國外是如何開展預防腐敗工作的？筆者從以下幾個方面進行了研究和總結，期望對我國當前正在開展的預防腐敗工作有一定的參考和借鑒作用。
一、提出預防理念
20世紀以來，各國腐敗大案層出不窮，震驚世人。出現在發(fā)展中國家和發(fā)達國家中的這種結構性、系列性的腐敗現象使國際社會領悟到，單靠法律的懲治已經是杯水車薪，遠不能遏制腐敗現象的發(fā)展勢頭。“預防為主”的反腐理念為應付全球性的腐敗形勢而產生。對腐敗問題的治理采取“預防為主”的方針，修正了以往把精力只放在事后處罰、挽回損失方面的被動局面。這是一種職能的轉變，更是一種觀念上的轉變。第四屆國際反貪污大會更為具體地指出：消除貪污、腐敗要以預防為主。這說明，“標本兼治，預防為主”的預防腐敗理念已經成為世界各國在反腐敗問題上的共識。
二、組建預防機構
世界各國反腐敗機構主要有兩大類：一類是懲處與預防機構分設，另一類是懲處與預防兼而有之。國外專門的預防腐敗機構職能主要是制定和執(zhí)行有效的反腐敗政策，定期對反腐敗的相關法律、措施進行評估以確定是否有效。當前，建有典型的專門預防腐敗機構的國家主要有韓國、法國和中國。韓國的國家清廉委員會專司預防腐敗工作，其主要任務是研究制定預防腐敗的政策方案，檢查和協(xié)調有關部門開展預防腐敗工作，進行反腐敗宣傳教育和國際合作等。法國設有“預防貪污腐敗中心”，基本任務是收集國家政府管理和經濟部門中有關貪污腐敗的蛛絲馬跡，分析腐敗案件的類型，總結反腐經驗，研究利用新科技手段預防腐敗犯罪的各種可能性。這些預防腐敗機構具有機構相對獨立、權威和隊伍精干、人員素質高的特點。
三、確定預防部位和領域
無論是透明國際組織、世行、經合組織等國際組織，還是發(fā)達國家、發(fā)展中國家，對預防發(fā)生腐敗的重點領域或部位看法都比較一致，歸納起來大概有以下幾點：一是對重點部門、重點行業(yè)的預防。對那些經濟活動或交往活動頻繁、掌管行政執(zhí)法權和審批權、自由裁量權和有權支配巨額錢財或資源的部門和壟斷企業(yè)，如交通、能源、通訊等戰(zhàn)略性部門和公共采購、城建、工程建設、土地出讓、金融證券、司法、醫(yī)療衛(wèi)生、房地產、電力、社會保障等，以及有可能被不法商人列為拉攏對象的部門，進行嚴格管理，有針對性地制定特別規(guī)定；二是對易發(fā)生腐敗活動的重點環(huán)節(jié)的預防，如對政府工程項目、大宗進出口貿易、高額貸款項目進行監(jiān)控；三是對高級官員、特殊政府部門中退職的官員、易于產生腐敗行為的官員以及曾對政府官員行賄的人員進行重點監(jiān)控。另外，西方國家對官員個人預防的重點主要是對其公務、個人經濟生活進行全面的控制，包括公職選舉、吏治制度、黨派活動、公務活動、日常交往和個人收益等方面。
四、建立預防機制
在預防腐敗機制建設問題上，注重多管齊下，實施綜合治理，大致有以下幾種模式：
1.高層協(xié)調機制。如韓國每年要召開3—4次“腐敗關系部門協(xié)議會”。參會者是腐敗多發(fā)易發(fā)的政府部門和大型企業(yè)，由總統(tǒng)辦公室和國家清廉委員會召集，國家反腐敗機關列席，總統(tǒng)親自主持，分析和討論存在的問題，部署下一步的預防腐敗工作任務。
2.國際合作機制。如《聯(lián)合國反腐敗公約》規(guī)定，締約國應當就打擊公約規(guī)定的腐敗進行國際合作，建立包括引渡、司法協(xié)助、執(zhí)法合作等合作機制，以獲取預防腐敗的最新經驗與信息，同時防止本國腐敗行為超出國界。現在，國際上以聯(lián)合國為代表的組織，通過交流與合作，聯(lián)絡國際上的各個官方和民間組織機構開展預防和打擊腐敗工作。
3.廉政評估機制。如韓國1994年成立了獨具特色的國民苦衷處理委員會，受理解決政府部門錯誤或不當行政行為對公民的侵害。根據公眾對腐敗問題的投訴情況和公民問卷調查結果等，制定政府部門清廉評價指數，對其廉政建設的成效進行評估，并以白皮書方式向社會發(fā)布。清廉指數低的政府部門的部長要定期在媒體上輪流接受公眾和專家的質詢。這些措施震動很大，各政府部門據此加強內部廉政建設。
4.合理薪酬機制。如英國從法律上規(guī)定一般公務員的實收工資不得少于最低生活費用的120%，且必須高于勞動者保障工資額，而國家的津貼、獎金收入更為可觀。另外，公務員實行無過長期任職制，工作相當穩(wěn)定，退休金也高于私營部門，對官員給予充分的報酬大大減少了官員腐敗的必要性，有效預防了腐敗行為的發(fā)生。
5.信息公開機制。如新西蘭的法律規(guī)定，任何政府信息經公民要求必須予以公開，并且由監(jiān)察專員公署負責監(jiān)督信息公開過程，保證每一個政策環(huán)節(jié)公開透明，防止政府部門及其雇員營私舞弊等不良行為。以選拔公務員為例，所有公職人員崗位出現空缺都須通過各種媒體提前向社會公布，社會各階層人員(包括外國人)都有資格參加競爭上崗，相關部門成立考核小組進行評判，擇優(yōu)錄用，招考過程高度公開、透明，幾乎不可能作弊。
6.社會參與機制。如瑞典是最早開放政府記錄供民眾查詢政府官員廉潔與否的國家。早在230多年前，瑞典任何一個公民都有權查看官員直至首相的財產及納稅清單，該制度一直延續(xù)至今。如果公眾發(fā)現哪個官員賬戶上出現了不明進項或不正常消費，可能就要接受調查。通過簡化行政程序，建立公眾與國家機關的聯(lián)系管道，保證了社會積極參與預防腐敗工作。
7.防止私營部門腐敗機制。很多西方國家制定了私營機構廉潔的標準和程序，促其形成良好商業(yè)慣例，制定私營部門的會計和審計標準，并酌情對不遵守措施的行為進行處罰，從而有效地防止公職人員和私營企業(yè)主的勾結。
五、采取預防方法
世界各國政府在預防腐敗活動中逐漸意識到，預防是一個系統(tǒng)工程，為此，必須采取多種方式防止腐敗發(fā)生。
1.嚴密法網。在預防腐敗制度建設上，國外普遍注重立法和道德約束，制定了比較完備的法律法規(guī)。這是一種最主要的預防腐敗的方法。國外預防腐敗的法制建設有兩個特點：
一是完備。許多國家既有最高立法機構制定的反腐敗總法規(guī)，又有配套的分類制度。而且這些法制大多數是預防性而非懲罰性的規(guī)定，預防腐敗內容占的分量很重。這反映出他們對治理腐敗的基本態(tài)度是避免腐敗發(fā)生，防患于未然。如英國的《防腐化法》，美國的《從政道德法》，韓國的《防止腐敗法》，新加坡的《公務準則》，俄羅斯的《國家公務員體制法》，日、法、德等國的《公務員法》等。分類法規(guī)如美國的《國務院官員責任和行為守則》，日本的《教育公務員特別法》，印度的《中央文官行為準則》，巴西的《聯(lián)邦高官行為準則》，法國的《法官章程》、《議會工作人員章程》，德國的《腐敗預防準則實施建議》等。這些法規(guī)制度上下銜接，構成體系。
二是細密。這些法規(guī)的預防性內容主要有：財產申報、人事任用回避、限制公務員家屬從事某些營利活動、限制退休公務員從事經營活動、公務員收受禮品和接受宴請、公務接待等。法規(guī)對這些事項規(guī)定得非常具體，使每個公職人員都能“對號入座”，可操作性和適用性很強。如芬蘭法律規(guī)定，公務員不能接受價值較高的禮品。所謂“價值較高”，根據物價指數調整，一般在24美元(20歐元)左右。芬蘭的物價水平較高，在一些餐館里，一杯白開水可能都要5美元。這樣看來，如果請公務員喝白開水，也要數一數能喝幾杯才可以。新加坡法律規(guī)定，接受下屬人員的款待，必須報告時間和地點，款待必須適度，不能超過款待者月工資的2%。這些詳細的、具體的、明確的行為規(guī)范嚴格約束了公務員的行為，較好地做到有效防范腐敗。
2.開展教育。注重發(fā)揮教育在預防腐敗中的特殊功能。法國預防腐敗教育的主要對象是國家公務員，重視對公務員隊伍進行職業(yè)道德、操守和行為規(guī)范教育；英國注重加強職業(yè)道德教育，如“公共生活七原則”，即無私、正直、客觀、負責任、公開、誠實和發(fā)揮典范作用，這也是英國公務員制度的一個重要組成部分。
3.吸收公眾參與。公眾監(jiān)督屬于體制外的預防。國外把公眾參與當作預防腐敗的重要組成部分，沒有這一部分就不能形成社會對腐敗的綜合治理。公眾被允許咨詢官員的個人經濟狀況，查閱官員的財產申報情況，這是西方國家采取的比較普遍的公眾參與反腐做法。另外，反腐敗機構接受公眾對官員腐敗的投訴，并采取措施保護投訴人的安全，也是國外吸收公眾參與預防腐敗的重要途徑。
4.信息公開透明。西方國家十分注重對官員公務活動和個人經濟狀況進行公開，表現在如下方面：反腐敗機構參與對官員財產申報的監(jiān)督；官員在公務活動中對有關制度執(zhí)行情況的巡查；向有關部門報告官員申報材料中的問題；向公眾通報官員財產申報情況；允許公民自由查詢政府資金的去向情況等。如巴西設立了政府“透明網站”，公布所有聯(lián)邦政府撥款的信息，任何公民均可上網查看公共資金的去向。近期，巴西聯(lián)邦政府所有物品、服務的采購和招標都在網上進行，實行電子競價，有效預防了腐敗行為發(fā)生。
5.開展輿論監(jiān)督。西方國家注重發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，引起公眾對反腐敗行動的關注。同時還向媒體主動提供有關反腐敗的新聞素材，鼓勵媒體揭露腐敗事件。如奧地利監(jiān)察院每周召開一次新聞發(fā)布會，散發(fā)有關材料，向300多家新聞單位通報有關情況，組織電視討論，形成壓力，有利于預防腐敗發(fā)生。
6.實行財產申報。有關財產申報、登記和公布的制度，被稱為“陽光法”。西方多國參與簽署的《陽光法案》對官員的個人財產收入實行申報，予以公開化。這是西方國家預防腐敗的通行做法。美國于1965年頒布的《政府官員及雇員道德操行準則》對各類高級官員及其配偶、子女的財產申報做了規(guī)定，1978年美國國會又頒布《道德法案》，對此問題進一步做了全面而系統(tǒng)的規(guī)定，堪稱財產申報立法的典范。美國總統(tǒng)、副總統(tǒng)每年申報的收入和納稅數字無一例外成為新聞報道的熱點。
7.加強道德教育。道德教育是預防腐敗的重要組成部分，以彌補法律懲戒所遺留的空缺。在世界上最清廉的國家芬蘭，全國各地法院每年受理的行賄受賄案件不足10起，而且?guī)缀鯖]有大案。專家認為，這與其良好的社會道德以及民族歷史文化傳統(tǒng)有密切的關系。國外從道德視角設計其反腐敗工作，通常有三種做法：一是不斷豐富和調整道德行為規(guī)范，如美國有專司廉政文化建設的政府道德署，美國的《公務員道德法》就由最高立法機關國會通過頒布，可見其對“以德治國”的重視。二是開展形式多樣的道德教育活動。三是領導的道德示范作用。典型例子是古巴。古巴政治局委員也住在普通居民區(qū)，生活輕車簡從，傳為佳話。
8.利用科技手段。現代科技手段具有公開性、嚴密性、程序性、實時交互性等特點，這些特點與預防腐敗的制度設計相結合，顯示著規(guī)范權力、制約權力的強大功能。在腐敗犯罪形式日益多變、更加隱秘、更加國際化的形勢下，利用科技手段更加專業(yè)化地預防腐敗發(fā)生，是永遠不會過時的一個話題。《聯(lián)合國反腐敗公約》提出，要通過技術援助和信息交流的方法，加大利用科技手段來預防腐敗。如韓國針對首都房地產建設競爭過熱、不正當行為普遍的問題，實行了特別順序制規(guī)定，優(yōu)先保障解決無房戶項目的建設和銷售，并建立了電子數據系統(tǒng)，避免類似問題繼續(xù)發(fā)生。
