黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》對堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系進行了重要部署，提出建立健全運用互聯(lián)網、大數(shù)據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規(guī)則，推進數(shù)字政府建設，加強數(shù)據有序共享，依法保護個人信息。數(shù)字政府是數(shù)字中國戰(zhàn)略的重要組成部分，是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大舉措，是創(chuàng)建人民滿意的服務型政府的重要支撐。這就需要政府主動把握技術變革機遇，全面應對新時代的風險挑戰(zhàn)。
一、數(shù)字技術應用促進政府數(shù)字化轉型
數(shù)字技術是數(shù)字時代的基礎，是建設數(shù)字政府的必要條件。政府數(shù)字化轉型需要借助數(shù)字技術的創(chuàng)新動能，通過在政府各方面深化應用數(shù)字技術，提高政府信息的數(shù)字化水平和共享程度，優(yōu)化組織結構和流程，改善公共服務供給，擴大民主參與渠道。應用數(shù)字技術促進政府數(shù)字化轉型包含四個方面：提升政府效率、改進內部流程、改善公眾參與、創(chuàng)新公共價值。
（一）數(shù)字技術提升政府效率
數(shù)字技術應用到政府管理領域最初是為了提升政府內部的效率，涉及技術環(huán)境的操作、維護和發(fā)展，進而在政府組織內部和政府機構之間提供技術能力、服務和基礎設施。基于這一情境，這一時期把以前由政府組織持有的數(shù)據、文件和其他信息以數(shù)字格式表示，并提供給政府組織內外的工作人員、合作伙伴和其他利益相關方。這一時期主要有兩大目標：一是在數(shù)字化信息及其通過數(shù)字網絡進行交互的基礎上，使現(xiàn)有進程、服務和辦事流程自動化；二是使公眾能夠以數(shù)字化格式通過數(shù)字網絡獲得服務。
數(shù)字技術應用的初期不涉及重新設計、改進或以任何方式改變現(xiàn)有流程、服務或做法，而只是將現(xiàn)有的內容數(shù)字化和自動化，并通過數(shù)字網絡向同樣的利益攸關方和客戶提供這些結果。如果一個流程或一個工作實踐在數(shù)字化之前是無效的，那么它們很可能在數(shù)字化之后仍然同樣無效。因此，數(shù)字化階段本身在改善政府機構內部運作、適應不斷變化的運作條件和社會期望以及向公眾提供價值方面所起到的作用是有限的，但這是進入數(shù)字政府發(fā)展后續(xù)階段的必要步驟。為了充分發(fā)揮公共部門數(shù)字化的潛力，必須消除對政府機構工作和結構轉變的制約，推進數(shù)字化進程。這一轉變是向改進內部流程演進的實質。
?。ǘ?shù)字技術改進內部流程
數(shù)字化轉型的進一步目標旨在通過應用數(shù)字技術改進政府組織的內部流程、結構和工作實踐。這種改進往往是作為政府更進一步的行政和體制改革的一部分進行的，其目的是實現(xiàn)內部效率提高、效能優(yōu)化、合理化、簡單化和其他與改革有關的目標。這一階段的改革包括但不限于在一個單一組織內進行，甚至包括整個部門和各級政府的合作。進行這種改進的主要機制是技術和組織創(chuàng)新，包括從根本上重新思考以技術為支撐的政府、組織或部門在數(shù)字化方面做什么或應該做什么，以及如何調整其業(yè)務和技術發(fā)展。促成這種改進的主要因素是作為最初提升效率的數(shù)字化的一部分而建立的數(shù)字和技術環(huán)境，包括相關的能力和結構。
數(shù)字技術應用改進政府內部流程是對政府組織內部以及內部各部分相互作用的改進。由于這是一種內部改進，公眾、企業(yè)和其他外部行為者可能會在與政府互動中獲得更好的體驗，但其影響是間接的。對政府組織內部流程和結構改革的限制不僅錯失了將公眾和其他非政府行為者納入通過新數(shù)字方式與政府機構進行工作和交易的機會，而且未能利用新的數(shù)字渠道讓公眾參與政府決策過程，從而無法在被治理者和治理者之間建立信任，并增強公眾的權能。為此，必須消除在數(shù)字化過程中政府內部工作的變革限制，包括轉變政府與非政府行為者之間的關系。
（三）數(shù)字技術改善公眾參與
數(shù)字化轉型的深入推進是改善公眾參與，旨在利用數(shù)字技術改變政府與公眾、企業(yè)和其他非政府行為者之間的關系，以增加公共服務供給系統(tǒng)的可得性，提高便利性和有效性，讓公眾參與政治和民政事務，發(fā)展基于知識的社會和經濟，并追求其他高價值的公共政策目標。隨著政府網站“政民互動”欄目的廣泛開設，越來越多的公眾通過政府網站參與互動交流，不論從政府服務的角度還是從公眾意識覺醒的角度來看，公眾通過電子方式參與公共事務都成為了一種新趨勢。
數(shù)字化的公眾參與提高了政府業(yè)務和公共服務供給者業(yè)務的透明度，并建立健全問責制，進而在公眾和公共部門之間、被治理者和治理者之間建立信任。實現(xiàn)參與目標的基礎是政府部門的能力，而能力的提升得益于在數(shù)字化和政府轉型階段，通過數(shù)字渠道與外部行為者進行互動、在各種數(shù)字平臺上建立其存在和運作模型、跨組織邊界開展協(xié)作，并展示在技術驅動的政府內部運作方面的業(yè)績改進。
?。ㄋ模?shù)字技術創(chuàng)新公共價值
數(shù)字化轉型創(chuàng)新公共價值旨在利用數(shù)字技術提升政府創(chuàng)造公共價值的能力，創(chuàng)造更大的公共價值，以滿足公眾對政府能力的期望。依靠由不同政府角色組成的數(shù)字政府生態(tài)系統(tǒng)，包括非政府組織、企業(yè)、協(xié)會和個人，政府應用數(shù)字技術進行角色間交互，支持數(shù)據、服務、內容的生產與訪問，以創(chuàng)建公共價值。經濟合作與發(fā)展組織（OECD）認為公共價值指的是根據愿景和角色的不同，對社會產生的各種益處。如滿足公眾和客戶需求的技術與服務；滿足公眾對公平、公正、效率和效能期望的產品選擇；分配的公平與有效；為完成公共目的對資源的合法使用；改變優(yōu)先權和需求的創(chuàng)新與適應性等。
數(shù)字技術除了帶來政府辦公效率和服務能力的提升等內部政府效益外，更重要的是在政府治理體系、治理能力和管理模式的數(shù)字化轉型過程中，越來越多地體現(xiàn)社會和公眾效益，如減少腐敗可能性、提高公眾數(shù)字素養(yǎng)等?？焖侔l(fā)展的技術以及伴隨而來的社會技術革命要求數(shù)字環(huán)境下政府具有遠見和洞察力。
二、數(shù)字政府的內涵與特征
為貫徹落實黨的十九大關于建設“數(shù)字中國、智慧社會”的戰(zhàn)略部署，更好地適應當前數(shù)字化時代對政府治理體系和治理能力提出的新要求，數(shù)字政府建設成為各級政府深化“放管服”改革轉變政府職能的重要抓手。各地區(qū)積極制定“數(shù)字政府”整體規(guī)劃，以提升民生服務為重點，以體制機制創(chuàng)新為保障，強力推動“數(shù)字政府”建設，以公眾需求為導向提升服務水平，不斷優(yōu)化營商環(huán)境，增強發(fā)展動力，為推進我國政府治理體系的創(chuàng)新提供了有力支撐和保障。分析國際國內的實踐，數(shù)字政府有以下幾個特征。
（一）政府即平臺
這主要體現(xiàn)在培養(yǎng)變革創(chuàng)新思維、公共服務交付創(chuàng)新、促進經濟增長、構建基礎設施等方面。政府通過推動與公眾、非政府組織和企業(yè)共同創(chuàng)造、共同設計和共同交付的創(chuàng)新，從公共服務的提供者變成改善公共服務生態(tài)系統(tǒng)的管理者；公共部門提供數(shù)據和基礎設施，并確保公平、包容和社會效益，使企業(yè)抓住正在崛起的平臺經濟機遇方面發(fā)揮關鍵作用；提供致力于建立信息和通信技術基礎設施和監(jiān)管、數(shù)字智慧、勞動力技能和信任的堅實基礎。
?。ǘ﹦?chuàng)新公共價值
數(shù)字政府超越微觀層面以技術為中心的行政效率和服務能力等內部政府效益的提升，政府更具有遠見和洞察力，更注重政府治理體系和治理能力數(shù)字化轉型中社會和公共效益的提升；從宏觀層面解決政府的數(shù)字化轉型問題，即為了解決在社會技術變革中出現(xiàn)的日益復雜的問題，新的政府數(shù)字化模式需要包括除技術和服務以外的社會和組織因素，如人力資源和治理，從而使得政府的數(shù)字化轉型不斷提升公共價值。
?。ㄈ┯脩趄寗拥姆赵O計
政府服務的重點從滿足政府和政策需要向回應公眾需求轉變，通過服務設計和交付過程改變需求的方向，將滿足用戶需求作為工作重點，并以這種方式設計服務為用戶提供他們實際所需。利益相關者和用戶的參與不應僅限于服務的實施，還應參與公共電子服務的設計過程。為了捕捉用戶需求并適應不斷變化的公共價值觀，需要采用敏捷開發(fā)而不是傳統(tǒng)的瀑布式電子服務開發(fā)方法。政府不應采用傳統(tǒng)的電子服務開發(fā)模式，而應采用新的精益方式來發(fā)展服務。
?。ㄋ模?shù)據治理與協(xié)同
強化數(shù)據資源統(tǒng)籌規(guī)劃、分類管理、整合共享，實現(xiàn)公共數(shù)據資源一體化管理，為各級政府及其部門開展大數(shù)據分析應用提供數(shù)據支撐；充分發(fā)揮數(shù)據的作用，預測政策需求和對未來作出規(guī)劃，把數(shù)據作為驅動創(chuàng)新和引領發(fā)展的先導力量，作為應對危機、解決問題和實現(xiàn)目標的工具；對數(shù)據進行資產化管理，實現(xiàn)數(shù)據有規(guī)律地跨組織邊界流動，使部門之間更容易進行交互和提供更好的服務，專注于設計和實現(xiàn)以數(shù)據為中心的策略和流程。
三、數(shù)據驅動的數(shù)字政府框架
隨著大數(shù)據、人工智能應用的不斷深入，數(shù)據已成為數(shù)字時代數(shù)字政府治理的核心，數(shù)字政府在技術上傾向于以數(shù)據為基礎，在運營方面傾向于基于需求的定制化服務。傳統(tǒng)政府單方面地向消費者（公眾、企業(yè)）提供服務，數(shù)字政府卻基于數(shù)據分析了解公眾的需求，并利用數(shù)據為每個人提供個性化的服務。公眾可以搜索他們需要的政府服務信息，并獨立地使用這些數(shù)據，以獲得智能的、自主的、自動化的、定制化的服務。公共政策中的“數(shù)據驅動”一詞意味著數(shù)據成為政策分析和決策的重要來源，成為解決問題和實現(xiàn)目標的工具。數(shù)據驅動的數(shù)字政府根據數(shù)據的開放和使用情況，實現(xiàn)以公眾為主導的政府管理，并在公眾提出需求之前通過數(shù)據分析，提前預測需求并提供服務。
構建數(shù)據驅動的數(shù)字政府，包括數(shù)字政府的核心、數(shù)字政府的基礎、數(shù)字政府的價值、數(shù)字政府的關鍵和數(shù)字政府的實現(xiàn)五個模塊。數(shù)字政府的核心是開放與參與，通過數(shù)據發(fā)布與開放、隱私保護與安全，讓公眾參與到數(shù)字服務設計、政策制定的過程中，參與到數(shù)字服務的滿意度調查過程中。數(shù)字政府的基礎是通過數(shù)據資源規(guī)劃和共享，構建協(xié)同文化，實現(xiàn)數(shù)據驅動下的治理與協(xié)同。通過統(tǒng)一數(shù)字身份認證和用戶驅動的服務設計構建靈活、主動與定制化的數(shù)字化交付服務，實現(xiàn)以數(shù)據為核心的服務與創(chuàng)新，這是數(shù)字政府的價值所在。數(shù)字政府的關鍵是決策與支撐。如何利用數(shù)據科學決策，預測政策需求和對未來作出規(guī)劃，是數(shù)字政府應對危機、解決核心問題的目標。數(shù)字政府的實現(xiàn)是能力與評價，通過數(shù)字能力與技能的培養(yǎng)，提升公共部門的數(shù)字素養(yǎng)，完成公共部門的數(shù)字化轉型，通過數(shù)字技術的投入，開發(fā)創(chuàng)新應用，不斷培育數(shù)字文化建設，并對數(shù)字政府發(fā)展進行評價，促進數(shù)字政府能力的提升。
?。ㄒ唬?shù)字政府的核心：開放與參與
數(shù)字政府的核心是數(shù)據開放與公眾參與，指的是政府的開放、透明與包容性。政府在政策制定和服務交付中參與多個角色定位，并讓公眾參與其中，創(chuàng)建數(shù)據驅動的文化，保護隱私確保數(shù)據安全。開放政府數(shù)據是由公共機構或政府控制的實體產生或委托產生的數(shù)據，可供任何人使用、重用和再分配。在這種條件下，政府數(shù)據的獲取、再利用和再分配不僅為公共部門機構創(chuàng)造價值，更為整個社會創(chuàng)造了價值，使所有利益攸關方能夠全面、免費地獲取公共數(shù)據，并讓個人有機會評估各行政機構的表現(xiàn)。隨著新技術應用的深入，這個開放式平臺讓更多人能夠更大限度地獲得關鍵記錄，數(shù)據獲取的便捷性使得公眾有機會就公共政策做出明智決定，并參與政策的制定和對服務的設計，不斷地發(fā)現(xiàn)發(fā)展機會。為了改善公眾參與，政府由“獨白式”轉化為“對話式”，政府將信息推送到多個電子渠道，使公眾能夠隨時隨地地接收實時信息，并鼓勵公眾通過這些電子渠道提供反饋意見?？偟膩碚f，開放政府數(shù)據能夠提高資源的使用效率，改善服務供應——這是大多數(shù)國家數(shù)字政府戰(zhàn)略的一個關鍵要素。
?。ǘ?shù)字政府的基礎：治理與協(xié)同
數(shù)字政府的基礎是通過數(shù)字化轉型、數(shù)據化治理、創(chuàng)造性投資以及創(chuàng)新性戰(zhàn)略，實現(xiàn)跨層級、跨地域的一體化協(xié)同，達到更加靈活和有彈性的政府治理活動，創(chuàng)造可持續(xù)的公共價值。通過跨部門的合作，政府信息和數(shù)據通過電子的方式在不同部門之間共享，以此支持協(xié)同的有效組織和治理框架，實現(xiàn)數(shù)據為中心的治理，即以數(shù)據為中心通過數(shù)據收集、確認、聚合、分析，產生數(shù)據服務與產品，并把服務進行聚類產生價值。在治理過程中，數(shù)據的參與實體包括數(shù)據提供者：政府、企業(yè)和公眾，并最終為政府、企業(yè)與公眾服務。數(shù)據的發(fā)布與使用也需要數(shù)據提供者的授權，數(shù)據驅動的政策環(huán)境、數(shù)據驅動的基礎設施、數(shù)據服務提供者和數(shù)據分析服務提供者等制度與技術基礎。在此基礎上建立明確決策與責任、政策與標準、指導原則、隱私與條約以及普通數(shù)據的集成框架，實現(xiàn)整體數(shù)據治理。構建政府、公眾、企業(yè)和非政府組織的各角色協(xié)同框架，在公共部門內部和非政府組織、企業(yè)或公眾等外部角色之間如何建立協(xié)同機制，由不同角色構成數(shù)字政府生態(tài)系統(tǒng)，通過與政府的交互，支持數(shù)據、服務、內容的生產與訪問，促進相關角色的投入使用以調整供需關系。
（三）數(shù)字政府的價值：服務與創(chuàng)新
數(shù)字政府的價值體現(xiàn)在公共服務從用戶需求開始，而不是政府根據政策需要設計服務，根據用戶需求創(chuàng)新公共服務模式，為每個人提供量身定制的服務。通過統(tǒng)一身份認證、電子簽名、電子證照等以用戶為中心設計提供服務的界面和業(yè)務流程，使得政府工作人員更有效地履行職責，公眾能夠更快、更好地獲得服務。針對服務設計與交付可能產生的用戶期望與項目負責人期望之間的差距、管理感知和服務規(guī)范之間的差距、對用戶的承諾與實際交付之間的差距，以及用戶對服務的期望和他們對服務的實際感受之間的差距，用戶為中心的設計是一種將過程或產品的預期用戶置于設計和開發(fā)中心的方法。通過敏捷的方法構建簡單、快速和清晰的以用戶為中心的服務，研究用戶面臨的實際需求和問題，并了解策略意圖和技術約束，利用用戶的反饋來改進服務。
?。ㄋ模?shù)字政府的關鍵：決策與支撐
數(shù)字政府的關鍵之處在于通過業(yè)務處理的自動化和自主性，以及以數(shù)據、算法和人工智能為中心追求科學、準確的決策和支撐?！坝脭?shù)據說話，靠數(shù)據決策，依數(shù)據行動”已成為共識，越來越多的數(shù)據來源和分析工具使得政府能做出更好的決策，同時還可加速數(shù)據的收集，減少政策周期和迭代所耗費的時間，對所收集的數(shù)據進行更加精細的分析，從而不斷培育經濟新動能、構筑競爭新優(yōu)勢、改善民生新服務。利用公共部門的數(shù)據進行決策，意味著需要擴大公共部門信息和統(tǒng)計的數(shù)據池，納入產生數(shù)字經濟的新數(shù)據源，包括移動數(shù)據、物聯(lián)網和社交媒體等。利用數(shù)據驅動的決策可應用于公共部門的各個領域。
?。ㄎ澹?shù)字政府的實現(xiàn)：能力與評價
數(shù)字政府的實現(xiàn)體現(xiàn)在重視發(fā)展相關技能，培養(yǎng)數(shù)字素養(yǎng)，增強公共機構的數(shù)字能力，確立明確的業(yè)務發(fā)展實踐目標以及完善的法律和監(jiān)管框架。總的來說，數(shù)字技能的培養(yǎng)有助于改善社會包容，縮小數(shù)字鴻溝。通過五個方面：信息和數(shù)字素養(yǎng)能力、溝通與協(xié)作能力、數(shù)字內容創(chuàng)建能力、數(shù)據安全能力以及解決問題能力創(chuàng)造性地使用數(shù)字技術，識別數(shù)字能力差距。按照“以公眾為中心”的原則，從公眾體驗和信息化支撐的角度，結合對數(shù)字政府服務的內容、管理和運維等多方面的考察，建立科學有效的評估指標體系，對數(shù)字政府的建設進行綜合評價，促進各級政府部門不斷提升政務服務的供給質量。
四、綜合能力提升的數(shù)字政府評估框架
大數(shù)據、云計算、社交媒體、移動互聯(lián)網以及AI等新技術應用改變了人們看待政務服務的方式。政府數(shù)字化轉型的過程中不斷提高公共管理的效能、創(chuàng)新服務模式、滿足透明化和問責的需要，實現(xiàn)有效資源配置與管理、刺激經濟發(fā)展、增強社會包容性，但各地發(fā)展水平很不平衡，通過數(shù)字政府發(fā)展水平的評估，評比對象可以找到自己的差距，明確發(fā)展方向，創(chuàng)新為本地公眾和企業(yè)提供服務的模式和價值，縮小地域之間的數(shù)字鴻溝。數(shù)字政府的評估體系，分為數(shù)字基礎準備度、數(shù)字環(huán)境支撐度、數(shù)字服務成熟度、數(shù)字協(xié)同治理度、數(shù)字公眾參與度和數(shù)字技術使用度六個方面。
數(shù)字基礎準備度主要考察政府數(shù)字化轉型必備的基礎：各地或部門的數(shù)字化投入和數(shù)字文化環(huán)境，政府對公務員的數(shù)字技能培訓的頻次與投入，統(tǒng)一數(shù)字身份認證、電子印章和電子證照庫等數(shù)字化基礎設施。
數(shù)字環(huán)境支撐度主要考察各地或部門的數(shù)字政府規(guī)劃的戰(zhàn)略引領，數(shù)字管理機構的統(tǒng)籌推進作用，政府數(shù)據資源的管理、標準、架構等的整體規(guī)劃，數(shù)據共享交換、開放數(shù)據的使用、數(shù)據安全管理和隱私保護等政府開放和使用數(shù)據的程度等方面。
數(shù)字服務成熟度主要關注數(shù)字化環(huán)境下政務服務辦理事項信息的基礎提供情況，針對個人和企業(yè)要辦理的一件事的所有流程中服務集成與交付情況，基于數(shù)據分析的主動服務、定制服務，以及跨部門、跨層級的服務交付等。
數(shù)字協(xié)同治理度主要關注數(shù)據驅動下部門協(xié)同推進政務服務使得企業(yè)的流程縮減、營商環(huán)境優(yōu)化，市場主體信用體系建設情況，數(shù)據驅動的政策需求預測、自然災害應對，以及網格化管理和安全等。
數(shù)字公眾參與度主要關注數(shù)字服務的設計過程中以及數(shù)據開放過程中公眾的參與情況，對終端用戶、提供服務的公務員以及其他支持最終用戶訪問服務的中介等需求的調查情況，對公眾數(shù)字服務滿意度的調查及反饋，以及政策咨詢的公眾在線參與度。
數(shù)字技術使用度主要考察各地政府在創(chuàng)新服務交付的過程中對云計算、大數(shù)據、物聯(lián)網、人工智能和區(qū)塊鏈等數(shù)字技術采納情況，包含云平臺的集約化建設與使用、大數(shù)據應用創(chuàng)新、新技術推動環(huán)境治理等。
