——以江門(mén)市蓬江區(qū)法人一門(mén)式改革為例
潘墨濤 胡鞍鋼
[摘 要] 自2013年以來(lái)，我國(guó)本輪行政審批改革成績(jī)斐然，各地政府實(shí)踐特色不一，形成了不同模式和推進(jìn)路徑，精益改善就是其中之一。以江門(mén)市蓬江區(qū)法人一門(mén)式改革為例，通過(guò)對(duì)各種調(diào)研所得數(shù)據(jù)資料進(jìn)行質(zhì)性分析，得到充實(shí)的證據(jù)以證明精益思維、精益管理工具完全可以用于政府的改革，并且取得顯著的成效。通過(guò)具體案例抽象出我國(guó)政府行政審批的精益改善之路，為我國(guó)行政審批改革提供了除“行政審批局”模式之外的又一條可行路徑，豐富了改革選擇。
2013年我國(guó)政府開(kāi)啟本輪行政審批改革，五年多來(lái)，各地積極探索出各有特色的改革思路與實(shí)踐路徑。江門(mén)市蓬江區(qū)法人一門(mén)式改革是典型的以精益思維為核心理念的行政審批改革，在三年多的改革進(jìn)程中，處處體現(xiàn)精益，以“積跬步”的持續(xù)改進(jìn)不斷實(shí)現(xiàn)改革真實(shí)價(jià)值。
一、引論：何謂精益改善
所謂“精益（lean）”，即“精益求精”的簡(jiǎn)稱(chēng)，“少而精”之意，“精益”就是指通過(guò)學(xué)習(xí)，做得更好，消耗更少?！案纳频囊x簡(jiǎn)單又直接：改善意味著改進(jìn)。此外，改善意味著涉及所有人的持續(xù)不斷的改進(jìn)，……改善哲學(xué)認(rèn)為，我們的生活方式——包括工作生活、社會(huì)生活以及我們的家庭生活——理應(yīng)得到不斷的改進(jìn)?！?[1]在改善的語(yǔ)義下，管理工作主要包括兩項(xiàng)功能：維護(hù)和改進(jìn)，維護(hù)是指維持現(xiàn)行管理、技術(shù)和操作標(biāo)準(zhǔn)，以及通過(guò)培訓(xùn)、紀(jì)律以支持現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)；改進(jìn)則指提升現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的活動(dòng)，具體分為改善和創(chuàng)新，改善是較小的持續(xù)改進(jìn)，創(chuàng)新則是劇烈的改進(jìn)。所以，所謂精益改善，即從一點(diǎn)一滴的改進(jìn)做起，“積跬步”以持續(xù)追求“做得更好，花得更少”的目標(biāo)。在政府行政審批領(lǐng)域，即是要以行政審批的真正價(jià)值為標(biāo)準(zhǔn)，分析目前行政審批全流程中存在的“社會(huì)成本”和資源浪費(fèi)，持續(xù)改革政府行為，在正確的時(shí)間、正確的地點(diǎn)向正確的需求方提供最好的審批服務(wù)。
二、文獻(xiàn)綜述
行政審批改革的精益改善以精益政府理論為理論基礎(chǔ)，該理論核心是精益理念，源于以降低成本提供優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品為核心的企業(yè)管理。精益理念提出的“理想方式是對(duì)弗雷德里克·泰勒提出的‘最佳方法’一詞的重新表述”， [2]所以精益理念是一種科學(xué)的思維方式，精益政府理論也因此“精于工具、長(zhǎng)于實(shí)踐”。“改革的核心不只是政府管理的范圍與規(guī)模發(fā)生了根本性的變化，政府的基本形式（form）——公共行為的工具（tool），即解決公共問(wèn)題所使用的手段（instruments）或方法也發(fā)生了根本性的變化。”“在新政府治理中，我們需要的是掌握促進(jìn)不同組織互動(dòng)工具的專(zhuān)家，而不是目前培養(yǎng)的僅僅了解政府官僚機(jī)構(gòu)的專(zhuān)家。” [3]
精益引入政府治理早已開(kāi)始，1993年美國(guó)軍方出臺(tái)“國(guó)防制造企業(yè)戰(zhàn)略”、“精益航空計(jì)劃（Lean Aerospace Initiative）”等政府指令性活動(dòng)。在二十一世紀(jì)初，美國(guó)少數(shù)的聯(lián)邦、州和地方一級(jí)的政府部門(mén)發(fā)現(xiàn)了“精益”的適用性和功能，并開(kāi)始將精益方法引入政府組織。此后，政府部門(mén)的精益行為大幅增加，截至2015年，美國(guó)大約30個(gè)州政府以及許多聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)正在應(yīng)用精益和六西格瑪管理,取得了顯著成果。
實(shí)踐探索激發(fā)了理論研究的跟進(jìn)，“精益管理通過(guò)定位組織低效成因，構(gòu)建管理系統(tǒng)和能力素質(zhì)以支撐工作新方式，吸引管理者和職員將持續(xù)改進(jìn)作為每個(gè)人日常工作的一部分，最終幫助公共部門(mén)簡(jiǎn)化流程” [4]“精益政府是電子政府發(fā)展的‘第三波’”，與治理相關(guān)方的協(xié)作是精益政府的核心，且“基于平臺(tái)的治理”將有益于這種協(xié)作。 [5]“精益思想的本質(zhì)是讓政府員工負(fù)責(zé)重新設(shè)計(jì)工作，同時(shí)牢記要為顧客提供最好的產(chǎn)品或服務(wù)”。[6]塞爾茲尼克指出，“人類(lèi)追求的理想不是過(guò)于龐大的政府，……相反，理想狀態(tài)是老練的政府，側(cè)重實(shí)際條件和共同體需要的政府?！盵7]精益政府即是對(duì)如何建設(shè)“老練的”政府、體現(xiàn)公共價(jià)值的政府的新思考。
三、問(wèn)題與研究方法
本研究的基本問(wèn)題是：證實(shí)精益政府理論及工具與我國(guó)政府未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)行政審批改革有高度契合度。本研究以案例方法探討主題，在案例的發(fā)掘、整理、講述中，通過(guò)深度訪談、參與式觀察和質(zhì)性文本分析來(lái)實(shí)現(xiàn)案例的客觀、詳實(shí)，達(dá)到科學(xué)研究的可信性。所涉及質(zhì)性文本來(lái)源主要是：深度訪談文本（5份，約5000字）、當(dāng)事人的“改革日記”（104篇，約30000字）、改革前后的比對(duì)數(shù)據(jù)（2份）等。在下文中，我們用GGRJ代表“改革日記”文本，F(xiàn)T代表“訪談文本”，分別標(biāo)注了文本序號(hào)。
四、實(shí)證分析
以江門(mén)市蓬江區(qū)法人一門(mén)式改革為例，通過(guò)資料數(shù)據(jù)分析，證明案例確實(shí)是典型的以精益思想理念為指引、應(yīng)用精益工具推進(jìn)的行政審批改革。
?。ㄒ唬v程：改革路徑的精益化
2015年初至2016年底，法人一門(mén)式改革分為兩個(gè)階段（見(jiàn)圖1）：第一階段，2015年3月至9月“個(gè)體工商戶(hù)三證合一”改革，將國(guó)稅、地稅的個(gè)體工商戶(hù)稅務(wù)登記證業(yè)務(wù)與工商的個(gè)體工商戶(hù)營(yíng)業(yè)執(zhí)照登記注冊(cè)業(yè)務(wù)合并到工商窗口一窗受理、出證，即從流程改善出發(fā)整合審批事項(xiàng)（三證合一），并著力推進(jìn)服務(wù)現(xiàn)場(chǎng)的改善（一窗受理）。第二階段，2015年9月至2016年底“涉企審批服務(wù)一門(mén)式”改革，即通過(guò)與有涉企審批職責(zé)的其他18個(gè)部門(mén)進(jìn)行對(duì)接，整合審批服務(wù)事項(xiàng)，同時(shí)，在多部門(mén)溝通融合的基礎(chǔ)上，推進(jìn)事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化梳理與平臺(tái)建設(shè)的整合，實(shí)現(xiàn)審批服務(wù)與平臺(tái)開(kāi)發(fā)的迭代持續(xù)發(fā)展。兩階段改革呈現(xiàn)了“由局部到整體”的試錯(cuò)過(guò)程，逐步擴(kuò)大改革領(lǐng)域，積累經(jīng)驗(yàn)并規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。
?。ǘ├砟睿焊母锼季S的精益觀
從改革的理念來(lái)看，法人一門(mén)式改革在各個(gè)層面與精益政府理論均有契合點(diǎn)，符合精益政府理論的核心要素，即針對(duì)浪費(fèi)問(wèn)題來(lái)減少審批成本，不斷“小步伐低成本”地推進(jìn)改革試錯(cuò)，以實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、可視化、流程化等具體目標(biāo)，相關(guān)部門(mén)團(tuán)隊(duì)呈現(xiàn)了全歷程、全方位改善的“精益觀”。
?。ㄈ┕ぞ撸壕婀芾砉ぞ叩膽?yīng)用
對(duì)實(shí)證資料分析過(guò)程中，雖然沒(méi)有發(fā)現(xiàn)法人一門(mén)式改革明確使用了“精益工具箱”①中任何工具的文本敘述，但事實(shí)上每一次決策和實(shí)驗(yàn)都實(shí)實(shí)在在運(yùn)用了精益管理工具，踐行了精益變革的理念。
1.精益創(chuàng)業(yè)循環(huán)（The Lean Startup Cycle）。精益創(chuàng)業(yè)循環(huán)從“觀念”開(kāi)始，強(qiáng)調(diào)以“最小可行性產(chǎn)品”② 而非完整的“成熟產(chǎn)品”來(lái)測(cè)試客戶(hù)滿意度，在充分考慮對(duì)產(chǎn)品使用和滿意度信息的“持續(xù)獲取”和“反饋”基礎(chǔ)上，與客戶(hù)建立穩(wěn)定聯(lián)系，形成充分的“用戶(hù)數(shù)據(jù)”，最終完善起始觀念，進(jìn)行修正并再次推出更進(jìn)一步的“最小可行性產(chǎn)品”。法人一門(mén)式改革即是一次精益創(chuàng)業(yè)，從2015年3月5日起初步商定開(kāi)展“個(gè)體工商戶(hù)三證合一”試點(diǎn)改革（可視為改革的“最小可行性產(chǎn)品”），經(jīng)過(guò)論證和系統(tǒng)測(cè)試修正，同年7月1日頒發(fā)“全國(guó)第一張個(gè)體工商戶(hù)三證合一執(zhí)照”（GGRJ150701），經(jīng)過(guò)“客戶(hù)”驗(yàn)證反饋——“區(qū)委、區(qū)政府指示‘盡快總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步深化改革，將改革由個(gè)體工商戶(hù)延伸到企業(yè)’”（GGRJ150701），“‘個(gè)體工商戶(hù)三證合一’項(xiàng)目建設(shè)工作組升格為蓬江區(qū)‘工商登記注冊(cè)與稅登業(yè)務(wù)整合一窗受理’項(xiàng)目建設(shè)工作組”（GGRJ150713），如此便完成了精益創(chuàng)業(yè)的一次循環(huán)，在此后改革進(jìn)入“涉企審批服務(wù)一門(mén)式”的第二階段，依然可以明顯看到精益創(chuàng)業(yè)的循環(huán)路徑?！熬鎰?chuàng)業(yè)方法同樣關(guān)注于管理技術(shù)方面的文化轉(zhuǎn)變，從‘線性’的管理文化轉(zhuǎn)為‘循環(huán)性’的管理文化?！盵8]從幾年來(lái)改革團(tuán)隊(duì)運(yùn)作來(lái)看，從小處介入、點(diǎn)滴改善的“循環(huán)”改革文化已基本成型。
2.“影響力—困難度”矩陣和“項(xiàng)目有利條件”矩陣。在選擇改革問(wèn)題和路徑方面，“影響力—困難度”矩陣與“項(xiàng)目有利條件”矩陣（“所需努力—價(jià)值”矩陣）沿著“先易后難”、“先主后次”、“價(jià)值排序”的理念，選擇確定變革項(xiàng)目的“優(yōu)先級(jí)”，在戰(zhàn)略上指導(dǎo)改革。改革初期，江門(mén)市蓬江區(qū)擬在兩個(gè)改革備選方案中進(jìn)行矩陣排序，最終選擇更符合本地情況的方案，從中可見(jiàn)以改革“價(jià)值”、“困難度”、“影響力”等關(guān)鍵指標(biāo)所進(jìn)行的具體評(píng)估：“2016年1月8日，區(qū)委常委會(huì)討論蓬江區(qū)‘法人一門(mén)式’建設(shè)方案，認(rèn)為市場(chǎng)監(jiān)管局方案的優(yōu)點(diǎn)：‘不改變職能部門(mén)行政審批權(quán)，不觸及法律，更具普及性和更長(zhǎng)久；不需增加工作人員；檔案統(tǒng)一管理，節(jié)省行政成本；全程電子化并聯(lián)審批，縮減審批時(shí)限；有效沉淀數(shù)據(jù)，為后續(xù)跨部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管以及政府大數(shù)據(jù)應(yīng)用建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。’”（GGRJ160108）此外，在事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化階段對(duì)不同涉企審批部門(mén)的調(diào)研中，以“業(yè)務(wù)量大小”進(jìn)行排序，先與業(yè)務(wù)量大的部門(mén)進(jìn)行對(duì)接，“第一批調(diào)研單位（業(yè)務(wù)量大）：文廣新、住建、國(guó)土規(guī)劃環(huán)保局、城管、食藥監(jiān)?！保℅GRJ1601）體現(xiàn)了關(guān)注“高價(jià)值”項(xiàng)目的“優(yōu)先級(jí)”取向。
3.PDCA-SDCA改善循環(huán)?！癙DCA”即“戴明環(huán)”或“戴明轉(zhuǎn)輪” ，指沿著“計(jì)劃→執(zhí)行→檢查→行動(dòng)”循環(huán)的改善流程；而“SDCA”則被用來(lái)確定和維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)質(zhì)流程，即“標(biāo)準(zhǔn)化→執(zhí)行→檢查→行動(dòng)”，核心在于用標(biāo)準(zhǔn)固化改善成果。行政審批改革的核心在于審批流程的改善，因此涉及流程改善的計(jì)劃、執(zhí)行、檢查、行動(dòng)以及標(biāo)準(zhǔn)化。法人一門(mén)式改革第二階段中，事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化梳理的“主要任務(wù)：到18個(gè)部門(mén)調(diào)研，了解存在問(wèn)題，砍資料、簡(jiǎn)流程、規(guī)范審批權(quán)，同時(shí)與平臺(tái)開(kāi)發(fā)組對(duì)接，同步推進(jìn)?！保℅GRJ1601）實(shí)際上與每一個(gè)相關(guān)部門(mén)的博弈、對(duì)接、整合，都是一次PDCA流程改善?！笆崂砗靡粋€(gè)部門(mén)事項(xiàng)就先試運(yùn)行一個(gè)，邊受理邊培訓(xùn)（在市行政總匯窗口），試運(yùn)行沒(méi)問(wèn)題的，就撤銷(xiāo)該窗口、搬過(guò)工商區(qū)并窗受理?！保℅GRJ160104）
4.精益團(tuán)隊(duì)與問(wèn)題解決小組。精益團(tuán)隊(duì)必須是問(wèn)題導(dǎo)向的，是一種高效的問(wèn)題解決小組。通過(guò)建立幾個(gè)真正具有從事單件公共服務(wù)所有工作所需的全部技能的專(zhuān)職團(tuán)隊(duì)，以解決其中所有浪費(fèi)問(wèn)題，“團(tuán)隊(duì)成員能在短時(shí)間內(nèi)集中在一個(gè)房間里，使用已經(jīng)證明有效的團(tuán)隊(duì)決策方法，通常被稱(chēng)為‘質(zhì)量功能展開(kāi)法’（quality function deployment，QFD）的方法進(jìn)行工作。這種方法能使開(kāi)發(fā)團(tuán)隊(duì)的工作標(biāo)準(zhǔn)化，以便每個(gè)團(tuán)隊(duì)每次都能按照同樣的方法去工作?！盵9]從所有相關(guān)部門(mén)抽調(diào)整合為精益團(tuán)隊(duì)和問(wèn)題解決小組，成就了法人一門(mén)式改革?！?015年12月2日，組織部、編辦召開(kāi)事項(xiàng)梳理工作碰頭會(huì)，從區(qū)委編辦、督查室、市場(chǎng)監(jiān)管局抽人建立事項(xiàng)梳理工作組”（GGRJ151202），“2016年1月11日，組建法人一門(mén)式建設(shè)信息技術(shù)小組，研究法人一門(mén)式平臺(tái)建設(shè)的系統(tǒng)設(shè)計(jì)功能、系統(tǒng)架構(gòu)、數(shù)據(jù)庫(kù)、網(wǎng)格架構(gòu)等信息技術(shù)問(wèn)題，草擬排隊(duì)叫號(hào)系統(tǒng)、電子檔案管理系統(tǒng)和業(yè)務(wù)支撐平臺(tái)三部分軟件開(kāi)發(fā)服務(wù)要求文書(shū)?！保℅GRJ160111）專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事，一切以“花的更少、做得更好”為標(biāo)準(zhǔn)，提高質(zhì)量并降低成本?！安欢畼I(yè)務(wù)的人梳理不了，不懂法律的人把關(guān)不了，不研究各部門(mén)法規(guī)更精簡(jiǎn)不了材料，外包根本無(wú)法達(dá)到要求，還耗時(shí)費(fèi)錢(qián)。”（GGRJ160104）事項(xiàng)梳理工作組通過(guò)對(duì)18個(gè)相關(guān)部門(mén)歷時(shí)8個(gè)月的20次調(diào)研、跨部門(mén)協(xié)調(diào)，對(duì)法人一門(mén)式經(jīng)辦事項(xiàng)流程進(jìn)行了梳理、改善和平臺(tái)融合，而信息技術(shù)組則通過(guò)與事項(xiàng)梳理組歷時(shí)近6個(gè)月14次的共同討論和調(diào)研，完成了事項(xiàng)梳理與信息平臺(tái)的對(duì)接融合。
5.敏捷開(kāi)發(fā)（Agile Development）工程。敏捷開(kāi)發(fā)工程最初源自IT軟件迭代開(kāi)發(fā)技術(shù)，是對(duì)“瀑布式方法（the Waterfall Method）”[10]的反思，是對(duì)單線程開(kāi)發(fā)方法的革新。瀑布式方法是“自上而下”單線程的開(kāi)發(fā)流程，以一種“需求分析→設(shè)計(jì)→開(kāi)發(fā)→用戶(hù)測(cè)試→操作和維護(hù)”的“瀑布”狀態(tài)單線程向最終目標(biāo)前行，最后的操作維護(hù)環(huán)節(jié)與最初需求分析環(huán)節(jié)并沒(méi)有直接關(guān)聯(lián)，沒(méi)有形成循環(huán)開(kāi)發(fā)，創(chuàng)新項(xiàng)目容易出現(xiàn)在最初階段“差之毫厘”而最終“失之千里”無(wú)法扭轉(zhuǎn)的局面，造成巨大的浪費(fèi)。敏捷開(kāi)發(fā)則是精益化的快速迭代式學(xué)習(xí)循環(huán)，在“需求→設(shè)計(jì)→開(kāi)發(fā)→測(cè)試→需求”的循環(huán)中，不斷審視產(chǎn)品對(duì)持續(xù)變化的市場(chǎng)社會(huì)的適應(yīng)力，追求持續(xù)改善。在法人一門(mén)式改革的信息平臺(tái)建設(shè)中，軟件設(shè)計(jì)、開(kāi)發(fā)和應(yīng)用都沿著敏捷開(kāi)發(fā)工程的方法推進(jìn)，在不同時(shí)期不斷融入管理者、用戶(hù)等所有相關(guān)方的正確可取建議需求，持續(xù)改善平臺(tái)系統(tǒng)。信息平臺(tái)建設(shè)經(jīng)歷了三個(gè)階段，其中在3.0版本開(kāi)發(fā)期間，經(jīng)歷了典型的敏捷開(kāi)發(fā)、迅速迭代改善的過(guò)程。在2.0版本投入使用、3.0版本決策開(kāi)發(fā)后，面臨一系列技術(shù)細(xì)節(jié)問(wèn)題，通過(guò)精益團(tuán)隊(duì)、問(wèn)題解決小組討論決策逐步改善，并最終在平臺(tái)測(cè)試通過(guò)上線后，在實(shí)踐中不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和修正問(wèn)題，呈現(xiàn)持續(xù)改善態(tài)勢(shì)。如：“問(wèn)題5：個(gè)別部門(mén)的事項(xiàng)通過(guò)網(wǎng)上（網(wǎng)上辦事大廳或者部門(mén)專(zhuān)網(wǎng)）申請(qǐng)，再到窗口提交資料的，平臺(tái)是否可以做到數(shù)據(jù)同步對(duì)接？解決方法：如果是網(wǎng)上申請(qǐng)后還需線下提交資料的，平臺(tái)需要與網(wǎng)上辦事大廳或者部門(mén)專(zhuān)網(wǎng)對(duì)接，同步數(shù)據(jù)到一門(mén)式平臺(tái)?！保℅GRJ160321）“9月23日，發(fā)現(xiàn)平臺(tái)數(shù)據(jù)的新開(kāi)業(yè)登記無(wú)基數(shù)，總量也是，進(jìn)入大數(shù)據(jù)完善階段”（GGRJ160923）。
?。ㄋ模┏尚В壕娓纳频膶?shí)現(xiàn)
首先，在標(biāo)準(zhǔn)化、可視化、流程化方面取得突破?！耙婚T(mén)式自助端機(jī)做到全面所需資料清單，一目了然，各部門(mén)辦理行政許可所需要的資料、辦理流程、辦理部門(mén)及辦理時(shí)間，非常詳細(xì)。”（FTDQYS190412）“最大成效在于數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化，真正打通信息孤島，為政務(wù)大數(shù)據(jù)應(yīng)用提供基礎(chǔ)，具備了‘?dāng)?shù)字政府’的原型?！保‵TLQL190404）其次，在“花得更少、做得更好”方面實(shí)現(xiàn)改善。從成本、時(shí)間等方面的節(jié)約統(tǒng)計(jì)可以實(shí)現(xiàn)精益改善的巨大成效?！肮?jié)約量”方面：改革后至今業(yè)務(wù)總量為68838件，節(jié)約審批材料用紙23.8萬(wàn)張，約238萬(wàn)元，節(jié)約業(yè)務(wù)辦理時(shí)長(zhǎng)29.4萬(wàn)個(gè)工作日，平均每一件審批服務(wù)節(jié)約用時(shí)4.3個(gè)工作日，節(jié)約排隊(duì)時(shí)長(zhǎng)從平均40分鐘左右降低到15分鐘左右，減少前臺(tái)人員加班時(shí)間約1.5個(gè)小時(shí)；“提升量”方面，企業(yè)主體數(shù)據(jù)沉淀203661份，檔案數(shù)據(jù)沉淀218179份。一門(mén)式平臺(tái)系統(tǒng)最大優(yōu)勢(shì)是可以實(shí)現(xiàn)資源共享，各種材料無(wú)需重復(fù)審核、重復(fù)提交，節(jié)約了大量時(shí)間成本，減輕了后臺(tái)掃描存檔的工作負(fù)擔(dān)?！皹I(yè)務(wù)的每個(gè)流程都可以通過(guò)平臺(tái)操作流轉(zhuǎn)，進(jìn)度查詢(xún)方便，可以通過(guò)公眾號(hào)等方式進(jìn)行查詢(xún)，避免了集中于大廳，減輕了咨詢(xún)受理人員的工作量，節(jié)約了有效時(shí)間?！保‵TFR190417）“自從一門(mén)式改革之后，工作人員基本都可以按時(shí)下班，也可以依靠公眾號(hào)的預(yù)約數(shù)，自由合理安排業(yè)余時(shí)間”（FTFR190417）。
第三，改革已開(kāi)始追求卓越與持續(xù)改善。法人一門(mén)式改革始終未有懈怠，從部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)到一線窗口雇員都在不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，思考進(jìn)一步改善的空間?！绊?xiàng)目原計(jì)劃的二期、三期沒(méi)啟動(dòng)，改革成果沒(méi)有繼續(xù)發(fā)展，非常可惜，有種‘恨鐵不成鋼’失落，平臺(tái)太小，無(wú)法舒展?！保‵TLQL190404）“現(xiàn)在應(yīng)盡快增加無(wú)紙化簽名方式，如微信人臉識(shí)別簽名”（FTDQYS190412）。
第四，實(shí)現(xiàn)了政府工作人員的自身發(fā)展。一門(mén)式改革要求培養(yǎng)審批服務(wù)“通才”，打破部門(mén)間知識(shí)壁壘，推進(jìn)整體政府發(fā)展，讓相關(guān)工作人員不再只負(fù)責(zé)流水線的“單一環(huán)節(jié)”，轉(zhuǎn)而如匠人般了解產(chǎn)品“全生產(chǎn)鏈”?！案母锴拔覀冎粚W(xué)習(xí)和辦理單一部門(mén)業(yè)務(wù)，改革后我們可以學(xué)到18個(gè)審批部門(mén)的業(yè)務(wù)知識(shí)。這讓我們更加了解開(kāi)辦一個(gè)企業(yè)需要辦理不同部門(mén)的哪些證件，了解各個(gè)審批部門(mén)之間的聯(lián)系?！保‵TFR190417）“以前比較局限本部門(mén)工作，現(xiàn)在把各相關(guān)審批部門(mén)都走一遍，大長(zhǎng)知識(shí)，對(duì)理解整體政府有很大助益”（FTMJL190404）。
五、理論假設(shè)
“質(zhì)性研究常常是探索性的，它更多的是提出假設(shè)而不是驗(yàn)證假設(shè)?！盵11]質(zhì)性研究訪談是“一種觀點(diǎn)互動(dòng)，在訪談員與受訪者間的互動(dòng)中建構(gòu)知識(shí)?！盵12]因此從分析訪談?wù){(diào)研得來(lái)的實(shí)證資料出發(fā)，循著精益管理的特質(zhì)與相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，可以提出以下理論假設(shè)供未來(lái)進(jìn)一步研究，以建構(gòu)涉及我國(guó)政府未來(lái)行政審批改革的“新”知識(shí)。
?。ㄒ唬┦碌木婊盒姓徟I(lǐng)域中精益工具的適用性
“事”即政務(wù)本身，涉及行政審批事項(xiàng)流程、改革方式方法等方面。在此領(lǐng)域中，除上文提到法人一門(mén)式改革實(shí)際上所應(yīng)用的工具之外，精益工具箱中有大量的工具可以引入，比如“現(xiàn)場(chǎng)行走示意圖（Spaghetti Map）”、布局和單元設(shè)計(jì)、價(jià)值流圖、Kano需求分析、現(xiàn)場(chǎng)5S等，而在制度方面也可以選擇全員提案改善、常態(tài)化精益培訓(xùn)等工具。這些工具的選用以具體需要解決或改善的問(wèn)題為標(biāo)準(zhǔn)，以?xún)r(jià)值流圖（Value Stream Map，VSM）為例，通過(guò)對(duì)相關(guān)審批事項(xiàng)進(jìn)行梳理，從需求產(chǎn)生出發(fā)繪制價(jià)值流圖，而非僅僅局限于政府審批“內(nèi)部”流程，以更加完整、科學(xué)的認(rèn)識(shí)該項(xiàng)審批及所審批的生產(chǎn)生活“事業(yè)”，從真正的價(jià)值出發(fā)，拉動(dòng)整個(gè)流程運(yùn)轉(zhuǎn)，保證價(jià)值流動(dòng)的暢通性。當(dāng)然，對(duì)于精益工具的認(rèn)識(shí)必須清晰，如敏捷開(kāi)發(fā)工程完全適用于“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，但在開(kāi)發(fā)過(guò)程中團(tuán)隊(duì)構(gòu)成的科學(xué)性更為關(guān)鍵，公務(wù)員編內(nèi)相關(guān)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員發(fā)揮著決定性作用，外包的方式并不一定更加有效和節(jié)約。因此，政務(wù)流程的精益化、工具的精益化依賴(lài)于人的精益化，這是制約人才稀缺地區(qū)行政審批改革走向精益的瓶頸。
?。ǘ┤说木婊盒姓徟母镏械摹敖橙司瘛?/p>
人的精益化，涉及改革主體的個(gè)人素質(zhì)與精神氣質(zhì)。精益政府理論中，精益文化、精益領(lǐng)導(dǎo)力相關(guān)工具、制度架構(gòu)可以借鑒并試錯(cuò)，這些對(duì)于“人”的精益化要求，最終都會(huì)體現(xiàn)出一種行政審批改革的“匠人精神”。政務(wù)工作不是政治性的活動(dòng)，事無(wú)巨細(xì)且極度專(zhuān)業(yè)，這與其他行業(yè)專(zhuān)業(yè)的匠人極為相似。“匠藝活動(dòng)其實(shí)是一種持久的、基本的人性沖動(dòng)，是為了把事情做好而把事情做好的欲望。匠藝活動(dòng)涵蓋的范圍可遠(yuǎn)遠(yuǎn)不僅是熟練的手工勞動(dòng)；它對(duì)程序員、醫(yī)生和藝術(shù)家來(lái)說(shuō)同樣適用；哪怕是撫養(yǎng)子女，只要你把它當(dāng)作一門(mén)手藝來(lái)做，你在這方面的水平也會(huì)得到提高，當(dāng)一個(gè)公民也是如此。在所有這些領(lǐng)域，匠藝活動(dòng)關(guān)注的是客觀的標(biāo)準(zhǔn)，是事物本身?！盵13] 現(xiàn)代政府亦然，把政府治理看作一種社會(huì)必要的“匠藝活動(dòng)”是社會(huì)分工的發(fā)展和政府治理現(xiàn)代化的必然要求。“項(xiàng)目應(yīng)用涉及18個(gè)部門(mén)、700多項(xiàng)業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)整合到一個(gè)平臺(tái)、一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)、一套檔案，執(zhí)行難度非常大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出原來(lái)預(yù)計(jì)，曾多次想放棄。經(jīng)過(guò)艱辛努力最終成功，深感安慰。身在體制內(nèi)，一輩子有機(jī)會(huì)參與如此有意義的改革，有強(qiáng)烈的成就感?！保‵TLQL190404）因此，人的精益化，回答的是“如何培養(yǎng)政府治理匠人隊(duì)伍”的問(wèn)題，讓“匠人精神”在行政審批中體現(xiàn)，就要培養(yǎng)相關(guān)公務(wù)員隊(duì)伍具備“匠人氣質(zhì)”。
?。ㄈ┚娴木窒蓿骸斑B續(xù)性創(chuàng)新”與“非連續(xù)創(chuàng)新”的互補(bǔ)
2018年《日本制造業(yè)白皮書(shū)》指出當(dāng)前全球制造業(yè)發(fā)展處于“非連續(xù)創(chuàng)新”階段，日本企業(yè)經(jīng)營(yíng)者“恐怕并沒(méi)有意識(shí)到需要非連續(xù)性的變革”，日本式“持續(xù)改進(jìn)”（Kaizen）的優(yōu)勢(shì)逐步被削弱。也就是說(shuō)，以精益管理、漸進(jìn)改善為基礎(chǔ)的日本式創(chuàng)新，也越來(lái)越認(rèn)識(shí)到模式的局限，漸進(jìn)性改善空間越來(lái)越小、“革命性”創(chuàng)新的缺失，是引入和推進(jìn)精益管理必須預(yù)期的問(wèn)題。不涉及調(diào)整部門(mén)審批權(quán)、不觸及部門(mén)利益、不觸碰法律法規(guī)前提下，通過(guò)逐個(gè)問(wèn)題堅(jiān)實(shí)解決，蓬江區(qū)法人一門(mén)式改革確實(shí)取得顯著成效。但某些情況不觸碰已有的“不可逾越的限界”，就不可能從根本上改變已不符合時(shí)宜的制度規(guī)矩，一定程度上“不破不立”亦是真理。行政審批所涉及的法律法規(guī)是否“尚合時(shí)宜”需要考量琢磨，但扎實(shí)精益改善以實(shí)現(xiàn)“連續(xù)性創(chuàng)新”的同時(shí)，在體制架構(gòu)、技術(shù)引入等方面有一定“烈度”的、劃時(shí)代的“非連續(xù)性創(chuàng)新”也應(yīng)當(dāng)予以重視，它將與精益改善良性互補(bǔ)。
六、結(jié)論
江門(mén)市蓬江區(qū)法人一門(mén)式改革并未改變政府各部門(mén)審批權(quán)，將多部門(mén)審批調(diào)整為一門(mén)式的“單面”以面對(duì)社會(huì)的需求，這種改革路徑既發(fā)揮了整合多部門(mén)審批權(quán)以成立行政審批局的作用，降低了包括政府行政成本，辦事方時(shí)間成本、行動(dòng)成本、情緒成本、資金成本等在內(nèi)的社會(huì)成本和改革本身成本。從精益思想、精益管理、精益政府理論層面理解法人一門(mén)式改革，與日本政府相關(guān)改革類(lèi)似，并未明確提出某種變革模式，但確確實(shí)實(shí)依靠成熟的企業(yè)管理工具和思路，改善了政府行為。精益管理理念對(duì)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，解決問(wèn)題“純粹”的思維方式，精益工具系統(tǒng)的開(kāi)放性，化繁為簡(jiǎn)、以終為始的理念，對(duì)我國(guó)政府包括行政審批改革在內(nèi)的一切改革都有啟發(fā)和借鑒意義。在未來(lái)我國(guó)政府深化改革中，精益的引入與推廣，應(yīng)當(dāng)從純粹的“管理領(lǐng)域”向更寬廣的空間推進(jìn)，“提高企業(yè)生產(chǎn)率的絕大多數(shù)改善機(jī)會(huì)都存在于生產(chǎn)車(chē)間外部的非生產(chǎn)領(lǐng)域”，[14]提高政府公共服務(wù)水平的改善機(jī)會(huì)也不僅僅存在于直接面對(duì)面提供價(jià)值的領(lǐng)域，所以，未來(lái)的研究應(yīng)當(dāng)在以下幾個(gè)方面完善：包括需求方和政府后臺(tái)的行政審批全流程改善；行政審批“真正”價(jià)值的“流動(dòng)性”考察；政府精益領(lǐng)導(dǎo)力、精益決策；編制行政審批精益改善的指標(biāo)體系，并推進(jìn)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)沉淀等。
[ 參 考 文 獻(xiàn) ]
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[基金項(xiàng)目]2018年度國(guó)家自然科學(xué)青年科學(xué)基金項(xiàng)目“精益政府理論與實(shí)踐研究：精益治理工具的開(kāi)發(fā)與應(yīng)用”（71804081）；2018年度教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“公共行政匠人精神的復(fù)興研究”（18YJC810006）。
[作者簡(jiǎn)介] 潘墨濤，清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士后；胡鞍鋼，清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，清華大學(xué)國(guó)情研究院院長(zhǎng)。
?、佟熬婀ぞ呦洹敝傅氖蔷婀芾聿粩喟l(fā)展充實(shí)過(guò)程中，已驗(yàn)證可用于具體管理實(shí)踐中的上百種精益工具集，主體部分為實(shí)用經(jīng)典的精益工具，如看板、物料庫(kù)存管理、布局設(shè)計(jì)、價(jià)值流圖等，也包括精益評(píng)估、精益實(shí)施路線圖、變革管理、精益會(huì)計(jì)與衡量指標(biāo)、精益領(lǐng)導(dǎo)力等其他工具。
?、凇白钚】尚行援a(chǎn)品”，即設(shè)計(jì)一些產(chǎn)品雛形并推向市場(chǎng)，最初的最小可行性產(chǎn)品很可能只是通過(guò)書(shū)面或個(gè)人溝通向顧客介紹產(chǎn)品概念，通過(guò)顧客反饋加以改進(jìn)。
附：國(guó)脈，是領(lǐng)先的大數(shù)據(jù)治理和數(shù)字政府專(zhuān)業(yè)提供商。創(chuàng)新提出“軟件+咨詢(xún)+平臺(tái)+數(shù)據(jù)+創(chuàng)新業(yè)務(wù)”五位一體服務(wù)模型，擁有數(shù)據(jù)基因和水巢DIPS兩大系列幾十項(xiàng)軟件產(chǎn)品，長(zhǎng)期為中國(guó)智慧城市、智慧政府和智慧企業(yè)提供專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)規(guī)劃和數(shù)據(jù)服務(wù)，廣泛服務(wù)于信息中心、大數(shù)據(jù)局、行政服務(wù)中心等政府客戶(hù)、中央企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)。自2004年成立以來(lái)，已在全國(guó)七大區(qū)域設(shè)立20余家分支機(jī)構(gòu)、5大技術(shù)研發(fā)基地，服務(wù)客戶(hù)2000余家，執(zhí)行項(xiàng)目5000余個(gè)，連續(xù)多年開(kāi)展中國(guó)政府網(wǎng)站、智慧城市、互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)、營(yíng)商環(huán)境等公益評(píng)估評(píng)選活動(dòng)。被業(yè)界譽(yù)為中國(guó)信息化民間智庫(kù)知名品牌、電子政務(wù)優(yōu)選咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，國(guó)內(nèi)首倡智慧政府理念，首創(chuàng)智慧城市、數(shù)據(jù)治理、互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)評(píng)價(jià)體系，首推數(shù)據(jù)資產(chǎn)普查、全口徑數(shù)據(jù)資源目錄、數(shù)據(jù)元標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)源確認(rèn)與供需對(duì)接、最多跑一次事項(xiàng)梳理、營(yíng)商通等產(chǎn)品，信息資源編目、公共數(shù)據(jù)普查等業(yè)務(wù)全國(guó)占有率和影響力名居榜首。
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