隨著信息技術(shù),特別是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的飛速發(fā)展,信息化已經(jīng)成為世界各國普遍關(guān)注的焦點。在國民經(jīng)濟和社會信息化過程中,政府信息化的作用日益突出,為政府部門提高工作效率、規(guī)范辦公、方便溝通、協(xié)同工作開辟了嶄新局面,有力促進了一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展。國外政府信息化建設(shè)的基本理念、建設(shè)原則、管理體制、運行機制,對于我國不斷推進完善政府信息化建設(shè)具有借鑒意義。

  一、國外政府信息化發(fā)展概況

  西方發(fā)達國家,特別是歐美發(fā)達國家,是信息化最早的國家。從一定意義上講,這些發(fā)達國家引領(lǐng)著世界政府信息化的潮流,所以推進政府信息化建設(shè),首先不能不關(guān)注國外政府信息化的發(fā)展狀況。

  (一)國外政府信息化發(fā)展階段劃分。

  政府信息化的進程從全球來看大致經(jīng)歷了三個發(fā)展階段:

  1.第一階段:辦公室自動化(20世紀70年代中期至80年代中期)。從辦公自動化的角度來看,這一階段政府信息化的方向就是推動政府內(nèi)部事物性工作處理的電腦化。其主要特點是:利用各種信息處理設(shè)備和信息技術(shù),使辦公室的作業(yè)形態(tài)由傳統(tǒng)的人工作業(yè)轉(zhuǎn)換為運用現(xiàn)代化的行政設(shè)備;通過信息設(shè)備、應(yīng)用軟件、建立各式資料庫為決策與行政事務(wù)提供支撐。辦公室自動化比較偏重文件的制作、傳送和儲存。 

  2.第二階段:建立公共管理信息系統(tǒng)(20世紀80年代中期至90年代中期)。從公共管理信息系統(tǒng)的角度來看,政府信息化的方向更強調(diào)增強政府管理的數(shù)據(jù)處理能力和解決復(fù)雜決策問題的能力。其主要特點是:建立由人員、設(shè)備和程序所構(gòu)成的一種新型管理體系,以適應(yīng)公共管理者決策和有效履行管理職能。80年代中后期,公共管理信息系統(tǒng)和局域網(wǎng)成為政府部門應(yīng)用的主流。

  3.第三階段:推進電子政務(wù)(20世紀90年代中期至今)。90年代初期之后,美國、歐盟、澳大利亞等國開始全面著手建設(shè)國家電子政務(wù)工程,利用互聯(lián)網(wǎng)將政府的信息系統(tǒng)在技術(shù)上和功能上向政府外部延伸,在建設(shè)過程中逐步提出了電子政府的概念,并將電子政務(wù)的建設(shè)重點定位在公共服務(wù)方面。

  綜合各類研究成果,國外電子政務(wù)發(fā)展大致可分為五個階段:簡單的信息發(fā)布、政府與用戶的單向互動、政府與用戶的雙向互動、網(wǎng)上事務(wù)處理、無縫集成。目前,大部分國家仍處于第二、第三階段,只有少數(shù)國家進入了網(wǎng)上事務(wù)處理階段,世界上還沒有任何一個國家邁入第五階段。

  (二)國外政府信息化發(fā)展現(xiàn)狀。

  全球各地區(qū)由于政治制度、經(jīng)濟形態(tài)、信息化基礎(chǔ)設(shè)施等不同,其政府信息化發(fā)展水平也有所差異。根據(jù)美國布朗大學(xué)陶布曼公共政策中心調(diào)查結(jié)果顯示,北美、歐洲、亞太地區(qū)政府信息化發(fā)展最為迅速。這些地區(qū)的部分國家由于具有良好的信息化基礎(chǔ)設(shè)施,政府信息化建設(shè)發(fā)展迅速,其政府信息化水平代表了全球政府信息化建設(shè)的最高水平。

  1.北美地區(qū)。北美地區(qū)在全球的政府信息化建設(shè)與發(fā)展中最為迅速,其電子政務(wù)應(yīng)用水平處在全球領(lǐng)先地位。

  美國將“信息高速公路”建設(shè)作為政府的施政綱領(lǐng),“電子政府”已經(jīng)初步形成,其政府網(wǎng)站成熟性在全球最高,具有網(wǎng)站內(nèi)容豐富、提供安全保障、網(wǎng)站多、網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)等特點。通過美國電子政府門戶“第一政府網(wǎng)”可進入各級政府及部門機構(gòu)。美國市一級的政府,面向當?shù)鼐用竦墓彩聞?wù)管理和服務(wù)職能比較突出,其電子政務(wù)建設(shè)和應(yīng)用己經(jīng)相當完善。

  加拿大具備良好的國家信息基礎(chǔ)設(shè)施,在推進政府信息化建設(shè)過程中,采用了中央集權(quán)式的“自上而下”的實施思路,推行“統(tǒng)一的政府”的發(fā)展策略。加拿大的電子政府在跨部門、跨區(qū)域之間的協(xié)同性和一體化服務(wù)傳遞方面要超過其它任何國家。

  2.歐洲地區(qū)。歐洲政府信息化發(fā)展水平僅次于北美地區(qū),在戰(zhàn)略部署、計劃實施、信息獲取等方面都是先驅(qū)者及領(lǐng)先者。其建設(shè)沿著兩條主線展開:一是歐盟組織致力于推行“電子歐洲”計劃(1999年12月提出),從整體上宏觀統(tǒng)籌歐洲的政府信息化建設(shè),又于2006年開始執(zhí)行名為“i2010”的新規(guī)劃;二是歐洲各國既根據(jù)本國國情來制定政府信息化發(fā)展戰(zhàn)略,又同“電子歐洲”計劃相銜接。一個目標在兩個相互貫通、融合的行為主體上實現(xiàn)了有效的互動,形成了歐洲政府信息化建設(shè)的顯著特色。

  歐洲地區(qū),政府信息化水平較為領(lǐng)先的國家有英國、挪威、芬蘭、荷蘭、德國、丹麥、愛爾蘭、法國、比利時、意大利等。英國政府從 1994年開始著手電子政務(wù)建設(shè),采取了一系列措施以加快電子政府發(fā)展。例如,建立協(xié)調(diào)電子政務(wù)發(fā)展專門機構(gòu),制定《信息時代公共服務(wù)戰(zhàn)略框架》和《21世紀政府電子服務(wù)》規(guī)劃,加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和跨部門合作等。

  3.亞太地區(qū)。亞太地區(qū)政府信息化發(fā)展較為迅速的國家有新加坡、澳大利亞、新西蘭、韓國、日本、馬來西亞等。

  新加坡是全世界最早推行“政務(wù)信息化”的國家之一,最有代表性的“電子公民中心”是國外發(fā)達國家主要效仿的樣板。

  澳大利亞電子政府始于20世紀90年代初,得到快速穩(wěn)健發(fā)展。以2004年7月初開通的澳大利亞政府門戶網(wǎng)站為標志,澳大利亞電子政府進入智能化和個性化服務(wù)階段。

 ?。ㄈ﹪庹畔⒒ㄔO(shè)基本特點。

  國外政府在推進政府信息化建設(shè)過程中,呈現(xiàn)出一些比較顯著的基本特點。這些特點,在一定意義上講,也概括了當今國際,特別是主要發(fā)達國家在推動政府信息化過程中的一些基本走向。

  1.確立“以人為本”服務(wù)理念。改變以技術(shù)為中心的思想,按照“以人為本”的服務(wù)理念推進政府信息化建設(shè),是國外政府普遍遵循的發(fā)展原則。

  美國在政府信息化建設(shè)中堅持 “以公眾需求為導(dǎo)向” 的理念,口號是:讓人們點擊鼠標三次就能夠辦事。2006年,澳大利亞發(fā)布了“2006~2010年電子政務(wù)戰(zhàn)略”——《響應(yīng)的政府:新的服務(wù)議程》,更加強調(diào)以公眾為導(dǎo)向。比利時聯(lián)邦政府及各區(qū)、城鎮(zhèn)都建有各自且相互鏈接的網(wǎng)站。此外,加拿大、英國政府的“以公民為中心的政府”,德國政府的“讓數(shù)據(jù)而不是公民跑路”,韓國政府的“面向公眾、清廉”等都充分體現(xiàn)了“以人為本”的服務(wù)理念。

  2.政府主導(dǎo)與市場運作并舉。發(fā)達國家普遍把鞏固政府改革成果與推動政府信息化、發(fā)展電子政務(wù)有機結(jié)合起來,收到顯著效果。政府的高度重視和有力支持,是政府信息化發(fā)展的政治保障。英國前任首相布萊爾、德國前任總理施羅德、法國前任總理拉法蘭等很多國家首腦,都直接倡導(dǎo)并親力推動了本國政府信息化建設(shè)。

  充分發(fā)揮市場機制作用是世界各國政府信息化建設(shè)發(fā)展的一個重要趨勢。國外政府積極探索電子政務(wù)的市場化和資金籌措模式,尤其注重加強同企業(yè)的合作,共同出資或由企業(yè)投資來保障電子政務(wù)的持續(xù)發(fā)展。國外許多地方政府采取公開招投標的方式,將主要的政府信息系統(tǒng)要素分包或統(tǒng)包給合格的企業(yè)。英、法等國的電子政府工程大部分或主要是通過業(yè)務(wù)外包的機制完成的,政府通過更少的成本向社會提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

  3.重視政府門戶網(wǎng)站建設(shè)。在國外政府信息化建設(shè)中,都十分重視政府門戶網(wǎng)站的建設(shè),并把它們作為電子政府與公眾進行溝通、提供公共服務(wù)的最主要渠道,如美國最大的“第一政府網(wǎng)站”、新加坡的“電子公民中心”等等。

  由于門戶網(wǎng)站的重要性,許多國家都已經(jīng)或正在設(shè)立專門的門戶網(wǎng)站管理部門,以全面地管理門戶網(wǎng)站在技術(shù)上的規(guī)劃、設(shè)計和實現(xiàn)。同時,投入大量的人力、財力和物力保障門戶網(wǎng)站的建設(shè)、運營、管理和發(fā)展。

  4.關(guān)注“數(shù)字鴻溝”問題。隨著信息技術(shù)和全球化的發(fā)展,“數(shù)字鴻溝”(Digital Divide)成為一個廣受關(guān)注的問題。

  為解決這一問題,各國政府采取了許多措施。例如,英國到2005年已有96%的政府公共項目實現(xiàn)了在線服務(wù);意大利的波哥納市向所有的居民提供免費上網(wǎng)和電子郵件信箱;加拿大約克區(qū)政府統(tǒng)籌建設(shè)了網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施,提供寬帶接入普遍服務(wù),這些寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)使農(nóng)村和邊遠地區(qū)的居民能享受到和城市居民一樣的政府和公共服務(wù),是政府解決網(wǎng)絡(luò)接入服務(wù),縮小數(shù)字鴻溝的有效手段。  

  二、國外政府信息化建設(shè)工作啟示

 ?。ㄒ唬┮越⒖茖W(xué)管理模式為保障。

  各國政府充分認識到,完善管理體制是促進信息化協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保障。在提供政治支持的前提下,紛紛強化組織管理和協(xié)調(diào)配合,形成管理層次分明、責任主體明確的管理機制。

  世界許多國家都著力強化組織管理,成立了專門的組織機構(gòu)并授予相應(yīng)的權(quán)力,作為決策部門、執(zhí)行部門、協(xié)調(diào)部門或輔助部門來負責管理政府信息化規(guī)劃、實施和協(xié)調(diào)方面的事宜,且彼此之間分工清晰,注重協(xié)調(diào)配合。國外政府從中央到地方普遍建立了分級的“首席信息官制度”。設(shè)立一個中立的職位來負責各部門之間的協(xié)調(diào),保證信息的上傳下達、各級政務(wù)信息系統(tǒng)之間的互聯(lián)互通,促進政府部門信息化的主管領(lǐng)導(dǎo)專業(yè)化、知識化,保證政府信息化的效果。

 ?。ǘ┮约訌娰Y源整合為基礎(chǔ)。

  國外政府在信息化建設(shè)中,樹立共享觀念,注重超前統(tǒng)籌規(guī)劃,加強統(tǒng)籌建設(shè),采取了有效措施加強電子政務(wù)的協(xié)同辦公,促進信息資源整合共享。

  各國在發(fā)展政府信息化時,普遍制定了一組前瞻性強、持續(xù)連貫的發(fā)展規(guī)劃和計劃,使信息化建設(shè)有章可循,有據(jù)可依?!禝T新改革戰(zhàn)略》是日本政府2006~2010年間信息化建設(shè)的基本綱領(lǐng)。法國政府編制了電子政府ADELE(2004-2007年)計劃,旨在建立和諧合作的電子政務(wù)長期計劃。英國政府頒布了《〈以技術(shù)推動政府變革〉實施計劃》。新戰(zhàn)略及其實施計劃主要從以公眾和企業(yè)為中心、共享型服務(wù)和專業(yè)主義三個方面確定了電子政務(wù)建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域。

  (三)以制定法規(guī)標準為依托。

  為政府信息化建設(shè)的有序發(fā)展,必須依靠規(guī)范管理作為保障。為此,逐步完善政府信息化建設(shè)的法制環(huán)境及制定統(tǒng)一的標準規(guī)范體系,成為世界各國政府信息化建設(shè)中所采取的重要措施。

  國外政府注重完善信息化發(fā)展基礎(chǔ)環(huán)境,排除法律障礙,為信息化建設(shè)提供依據(jù),制定的相關(guān)法律法規(guī)和政策文件主要涉及信息技術(shù)、信息公開、信息安全、隱私保護、信息資源管理、知識產(chǎn)權(quán)、采購等多個方面。為避免重復(fù)建設(shè),實現(xiàn)信息資源共享,保障信息及網(wǎng)絡(luò)安全,世界各國都在積極制定統(tǒng)一的標準規(guī)范,很多國家出臺了從網(wǎng)站建設(shè)到后臺基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等一系列標準,以指導(dǎo)、協(xié)調(diào)各級政府部門電子政務(wù)的建設(shè)。

 ?。ㄋ模┮詮娀夹g(shù)和管理為手段。

  目前,各國政府對網(wǎng)絡(luò)信息安全的重要性已經(jīng)達成共識,強化信息安全法制管理,完善信息安全標準規(guī)范,建立健全信息安全組織管理制度,明確負責安全管理的主要領(lǐng)導(dǎo)、主管部門、技術(shù)支持部門,取得了顯著成效。

  美國頒布《聯(lián)邦信息管理安全法》、《電子簽名法》、《國家信息基礎(chǔ)設(shè)施保護法》、《計算機安全法》、《電子通信隱私法》、《計算機欺騙和濫用法》、《個人隱私權(quán)保護》等多部法律,從法律上保護信息安全和隱私。

  同時,各國政府出臺了相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)安全與信息安全政策。如加拿大政府發(fā)布《利用新技術(shù)更新政府服務(wù)規(guī)劃》;法國政府發(fā)布《信息社會政府行動計劃》;荷蘭、意大利政府提出《電子政務(wù)行動計劃》;日本政府出臺《促進政府廣泛應(yīng)用信息技術(shù)綱要》等。

 ?。ㄎ澹┮约哟筚Y金和培訓(xùn)力度為支撐。

  為促進政府信息化的順利發(fā)展,國外政府一方面強調(diào)成本核算和成本效益分析,另一方面充分保障建設(shè)資金,加強信息化建設(shè)資金投入;建立培訓(xùn)制度,加大工作人員、專業(yè)技術(shù)人員的培訓(xùn)力度,保證業(yè)務(wù)系統(tǒng)應(yīng)用效果。

  美國各級政府機構(gòu)在制定長期戰(zhàn)略計劃時,都充分考慮了信息技術(shù)設(shè)施和政府信息系統(tǒng)能滿足政府機構(gòu)目標和工作過程的需要。根據(jù)這種需要來確定預(yù)算,并且定期考察政府信息系統(tǒng)和信息技術(shù)設(shè)施利用的費用效益,以使在滿足計劃需求的情況下使信息技術(shù)設(shè)施和服務(wù)的效用最大。

  加拿大政府十分重視對政府部門和機構(gòu)各類人員的安全教育和培訓(xùn)。安全教育與培訓(xùn)的內(nèi)容包括政府與標準、安全教育、信息技術(shù)安全、物理設(shè)施與職員安全、通信安全措施、密碼系統(tǒng)與PKI、風險評估、公共標準、惡意代碼等。

  在德國,聯(lián)邦信息安全局專門編寫了《電子政務(wù)手冊》,從電子政務(wù)ABC 開始,加強對公務(wù)員操作電腦的技能培訓(xùn),并將10%的電子政務(wù)建設(shè)經(jīng)費預(yù)算用于政府職員的培訓(xùn)。

  綜合國外政府信息化發(fā)達國家和城市的經(jīng)驗,對推動我國政府信息化建設(shè)將產(chǎn)生很多有意義的啟示。

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