當下，數(shù)據(jù)已成為一國國家治理中不可或缺的工具，成為關(guān)系國家安全和國際競爭力的重要資源。這從斯諾登事件、俄羅斯斷網(wǎng)、中美貿(mào)易戰(zhàn)等事件中可見一斑。近年，美日英等國家相繼出臺國家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，力圖搭建國家層面的數(shù)據(jù)治理方案，探索數(shù)據(jù)開放使用和數(shù)據(jù)安全的平衡之道。2019年12月23日，美國白宮行政管理和預(yù)算辦公室(OMB)發(fā)布《聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略與2020年行動計劃》。以2020年為起始，聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略描述了美國聯(lián)邦政府未來十年的數(shù)據(jù)愿景，并初步確定了各政府機構(gòu)在2020年需要采取的關(guān)鍵行動。

　　美國聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的出臺背景

　　長期以來，美國圍繞信息公開、個人隱私保護、信息安全、電子政務(wù)、數(shù)據(jù)開放等數(shù)據(jù)問題頒布了大批法律法規(guī)和行政命令，如1974年《隱私法》、1967年《信息自由法》、1976年《陽光政府法》、1980年《文書消減法》、OMB備忘錄《開放數(shù)據(jù)政策》、2002年《電子政務(wù)法》等。在機構(gòu)治理層面，則形成了以美國管理與預(yù)算辦公室（OMB）為核心，聯(lián)邦首席信息官委員會、科技政策辦公室、司法部信息政策辦公室、國家檔案和記錄管理局(NARA)、商務(wù)部等機構(gòu)充分支撐協(xié)作的數(shù)據(jù)治理機構(gòu)體系。[1]為了進一步釋放數(shù)據(jù)潛力，推動數(shù)據(jù)共享，美國在現(xiàn)有立法政策的基礎(chǔ)之上，率先制定了數(shù)據(jù)國家戰(zhàn)略。

　　2012年，在奧巴馬的極力推動下，美國發(fā)布《大數(shù)據(jù)研發(fā)倡議》，提出發(fā)展前沿核心技術(shù)、推動科學(xué)工程領(lǐng)域發(fā)明創(chuàng)造以及儲備人力資源三大目標，以滿足發(fā)展大數(shù)據(jù)技術(shù)的需求。2016年5月，作為對《大數(shù)據(jù)研發(fā)倡議》的延續(xù)和補充，美國發(fā)布《聯(lián)邦大數(shù)據(jù)研發(fā)戰(zhàn)略計劃》，提出了聚焦新型技術(shù)、數(shù)據(jù)質(zhì)量、基礎(chǔ)設(shè)施、共享價值、隱私安全、人才培養(yǎng)和加強合作七大戰(zhàn)略，擬建成有活力的國家大數(shù)據(jù)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。

　　2019年6月，美國管理和預(yù)算辦公室（OMB）發(fā)布了《第一年聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動計劃》（Year-1 Federal Data Strategy Action Plan）草案，向社會公開征求意見。2019年12月，在充分吸收公眾意見的基礎(chǔ)上，OMB發(fā)布了上述草案的最終版本——《聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略與2020年行動計劃》。如聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略序言中所言，如果聯(lián)邦政府不能有效發(fā)揮其作為數(shù)據(jù)提供者和數(shù)據(jù)使用者的角色，那么它將難以履行服務(wù)公眾的角色。該戰(zhàn)略的突出特點在于，美國對數(shù)據(jù)的關(guān)注由技術(shù)轉(zhuǎn)向資產(chǎn)，“將數(shù)據(jù)作為戰(zhàn)略資源開發(fā)（Leveraging Data as a Strategic Asset）”成為此戰(zhàn)略的核心目標。

　　美國聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的主要內(nèi)容

　　《聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略和2020年行動計劃》由OMB、科學(xué)技術(shù)政策辦公室（OSTP）、商務(wù)部和小型企業(yè)管理局聯(lián)席起草。該戰(zhàn)略由使命、原則和實踐三部分內(nèi)容構(gòu)成，共同確立了政府機構(gòu)應(yīng)如何使用聯(lián)邦數(shù)據(jù)的長期框架。

　　聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略確立了政府范圍內(nèi)的框架原則。倫理方面，應(yīng)符合基本道德規(guī)范，評估聯(lián)邦數(shù)據(jù)應(yīng)用實踐對公眾的影響，確保服務(wù)于公共利益；采取合理的數(shù)據(jù)安全措施，保護個人隱私，確保適當訪問和使用數(shù)據(jù)；促進透明度，闡明聯(lián)邦數(shù)據(jù)應(yīng)用的目的和用途，建立公眾信任。意識層面，要確保相關(guān)性，保護數(shù)據(jù)的質(zhì)量、完整性和可理解性；充分使用現(xiàn)有數(shù)據(jù)并預(yù)期未來用途，注重塑造數(shù)據(jù)間的互操作性；加強及時響應(yīng)能力，改進數(shù)據(jù)收集、分析和傳播方式。文化層面，政府機構(gòu)應(yīng)投資數(shù)據(jù)能力培訓(xùn)，促進與數(shù)據(jù)有關(guān)的學(xué)習(xí)氛圍，確保學(xué)習(xí)的持續(xù)性和協(xié)作性；培養(yǎng)數(shù)據(jù)領(lǐng)導(dǎo)者、分配職責(zé)，審核數(shù)據(jù)實踐，確立問責(zé)制。

　　聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略確立了40項具體數(shù)據(jù)管理實踐。總體可分為三個層面：第一，建立重視數(shù)據(jù)并促進數(shù)據(jù)共享使用的文化，如通過數(shù)據(jù)指導(dǎo)決策、評估公眾對聯(lián)邦政府數(shù)據(jù)的價值和信任感知、促進各個機構(gòu)間的數(shù)據(jù)流通等。第二，保護數(shù)據(jù)，如保護數(shù)據(jù)完整性、確保流通數(shù)據(jù)的真實性、確保數(shù)據(jù)存儲的安全性、允許修改數(shù)據(jù)提高透明度等；第三，探索有效使用數(shù)據(jù)的方案，如增強數(shù)據(jù)管理分析能力、促進數(shù)據(jù)訪問的多樣化路徑等。

　　確立了2020年20項具體行動方案。行動方案直接關(guān)系該國家戰(zhàn)略的落地問題。在聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略整體框架下，每年OMS均將設(shè)立該年度的行動方案，包括具體的時間安排和責(zé)任機構(gòu)。2020年行動計劃為接下來十年間落實聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略提供了堅實基礎(chǔ)。2020行動計劃分為三類行動方案，第一類機構(gòu)行動（Agency Action），由單個機構(gòu)執(zhí)行，旨在利用現(xiàn)有機構(gòu)資源改善數(shù)據(jù)能力。第二類為團體行動（Community Action），由若干個機構(gòu)圍繞一個共同主題執(zhí)行的，通過一個已建立的跨機構(gòu)協(xié)會或其他現(xiàn)有的組織機制予以協(xié)調(diào)。它們將有助于聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略更快、更一致地實現(xiàn)其目標。第三類可稱為共享行動（Shared Action）方案，即由單一機構(gòu)或協(xié)會主導(dǎo)，以所有機構(gòu)為受益人，利用跨機構(gòu)資源實施的行動。它們?yōu)閷嵤┞?lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略提供政府范圍的數(shù)據(jù)治理引導(dǎo)、指南或工具。

　　機構(gòu)行動方案包括以下六項：

　　1、將本機構(gòu)數(shù)據(jù)治理制度化；

　　2、識別解決本機構(gòu)核心問題所需的數(shù)據(jù)資料；

　　3、評估數(shù)據(jù)和相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的成熟度；

　　4、提高員工數(shù)據(jù)技能；

　　5、確定機構(gòu)優(yōu)先開放的數(shù)據(jù)集；

　　6、發(fā)布和更新數(shù)據(jù)清單。

　　團體行動方案包括以下四項：

　　1、成立聯(lián)邦首席數(shù)據(jù)官委員會；

　　2、改善人工智能研究和應(yīng)用的數(shù)據(jù)和模型；

　　3、改善財務(wù)管理數(shù)據(jù)標準；

　　4、將地理空間數(shù)據(jù)實踐整合到聯(lián)邦數(shù)據(jù)中。

　　共享行動方案包括以下十項：

　　1、開發(fā)聯(lián)邦數(shù)據(jù)資源庫；

　　2、創(chuàng)建OMB聯(lián)邦數(shù)據(jù)政策委員會；

　　3、制定數(shù)據(jù)技能目錄；

　　4、創(chuàng)設(shè)數(shù)據(jù)倫理框架；

　　5、開發(fā)數(shù)據(jù)保護工具包；

　　6、試行一站式數(shù)據(jù)標準；

　　7、試行一種自動的信息收集審查工具，支持數(shù)據(jù)清單的創(chuàng)建和更新；

　　8、嘗試改進數(shù)據(jù)管理工具；

　　9、開發(fā)數(shù)據(jù)質(zhì)量衡量和報告指南；

　　10、開發(fā)數(shù)據(jù)標準庫。

　　美國聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的影響

　　聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略確立了一致的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施和標準實踐，該戰(zhàn)略的出臺意味著美國對于數(shù)據(jù)的重視程度繼續(xù)提升，并出現(xiàn)了聚焦點從“技術(shù)”到“資產(chǎn)”的轉(zhuǎn)變。[2]借此，美國政府將逐步建立強大的數(shù)據(jù)治理能力，充分利用數(shù)據(jù)為美國人民、企業(yè)和其他組織提供相應(yīng)的服務(wù)，這將對整個國家經(jīng)濟和安全產(chǎn)生深遠影響。

　　該戰(zhàn)略計劃將從根本上改變聯(lián)邦政府如何管理、使用數(shù)據(jù)。將使機構(gòu)謹慎考量數(shù)據(jù)被其他政府機構(gòu)、研究人員、企業(yè)和公眾二次使用的可能以及附隨風(fēng)險，根據(jù)優(yōu)先順序和成熟度考量數(shù)據(jù)管理，并宣傳最佳實踐方式。同時，該戰(zhàn)略為逐步改善行政預(yù)算和管理提供長期路線圖，并為政府提供了每一年度的優(yōu)先數(shù)據(jù)管理事項。

　　該數(shù)據(jù)戰(zhàn)略具有動態(tài)性，將充分適應(yīng)國家立法政策、利益相關(guān)者利益和用戶需求以及新技術(shù)發(fā)展變化的需求。例如，2020年行動計劃即考慮了《2018年基于證據(jù)的政策制定法案》，2018年《地理空間數(shù)據(jù)法案》以及《關(guān)于維持美國人工智能領(lǐng)導(dǎo)地位的第13859號行政命令》的要求。同時，每年的行動方案均會通過相應(yīng)機制充分吸納利益相關(guān)者的需求，并考量新技術(shù)新應(yīng)用對數(shù)據(jù)的使用需求。因此，聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略既體現(xiàn)了長期穩(wěn)定的數(shù)據(jù)治理目標，同時能夠及時捕獲外部影響，體現(xiàn)了戰(zhàn)略的動態(tài)性。

　　在國家層面營造數(shù)據(jù)驅(qū)動的文化氛圍。整體來看，該戰(zhàn)略從標準、工具包、倫理框架等多層面促進數(shù)據(jù)共享，并推動數(shù)據(jù)使用的可問責(zé)性和透明度理念。該戰(zhàn)略重視對政府雇員數(shù)據(jù)能力培養(yǎng)，日益復(fù)雜和數(shù)據(jù)飽和的決策環(huán)境要求員工應(yīng)當充分了解數(shù)據(jù)安全實踐和掌握數(shù)據(jù)技能。同時，該戰(zhàn)略推動成立聯(lián)邦首席數(shù)據(jù)官委員會，并將在OMS內(nèi)部成立聯(lián)邦數(shù)據(jù)政策委員會，以在組織層面共同推動有序、高效的數(shù)據(jù)治理文化。

　　為人工智能的未來發(fā)展廓清路線。該戰(zhàn)略尤為重視人工智能研發(fā)所需的數(shù)據(jù)資源。行動方案指出，所有機構(gòu)應(yīng)審查聯(lián)邦數(shù)據(jù)和模型，為人工智能培訓(xùn)和測試開發(fā)共享的公共數(shù)據(jù)集和環(huán)境。戰(zhàn)略要求，各機構(gòu)應(yīng)改進數(shù)據(jù)和模型清單文件，提高數(shù)據(jù)可用性，根據(jù)人工智能研究機構(gòu)的用戶反饋，優(yōu)先優(yōu)化人工智能數(shù)據(jù)和該模型的質(zhì)量和訪問路徑。

　　[1]參見黃璜：《美國聯(lián)邦政府數(shù)據(jù)治理：政策與結(jié)構(gòu)》，《中國行政管理》2017年第8期。

　　[2]參見中國信息通信研究院：《大數(shù)據(jù)白皮書（2019）》

　　作者簡介：程瑩，中國信息通信研究院互聯(lián)網(wǎng)法律研究中心研究員

　　附：國脈“一網(wǎng)通辦”核心支撐系統(tǒng)（GDBOS），助力數(shù)字政府建設(shè)

　　數(shù)字政府2.0操作系統(tǒng)、政務(wù)數(shù)據(jù)體系2.0基礎(chǔ)標配、政務(wù)服務(wù)一體化升級方案。又名“政府數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)操作系統(tǒng)”（GDBOS）, 是基于國家有關(guān)政策要求、各地實踐經(jīng)驗、數(shù)據(jù)體系理論、微服務(wù)技術(shù)架構(gòu)，圍繞“大數(shù)據(jù)、大系統(tǒng)、大平臺”融合一體思路，為各地數(shù)字政府升級而量身打造的一套作業(yè)平臺。運用數(shù)據(jù)體系、標準治理、業(yè)務(wù)再造、組織進化等工具和方式，可從結(jié)構(gòu)、標準、模塊架構(gòu)上對當前政務(wù)服務(wù)平臺體系進行優(yōu)化、重組和升級。有效適配部委、省、市、縣（區(qū)）不同層次需求，支撐數(shù)據(jù)整合共享、政務(wù)流程再造和服務(wù)模式升級，全面提升政務(wù)服務(wù)能力，夯實數(shù)字政府基礎(chǔ)，為國家治理能力現(xiàn)代化提供重要支撐。

　　依托"產(chǎn)品+數(shù)據(jù)+標準"框架，構(gòu)建"標準支撐、數(shù)據(jù)體系、業(yè)務(wù)再造、數(shù)據(jù)治理、管理賦能"五大體系，無縫銜接既有業(yè)務(wù)系統(tǒng)，有效驅(qū)動政務(wù)服務(wù)整體運作：①落腳在“辦成”，把政務(wù)數(shù)據(jù)歸集到一個功能性平臺，企業(yè)和群眾只進一扇門就能辦成不同領(lǐng)域事項；②綜合提升政府政務(wù)服務(wù)、數(shù)據(jù)整合與治理能力，并最終實現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級與智慧組織進化。