《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)實(shí)施一年，在學(xué)者的審視下，中國的各級政府交出了一份不甚令人滿意的答卷。
5月11日，北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心(以下簡稱公眾參與中心)召開了《條例》實(shí)施一周年研討會，會上發(fā)布了政府信息公開工作年度報(bào)告(2008年度)的公布情況以及《2008年度中國各省(區(qū)、市)暨國務(wù)院各部門政府信息公開機(jī)構(gòu)建設(shè)評估報(bào)告》(以下簡稱《評估報(bào)告》)。
《評估報(bào)告》中列出了國務(wù)院45個(gè)部門和全國31個(gè)省級政府機(jī)構(gòu)的“成績單”，如果以百分為滿分、60分為及格來看，共有60個(gè)省部級單位“不及格”，最低分僅為24分。
在寄予《條例》諸多期望的法律學(xué)者眼中，“成績單”里沒有優(yōu)等生，但從未來更長遠(yuǎn)的發(fā)展來看，《條例》實(shí)施的頭一年將意義非凡，用行政法學(xué)家們的話來說，“這一年邁出了顛覆傳統(tǒng)行政文化的第一步，會被載入法制史冊”。
這一年，誰在行動？
上海律師嚴(yán)義明手裹著繃帶石膏趕到了北京大學(xué)研討會會場。他堅(jiān)定的表情和蹣跚的步履形成的反差傳遞著一種信號——他來參會的意愿非常強(qiáng)烈，以至于在他作為第二章節(jié)重要發(fā)言人進(jìn)行了10分鐘的慷慨陳詞后，全場人士給予了熱烈且持久的掌聲。
嚴(yán)義明被主辦方稱作“知名維權(quán)律師”，因代理多起中小股東維權(quán)案，也被稱為“中國證券市場中小股東維權(quán)第一人”。嚴(yán)義明始終在關(guān)注中國政府信息公開制度的變革。今年1月7日，嚴(yán)義明向國家發(fā)改委和財(cái)政部分別遞交了一份《政府信息公開申請書》，要求發(fā)改委和財(cái)政部依國務(wù)院頒布的《條例》公布“4萬億”的中央投資計(jì)劃相關(guān)信息，以保障公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
1月21日，財(cái)政部對嚴(yán)義明的申請作出了書面回復(fù)。這份財(cái)政部2009年第1號信息公開回執(zhí)提出，中央預(yù)算、決算草案需要經(jīng)過全國人大的審查和批準(zhǔn)，在批準(zhǔn)前不宜對外公開。
約一個(gè)半月后，嚴(yán)義明又收到了發(fā)改委長達(dá)四頁的書面回復(fù)，其中僅對“4萬億”投資計(jì)劃、原則等內(nèi)容做了概述，并未直接涉及任何具體項(xiàng)目細(xì)節(jié)。
在3月3日，嚴(yán)義明就國家發(fā)改委的回復(fù)申請行政復(fù)議，要求發(fā)改委履行職責(zé)，就申請人所提出的公開申請出具準(zhǔn)確完整的答復(fù)意見。
盡管屢次未得到滿意的答復(fù)，但嚴(yán)義明的行動并未停止，“我個(gè)人對《條例》的期待非常大，這對推動依法行政的意義非常大”。
于是在4月22日，嚴(yán)義明再次將《政府信息公開申請書》遞至發(fā)改委和財(cái)政部，此次申請公開的內(nèi)容是關(guān)于全國人大常委會交兩部委辦理的涉及4萬億投資問題的十一屆全國人大代表的建議。
君亮資產(chǎn)管理公司CEO、公益網(wǎng)站“中國預(yù)算網(wǎng)”的創(chuàng)辦人吳君亮也是推動政府信息公開制度的行動者之一。2008年5月1日《條例》正式實(shí)施后，吳君亮相繼給十多個(gè)國家部委發(fā)送出申請查看預(yù)算的郵件，但都被以各種理由推脫。
經(jīng)過十多天的不懈聯(lián)系、溝通，2008年5月27日，深圳市財(cái)政局終于批準(zhǔn)了他的申請，于是在深圳市財(cái)政局閱覽室，吳君亮看到了《深圳市本級2008年部門預(yù)算》。
但吳君亮很快發(fā)現(xiàn)這份部門預(yù)算中，包含著很多看不懂的內(nèi)容。就這些問題，吳君亮曾向深圳市財(cái)政局詢問，但沒有得到任何答復(fù)。
“我曾經(jīng)向深圳市福田區(qū)相關(guān)政府機(jī)關(guān)提出了9次政府信息公開的申請，涉及100多項(xiàng)要求，但只得到了幾次答復(fù)。”一直在行動中的吳君亮對結(jié)果并不滿意。
除此之外，還有更多的行動者在以實(shí)際行動影響著《條例》的推行，如北京大學(xué)三位教授申請公開首都機(jī)場高速公路收費(fèi)信息、郝勁松向國家林業(yè)局申請公開“虎照”信息等，雖然最終結(jié)果都不甚理想，但這些行動者的腳步并未停下。
頭一年，被公眾誤解
2008年5月，《條例》實(shí)施之際，公眾參與中心開通了國內(nèi)首條政府信息公開咨詢熱線，建立了專門的政府信息公開工作組，負(fù)責(zé)咨詢熱線的接聽工作，力求以實(shí)際行動推動政府信息公開工作的進(jìn)展。
據(jù)了解，自5月19日熱線開通并接到第一例來電以來，截至2009年4月21日，公眾參與中心共接到涉及政府信息公開的來電209例，其中北京地區(qū)最多。
統(tǒng)計(jì)資料顯示，來電數(shù)量在地域分布上存在差異，東部地區(qū)的來電數(shù)量高于西部地區(qū)，發(fā)達(dá)地區(qū)來電數(shù)量高于欠發(fā)達(dá)地區(qū)。
2008年5月4日，《條例》正式實(shí)施的第一個(gè)工作日，湖南人黃由儉、鄧柏松向湖南省汝城縣政府遞交了《政府信息公開申請書》，請求縣政府公開關(guān)于原汝城縣自來水公司改制的調(diào)查情況，但遭到當(dāng)場拒絕。5日上午，黃、鄧等5人將汝城縣政府起訴至湖南省郴州市中級法院，成就了國內(nèi)首例市民狀告“政府信息不公開”的行政訴訟案。
類似黃、鄧這樣涉及到企業(yè)改制和房屋拆遷的來電數(shù)量最多，達(dá)到了30例。
專家指出，政府信息公開申請集中在土地拆遷、社會保障、招投標(biāo)等當(dāng)下社會矛盾較明顯的領(lǐng)域，而關(guān)注科研數(shù)據(jù)等公共服務(wù)信息的申請相對較少，這表明公眾對《條例》的認(rèn)識存在一定偏差。
從電話咨詢的情況來看，許多來電更多地將《條例》作為解決以往未能解決的信訪、訴訟案件的嶄新工具，試圖通過政府信息公開形成新的證據(jù)去維權(quán)，這與《條例》設(shè)定的政府信息服務(wù)生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會的目的有一定落差。
被稱為“遼寧政府信息公開第一人”的遼寧律師溫洪祥說：“普通大眾還是不習(xí)慣如何行使知情權(quán)，只有讓更多的公眾參與進(jìn)來，才可能推動政府信息公開的全面發(fā)展。”
這一年，政府做了什么？
“信息公開就像擠牙膏，用力多一點(diǎn)，擠出來的才多一點(diǎn)。”北京大學(xué)教授王錫鋅說。
一位在地方政府負(fù)責(zé)政務(wù)公開的官員接受了《法制日報(bào)周末》記者的采訪，他同時(shí)還兼任辦公室主任的職位，這位不愿意具名的官員說：“我們在去年《條例》即將實(shí)施時(shí)，召開了學(xué)習(xí)會議，由于人員、辦公條件的限制，在過去一年中，只能由負(fù)責(zé)辦公室工作的我，同時(shí)負(fù)責(zé)政務(wù)公開的工作，而辦公地點(diǎn)也設(shè)在辦公室，等于我們辦公室的工作人員又增加了一個(gè)工作職能。”
這位官員表示，雖然申請信息公開的民眾并不算多，但是由于缺少專業(yè)人員，加上其本職工作繁多，一些申請就被擱置，有些長達(dá)數(shù)月，一些甚至至今仍未給民眾答復(fù)。
而據(jù)這位官員稱，他們單位已經(jīng)算是很稱職的機(jī)構(gòu)，他了解到，有些其他政府部門根本沒有專門人員負(fù)責(zé)政務(wù)公開工作，有些甚至連《條例》都不清楚。
政府這樣的工作態(tài)度可能尚屬個(gè)例，但公眾參與中心的《評估報(bào)告》中統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)卻不容樂觀。
據(jù)悉，《評估報(bào)告》依據(jù)的是各地、各部門所提交的2008年度政府信息公開報(bào)告，及部分媒體報(bào)道和規(guī)范性文件。年度報(bào)告是《條例》第31條中要求各級政府必須出具的報(bào)告，但即便如此，還是有40余個(gè)省部級單位沒有公布。
就年度報(bào)告問題，王錫鋅指出，省級單位所收到的申請平均有2500至3000起，但是各地的數(shù)據(jù)差別很大，比如廣東省年報(bào)中顯示收到的申請有27萬起，“后來我們向廣東省了解情況，才知道甚至連市民問路等咨詢情況也囊括其中”。
根據(jù)《評估報(bào)告》，絕大部分省份和國務(wù)院部門在人員專業(yè)化水平的建設(shè)方面剛剛及格，而人員專職化建設(shè)的情況卻成為各地突出的薄弱環(huán)節(jié)，從中可以發(fā)現(xiàn)，政府信息公開機(jī)構(gòu)建設(shè)的主要難點(diǎn)為：專職化進(jìn)程滯后、基層建設(shè)滯后和人本化設(shè)計(jì)不足。
公眾參與中心以5個(gè)指標(biāo)(人員專業(yè)化水平、人員專職化水平、機(jī)構(gòu)專門化水平、實(shí)體平臺發(fā)展?fàn)顩r、虛體平臺發(fā)展?fàn)顩r)按照3個(gè)等級(A、B、C)來評定，每個(gè)等級有固定的分?jǐn)?shù)，按照計(jì)算公式得出被評定單位的最后成績。
最終，31個(gè)省級政府的排名中，黑龍江和上海名列第一，獲84分。而國務(wù)院45個(gè)部委的排名情況中，教育部和稅務(wù)總局獲68分排第一。
依照排名表，各省市區(qū)的合格率為29%，平均分50.6分；各部門合格率僅為15.6%，平均分40.4分。兩項(xiàng)統(tǒng)計(jì)，總的平均值為44.6分，合格率21.1%。
由此可見，地方政府信息公開的機(jī)構(gòu)和平臺建設(shè)，在總體上走到了國務(wù)院各部門的前面，且有一定差距。
主動公開尚欠火候
中國社會科學(xué)院法學(xué)所教授周漢華教授介紹說，從全國范圍來看，福建和上海在政府信息公開方面一直做得不錯(cuò)，但也有一些省份簡單應(yīng)付。這樣就體現(xiàn)出來系列問題，如各地政府信息公開工作發(fā)展不平衡的問題較嚴(yán)重；實(shí)施一年的結(jié)果也不甚理想，《條例》中規(guī)定的“主動公開”各級政府還做得不夠，在公布拆遷、公務(wù)用車、消費(fèi)等方面的信息并沒有公開太多；各地年度報(bào)告中的數(shù)據(jù)也因標(biāo)準(zhǔn)不一而不盡客觀；配套制度尚待完善等等。
北京大學(xué)法學(xué)院教授沈巋指出，從《條例》實(shí)施一年的效果看，受傳統(tǒng)行政文化的影響，相關(guān)行政機(jī)關(guān)的態(tài)度都是消極的。曾有一個(gè)政府官員對沈巋說，有一次其接到一份自上而下發(fā)來的部門法規(guī)征求意見稿，封套上即印有“保密”字樣。這種“保密”的行政文化思想影響到了政府信息公開工作的推進(jìn)。
另一方面，中國政法大學(xué)環(huán)境法學(xué)教授、污染受害者法律幫助中心主任王燦發(fā)提到了《條例》與其他法律法規(guī)相沖突的問題，因?yàn)樵谒?jīng)歷的環(huán)境訴訟中，經(jīng)常會向地方環(huán)保部門申請公開對污染企業(yè)的《處罰決定》，但也會經(jīng)常性地遇到政府拒絕的情況，而借口通常是“屬商業(yè)秘密”或“這是危及國家社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)安全的信息”。
“所以檔案法、保密法、公司法都成為了政府官員拒絕公開信息的借口，由此看來，《條例》尚需出臺實(shí)施細(xì)則，將不能公開的范圍細(xì)化，避免和其他法律法規(guī)相沖突”。王燦發(fā)說。
即便《條例》實(shí)施一年的問題頗多，但其邁出我國政務(wù)公開第一步的重要意義還是被諸多行政法學(xué)家所肯定。
北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安將《條例》實(shí)施一年的意義分做兩個(gè)部分來看，其一是《條例》對中國社會帶來的重大作用：推動了中國的民主政治意識；為市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了更有力的保障；揭開了行政的神秘面紗，打破了傳統(tǒng)的官民心理。
其二是《條例》本身的作用：實(shí)施的頭一年已經(jīng)為今后奠定了很多基礎(chǔ)，比如授予制度、審查制度等的建立；至少許多政府有了專門的政務(wù)公開機(jī)構(gòu)；至少搭建了政府信息公開的平臺；明確了公民申請信息公開受阻的救濟(jì)渠道；通過一年的工作推行，至少還向社會公眾普及了政府信息公開的理念。
