去年以來(lái)，全國(guó)有二十余名考生卷入司法考試舞弊案。現(xiàn)據(jù)報(bào)道，涉嫌試題泄密的，竟然有監(jiān)察司考舞弊的司法部監(jiān)察局監(jiān)察二室主任林建東，以及某考試中心的一名處長(zhǎng)和科員。
“信息不存在”、“屬于內(nèi)部信息”、“影響社會(huì)穩(wěn)定”，成了不少政府部門(mén)在新法實(shí)施兩月來(lái)推托信息公開(kāi)的最常用理由……
《政府信息公開(kāi)條例》(以下簡(jiǎn)稱“條例”)實(shí)施兩個(gè)月，各地的“第一案”紛紛遭遇信息不公開(kāi)、訴訟不立案的尷尬。
在京舉行的“信息公開(kāi)的困境與突破研討會(huì)”，法律人士警告說(shuō)，隨著震后公民申請(qǐng)信息公開(kāi)重新升溫，若政府不予重視，加上司法渠道又不通暢，信息公開(kāi)的訴求恐怕將形成“堰塞湖”。“全國(guó)政府信息不公開(kāi)第一案”至今尚未立案，申請(qǐng)人郴州市汝城縣黃由儉等5位離退休職工，已起訴至湖南省高院。該案由申請(qǐng)公開(kāi)縣政府對(duì)當(dāng)?shù)刈詠?lái)水公司改制情況的調(diào)查報(bào)告發(fā)端。此前，郴州市中院答復(fù)：此案立案與否還需向最高人民法院請(qǐng)示。
面對(duì)下級(jí)法院的這類(lèi)請(qǐng)示，最高法院透露，已委托上海高院作調(diào)研，《政府信息公開(kāi)條例》司法解釋第一稿已經(jīng)完成，具體內(nèi)容還無(wú)法得知。“學(xué)界討論了十年的問(wèn)題，影響還不如這兩月范圍那么廣，程度那么深。”參與立法的北京大學(xué)教授王錫鋅說(shuō)，不要因目前的困境而感到沮喪，“現(xiàn)在制度剛起步”。
“有點(diǎn)行為藝術(shù)”
公眾對(duì)信息公開(kāi)的關(guān)注在持續(xù)升溫。截至6月30日，北京公眾訪問(wèn)“首都之窗”網(wǎng)站“政府信息公開(kāi)專欄”達(dá)1489萬(wàn)余人次；全市各公開(kāi)工作機(jī)構(gòu)共接待公眾咨詢2.5萬(wàn)余人次，受理依申請(qǐng)520件。
市政府信息公開(kāi)大廳接待咨詢、查閱政府信息327人次，主要是涉及城市規(guī)劃建設(shè)等方面信息。
不過(guò)就主動(dòng)申請(qǐng)而言，目前多為民間維權(quán)人士或法律人士，內(nèi)容也五花八門(mén)：大到政府財(cái)政收支，小到養(yǎng)犬費(fèi)使用、華南虎照鑒定。比如在北京，申請(qǐng)信息公開(kāi)較為集中的部門(mén)主要有市建委、市國(guó)土局、市規(guī)委和市發(fā)改委，申請(qǐng)的內(nèi)容主要集中在城市規(guī)劃建設(shè)、公共管理服務(wù)等。
中國(guó)青年政治學(xué)院副教授周澤說(shuō)，這些與申請(qǐng)人權(quán)利關(guān)系不是很密切的個(gè)案，有些“行為藝術(shù)”的感覺(jué)，但對(duì)這些公民具有公益性質(zhì)的行為和精神，應(yīng)予鼓勵(lì)和支持。
而這些帶有公共性質(zhì)的麻辣話題，通常得到的答復(fù)是：“信息不存在”、“屬于內(nèi)部信息”、“影響社會(huì)穩(wěn)定”，或者答非所問(wèn)，都是不提供信息的理由。
信息不存在：四十多天的等待，向公安局申請(qǐng)公開(kāi)養(yǎng)犬管理費(fèi)使用情況的北京市民陳育華被告知：“經(jīng)查，你所申請(qǐng)的信息本機(jī)關(guān)未掌握”。按照條例規(guī)定，15 天是答復(fù)的期限，陳納悶了：“真沒(méi)有就說(shuō)沒(méi)有么，干嗎還延期?我還以為他們需要更多時(shí)間查找資料。”敏感：一直參與拆遷維權(quán)的北京市民朱福祥，收到審計(jì)署的答復(fù)長(zhǎng)達(dá)3頁(yè)紙，但是針對(duì)“北京市違規(guī)使用多少土地出讓金”等問(wèn)題，審計(jì)署答復(fù)說(shuō)：您要求公開(kāi)的這四項(xiàng)的情況，社會(huì)關(guān)注度高、敏感，公開(kāi)后可能會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定，根據(jù)信息公開(kāi)條例第8條，不予提供這些信息。
有起步就是進(jìn)步
不過(guò)，許多人對(duì)政府信息公開(kāi)的態(tài)度持肯定態(tài)度。答復(fù)書(shū)首先都是先感謝公民支持。
國(guó)務(wù)院絕大多數(shù)部委已經(jīng)依照條例公布了信息公開(kāi)指南與目錄。而司法部的“信息公開(kāi)目錄”，總共不到500字，只列舉了該部門(mén)的職能機(jī)關(guān)等標(biāo)題。
各個(gè)部門(mén)基本以原來(lái)的政務(wù)公開(kāi)為基礎(chǔ)。審計(jì)署透露，該署政務(wù)公開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室成員增加了駐署監(jiān)察局和署保密辦工作人員，日常工作則指定宣傳處負(fù)責(zé)。各個(gè)機(jī)關(guān)指定1到2個(gè)信息聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)承辦該單位工作范圍內(nèi)的政府信息主動(dòng)公開(kāi)和依申請(qǐng)公開(kāi)事宜。
審計(jì)署官員承認(rèn)工作中存在困難，包括工作辦理程序與文書(shū)尚不夠規(guī)范，還包括“政府信息屬性確定的標(biāo)準(zhǔn)以及如何處理公開(kāi)與保密的關(guān)系有時(shí)還難以準(zhǔn)確把握”。該官員強(qiáng)調(diào)將“以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”的總體要求，努力改進(jìn)工作。
中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授莫于川說(shuō)，信息公開(kāi)是一個(gè)革命性的沖擊，政府的抵觸非常正常，“連部門(mén)之間都互相封鎖信息”。
盡管條例破天荒地留出一年多的準(zhǔn)備期，政府部門(mén)應(yīng)對(duì)信息公開(kāi)仍顯倉(cāng)促，對(duì)于信息公開(kāi)精神的理解也不一。莫于川仍在不斷接到邀請(qǐng)，去各地給官員們講課，“ 宣傳和普法仍然很重要，政府應(yīng)該意識(shí)到，花了納稅人的錢(qián)形成的信息，應(yīng)該與人民共享”。他不斷在說(shuō)服官員們，信息公開(kāi)“天不會(huì)塌下來(lái)”。
參與立法的社科院法學(xué)所研究員周漢華說(shuō)，不排除行政機(jī)關(guān)故意不提供信息，但由于行政管理粗糙，部分信息不存在的情況很可能屬實(shí)。“你要是進(jìn)機(jī)關(guān)，看那桌子上亂的……”他進(jìn)一步說(shuō)，公民申請(qǐng)的，只能是政府已形成的信息，“白紙黑字”的，而不是“研究結(jié)果”，“比如，央行每次存款準(zhǔn)備金怎么調(diào)可以告訴你，但你不能要求它給你畫(huà)一條曲線來(lái)。”而NGO“公眾與環(huán)境研究中心”主任馬軍稱，政府公開(kāi)環(huán)境信息已經(jīng)比以往主動(dòng)多了。僅6月9日至26日，馬軍們所制作的 “水污染地圖”和“空氣污染地圖”就增加了一千多條信息。而2004年至2006年兩年間，馬軍搜遍全國(guó)各類(lèi)環(huán)保公開(kāi)信息數(shù)量?jī)H兩千多條。
國(guó)務(wù)院法制辦公室行政復(fù)議司司長(zhǎng)呂錫偉認(rèn)為，抗震救災(zāi)中的信息公開(kāi)做法，比貫徹條例的任何動(dòng)員都更有意義和價(jià)值。
想打官司有點(diǎn)難
立法者們考慮到了信息公開(kāi)的難度，也設(shè)置了相應(yīng)的對(duì)策。
如果公民的政府信息公開(kāi)申請(qǐng)?jiān)饩埽瑮l例規(guī)定了三種主要救濟(jì)渠道：投訴、行政復(fù)議、行政訴訟。但從已公開(kāi)報(bào)道的數(shù)個(gè)案例看，投訴和復(fù)議受到忽視，法院要么不立案，要么連裁定都不給。如北京的拆遷維權(quán)者朱福祥針對(duì)政府信息不存在的訴訟，被北京海淀法院裁定不予受理。
北京目前惟一立案的案件，是為追回祖?zhèn)鞣慨a(chǎn)而要求房管局公布房屋檔案的金女士，東城區(qū)法院當(dāng)場(chǎng)作出立案決定。
法院的決定讓這個(gè)維權(quán)二十多年的家庭感到非常意外。她沒(méi)有選擇投訴和行政復(fù)議而直接上法院的原因是，投訴和行政復(fù)議是“走過(guò)場(chǎng)”，立案“比上天還難”。
維權(quán)律師郝勁松因信息不公開(kāi)起訴陜西省林業(yè)廳，剛剛被裁定不予立案。郝勁松說(shuō)，法官立案與否，可能主要從利害關(guān)系上的遠(yuǎn)近判斷。作為個(gè)案直接利害人的金女士，其要求自然更容易獲得支持。
由于中國(guó)法律并無(wú)“公益訴訟“概念，事實(shí)上，許多具有公益性質(zhì)的案件，仍是以個(gè)體訴訟形式出現(xiàn)的，其直接利害關(guān)系并不難認(rèn)定。比如郝勁松，在起訴鐵道部門(mén)時(shí)，自己買(mǎi)了一張火車(chē)票、吃了餐車(chē)一盒飯、上了一次地鐵廁所。但這回，法院認(rèn)為，陜西省林業(yè)廳“答復(fù)的內(nèi)容不對(duì)權(quán)利人的行政權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，不具有可訴性”。
而在實(shí)際的司法實(shí)踐中，是否應(yīng)受理，本不應(yīng)如此復(fù)雜。“就看法官如何裁量。”參與立法的中國(guó)人民大學(xué)教授莫于川說(shuō)。同一個(gè)行政訴訟案，在不同法院得到不同的受理結(jié)果，非常正常。
北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅認(rèn)為，作為司法機(jī)關(guān)對(duì)公民的訴訟請(qǐng)求理應(yīng)進(jìn)行回應(yīng)———這是司法的最基本功能：可以不在實(shí)體上支持，但程序上應(yīng)該支持。如果不作任何回應(yīng)，這本身是司法制度的功能障礙，結(jié)果是，切斷公民上訴的渠道。
不予立案的大量出現(xiàn)，在莫于川看來(lái)，“一點(diǎn)也不奇怪。”他說(shuō)，司法機(jī)關(guān)面對(duì)一個(gè)全新的法律，需要一個(gè)理解和接受的過(guò)程。比如行政訴訟法實(shí)施五年后，仍有人對(duì)“民告官”提出質(zhì)疑，某省高院院長(zhǎng)甚至差點(diǎn)下課。
最好的結(jié)果，并非一定是法院立案或者勝訴。王錫鋅認(rèn)為，應(yīng)該考慮策略的現(xiàn)實(shí)性，申請(qǐng)人不要一下子把牌打完：“一味訴諸法院，其實(shí)是把希望交錯(cuò)了地方，畢竟它目前是這個(gè)游戲中的弱者。”“你收了多少狗錢(qián)不知道沒(méi)關(guān)系，但要是你這個(gè)不知道，那個(gè)也不知道，這就是失職了。”社科院法學(xué)所研究員周漢華說(shuō)，“實(shí)際上，這個(gè)制度是一環(huán)套一環(huán)，訴訟或者復(fù)議可能不是最好的辦法，可以用另一個(gè)渠道(投訴)，向監(jiān)察機(jī)關(guān)或者上級(jí)行政機(jī)關(guān)反映，促進(jìn)政府積極履責(zé)。”
記者親歷“信息不公開(kāi)”
5月1日開(kāi)始施行的《政府信息公開(kāi)條例》要求政府信息“公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”。然而南方周末記者在國(guó)內(nèi)21個(gè)城市的25個(gè)國(guó)土資源局進(jìn)行地產(chǎn)信息查詢中發(fā)現(xiàn)，只有四個(gè)國(guó)土局愿意公布“本應(yīng)公開(kāi)的地產(chǎn)信息”。
記者是在查詢某地產(chǎn)公司拿地和土地抵押貸款時(shí)，親歷這一情況的。
向合肥國(guó)土局查詢某地產(chǎn)公司相關(guān)登記資料，話還沒(méi)說(shuō)完，接電話的小姐就掛了電話。記者再致電時(shí)，她的語(yǔ)氣才客氣，稱檔案室查不到該公司的記錄，如果要查詢的話，需要有公檢法等司法機(jī)關(guān)的證明。
向沈陽(yáng)市國(guó)土局查詢時(shí)，記者遭到了“拖字訣”。土地儲(chǔ)備交易中心稱，查詢相關(guān)資料需經(jīng)局辦公室負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。之后，委托人前往該局的地籍處，該處稱沒(méi)有公檢法機(jī)關(guān)立案材料不能查地籍檔案。
彭山縣國(guó)土局開(kāi)始稱資料鎖在保險(xiǎn)柜里，負(fù)責(zé)土地交易的梁主任才有鑰匙。但梁主任拒絕接受采訪。事后得知，某地產(chǎn)公司在彭山縣項(xiàng)目被中紀(jì)委及四川省國(guó)土廳等部門(mén)認(rèn)定土地違規(guī)。
重慶市九龍坡區(qū)國(guó)土局萬(wàn)科長(zhǎng)稱，要了解采訪的意圖后才能確定是否能查。高新園區(qū)國(guó)土局開(kāi)始稱帶身份證即可查詢，等委托人前往，又要單位介紹信。再前往，還是不給查。
長(zhǎng)沙，需要某地產(chǎn)公司開(kāi)介紹信或業(yè)主帶房產(chǎn)證(實(shí)際上，某地產(chǎn)公司項(xiàng)目尚未開(kāi)建)。媒體采訪，則要求得到長(zhǎng)沙市委宣傳部的許可。
貴陽(yáng)市白云區(qū)國(guó)土局要求傳真采訪函，收到后，一直以“領(lǐng)導(dǎo)還在考慮，等確定了我們自己會(huì)聯(lián)系你們”為借口而不復(fù)。
清遠(yuǎn)國(guó)土局開(kāi)始稱拿身份證到信息臺(tái)，交錢(qián)后可查詢。但委托人前往時(shí)，對(duì)方卻稱需提供該土地的土地證號(hào)。
……
一圈查詢下來(lái)，25個(gè)國(guó)土資源局中，僅武漢、南寧、啟東和成都溫江區(qū)4個(gè)國(guó)土局可以查詢，占16%。
南方周末記者就此采訪了國(guó)土部相關(guān)負(fù)責(zé)人。該人士稱，根據(jù)政府信息公開(kāi)條例的原則，只要不涉及國(guó)家機(jī)密，不是保密的，像開(kāi)發(fā)商拿地、土地使用證和土地抵押貸款這些信息，“都應(yīng)該公開(kāi)”。
該人士介紹，條例實(shí)施之前，國(guó)土部曾要求很多信息定期公布，“最好能夠做到每季度公布一些數(shù)據(jù)，而不是每年只有一個(gè)公報(bào)”。
但他承認(rèn)，今年以來(lái)還很少有地方的國(guó)土局能做到這些，“可能還需要一個(gè)過(guò)程”。
據(jù)悉，在國(guó)土部，信息公開(kāi)劃歸信息辦管理。然而，信息辦設(shè)在哪里，哪些人來(lái)管，目前尚未確定。
(劉成根、宮禮、廖暢、汪席春、肖蕭等，對(duì)此文亦有貢獻(xiàn))
