將民意納入政府績效評價，是人民當(dāng)家作主的表現(xiàn)，也是轉(zhuǎn)變政府職能和運行機(jī)制，提升政府管理能力和水平，提高政府效能的有效途徑。近年來，各種民意調(diào)查呈方興未艾之勢，通過民意調(diào)查，引導(dǎo)公眾參與政府績效評價，推動公共管理工作，正日益受到各級政府部門的認(rèn)同和重視。

　　民眾參與政府績效評價的背景

　　傳統(tǒng)的政府績效評價主要是一種自上而下的、內(nèi)部的評價，容易導(dǎo)致少數(shù)官員只唯上、不唯下，結(jié)果是上級滿意而群眾不滿意；容易導(dǎo)致少數(shù)官員片面追求少數(shù)被考評的指標(biāo)，不注重可持續(xù)發(fā)展與民生問題；容易導(dǎo)致少數(shù)官員弄虛作假，出現(xiàn)統(tǒng)計水分。近年來，政府績效評價的方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變，開始突出“以人為本”，關(guān)注政府的服務(wù)質(zhì)量評價，民意導(dǎo)向漸漸成為政府績效評價實踐的趨勢。

　　一是執(zhí)政黨主張擴(kuò)大公民有序政治參與，普通公民通過民意調(diào)查，參與政府績效評價，用“滿意不滿意、高興不高興”的標(biāo)準(zhǔn)衡量政府部門的工作，其本質(zhì)就是公民行使人民當(dāng)家作主權(quán)利的體現(xiàn)。

　　二是暢通民意表達(dá)渠道成為提高政府科學(xué)決策水平和提高黨的執(zhí)政能力的需要。主要是：1.社會群體分化問題受到關(guān)注，多元社會的利益訴求機(jī)制需要完善，需要通過社情民意表達(dá)機(jī)制反映。2.民生問題日益受到重視，迫切需要暢通社情民意表達(dá)渠道，及時傾聽群眾呼聲、反映群眾意愿、集中群眾智慧，廣泛收集社會各界對社會民生問題的意見建議，為制定解決民生問題的政策措施提供科學(xué)依據(jù)。3.社會和諧穩(wěn)定受到高度關(guān)注，需要發(fā)揮社情民意調(diào)查的預(yù)警作用，及時收集社會各界對推動科學(xué)發(fā)展和促進(jìn)社會和諧決策部署的思想反映。4.提高黨的執(zhí)政能力水平，需要“建立社會輿情匯集分析機(jī)制，拓寬社會民意反映渠道”，民意調(diào)查成為一種重要的方式。

　　三是提高公共行政管理水平，民意成為服務(wù)型政府建設(shè)的重要一環(huán)。通過民意來測評政府的績效，對轉(zhuǎn)變政府職能和運行機(jī)制，提升政府管理能力和水平，提高政府效能具有重要的現(xiàn)實意義。

　　政府績效評價實踐中的民意調(diào)查運用

　　盡管我國將民意納入政府績效評價中時間不長，但其運用已相當(dāng)廣泛。主要有以下幾方面：1.綜合性的民意調(diào)查。提供公民對地方政府的服務(wù)和地方生活質(zhì)量的評價信息，用于對所在政府的綜合評價。2.政策方面的民意調(diào)查。提供居民對政府政策的態(tài)度、評價和偏好的信息，也包括政策的知曉程度和影響，用于評價政府政策執(zhí)行的成效。3.行為方面的民意調(diào)查。收集有關(guān)居民的行為數(shù)據(jù)，用以測評某些政府公共服務(wù)的有效度。4.需求方面的民意調(diào)查。調(diào)查有關(guān)地方居民或居民中亞群體的公共服務(wù)需求狀況，用于評價政府所提供的公共服務(wù)的合理性和有效性。5.消費者民意調(diào)查。調(diào)查有關(guān)政府服務(wù)的使用者對有關(guān)政府工作人員、過程和結(jié)果的感受，用于評價政府部門工作的效能，等等。

　　民意調(diào)查中需要重視的問題

　　一是調(diào)查樣本的科學(xué)性。在政府績效民意調(diào)查實踐中，很多地方政府比較重視評價活動的宣傳效果，采用街頭設(shè)點、登報評議、網(wǎng)上調(diào)查、設(shè)意見箱等方式，注重樣本的數(shù)量，但忽視樣本的科學(xué)性。對樣本如何獲得，通過什么樣的方式收集意見缺乏科學(xué)評估，也沒有明確規(guī)則的隨機(jī)抽樣法，無法讓每一個評價對象都具有發(fā)言機(jī)會。另一方面，不考慮服務(wù)對象，讓公眾評價所有政府部門的績效。有的評價讓受訪者靠“印象”評價，而不是直接體驗、感受到的實情。

　　二是指標(biāo)體系的科學(xué)性。當(dāng)前績效評價工作中民意調(diào)查的指標(biāo)，整體上標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，簡單的僅僅是評測總體滿意度，復(fù)雜的則讓公眾難于理解和回答。甚至有的指標(biāo)只從完成政治任務(wù)出發(fā)，與被評價部門的職能無關(guān)。有的專業(yè)指標(biāo)和指標(biāo)數(shù)量過多，指標(biāo)設(shè)置過于籠統(tǒng)、復(fù)雜。難于取得評價對象的配合。

　　三是民意測評的排行榜作用。民意測評的排行榜作用，在一定程度上是激勵各個部門去努力改善工作。但由于不同類別部門之間差異較大，因此排行榜的作用不能過分夸大。首先，不同類型的政府部門的表現(xiàn)和其服務(wù)對象的期望有很大的關(guān)系，因為他們的工作復(fù)雜程度、工作的要求和面對的群體不一樣。其次，簡單的一次排名并不能完全測出部門的表現(xiàn)，只有測量在不同年度的排名表現(xiàn)才能代表其真實水平表現(xiàn)。再其次，排名只是一種激勵部門之間提升工作質(zhì)量的手段，并不是目的，否則各個部門焦點就會轉(zhuǎn)移到提高“排名”而不是改善工作，評測成為被評單位的一種負(fù)擔(dān)。

　　四是民意調(diào)查結(jié)果的應(yīng)用。首先，不能單純將公眾評價作為全部績效的考核依據(jù)。因為公眾意見只是績效評價不可或缺的一個視角，政府的績效還需要綜合考慮其它的投入產(chǎn)出的比例關(guān)系，比如很多部門還有硬性的指標(biāo)，且涉及到多個服務(wù)對象包括內(nèi)部服務(wù)對象的協(xié)調(diào)等，同時政府內(nèi)部還有平時的績效考核等等。其次，評價結(jié)果應(yīng)該公開，不能只限于內(nèi)部使用。開展民意調(diào)查的目的是為了聽取公眾的意見和建議，為了讓各個部門了解自己工作中的問題，并找到改進(jìn)的方向，只有把評價結(jié)果讓被評價的部門知道，才可能推動其去改進(jìn)工作。對于公眾來說，參與的積極性和動力更多的來自于政府是否真的重視了他的意見，因此評價的結(jié)果應(yīng)采用適當(dāng)?shù)男问焦?，讓公眾感覺到參與的價值和意義。

　　五是民意調(diào)查工作的長效機(jī)制。目前各地開展的政府績效評價所需的民意調(diào)查工作，普遍缺乏一個長期、有效的機(jī)制，必要時可采用民意調(diào)查的方式來征求公眾的意見。事實上，政府每年的工作重心不同，公眾對政府的要求也有所不同，民意調(diào)查工作應(yīng)建立長效機(jī)制，制定明確的評價制度，明確評價的相隔時間、指標(biāo)體系、預(yù)算，以及發(fā)起部門，直接責(zé)任人，外聘第三方機(jī)構(gòu)等細(xì)則，并給予相應(yīng)的財政預(yù)算支持。

　　六是民意調(diào)查機(jī)構(gòu)。從當(dāng)前民意調(diào)查數(shù)量上來說，政府內(nèi)部自行組織的民意調(diào)查是占多數(shù)的，內(nèi)部部門主導(dǎo)評價的色彩過濃，缺乏第三方的獨立性。應(yīng)多采用具有公信力的NGO（非政府組織）來實施民意調(diào)查。

　　建議

　　當(dāng)前我國正處在經(jīng)濟(jì)社會的全面轉(zhuǎn)型時期，將“民意成績單”納入政府績效考評，既包含了民主科學(xué)考核要義成分，又產(chǎn)生了用科學(xué)發(fā)展觀引領(lǐng)正確政績觀的導(dǎo)向作用，還倡導(dǎo)了政府工作公開與監(jiān)督的政治文明之風(fēng)。各級政府應(yīng)抓住全面落實科學(xué)發(fā)展觀的有利時機(jī)，全面推進(jìn)績效評價工作，完善民意調(diào)查工作。

　　一是加強(qiáng)績效評價民意調(diào)查的制度建設(shè)。由于政府績效評價民意調(diào)查工作在我國還沒有成熟，基本上處在地方政府自發(fā)狀態(tài)，沒有統(tǒng)一規(guī)劃，也沒有在政府系統(tǒng)全面推行，需要政府出臺指導(dǎo)性文件，通過制度來保證公眾評價政府工作有序有效地推進(jìn)。

　　二是建立科學(xué)的政府績效評價民意調(diào)查體系。要使政府績效評價民意調(diào)查工作形成長效機(jī)制，必須建立科學(xué)合理、結(jié)構(gòu)完整、功能配套、操作易行的調(diào)查體系，提高民意調(diào)查操作的規(guī)范性和增強(qiáng)調(diào)查結(jié)果的公信力。該體系應(yīng)包括：調(diào)查指標(biāo)體系、調(diào)查方式體系、調(diào)查程序體系、調(diào)查組織體系、調(diào)查制度體系等。

　　三是發(fā)揮非政府民意調(diào)查機(jī)構(gòu)的作用。從民意調(diào)查機(jī)構(gòu)的獨立性、中立性方面考慮，在政府民意調(diào)查機(jī)構(gòu)之外，應(yīng)該鼓勵和培育更多的民間民意調(diào)查機(jī)構(gòu)。而政府的責(zé)任是對這些調(diào)查機(jī)構(gòu)和調(diào)查活動進(jìn)行監(jiān)督和規(guī)范。

　　四是立足國情，漸進(jìn)推行。我國政府績效評價中民意調(diào)查工作不能對西方的模式照抄照搬，應(yīng)立足國情，深入研究，漸進(jìn)推行。要根據(jù)我國政府管理的歷史傳統(tǒng)、實際能力和制度環(huán)境等實際情況，提出公眾評價政府績效穩(wěn)妥可行的實施方案，選擇恰當(dāng)?shù)脑u價范圍，在充分論證和試點的基礎(chǔ)上，分步驟、有重點地實施。

　　五是提高公民文化水平，提高公民政治參與能力。政府績效民意調(diào)查的受訪者是公民，不同的評價者所具有的經(jīng)驗、直覺、所學(xué)的知識和所接受的訓(xùn)練不同，對同一項目的評價結(jié)果差異很大。所以，推進(jìn)政府績效民意調(diào)查工作，應(yīng)著力增強(qiáng)公民文化素質(zhì)，營造公民政治參與的氛圍，提高公民的參與意識和參與能力，從而推動政府績效評價工作的穩(wěn)步向前發(fā)展。