一、電子政府對政府管理創(chuàng)新所起的作用

　　所謂電子政府，就是政府機構(gòu)應(yīng)用現(xiàn)代信息和通信技術(shù)，將管理和服務(wù)通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進(jìn)行集成，在互聯(lián)網(wǎng)上實現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)和工作流程的優(yōu)化重組，超越時間和空間及部門之間的分隔限制，向社會提供優(yōu)質(zhì)和全方位的、規(guī)范而透明的、符合國際水準(zhǔn)的管理和服務(wù)。

　　政府管理創(chuàng)新則是指由于行政環(huán)境、行政任務(wù)的變化引起的行政職能、行政方式、行政作風(fēng)、政府政策法規(guī)、行政體制等各方面的一系列新變化。提高政府效能，促進(jìn)社會進(jìn)步和協(xié)調(diào)發(fā)展是政府管理創(chuàng)新的核心價值。

　　電子政府對政府管理創(chuàng)新所起的作用具體體現(xiàn)為：

　　第一，轉(zhuǎn)換政府的運行機制。從世界各國的經(jīng)驗來看，建立電子化政府始終與轉(zhuǎn)變政府的運行機制緊密相聯(lián)，電子政府的逐步完善和建立過程也是政府運行機制轉(zhuǎn)變的過程。電子政府的形成與發(fā)展將使傳統(tǒng)政府的運行機制和組織結(jié)構(gòu)模式得以質(zhì)的改變，從而積極地影響組織的行為。傳統(tǒng)政府的組織結(jié)構(gòu)模式是政府自上而下地統(tǒng)一劃分管理層次和管理幅度，政府內(nèi)部有一個金字塔型的部門結(jié)構(gòu)，高層政府壟斷信息，而下層政府和公眾至多只能掌握有限的局部信息。因此，組織內(nèi)部是相對封閉的，互動性不強，而且有可能造成信息失真，因為一個組織在一定時期內(nèi)處理信息的能力是有限的，流經(jīng)各個等級結(jié)構(gòu)的信息，往往因其中地位較高者的意愿和敏感，以及地位低下者的屈從而被歪曲。電子政府充分運用了現(xiàn)代信息和通信技術(shù)，打破了傳統(tǒng)政府的組織界限，在網(wǎng)上構(gòu)建了一種新型的信息傳播模式，從而形成了一種完全開放的矩陣式的組織結(jié)構(gòu)。電子政府將使集權(quán)式的管理體系過渡到交互式、網(wǎng)絡(luò)化的扁平管理體系，改變過去單一的信息傳遞渠道為全方位、多層次、多形式、多途徑跨越時空的傳輸渠道，管理上層與下層在信息獲得的范圍數(shù)量、時差上的區(qū)別在不斷縮小。信息傳遞渠道上除由上到下的垂直渠道外，還有同一層級的各個管理機構(gòu)和人員之間的橫向渠道，不僅管理高層可及時獲得全局性信息，而且處于不同層次，不同部門管理崗位上的工作人員也能及時獲得全局信息。政府組織不再是注重硬性管理，按照科層官僚制原則構(gòu)成“管理機器”，而是按系統(tǒng)整體原則建構(gòu)的、有限剛性和有限柔性相濟(jì)的、能對生態(tài)環(huán)境及時做出反應(yīng)的有機體，它是一種靈敏快速的決策系統(tǒng)和高效能、高質(zhì)量的政府管理系統(tǒng)。電子政府所具有的這種發(fā)散式的網(wǎng)絡(luò)傳播途徑，使中央政府的政令能夠暢通無阻地抵達(dá)權(quán)力底層；反之，基層的反饋也能迅速地向上傳遞，同級政府、部門之間不再被地理邊界或大門圍墻所阻隔，傳統(tǒng)垂直的組織層級信息傳遞功能被網(wǎng)絡(luò)所替代。隨著電子政府的建立和完善，政府通過網(wǎng)上與公眾進(jìn)行互動溝通，聽取公眾的意見與心聲，不斷地調(diào)整政府的行為，將促進(jìn)政府行政的公開化、民主化、效率化。

　　第二，轉(zhuǎn)變政府職能——由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。政府職能是行政系統(tǒng)在社會經(jīng)濟(jì)中所承擔(dān)的職責(zé)，轉(zhuǎn)變與更新政府職能是行政系統(tǒng)適應(yīng)環(huán)境變化的基本方式。面對以信息技術(shù)為載體、以市場化為動力的全球化浪潮的沖擊和以知識創(chuàng)新為內(nèi)核、以產(chǎn)業(yè)信息化為重要特征的知識經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)，電子政府的創(chuàng)建與推動，為政府職能由管理型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變提供了重要的物質(zhì)設(shè)備與技術(shù)支持，但更重要的是，它使管理型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府成為必然。電子政府的特質(zhì)就在于它是服務(wù)型政府，即透過電子媒體創(chuàng)新政府的管理和服務(wù)。電子政府希望達(dá)成這樣一種理想的服務(wù)形態(tài)：公民沒有走進(jìn)政府機關(guān)即可獲取豐富的信息，公民只需在單一機關(guān)辦事，任何問題皆可隨問隨答，所辦事情立等可??；公民無需進(jìn)入政府機關(guān)，即可經(jīng)過電腦連續(xù)申辦。未來政府服務(wù)將朝“單一窗口”、“跨機關(guān)”、“24小時”、“自助式”服務(wù)的方式發(fā)展。換言之，電子政府要求政府創(chuàng)新其服務(wù)的方式，使政府服務(wù)更為快捷、更為方便、更為暢通、更為直接、更為公平，具有更高的附加值。電子化政府可以使公眾不用雙腿，而用鼠標(biāo)通過訪問政府站點來完成，充分享受服務(wù)的高效性與統(tǒng)一性，節(jié)省了時間，維護(hù)了自尊，也維護(hù)了政府形象。綜上所述，政府能夠通過電子政府宣傳政策，擴大服務(wù)職能，提高辦事效率，遏制進(jìn)而消除官僚主義，從而使政府更好地完成投資于基本的社會服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的任務(wù)，更好地服務(wù)于社會。

　　第三，提高政府的管理績效。一個政府的信息化水平和信息處理能力的高低是衡量這個政府綜合實力，特別是工作效率的重要尺度。電子政府的建立，將克服各種物流阻礙和組織阻礙，杜絕傳統(tǒng)組織形態(tài)和物質(zhì)構(gòu)成中強調(diào)分工所造成的部門分割和官僚主義。信息是決策的基礎(chǔ)，也是溝通各部門的紐帶，是協(xié)調(diào)、管理、監(jiān)督和控制的依據(jù)。網(wǎng)絡(luò)化的辦公技術(shù)和手段，為政府管理提供了方便、快捷的信息處理工具，使政府面對紛繁復(fù)雜的知識和信息，能夠快速靈活地做出反應(yīng)，有效地駕馭信息，從而提高了政府利用信息的效率。網(wǎng)上視頻會議、公文快速傳遞等，都可以提高決策效率、會議效率和公文效率，可以減少領(lǐng)導(dǎo)者的事務(wù)性活動，把領(lǐng)導(dǎo)從文山會海中解放出來，從繁雜的事務(wù)性活動中解脫出來，使其把精力集中到深入調(diào)查研究和處理重大問題上來。

　　第四，節(jié)約行政成本。行政成本可以定義為政府組織在為社會提供公共服務(wù)，生產(chǎn)公共產(chǎn)品的活動過程中投入的人力、財力和物力資源。在政府生產(chǎn)成本結(jié)構(gòu)中，人力成本和管理成本的比重最高，物力成本也是一個基本要素。電子政府的建立將使人力成本、管理成本和物力成本降低為最合理有效值?，F(xiàn)實中的政府成本結(jié)構(gòu)既有必要成本、有效成本，也有超量成本、無效成本。適應(yīng)管理需要，建立機構(gòu)、配備人員是必要成本，機構(gòu)臃腫、人員膨脹就是超量成本了；實現(xiàn)管理目標(biāo)需要必要的信息協(xié)調(diào)和會議協(xié)調(diào)，而文山會海就是無效成本。政府管理有成本耗費，也就要有成本核算問題，講求行政成本集約化，電子政府將使公務(wù)人員數(shù)量明顯減少，管理運作中間環(huán)節(jié)極大壓縮，物質(zhì)配送與使用最為有效合理，并做到盡可能節(jié)約必要成本、有效成本，最大限度地減少超量成本和無效成本?，F(xiàn)實生活中，當(dāng)政府逐漸變成電子政府時，它向民眾提供服務(wù)的方式，正越來越類似于銀行通過柜員機向顧客提供服務(wù)的方式轉(zhuǎn)變，政府雇員可以通過計算機提交申請、旅行和費用報銷及其他個人信息。供貨者通過網(wǎng)絡(luò)管理存貨、保證質(zhì)量并證實貨款到達(dá)，消費者通過網(wǎng)絡(luò)瀏覽商品目錄、填寫訂單。原來在這些過程中處理紙面單據(jù)的人消失了，大大降低了成本，而且大大減少了出錯的機率，提高了商品到達(dá)的速度。

　　第五，促進(jìn)民主政治的發(fā)展。公民參政議政是憲法賦予公民的權(quán)力，也是每個公民的責(zé)任。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的進(jìn)步，公民在文化素質(zhì)不斷提高的同時，民主意識也在逐漸增強，他們有意愿和能力參與國家管理和社會活動，參與的范圍也由窄漸寬。從公民的角度看，參政議政的內(nèi)容表現(xiàn)為知情、參與、監(jiān)督等權(quán)利。而電子政府恰恰迎合了民主政治發(fā)展的這一需求，為公民行使民主權(quán)利和參政議政開辟了一條有效的途徑。公民有更多的機會、更方便的方式了解政府在做什么，怎么做，與政府溝通，反映他們的心聲，提升政府的決策理性，提高政府決策的質(zhì)量，實現(xiàn)對政府更加有效的監(jiān)督。政府也可借此直接采納群眾的合理化建議，保障公民的合法權(quán)益。

　　二、我國電子政府建設(shè)的現(xiàn)狀及問題分析

　?。ㄒ唬┪覈娮诱ㄔO(shè)已取得的成就

　　發(fā)展電子政府已經(jīng)成為我國迎接信息化浪潮的必然的戰(zhàn)略。從中國推動電子政府和發(fā)展電子政府的方針和政策看，國家制定的一些政策在實際工作中收到顯著成效，電子政府建設(shè)取得重大進(jìn)展。目前中央和省級政府普遍開通了局域網(wǎng)，部分地市縣政府信息網(wǎng)建設(shè)也取得了重大進(jìn)展。據(jù)統(tǒng)計，31個省市自治區(qū)和16個副部級市政府通過了“全國政府辦公業(yè)務(wù)資源網(wǎng)”聯(lián)網(wǎng)。部分地區(qū)（如北京等）不僅建立了內(nèi)部局域網(wǎng)，還建立了連接上下級政府的廣域網(wǎng)，政府機構(gòu)內(nèi)部公務(wù)員之間及上下級機構(gòu)的信息溝通更暢通。專業(yè)化的政府服務(wù)網(wǎng)站日益增多，服務(wù)內(nèi)容更加豐富，功能不斷增強，互動性得到很大提高。國務(wù)院的29個部委中有26個建立了自己的網(wǎng)站，90％以上的部委設(shè)有信息公告或資料數(shù)據(jù)庫查詢等。

　　根據(jù)第九屆中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告，到2001年12月31日，以gov．cn結(jié)尾注冊的英文域名總數(shù)為5864個，占．cn在注冊域名數(shù)的4．6%，已經(jīng)建立的政府網(wǎng)站達(dá)3200多個，70%以上的地市級政府在網(wǎng)上設(shè)立了辦事窗口，各個政府網(wǎng)站上發(fā)布了大量政府信息用于社會共享，各地政府網(wǎng)站已成為承載當(dāng)?shù)卣畔①Y源的主流網(wǎng)站．目前，已有1000多個國家級政府部門申請了域名，其中200多個投入正式運行[4]。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，全國目前共有包括甘肅、內(nèi)蒙、寧夏、西藏等偏遠(yuǎn)內(nèi)陸地區(qū)在內(nèi)的34個省、市、自治區(qū)、直轄市擁有自己的政府網(wǎng)站。中國所有的省、市、自治區(qū)、直轄市都已有自己的政府網(wǎng)站（包括港、澳、臺在內(nèi)），絕大多數(shù)縣級以上政府都有了網(wǎng)站，廣東、浙江等沿海地區(qū)網(wǎng)站已經(jīng)建到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)[5]。越來越多的地方政府在加入電子政務(wù)的建設(shè)行列。比如：上海在全國的電子政府建設(shè)中是比較成功的一個。打開“投資指引”欄目，“投資環(huán)境”、“投資浦東”等便會映入眼簾。中國上海網(wǎng)站為人民在上海生活、辦事、投資提供了很好的條件。再看看南海市（目前已經(jīng)劃歸佛山市，成為其一個區(qū)）把政府信息化作為信息化的突破口，在全市政府機關(guān)廣泛推行辦公自動化系統(tǒng)，在各個行業(yè)主管部門推行管理信息系統(tǒng)。此外，南海市行政服務(wù)中心通過各個業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)，將政府面隊群眾的214項服務(wù)集中辦理，并通過網(wǎng)絡(luò)對每件服務(wù)審批進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，堵塞了管理漏洞。

　　我國的電子政務(wù)起步于20世紀(jì)80年代末期，按照不同時期的發(fā)展特點，可以分為四個不同的階段：辦公自動化階段、“三金工程”階段、政府上網(wǎng)階段、電子政府階段。從二十世紀(jì)九十年代開始，通過重點建設(shè)金橋、金關(guān)、金卡等“三金”系統(tǒng)，我國電子政府發(fā)展取得了長足的進(jìn)步。到了政府上網(wǎng)階段，各級政府已經(jīng)初步建成標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、功能完善、安全可靠的政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)平臺。自中國加入WTO以后，對政府行政能力提出了更高的要求，具體包括對辦公自動化的縱深應(yīng)用、政府信息資源的進(jìn)一步開發(fā)、縱向網(wǎng)絡(luò)體系的完整建設(shè)和高效高質(zhì)的為民服務(wù)等方面，這標(biāo)志著中國電子政府建設(shè)進(jìn)入了一個全面規(guī)劃、整體發(fā)展的新階段。

　?。ǘ┪覈娮诱媾R的主要問題

　　中國電子政府取得了一定的成就，但也存在著不少需要改進(jìn)之處。由于電子政府本身特點以及我國各方面的薄弱點，在電子政府的建設(shè)過程中出現(xiàn)了各種各樣的問題和難點，包括各界人士對電子政府認(rèn)識的分歧。目前影響我國電子政府健康發(fā)展的主要困難和障礙有以下幾個方面：

　　第一，行政管理體制存在的問題。由于我國現(xiàn)行的政府機構(gòu)都是在計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成和確立起來的，計劃經(jīng)濟(jì)體制的烙印還隨處可見，如政府各部門之間職能交叉、審批過多、過濫，政府工作缺乏嚴(yán)格的程序，行政流程不合理，透明度低、政府決策科學(xué)性差、對政府行為缺乏監(jiān)督等等。不要說與其他部門、其他系統(tǒng)互聯(lián)互通，即使在同一機關(guān)內(nèi)部的不同部門、不同系統(tǒng)之間也不能信息共享。在這樣的情況下，要迅速實現(xiàn)電子政務(wù)要求的“一站式”、“一體化”服務(wù)還確實存在很大的困難。像這樣由于體制分割而造成的重復(fù)投資、信息割據(jù)、資源浪費，在我國許多地方已經(jīng)司空見慣，正成為實施電子政府的一個極大阻礙。

　　第二，觀念落后。目前，許多政府機關(guān)設(shè)立網(wǎng)站，往往還只是將其作為宣傳本部門工作的一個窗口，對于政府上網(wǎng)、建立電子政府的真正內(nèi)涵還缺乏認(rèn)識，具體表現(xiàn)在：（1）不少公務(wù)員把發(fā)展電子政府簡單地看成政府上網(wǎng)，而把自己的工作與電子政府割裂開來，往往采取“袖手旁觀”的態(tài)度；（2）有一部分政府公務(wù)員擔(dān)心發(fā)展電子政府會對自身的既得利益構(gòu)成威脅，對電子政府不免產(chǎn)生抵觸、消極的情緒；（3）由于不少政府機關(guān)長期以來已經(jīng)形成了較為嚴(yán)重的官僚主義思想與作風(fēng)，而且對公文旅行、文山會海等現(xiàn)象已經(jīng)習(xí)以為常，見慣不怪。對廣大社會公眾來說，目前對電子政府的接受程度還很有限，在我國數(shù)量可觀的上網(wǎng)人群中，主要集中在大、中學(xué)生占很高比例的青少年階層，他們對電子政府的需求相對較弱；不少群眾由于對政府工作的程序和規(guī)范缺乏了解，對依靠電子政府解決問題缺乏信心；可供社會公眾選擇的電子政府項目還很有限，電子政府能帶來的便利與快捷還不太明顯。不能從根本上認(rèn)知信息化、電子化對傳統(tǒng)政府辦公方式所帶來的革命性轉(zhuǎn)變，造成機關(guān)辦公自動化、信息化應(yīng)用鏈路的中斷，使“無紙化辦公”無法推進(jìn)。

　　第三，數(shù)字鴻溝問題。“數(shù)字鴻溝”又稱“信息鴻溝”，指當(dāng)代信息技術(shù)領(lǐng)域中存在的差距，簡言之就是對信息的掌握、擁有、控制和使用能力上存在的差別。在我國，由于“條塊分割”以及地區(qū)發(fā)展不平衡等原因，要全國齊步走發(fā)展電子政府是不現(xiàn)實的。它既存在于信息技術(shù)的開發(fā)領(lǐng)域，也存在于應(yīng)用領(lǐng)域，特別是由網(wǎng)絡(luò)技術(shù)產(chǎn)生的差距。作為電子政府的發(fā)展的重要一環(huán)，信息資源處于十分重要的位置。如果不能做到居民普遍上網(wǎng)，那么電子政府只能是為少數(shù)人提供了方便和服務(wù)，因而強化了社會的不均。

　　第四，法律立法滯后。法律和法規(guī)是保證電子政府有序進(jìn)行的基本力量。電子政府的實質(zhì)在于制度創(chuàng)新，意味著政府在工作內(nèi)容、工作方式、工作程序、組織形式等方面都將面臨全新的變革。而這些僅靠政府自身的努力還不夠，必須要有法律的保障。我國在電子政府立法方面顯得較為滯后，許多方面基本還處于空白，如對電子簽名、電子支付等法律問題還沒有詳細(xì)的、可操作的法律、法規(guī)，一定程度上阻礙了電子政府的發(fā)展。

　　第五，安全隱患。政府網(wǎng)絡(luò)是一個龐大的網(wǎng)絡(luò)，由于使用人員眾多，技術(shù)水平和安全意識又千差萬別，安全漏洞很多，如果對電子政府安全缺乏正確的認(rèn)識，片面地強調(diào)信息安全的重要性而忽視電子政府的實際作用，必然會與電子政府的發(fā)展要求背道而馳。在我國的不少政府機構(gòu)，在考慮電子政府安全問題時，存在著三種不正確的安全觀：（1）把政府安全看得過分重要，花很大的代價購買信息安全的設(shè)備，限制社會公眾的訪問。這種做法必然會降低電子政務(wù)的效果；（2）認(rèn)為過多地向社會提供有關(guān)政府的信息會使政府工作陷入被動，因此，在具體實施過程中，會以強調(diào)信息安全為由“截獲”了本該向社會公開的有關(guān)信息；（3）信息安全是技術(shù)問題，只有依靠相應(yīng)的技術(shù)才能防范。實際上，國內(nèi)外很多信息安全事故都是人為造成的，要防止這類事故的發(fā)生，必須從信息安全法律、法規(guī)的完善等方面入手才能起到標(biāo)本兼治的作用。所以說，在對待電子政府的安全問題時，既要保證電子政府系統(tǒng)“足夠”的安全，又要堅持“適度”的安全。

　　第六，人才缺乏。建設(shè)電子政府是一項長期而艱巨的系統(tǒng)工程，需要有一個穩(wěn)定的組織管理機構(gòu)和一支懂技術(shù)、會管理的公務(wù)員隊伍。從目前我國公務(wù)員的整體素質(zhì)和信息技術(shù)應(yīng)用能力來看，形勢不容樂觀。因此，既要有熟悉計算機業(yè)務(wù)的專門技術(shù)人員，更需要熟悉新經(jīng)濟(jì)、懂法律、會管理，既精通機關(guān)業(yè)務(wù)、又掌握現(xiàn)代信息技術(shù)的高素質(zhì)、復(fù)合型人才。但是，目前政府最缺少的正是這一類人才，這與目前加強政府信息化建設(shè)的大趨勢不相符。