4月9日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》（簡(jiǎn)稱《意見》），數(shù)據(jù)作為一種新型生產(chǎn)要素被納入其中，與土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)等一道，共同構(gòu)成此次要素市場(chǎng)化改革的重要組成部分。筆者認(rèn)為，這是一個(gè)劃時(shí)代的決定，是我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的標(biāo)志性事件。在此背景之下，應(yīng)抓緊構(gòu)建并逐步完善以數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)保護(hù)、數(shù)據(jù)流動(dòng)等為基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)規(guī)則，構(gòu)建數(shù)字經(jīng)濟(jì)之制度基石，促進(jìn)我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展。
一、數(shù)據(jù)開放制度，數(shù)字經(jīng)濟(jì)之源
從數(shù)據(jù)的來源環(huán)節(jié)來看，目前大數(shù)據(jù)資源主要掌握在政府手中，因此要充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)的價(jià)值，必須完善政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度，推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放。政府?dāng)?shù)據(jù)開放之邏輯在于“取之于民，用之于民”，也是當(dāng)前各國(guó)搶占大數(shù)據(jù)時(shí)代戰(zhàn)略制高點(diǎn)的國(guó)家戰(zhàn)略。歐美日韓等國(guó)在政府?dāng)?shù)據(jù)開放方面已經(jīng)走在前面，如2009年美國(guó)白宮即開始實(shí)施“開放政府計(jì)劃”，將眾多數(shù)據(jù)公布在美國(guó)聯(lián)邦政府的數(shù)據(jù)開放平臺(tái)——Data.gov上。經(jīng)過近10年努力，美國(guó)2019年12月發(fā)布《聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略與2020年行動(dòng)計(jì)劃》，確定了在2020年需要采取的關(guān)鍵行動(dòng)。核心關(guān)注點(diǎn)由數(shù)據(jù)技術(shù)轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)資產(chǎn)、促進(jìn)數(shù)據(jù)再利用及培育數(shù)據(jù)文化等，將數(shù)據(jù)作為戰(zhàn)略資源開發(fā)。歐盟于2020年2月19日頒布的《歐洲數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》旨在解決八大問題（包括需要解決數(shù)據(jù)可用性問題），并提出四大建設(shè)戰(zhàn)略，包括建立數(shù)據(jù)訪問和使用的跨部門治理框架、面向戰(zhàn)略性部門及公共利益領(lǐng)域建立歐洲公共數(shù)據(jù)空間等舉措。意圖實(shí)現(xiàn)創(chuàng)建歐洲公共數(shù)據(jù)空間的設(shè)想，進(jìn)一步發(fā)展數(shù)據(jù)單一市場(chǎng)，塑造全球標(biāo)準(zhǔn)。
近年來，我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放取得初步進(jìn)展，但與國(guó)外仍有差距。政府部門之間和各地方政府之間數(shù)據(jù)共享一直是公共部門管理運(yùn)行中的薄弱環(huán)節(jié)，進(jìn)入大數(shù)據(jù)時(shí)代，開放政府?dāng)?shù)據(jù)又開始成為我國(guó)難以解決的新的痛點(diǎn)，主要體現(xiàn)在“不愿開”、“不敢開”、“不會(huì)開”等。數(shù)據(jù)開放規(guī)則層面近年來也取得了一些進(jìn)展，如2017年2月中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十二次會(huì)議通過《關(guān)于推進(jìn)公共信息資源開放的若干意見》；2018年1月5日，中央網(wǎng)信辦、國(guó)家發(fā)改委、工信部聯(lián)合印發(fā)《公共信息資源開放試點(diǎn)工作方案》，確定在北京、上海、浙江、福建、貴州開展公共信息資源開放試點(diǎn)工作。2020年2月1日實(shí)施《國(guó)家政務(wù)信息化項(xiàng)目建設(shè)管理辦法》，規(guī)范國(guó)家政務(wù)信息化建設(shè)管理，推動(dòng)政務(wù)信息系統(tǒng)跨部門跨層級(jí)互聯(lián)互通、信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同。
此次意見提出，“推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享。優(yōu)化經(jīng)濟(jì)治理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，加快推動(dòng)各地區(qū)各部門間數(shù)據(jù)共享交換，制定出臺(tái)新一批數(shù)據(jù)共享責(zé)任清單。研究建立促進(jìn)企業(yè)登記、交通運(yùn)輸、氣象等公共數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)資源有效流動(dòng)的制度規(guī)范?！笔菍?duì)我們數(shù)據(jù)開放制度的進(jìn)一步細(xì)化，未來應(yīng)以公開為原則、不公開為例外”的立法原則，采用“負(fù)面清單”形式明確不予公開的公共數(shù)據(jù)范圍，完善細(xì)化政府?dāng)?shù)據(jù)開放規(guī)則，切實(shí)推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放。
二、數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度，數(shù)字經(jīng)濟(jì)之根
數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度的討論來自于市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)需求。近年來，隨著技術(shù)的不斷進(jìn)步，世界范圍內(nèi)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，數(shù)據(jù)交易也應(yīng)運(yùn)而生，我國(guó)也建立了如貴陽(yáng)大數(shù)據(jù)交易所等數(shù)據(jù)交易中心。數(shù)據(jù)交易的前提在于，誰擁有這些數(shù)據(jù)？如果產(chǎn)權(quán)存在瑕疵，則意味著交易存在法律風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)內(nèi)外數(shù)據(jù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)實(shí)踐也凸顯出數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)問題，包括hiQ訴linkedin、新浪訴脈脈、順豐與菜鳥關(guān)于物流數(shù)據(jù)爭(zhēng)奪等。
總體而言，當(dāng)前國(guó)際社會(huì)對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)問題的討論還處于初始階段，尚未有明確定論。一個(gè)基本思路是將數(shù)據(jù)分為個(gè)人數(shù)據(jù)與非個(gè)人數(shù)據(jù)加以論述。針對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)主體應(yīng)當(dāng)同時(shí)享有人格權(quán)益和財(cái)產(chǎn)權(quán)益。個(gè)人享有初始的數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，個(gè)人可以通過用戶協(xié)議，將占有、使用權(quán)利讓渡于企業(yè)或政府，由其開發(fā)出更高效用的數(shù)據(jù)產(chǎn)品。賦予數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)者對(duì)衍生數(shù)據(jù)具有相當(dāng)程度排他性的數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)，以保障數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)者投入大量資本和勞動(dòng)進(jìn)行數(shù)據(jù)開發(fā)的權(quán)益。對(duì)非個(gè)人數(shù)據(jù)（如工業(yè)數(shù)據(jù)），賦予數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)者以占有、使用、收益和處分的權(quán)利，同時(shí)也需要承擔(dān)必要的公共利益和公共安全責(zé)任，防止數(shù)據(jù)壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。
此次意見提出：“研究根據(jù)數(shù)據(jù)性質(zhì)完善產(chǎn)權(quán)性質(zhì)”，也是此類思路的體現(xiàn)。數(shù)據(jù)里涉及個(gè)人數(shù)據(jù)、商業(yè)秘密、國(guó)家秘密、版權(quán)保護(hù)內(nèi)容等，應(yīng)首先考慮在當(dāng)前立法框架下解決問題，當(dāng)前立法無法涵蓋相關(guān)內(nèi)容，可以考慮產(chǎn)權(quán)問題，如不在以上涵蓋范圍的但有商業(yè)價(jià)值的非個(gè)人數(shù)據(jù)，如工業(yè)數(shù)據(jù)、自然地理數(shù)據(jù)等。清晰的數(shù)據(jù)權(quán)益歸屬是進(jìn)行大數(shù)據(jù)交易的前提，當(dāng)前各國(guó)都在積極研究并嘗試?yán)迩逡?guī)則，我國(guó)數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)實(shí)踐走在前列，需要理論創(chuàng)新并逐步探索數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)相關(guān)規(guī)定。
三、數(shù)據(jù)保護(hù)制度，數(shù)字經(jīng)濟(jì)之本
在大數(shù)據(jù)時(shí)代加強(qiáng)個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)已是當(dāng)前國(guó)際社會(huì)共識(shí)。2018年歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（General Data Protection Regulation，簡(jiǎn)稱為“GDPR”）和加利福尼亞州率先頒布了《加州消費(fèi)者隱私保護(hù)法》（CCPA）正式實(shí)施，標(biāo)志全球范圍內(nèi)個(gè)人信息保護(hù)立法與制度進(jìn)入了全新的2.0階段。2020年3月12日，華盛頓州通過了全美第一部針對(duì)人臉識(shí)別的法案，對(duì)人臉識(shí)別個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)等進(jìn)行規(guī)制。國(guó)際社會(huì)個(gè)人數(shù)據(jù)立法從通用數(shù)據(jù)立法向垂直領(lǐng)域個(gè)人數(shù)據(jù)立法轉(zhuǎn)變。
國(guó)內(nèi)來看，中國(guó)個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)以分散立法為主，尚未制定專門統(tǒng)一的個(gè)人信息保護(hù)法，但目前已形成了法律，行政法規(guī)，部門規(guī)章，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及自律公約等個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的基本法律框架。[1]隨著技術(shù)及商業(yè)模式發(fā)展，我國(guó)數(shù)據(jù)保護(hù)立法也帶來挑戰(zhàn)，主要包括：技術(shù)與商業(yè)模式變革，導(dǎo)致個(gè)人數(shù)據(jù)概念不斷擴(kuò)展，界限模糊；當(dāng)前個(gè)人數(shù)據(jù)立法僅僅規(guī)制個(gè)人及企業(yè)而并不約束公權(quán)力；個(gè)人數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)凸顯，挑戰(zhàn)傳統(tǒng)制度框架；國(guó)家安全價(jià)值與個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)人權(quán)價(jià)值的沖突等。此類問題，都需要在未來我國(guó)數(shù)據(jù)保護(hù)立法中加以解決。此次意見提出，“制定數(shù)據(jù)隱私保護(hù)制度和安全審查制度。推動(dòng)完善適用于大數(shù)據(jù)環(huán)境下的數(shù)據(jù)分類分級(jí)安全保護(hù)制度，加強(qiáng)對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)、企業(yè)商業(yè)秘密和個(gè)人數(shù)據(jù)的保護(hù)?！笔菍?duì)我國(guó)未來數(shù)據(jù)保護(hù)制度建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)和思考。
四、數(shù)據(jù)流動(dòng)制度，數(shù)字經(jīng)濟(jì)之翼
數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度確立了靜態(tài)的數(shù)據(jù)規(guī)則，而數(shù)據(jù)流動(dòng)制度則是動(dòng)態(tài)的數(shù)據(jù)規(guī)則。數(shù)據(jù)流動(dòng)的重要形式之一是數(shù)據(jù)交易。近年來我國(guó)數(shù)據(jù)交易平臺(tái)探索制定數(shù)據(jù)交易規(guī)則，包括《中關(guān)村數(shù)海大數(shù)據(jù)交易平臺(tái)規(guī)則》、《貴陽(yáng)大數(shù)據(jù)交易所702公約》等，但此類規(guī)則并非通用性數(shù)據(jù)交易規(guī)則。當(dāng)前在數(shù)據(jù)交易方面，如何確定評(píng)估數(shù)據(jù)價(jià)值及定價(jià)，如何確定交易規(guī)則及相關(guān)利益分配機(jī)制仍需不斷摸索。
數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)也是當(dāng)前國(guó)際社會(huì)探討的數(shù)據(jù)熱點(diǎn)問題。作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)大國(guó)，美國(guó)積極加強(qiáng)國(guó)際合作，推動(dòng)數(shù)據(jù)跨國(guó)流動(dòng)。2000年12月，美國(guó)商業(yè)部跟歐盟簽訂《安全港協(xié)議》，確立了美國(guó)和歐盟之間個(gè)人數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)框架。隨著《安全港協(xié)議》的失效，歐美開啟新一輪談判，并于2016年達(dá)成“隱私盾協(xié)議”，確保美歐個(gè)人數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)新框架。雙多邊協(xié)定方面，最先由美國(guó)主導(dǎo)的 “跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)合作關(guān)系協(xié)定”（TPP）,美國(guó)、墨西哥和加拿大《美墨加協(xié)定》（USMCA）以及2019年底美國(guó)和日本簽署的數(shù)字貿(mào)易雙邊協(xié)定，等都包含了高水平的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)條款。APEC也制定了“跨境隱私保護(hù)規(guī)則”（CBPR）。但我國(guó)目前尚未參與此類數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)協(xié)定。
我國(guó)正在探索數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則，當(dāng)前已經(jīng)初步構(gòu)建了一個(gè)數(shù)據(jù)分級(jí)分類管理的頂層設(shè)計(jì)框架。[2]針對(duì)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者的個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)出境，根據(jù)《網(wǎng)絡(luò)安全法》、《數(shù)據(jù)安全管理辦法（草案）》、《個(gè)人信息出境安全評(píng)估辦法(草案)》目前正在構(gòu)建安全評(píng)估機(jī)制。在部分重要行業(yè)（如金融、征信、人口健康、保險(xiǎn)、互聯(lián)網(wǎng)地圖、網(wǎng)約車），已經(jīng)建立了初步的數(shù)據(jù)本地化要求。
數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則未來將成為類似貨物貿(mào)易規(guī)則、服務(wù)貿(mào)易規(guī)則、人員流動(dòng)規(guī)則、資金流動(dòng)規(guī)則等國(guó)際社會(huì)貿(mào)易基本規(guī)則。此次意見也提出，“加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源整合和安全保護(hù)。探索建立統(tǒng)一規(guī)范的數(shù)據(jù)管理制度，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量和規(guī)范性，豐富數(shù)據(jù)產(chǎn)品?！睌?shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則應(yīng)是數(shù)據(jù)管理制度的題中之意。我國(guó)應(yīng)把握時(shí)機(jī)，積極參與跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)國(guó)際規(guī)則的制定，加強(qiáng)與國(guó)際規(guī)則的對(duì)接與協(xié)調(diào)，并在此框架下最大限度地發(fā)揮我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的優(yōu)勢(shì)，加快推出數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)全球化過程中扮演更加重要的角色。
結(jié)語：數(shù)據(jù)規(guī)則將成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)則
總體而言，數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)的“石油”，數(shù)據(jù)規(guī)則將成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)則。科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，制度建設(shè)也是生產(chǎn)力。農(nóng)業(yè)時(shí)代確立了產(chǎn)權(quán)規(guī)則；工業(yè)時(shí)代確立了知識(shí)產(chǎn)權(quán)規(guī)則；人工智能與大數(shù)據(jù)時(shí)代呼喚數(shù)據(jù)規(guī)則，而當(dāng)前該規(guī)則正在形成過程中，各國(guó)處于相同起跑線。我們應(yīng)以《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》為契機(jī)，抓緊構(gòu)建并逐步完善以數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)保護(hù)、數(shù)據(jù)流動(dòng)等為基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)規(guī)則，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
