nèi)容，是以信息化推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。數(shù)字政府的目標(biāo)狀態(tài)及其推進(jìn)路徑是數(shù)字政府改革建設(shè)的關(guān)鍵問(wèn)題，目標(biāo)狀態(tài)體現(xiàn)了數(shù)字政府的發(fā)展方向和愿景，而推進(jìn)路徑是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)狀態(tài)的方法和舉措，兩者是突破“數(shù)字政府”概念化、標(biāo)簽化、口號(hào)化藩籬，解決“怎么看”“怎么干”問(wèn)題的核心。

　　一、整體政府

　　當(dāng)前許多國(guó)家政府的職能運(yùn)行仍普遍采用傳統(tǒng)公共行政管理模式，即各部門(mén)條塊分割、獨(dú)立封閉運(yùn)行，以部門(mén)為單元解決問(wèn)題，而嚴(yán)格的部門(mén)設(shè)置與分工，各司其職的職能部門(mén)忽視了整個(gè)政府的使命，導(dǎo)致部門(mén)本位問(wèn)題。例如我國(guó)電子政務(wù)先期“以項(xiàng)目為中心、以部門(mén)為主體、以單一職能活動(dòng)為主線，以提高效率為目標(biāo)”組織實(shí)施的信息化建設(shè)，形成了相對(duì)離散的工程項(xiàng)目群，造成分散化、區(qū)域化、碎片化等問(wèn)題。

　　跨部門(mén)、跨區(qū)域、跨層級(jí)的協(xié)調(diào)與協(xié)同是實(shí)現(xiàn)良治、善治的前提，原因在于社會(huì)問(wèn)題普遍具有超越單一部門(mén)、單一區(qū)域的彌漫性特征，“內(nèi)外上下”的整體化統(tǒng)籌是政府有效解決社會(huì)問(wèn)題的內(nèi)在要求。以生態(tài)環(huán)保為例，這涉及多方面的問(wèn)題，造成污染的根源也是多種多樣的，相關(guān)的部門(mén)除環(huán)保外，還包括能源、交通、國(guó)土、水利、海洋、氣象等。同時(shí)，以人民為中心的發(fā)展思想，要求聚焦于服務(wù)使用者而不是服務(wù)提供者，必須改變部門(mén)圍繞內(nèi)部結(jié)構(gòu)、流程提供服務(wù)的行為慣性。這需要政府進(jìn)行“數(shù)字化轉(zhuǎn)型”，改變政府為公眾提供公共產(chǎn)品的方式，部門(mén)間通過(guò)整體政府的模式進(jìn)行有效協(xié)同。整體型政府是政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的典型形態(tài)特征，聯(lián)合國(guó)調(diào)查評(píng)估報(bào)告表明，成員國(guó)正通過(guò)提高各部門(mén)的關(guān)聯(lián)性和互通性，從單一目的、分散的組織模式發(fā)展為一個(gè)綜合統(tǒng)一的整體型政府模式。

　　整體化需要協(xié)同與整合并舉，協(xié)同強(qiáng)調(diào)分工基礎(chǔ)上的協(xié)作，而整合強(qiáng)調(diào)職能結(jié)構(gòu)的重塑，即以效能為中心，圍繞履行政府使命推進(jìn)跨部門(mén)協(xié)同與合作；以集約為前提，推動(dòng)電子政務(wù)建設(shè)的整合與共享；以開(kāi)放為宗旨，促進(jìn)數(shù)據(jù)公開(kāi)和政府透明；以創(chuàng)新為驅(qū)動(dòng)，推進(jìn)技術(shù)應(yīng)用與組織變革。

　　（一）政務(wù)服務(wù)一體化

　　193個(gè)聯(lián)合國(guó)成員國(guó)中，具有統(tǒng)一數(shù)字身份的國(guó)家接近100個(gè)，實(shí)現(xiàn)一體化在線服務(wù)的國(guó)家超過(guò)80個(gè)，一體化網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)建設(shè)已經(jīng)成為各國(guó)推進(jìn)數(shù)字政府的共同選擇。全球網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)發(fā)展階段已由以政府網(wǎng)站提供信息服務(wù)的單向服務(wù)階段開(kāi)始邁向?qū)崿F(xiàn)跨部門(mén)、跨層級(jí)的系統(tǒng)整合集成，提供一體化網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)的整體服務(wù)階段。我國(guó)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”是當(dāng)前推進(jìn)整體型數(shù)字政府的主要形式。

　　1.加快形成政務(wù)服務(wù)一張網(wǎng)，全面推進(jìn)“網(wǎng)上辦”。全國(guó)統(tǒng)籌、整體聯(lián)動(dòng)、業(yè)務(wù)協(xié)同的“全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)”建設(shè)，推動(dòng)了政務(wù)服務(wù)從政府供給導(dǎo)向向群眾需求導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，為企業(yè)和群眾提供了“一站式”全流程在線服務(wù)，堅(jiān)持政務(wù)服務(wù)上網(wǎng)是原則、不上網(wǎng)是例外，隨著西藏自治區(qū)政務(wù)服務(wù)網(wǎng)開(kāi)始試運(yùn)行，我國(guó)32省級(jí)網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)體系已全部建成，“應(yīng)上盡上、一網(wǎng)服務(wù)”的“網(wǎng)上辦”成為政府提供政務(wù)服務(wù)的主渠道。下一步發(fā)展重點(diǎn)需要推動(dòng)運(yùn)營(yíng)體系化、線上線下深度融合、一網(wǎng)通辦、全程網(wǎng)辦，持續(xù)優(yōu)化用戶體驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)在線化、平臺(tái)化、協(xié)同化。

　　2.提高網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)質(zhì)量，整體推進(jìn)“快速辦”。為不斷提升用戶獲得感、滿意度，推動(dòng)政務(wù)服務(wù)更加便利高效，需要打破時(shí)間限制，推行馬上辦，一次辦的限時(shí)辦；需要打破區(qū)域限制，推進(jìn)同城通辦、就近能辦、異地可辦；需要打破要件限制，推行告知承諾制的容缺辦；需要打破“依申請(qǐng)辦理”的限制，推行自動(dòng)辦、關(guān)聯(lián)辦、協(xié)同辦的集成辦。

　　3.簡(jiǎn)化網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)手續(xù)，著力推進(jìn)“簡(jiǎn)約辦”。推進(jìn)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)庫(kù)，推動(dòng)辦事要件清單化，實(shí)現(xiàn)全國(guó)同一事項(xiàng)無(wú)差別受理、同標(biāo)準(zhǔn)辦理。推行辦事指南標(biāo)準(zhǔn)化，實(shí)現(xiàn)一次告知、一表申請(qǐng)，并圍繞減環(huán)節(jié)、減材料、減費(fèi)用、減證明，通過(guò)統(tǒng)一身份認(rèn)證服務(wù)、共享調(diào)度流轉(zhuǎn)、電子證照等，逐步實(shí)現(xiàn)“一次認(rèn)證、全網(wǎng)通辦”基礎(chǔ)上的辦事材料無(wú)紙化。

　　4.延伸網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域，持續(xù)推動(dòng)“幫代辦”。探索建立政務(wù)服務(wù)幫辦代辦服務(wù)制度，推行異地代辦、一對(duì)一專辦、鄉(xiāng)村代辦、提前服務(wù)、送達(dá)服務(wù)、咨詢服務(wù)等保障服務(wù)，讓服務(wù)更精準(zhǔn)更貼心。

　　5.提升網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力，積極推動(dòng)“公平辦”。建立政務(wù)服務(wù)“好差評(píng)”制度，通過(guò)服務(wù)評(píng)價(jià)、服務(wù)監(jiān)督、公開(kāi)公示，服務(wù)績(jī)效由企業(yè)和群眾來(lái)評(píng)判，倒逼政務(wù)服務(wù)邁向高質(zhì)量。將政務(wù)服務(wù)延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）等基層，推動(dòng)政務(wù)服務(wù)代辦點(diǎn)全覆蓋，解決“最后一公里”和“數(shù)字鴻溝”問(wèn)題。

　　6.持續(xù)深化放管服改革，有序推動(dòng)“不用辦”。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，不斷整合、調(diào)整、取消行政許可事項(xiàng)，持續(xù)推進(jìn)證照分離、負(fù)面清單等改革，清理規(guī)范各類(lèi)許可，放寬一般性市場(chǎng)準(zhǔn)入，縮小特殊性市場(chǎng)準(zhǔn)入的范圍。

　　（二）政務(wù)數(shù)據(jù)流動(dòng)化

　　數(shù)據(jù)背后是職能，數(shù)據(jù)的結(jié)構(gòu)與流動(dòng)方式?jīng)Q定著國(guó)家的治理結(jié)構(gòu)，通過(guò)數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)開(kāi)放不斷釋放數(shù)據(jù)的流動(dòng)性，是數(shù)字政府?dāng)?shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)治理的基礎(chǔ)與前提。政務(wù)數(shù)據(jù)的流動(dòng)性是打破“信息孤島”，推進(jìn)跨層級(jí)、跨地域、跨部門(mén)數(shù)據(jù)融合、業(yè)務(wù)融合的關(guān)鍵。

　　1.數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)治理。數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)治理框架，形成了一種新的政府治理結(jié)構(gòu)與決策方式。當(dāng)前，數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)治理從操作層面上升到了戰(zhàn)略層面，已經(jīng)開(kāi)始逐漸滲透到公共管理和政府治理范疇內(nèi)，對(duì)政府治理理念、治理范式、治理內(nèi)容、治理手段等產(chǎn)生不可忽視的影響，數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)治理是政府治理方式變革的必然趨勢(shì)。數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)治理涵蓋“由之”與“使之”兩方面，既強(qiáng)調(diào)以政府自身的改革求得政府治理的改善，又關(guān)注政府對(duì)公共事務(wù)的治理的優(yōu)化和改善。一方面數(shù)據(jù)可以優(yōu)化政府辦事流程，提升政府決策的質(zhì)量，轉(zhuǎn)變政府的職能，推進(jìn)政府治理創(chuàng)新；另一方面數(shù)據(jù)可以改善政府提供公共服務(wù)的水平和質(zhì)量，增強(qiáng)政府履行監(jiān)管職能的能力，提高政府反應(yīng)速度和敏感程度。數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)治理對(duì)于推進(jìn)科學(xué)決策、精細(xì)管理、精準(zhǔn)服務(wù)和精確監(jiān)管等具有重要的價(jià)值。

　　2.數(shù)據(jù)共享。數(shù)據(jù)共享打破了不同數(shù)據(jù)之間的界限，打破了不同部門(mén)、不同組織的藩籬，以數(shù)據(jù)共享為基礎(chǔ)，國(guó)家治理過(guò)程協(xié)同化、整體化得以實(shí)現(xiàn)。共享分為雙邊模式和第三方模式兩大類(lèi)，雙邊模式是數(shù)據(jù)提供方和數(shù)據(jù)需求方通過(guò)一事一議或者共享協(xié)議直接對(duì)接的一種共享方式。第三方模式是中心化的信息共享方式，要求數(shù)據(jù)提供者將數(shù)據(jù)通過(guò)統(tǒng)一的交換平臺(tái)歸集到權(quán)威第三方，并由第三方為數(shù)據(jù)需求方提供數(shù)據(jù)的一種方式。

　　3.互聯(lián)互通?；ヂ?lián)互通包括部門(mén)通、網(wǎng)絡(luò)通、數(shù)據(jù)通、業(yè)務(wù)通四個(gè)層面。部門(mén)通是部門(mén)為其他部門(mén)或用戶提供信息服務(wù)的能力，需要通過(guò)法律、政策、協(xié)議等來(lái)保證。網(wǎng)絡(luò)通是指不同部門(mén)之間的設(shè)備連接起來(lái)協(xié)同工作的能力，可通過(guò)政務(wù)網(wǎng)絡(luò)和認(rèn)證設(shè)施來(lái)實(shí)現(xiàn)。數(shù)據(jù)通是指不同部門(mén)按照同樣的方式理解交換數(shù)據(jù)的能力，這需要建立機(jī)制將服務(wù)數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)的定義進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化。業(yè)務(wù)通是指不同部門(mén)之間的信息系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)據(jù)交換的能力。

　　（三）組織機(jī)構(gòu)新型化

　　數(shù)字政府作為一種新型國(guó)家治理方式，組織機(jī)構(gòu)的變革貫穿于數(shù)字政府建設(shè)的始終，具有富技術(shù)治理能力、網(wǎng)絡(luò)型治理結(jié)構(gòu)、整合型治理形態(tài)等三個(gè)特征。

　　1.富技術(shù)治理能力。典型等級(jí)特征的公共部門(mén)不能有效促進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，政府需要探索建立跨越部門(mén)職能孤島、敏捷自主的新型機(jī)構(gòu)，以提高對(duì)創(chuàng)意的吸引力，不斷培養(yǎng)、選拔、運(yùn)用年輕的數(shù)字人才。需要綜合運(yùn)用人才、新技術(shù)、智能基礎(chǔ)設(shè)施等優(yōu)勢(shì)不斷增加自身信息能力的同時(shí)，提升保障網(wǎng)絡(luò)與信息安全的能力。

　　2.網(wǎng)絡(luò)型治理結(jié)構(gòu)。整體型數(shù)字政府不僅需要協(xié)同，更重要的是協(xié)同的質(zhì)量——快速而敏捷。互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，人與人連接方式的改變會(huì)促進(jìn)組織變革，層級(jí)式不再是信息有效的傳遞方式，相反會(huì)成為信息傳遞的壁壘。扁平化、廣播式、交互式、去中心化的組織形式將會(huì)出現(xiàn)，重新定義政府組織內(nèi)外協(xié)同共享的信息機(jī)制，相互合作與知識(shí)共享取代原先的相互牽制與信息封鎖，提升辦事效率和效能。

　　3.整合型治理形態(tài)。政府各部門(mén)從職權(quán)劃分、工作機(jī)制、業(yè)務(wù)溝通、信息共享等方面加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，在彼此行為邊界上既職責(zé)分明又協(xié)同行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)政府跨部門(mén)管理服務(wù)一體化。通過(guò)信息化手段構(gòu)建虛擬的大部制，超越時(shí)間、空間與部門(mén)分割的限制，全方位的向社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)、規(guī)范、透明的管理和服務(wù)。

　　二、協(xié)同治理

　　政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型工作是一項(xiàng)跨部門(mén)、跨層級(jí)、跨區(qū)域的系統(tǒng)工程，具有涉及面廣、業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)性強(qiáng)、協(xié)調(diào)需求大、工作周期長(zhǎng)、投資成本高、技術(shù)密集等特征，由政府大包大攬“自建自管”的做法不切實(shí)際，將面臨資金、技術(shù)、人才、安全、服務(wù)等方面能力不足的諸多挑戰(zhàn)，并導(dǎo)致投資分散重復(fù)、建設(shè)粗放無(wú)序現(xiàn)象。政府自身需要以改革的方法徹底擺脫部門(mén)利益和門(mén)戶之見(jiàn)的束縛，逐步形成統(tǒng)一高效的政府部門(mén)整體化協(xié)同效應(yīng)，并充分發(fā)揮社會(huì)專業(yè)力量作用，有序有力有效推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)。

　　（一）政企合作

　　1.政企合作已成為一種普遍的數(shù)字政府建設(shè)模式。各地積極探索政府作用與市場(chǎng)作用結(jié)合，在項(xiàng)目規(guī)劃、方案設(shè)計(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、業(yè)務(wù)應(yīng)用開(kāi)發(fā)、運(yùn)維服務(wù)、政務(wù)信息資源利用、資金籌措等方面的作用日益顯著，政府獲取了更專業(yè)化、更高效能的產(chǎn)品和服務(wù)，各地政府部門(mén)在選擇政企合作運(yùn)作模式和管理手段時(shí)，基于自身實(shí)際，探索形成了多種實(shí)現(xiàn)方式。如廣東數(shù)字政府改革構(gòu)建了“管運(yùn)分離”的建設(shè)管理新體制，數(shù)字廣東網(wǎng)絡(luò)建設(shè)有限公司作為建設(shè)主體，負(fù)責(zé)需求對(duì)接、系統(tǒng)遷移、數(shù)據(jù)融合、建設(shè)維護(hù)、系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)以及標(biāo)準(zhǔn)制定等。

　　2.政企合作制約因素。一是政府對(duì)政企合作的管控能力不足。政府缺乏科學(xué)、合理的成本預(yù)算控制機(jī)制和價(jià)格約束機(jī)制，服務(wù)質(zhì)量的高低和服務(wù)數(shù)量的多少都不能通過(guò)價(jià)格很好的反映出來(lái)，致使價(jià)格失去了對(duì)服務(wù)應(yīng)有的約束能力；社會(huì)主體的選擇具有盲目性和隨意性，服務(wù)管理粗放，服務(wù)提供質(zhì)量和政府的預(yù)期有差距。二是政府對(duì)社會(huì)力量缺乏信任。相關(guān)社會(huì)力量進(jìn)入后的退出機(jī)制不暢，企業(yè)一旦進(jìn)入即產(chǎn)生技術(shù)壁壘，形成負(fù)外部性，其他企業(yè)的替代性成本大大增加；社會(huì)力量分散化、碎片化，作為社會(huì)化利用客體的市場(chǎng)力量不成熟，從而高質(zhì)量的服務(wù)提供商缺乏，先進(jìn)、規(guī)范的社會(huì)力量服務(wù)管理模式尚未形成。三是政企合作的規(guī)范體系不健全。限于條塊分割的管理體制等約束，現(xiàn)有財(cái)政管理方式、投資管理機(jī)制、項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)等政策規(guī)范體系總體上圍繞“以項(xiàng)目為中心”“以部門(mén)為主體”進(jìn)行設(shè)計(jì)，急需建立多部門(mén)橫向聯(lián)合、中央地方縱向協(xié)調(diào)的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)新機(jī)制，構(gòu)建協(xié)同治理的組織體系，走政府主導(dǎo)下的政企合作的協(xié)同治理之路，從而提高協(xié)同治理效率。

　　（二）政民互動(dòng)

　　政民互動(dòng)是數(shù)字政府作為一個(gè)整體、開(kāi)放的平臺(tái)，與民眾進(jìn)行直接的互動(dòng)和溝通，政府行政運(yùn)行從條塊分割、封閉的架構(gòu)邁向一個(gè)開(kāi)放、協(xié)同、合作的架構(gòu)，政府為主體轉(zhuǎn)變?yōu)檎?社會(huì)協(xié)同互動(dòng)的公共價(jià)值塑造過(guò)程。該過(guò)程有助于保障社會(huì)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)與監(jiān)督權(quán)，也能便于政府傾聽(tīng)民意了解民生，化解潛在的社會(huì)矛盾，改進(jìn)政府與公眾的互動(dòng)關(guān)系，提高政府的公信力。政府的公開(kāi)性和透明度的提升還有利于公眾監(jiān)督公權(quán)力的運(yùn)行。隨著公眾積極參與決策過(guò)程，積極參與服務(wù)的設(shè)計(jì)、執(zhí)行、監(jiān)管和評(píng)估，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的需求也隨之增加，信息對(duì)稱和信息透明是提高政民互動(dòng)質(zhì)量的重要途徑。

　　三、啟示與建議

　　（一）政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型是一個(gè)持續(xù)改進(jìn)的系統(tǒng)工程

　　轉(zhuǎn)型是彌補(bǔ)現(xiàn)狀與預(yù)期狀態(tài)差距而持續(xù)創(chuàng)新的過(guò)程，數(shù)字化轉(zhuǎn)型是一個(gè)過(guò)程，而不是終點(diǎn)。數(shù)字政府是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，數(shù)字化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵不止于技術(shù)，需要以整體型政府為目標(biāo)，綜合運(yùn)用數(shù)字化戰(zhàn)略、數(shù)字化組織、數(shù)字化文化、數(shù)字化業(yè)務(wù)、數(shù)字化設(shè)施，通過(guò)頂層戰(zhàn)略規(guī)劃和執(zhí)行路線圖，持續(xù)實(shí)施。

　　（二）數(shù)字政府不是技術(shù)采納

　　整體型的數(shù)字政府是政府部門(mén)作為“一個(gè)整體”以合作的方式提供服務(wù)的有效途徑，但提高服務(wù)質(zhì)量、提升治理能力、增強(qiáng)決策水平、改善財(cái)政約束的“好政府”才是目的，要避免把運(yùn)用技術(shù)本身作為目標(biāo)的陷阱，把技術(shù)作為實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的手段。數(shù)字政府不僅是信息化的范疇，更是政府能力建設(shè)的政府治理范疇，不僅是技術(shù)問(wèn)題，更是復(fù)雜的組織管理問(wèn)題。在推進(jìn)數(shù)字政府的過(guò)程中，需要注意是部門(mén)協(xié)調(diào)的挑戰(zhàn)性，限于各部門(mén)業(yè)務(wù)重點(diǎn)的不同、部門(mén)的競(jìng)爭(zhēng)等約束，協(xié)同合作可能耗費(fèi)大量溝通成本，需要從公眾利益、可行性、可持續(xù)性等因素進(jìn)行綜合評(píng)估，我們需要充分認(rèn)識(shí)到轉(zhuǎn)型過(guò)程中的固有困難，采取有效措施建立協(xié)調(diào)問(wèn)責(zé)政策框架和相應(yīng)的有效運(yùn)行機(jī)制。

　　（三）協(xié)同治理是數(shù)字政府的關(guān)鍵領(lǐng)域

　　各機(jī)構(gòu)和部門(mén)不一定是每項(xiàng)服務(wù)的提供者，借助新型運(yùn)行模式和技術(shù)，政府可以成為管理服務(wù)而不是提供服務(wù)的服務(wù)中介，而未來(lái)技術(shù)部門(mén)將面向服務(wù)策劃，而不是作為直接服務(wù)提供者。微信、移動(dòng)APP等各類(lèi)電子參與工具還鼓勵(lì)與公民進(jìn)行更多的合作，共同參與決策及政策制定，參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題的解決和公共服務(wù)的共同設(shè)計(jì)。