這是中國首部系統(tǒng)規(guī)范行政程序的地方規(guī)章，同時也是一部填補中國行政程序立法空白的地方立法。

　　行政程序法湖南破冰

　　里程碑式的立法

　　9月20日，中國法學會行政法學研究會在北京釣魚臺國賓館舉行了“法治政府建設與行政程序——《湖南省行政程序規(guī)定》”高峰論壇。 

　　出席論壇的不但有北京大學法學院、中國政法大學、國家行政學院的權威行政法學專家，還有來自全國人大法工委、國務院法制辦等機構的負責人。

　　《湖南省行政程序規(guī)定》(下稱《規(guī)定》)只是一部地方性行政規(guī)章，為何引來如此隆重的關注？

　　中國法學會行政法學研究會會長、國家行政學院法學部主任應松年認為，《規(guī)定》是我國首部系統(tǒng)規(guī)范行政程序的地方規(guī)章，其具有里程碑式的意義。

　　“這個規(guī)定的頒布和實施，使我們對行政程序法律制度的討論有了一個比較系統(tǒng)的現(xiàn)實文本，不再是紙上談兵。這一規(guī)定的頒布和實施，為我國法制政府建設和行政程序制度的完善進行了有益的探索?！睉赡陮τ浾哒f。

　　湖南省政府法制辦公室主任許顯輝介紹說，于10月1日施行的《規(guī)定》，自去年初即開始醞釀起草。今年2月18日，《規(guī)定》草案公布征求意見，4月9日由湖南省人民政府常務會議通過。

　　《規(guī)定》共十章一百七十八條，以“公民享有更多程序權利，政府承擔更多權利義務”為立法思路，貫穿了公開、參與、高效便民、信賴保護這四大原則。

　　“三統(tǒng)一”的創(chuàng)舉

　　行政法學界對《規(guī)定》給予了高度評價

　　有專家認為，從具體的條文規(guī)定來看，行政程序的規(guī)范化程度得到了大大提升，行政公開度和公眾參與度在全國的行政立法體系中也是遙遙領先。這是一個開明的省政府與一個飽含智識的行政法學界的一次成功合作。

　　北京大學法學院教授、公眾參與研究中心主任王錫鋅認為，《規(guī)定》的最大亮點在于確定了行政程序的兩項最基本的原則：行政公開原則和公眾參與原則。這兩大原則如同《規(guī)定》的“飛天兩翼”。

　　王錫鋅認為，行政公開原則和公眾參與原則是現(xiàn)代政府行政管理的兩大支柱。今年來發(fā)生的重慶釘子戶、廈門PX項目、上海磁懸浮爭議等事件，反映出我國政府在行政公開和公眾參與機制上的缺失。

　　“按照行政公開原則和公眾參與原則。政府的行政程序首先應該是決策公開、公眾參與，然后才是補償乃至責任追究。”王錫鋅對記者說。

　　行政公開原則必然要求政府信息公開。這使人聯(lián)想起今年5月1日剛剛生效的《中華人民共和國政府信息公開條例》——該條例的目標即在于打造一個現(xiàn)代“陽光政府”。

　　“《規(guī)定》里的行政公開的范圍要比政府信息公開廣泛，其不但規(guī)定一般政府信息的公開，還規(guī)定了過程公開，也就是行政會議公開制度?！蓖蹂a鋅對記者說。

　　《規(guī)定》的第149條規(guī)定，行政機關召開涉及公眾切身利益、需要公眾廣泛知曉和參與的行政會議，可以公開舉行，允許公民、法人或者其他組織出席旁聽。

　　《規(guī)定》中的規(guī)范性文件“三統(tǒng)一”制度，也被學界看作是政府信息公開的一大創(chuàng)舉。

　　所謂規(guī)范性文件的“三統(tǒng)一”制度是指縣級以上人民政府及其工作部門的規(guī)范性文件實行統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一發(fā)布。

　　中國政法大學副校長馬懷德認為，目前政府信息載體較多，但缺乏統(tǒng)一的、規(guī)范的政府信息發(fā)布平臺，公民往往難以辨別信息的真?zhèn)?，難以得到完整、權威的政府信息。

　　《規(guī)定》第一次以立法的形式規(guī)定，所有的政府紅頭文件必須統(tǒng)一編號、統(tǒng)一登記、統(tǒng)一公布，第一次規(guī)定了統(tǒng)一政府信息發(fā)布的平臺，且明確規(guī)定：沒有公布的信息不得作為政府行政管理的依據(jù)，也對行政相對人不具有約束力。

　　聽證會是公眾參與的高級形式?！兑?guī)定》專辟一章規(guī)定了“行政聽證”，分一般規(guī)定、行政決策聽證會和行政執(zhí)法聽證會三節(jié)。

　　《規(guī)定》中規(guī)定的聽證制度，新穎之處在于明確規(guī)定了行政機關對聽證意見的合理考慮義務，以及在未采納情形下的說明理由義務和行政公開義務。而以往的法律規(guī)定往往只是要求行政機關考慮聽證意見，但對于是否采納聽證意見沒有進行程序上的延伸規(guī)定，導致一度轟轟烈烈的聽證會落下了“流于形式”的印象。

　　王錫鋅認為，《規(guī)定》強化了聽證會程序中的說明理由和行政公開的法定義務，這將使得行政決策的恣意性被大大排除，公眾意見有了真正得到尊重與采納的可能。

　　針對一些地區(qū)曾出現(xiàn)的“紅頭文件”過多、過濫和違法濫設權力問題，《規(guī)定》借鑒了美國聯(lián)邦登記制度以及我國上海、廣東等地的做法，規(guī)定了規(guī)范性文件登記制度、自動失效制度：政府的規(guī)范性文件有效性只有5年，標注了“暫行”、“試行”的文件有效期為2年，有效期滿則文件自動失效。文件的制定機關應在文件有效期滿前6個月對文件進行評估，認為需要繼續(xù)施行的應重新公布，需要修訂的則要按程序辦理。

　　“先地方后中央”的立法路徑

　　中國政法大學教授王萬華是《規(guī)定》的主要起草者之一，她認為《規(guī)定》的出臺，對于我國行政程序法立法的路徑和內(nèi)容都已經(jīng)產(chǎn)生了深遠的影響。從立法路徑來講，它實際上已經(jīng)終結了學界之前的爭論。

　　此前，對于行政程序法立法的路徑的學界一直在爭論一個問題：是先中央后地方，還是先地方后中央。

　　“這個規(guī)定出臺后，我想中國的程序法典路徑已經(jīng)得出了一個結論，就是先地方后中央的立法路徑?！蓖跞f華對記者說。

　　全國人大常委會法工委立法規(guī)劃室副主任許安標認為，回顧我國的行政立法過程，可以歸納為“三波浪潮”：

　　第一波浪潮，是以權利救濟為核心的立法浪潮，其標志是《行政訴訟法》的出臺；第二波浪潮是以《行政處罰法》為標志的行政程序法制化的浪潮；第三波浪潮以《行政許可法》為標志，是對政府職能轉變的立法浪潮，從更深的層次問題上回答了政府要干什么、不要干什么的問題。

　　“在這三波浪潮里面，我們都已經(jīng)深深地感受到了程序在這里面所起的作用。湖南省政府推出的行政程序規(guī)定又把這個立法浪潮向前推進了一個層次。”許安標說。

　　1989年出臺的《行政訴訟法》是我國首部部分規(guī)范行政權力的行政單行法。此后，我國出臺了《行政處罰法》、《行政許可法》等多部行政行為單獨立法。由此，確立了按行政行為的類別劃分的單項立法模式。

　　雖然，行政法學界有過多次呼吁，由于行政程序法是行政法體系的核心，是基本法，應盡快出臺行政程序法。但是，統(tǒng)一的行政程序法始終沒有出臺。

　　王錫鋅認為，單項立法模式有其合理性，但是局限性也很明顯。主要體現(xiàn)在：多部行政行為單獨立法，不完整、不系統(tǒng)、難以銜接統(tǒng)一。這不但造成了立法資源的浪費，也不利于行政管理模式的創(chuàng)新。所以，目前需要進行統(tǒng)一的行政程序立法。

　　“很多年前，全國人大法工委的一位老領導曾經(jīng)說過一句話，說我們的行政立法實行的是‘先零售后批發(fā)’的制度，先‘零售’了《行政處罰法》，接著要‘零售’《行政許可法》，可能以后還會涉及到收費法，檢查法等等。這種‘零售’已經(jīng)達到一定程度了，恐怕是時候需要‘批發(fā)’一個統(tǒng)一的行政程序法了?！瘪R懷德如是說。

　　馬懷德期待著統(tǒng)一的全國行政程序立法能夠在《湖南省行政程序規(guī)定》的基礎上加快實施。“如果一時半會解決不了這個問題，我們希望是‘地方包圍中央，農(nóng)村包圍城市’，希望通過地方立法來推動中央立法?！?/p>

　　應松年也認為，在行政程序法規(guī)的制定上，地方先行一步意義重大。地方可以根據(jù)自身實際試行。國外很多地方也是先從地方開始，再到中央實施。以德國為例，其行政程序立法也是最先在其地方政府開始的。