摘要：立基于信息技術(shù)基礎(chǔ)上“數(shù)字政府”正在改變著國家治理能力和治理形態(tài),技術(shù)作為一把雙刃劍,在“技術(shù)—政府—社會”的互動關(guān)系中,不僅僅正向推動了政府管理和社會治理創(chuàng)新,也蘊(yùn)含著可能侵蝕“數(shù)字政府”自身的風(fēng)險。本文根據(jù)社會技術(shù)系統(tǒng)理論,以全息視角從技術(shù)維度、組織維度、動態(tài)維度、知識管理維度、社會維度等方面分析了“數(shù)字政府”的可能風(fēng)險,為“數(shù)字政府”風(fēng)險治理提供風(fēng)險分析基礎(chǔ)。提出以風(fēng)險管理體系建立風(fēng)險管理過程,貫穿“數(shù)字政府”各個環(huán)節(jié)的風(fēng)險治理方向。

　　一、問題的提出

　　數(shù)字化、互聯(lián)網(wǎng)、移動網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)的快速發(fā)展催生了“數(shù)字政府”理念的發(fā)展。所謂“數(shù)字政府”是指在信息社會背景下,政府通過數(shù)字戰(zhàn)略的實施,對內(nèi)打通政府各部門、各層級之間的信息孤島,建立起基于政府內(nèi)部數(shù)據(jù)融通的高效辦事網(wǎng)絡(luò);對外促進(jìn)社會公共信息在社會成員之間的共享,從而釋放數(shù)據(jù)活力的一系列機(jī)制、方式和過程的綜合體。黨的十九大報告提出建設(shè)“數(shù)字中國”的戰(zhàn)略構(gòu)想。“數(shù)字政府”是“數(shù)字中國”體系的重要組成部分,是推動“數(shù)字中國”發(fā)展、推進(jìn)政府管理和社會治理模式創(chuàng)新、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。

　　“數(shù)字政府”作為一種以信息技術(shù)為基礎(chǔ)的新型政府運(yùn)行模式,其正向提升政府治理效能的巨大價值不言而喻:在決策上,支持政府科學(xué)決策、智慧決策;在組織上,有利于政府部門橫縱貫通,實現(xiàn)跨部門、跨層級、跨系統(tǒng)的業(yè)務(wù)活動協(xié)同;在公共管理上,保障公共服務(wù)的質(zhì)量提升、社會治理的精準(zhǔn)有效、公共安全的可觀可控等。但其中可能蘊(yùn)含的信息安全、數(shù)字鴻溝、公眾接受性等風(fēng)險也不容小覷,正如烏爾里希.貝克所言:現(xiàn)代化的“自反性”蘊(yùn)含著其自身的危機(jī)。因此,當(dāng)“數(shù)字政府”建設(shè)不斷取得進(jìn)展,人們對其光明前景一片憧憬之時,提升風(fēng)險意識,重視和警惕“數(shù)字政府”的負(fù)面效應(yīng)并非杞人憂天。

　　本文根據(jù)復(fù)雜系統(tǒng)分析的HHM(等級全息建模)理念,以社會技術(shù)系統(tǒng)理論為分析框架,分析“數(shù)字政府”發(fā)展中可能蘊(yùn)含的風(fēng)險。社會技術(shù)系統(tǒng)理論認(rèn)為技術(shù)嵌入在社會系統(tǒng)中,單純的技術(shù)問題只是冰山一角,基于此本文不局限于從信息技術(shù)安全維度對“數(shù)字政府”風(fēng)險進(jìn)行討論,具體內(nèi)容可分為四個部分:第一部分為問題的提出,第二部分為相關(guān)研究并提出本文分析框架,第三部分為社會技術(shù)系統(tǒng)理論視角對“數(shù)字政府”風(fēng)險的全息分析,第四部分提出“數(shù)字政府”風(fēng)險治理的框架。研究為化解“數(shù)字政府”發(fā)展中可能隱含的重大風(fēng)險,關(guān)注其初現(xiàn)端倪的突出隱患,解決其現(xiàn)實的發(fā)展障礙,提升“數(shù)字政府”風(fēng)險的預(yù)判力與把控力提供研究觀察。

　　二、相關(guān)研究與分析框架

　　(一)“數(shù)字政府”風(fēng)險的相關(guān)研究

　　研究表明,數(shù)字政府計劃正面臨著其他大規(guī)模系統(tǒng)同樣的失敗:許多相關(guān)計劃被遺棄以及缺乏用戶使用(用戶使用率低)。結(jié)果是浪費(fèi)了稅收,減少了公民對政府的信任。在此背景下,國內(nèi)外學(xué)者分別從不同角度對“數(shù)字政府”中的風(fēng)險進(jìn)行了研究。Sundberg將有關(guān)“數(shù)字政府”的風(fēng)險研究劃分為IT安全、用戶使用、實施障礙及政策與民主四類。

　　1.系統(tǒng)本身的信息技術(shù)安全

　　即IT安全。研究該主題的學(xué)者通常使用實驗和模擬等方法來預(yù)測數(shù)字政府系統(tǒng)本身的風(fēng)險。Wei等基于OCTAVE和神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)的方法來評估數(shù)字政府中的信息安全。Sun和Wu基于抗體在人體免疫系統(tǒng)中發(fā)揮作用的方式,提出了一種用于電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)安全的模型(ACENS)。Xia利用貝葉斯網(wǎng)絡(luò)評估電子政務(wù)系統(tǒng)風(fēng)險。李雪梅等以英國為案例,從數(shù)字連續(xù)性角度提出數(shù)字政府風(fēng)險管理策略。Ackermann等基于前人研究,建立了與外包相關(guān)的“數(shù)字政府”技術(shù)風(fēng)險分類,該分類包括九類:常規(guī)IT安全風(fēng)險,機(jī)密性,完整性,可用性,性能,責(zé)任制,可靠性,可維護(hù)性和監(jiān)管風(fēng)險。孫帥對電子政府專用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行了安全評估,提出了物理層、網(wǎng)絡(luò)層、系統(tǒng)層、應(yīng)用層及管理層的風(fēng)險。

　　2.在線服務(wù)的使用風(fēng)險

　　正如前文所提到的,世界各國政府都在努力解決在線服務(wù)利用率低的問題,雖然數(shù)字鴻溝、缺乏訪問途徑以及知識水平可以在一定程度上解釋部分用戶的缺失,但對數(shù)字成熟度和信息技術(shù)訪問度很高的國家來說,用戶使用依然是個長期待解決的問題。Beldad等人的一項研究懷疑政府是否能夠保護(hù)其敏感數(shù)據(jù)的公民不愿執(zhí)行電子政務(wù)交易。這在我國也獲得了類似的發(fā)現(xiàn)。Best等人的研究表明,公民參與在線政治活動的風(fēng)險要高于使用離線媒體,公民感知到的風(fēng)險越高,上網(wǎng)的可能性就越低。

　　3.公共行政部門內(nèi)部以及實施過程風(fēng)險

　　此類風(fēng)險主要是指各級政府在“數(shù)字政府”的建設(shè)推進(jìn)中各自為政,造成“信息孤島”,帶來的資源浪費(fèi)、效率低下等眾多問題。Dawes在其論文中描述了與政府信息共享有關(guān)的風(fēng)險和收益,他認(rèn)為政府實體之間的信息共享可以提高生產(chǎn)力,改善政策制定和整合公共服務(wù)。但是,這些努力通常面臨技術(shù)、組織和政治上的障礙。在我國,行政管理部門內(nèi)部管理責(zé)權(quán)不甚明確、體制不健全、對規(guī)定的執(zhí)行不到位,給電子政務(wù)系統(tǒng)造成了致命的安全隱患。Mousavi和Pimenidis描述了社交媒體是如何實現(xiàn)政府與公民之間的信任增進(jìn)。但是,使用社交媒體的人員與未使用社交媒體的人員之間的數(shù)字鴻溝可能會帶來風(fēng)險。國內(nèi)相關(guān)研究表明政府在“政務(wù)云”的建設(shè)和使用過程中也會面臨數(shù)字鴻溝加劇的困難,甚至可能面臨數(shù)據(jù)主權(quán)失控等風(fēng)險。

　　4.政策與民主風(fēng)險

　　此類風(fēng)險被描述為復(fù)雜的,內(nèi)置于治理結(jié)構(gòu)或技術(shù)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)本身中。Blakemore認(rèn)為從風(fēng)險社會的角度來看,數(shù)字政府內(nèi)部的風(fēng)險主要是人為制造的風(fēng)險,是信息整合的結(jié)果與政府內(nèi)部使用信息技術(shù)的方式所產(chǎn)生的不確定性造成的。丁翔、張海波也認(rèn)為大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)可能導(dǎo)致數(shù)據(jù)監(jiān)控、隱私泄露、權(quán)力侵害等“副作用”。除了技術(shù)安全之外,社會問題在遠(yuǎn)程電子投票中也扮演者重要角色。且由于上層社會的數(shù)字鴻溝,以及文化和行為影響,可能使公民與政府疏遠(yuǎn)。從政治、經(jīng)濟(jì)、社會和技術(shù)視角綜合分析電子治理的風(fēng)險,則包括實施制度與決策困境、建設(shè)資金缺乏、數(shù)字鴻溝擴(kuò)大、公民參與率低等。

　　(二)“數(shù)字政府”風(fēng)險的研究評述

　　以往對于“數(shù)字政府”的風(fēng)險研究較多的集中在信息技術(shù)相關(guān)的風(fēng)險,雖然也有大量的關(guān)于政府與“數(shù)字政府”實施風(fēng)險、在線服務(wù)風(fēng)險等研究,但多是對“數(shù)字政府”的“風(fēng)險問題”研究,缺少對“數(shù)字政府”的“風(fēng)險系統(tǒng)”研究,即使有學(xué)者從不同視角對“數(shù)字政府”中的風(fēng)險進(jìn)行概述,但也并未形成“風(fēng)險系統(tǒng)”研究。雖然“風(fēng)險問題”研究對具體的風(fēng)險管理確實可以提供幫助,但“數(shù)字政府”風(fēng)險的整體性治理需要更為系統(tǒng)化的分析,這不能通過分布在眾多文獻(xiàn)中“風(fēng)險問題”研究的簡單匯總來實現(xiàn)。

　　(三)分析框架

　　本文借鑒等級全息建模(HHM)思想進(jìn)行系統(tǒng)風(fēng)險分析,通過獲得系統(tǒng)的不同方面和社會因素的建模,增加穩(wěn)定性和可靠性。政府組織包括眾多部門和多個層級,“數(shù)字政府”服務(wù)對象遍及社會的方方面面,是一個大規(guī)模復(fù)雜系統(tǒng)。對大規(guī)模的復(fù)雜系統(tǒng)進(jìn)行風(fēng)險分析時,單一框架只是刻畫真實系統(tǒng)的一面圖景,不可能闡明風(fēng)險全部來源,這就需要全息視角。全息視角采用多個視角或概念框架,每個概念框架關(guān)注系統(tǒng)的一個方面,多個概念框架重疊在一起就構(gòu)成了系統(tǒng)的風(fēng)險全景。全息視角方法不僅僅是將整體系統(tǒng)分解為各個風(fēng)險平面,而且要通過等級協(xié)調(diào)的方式將各個風(fēng)險平面重疊協(xié)調(diào)起來,獲得風(fēng)險的全息景觀。

　　獲得“數(shù)字政府”風(fēng)險分析的全息視角存在多種可能進(jìn)路,本文以社會技術(shù)系統(tǒng)理論作為支撐。社會技術(shù)系統(tǒng)理論認(rèn)為技術(shù)與社會相互依存,技術(shù)通過社會功能而實現(xiàn),而社會功能則是由技術(shù)產(chǎn)品、組織、自然資源、科學(xué)元素、法律規(guī)則組成的一個整體系統(tǒng)。技術(shù)與社會的關(guān)系包括轉(zhuǎn)化、分解重組、技術(shù)替代、重構(gòu)等四種模式。轉(zhuǎn)化模式下,社會技術(shù)體制層中的行為人有能力采用與現(xiàn)有技術(shù)相容的技術(shù),來解決社會需要應(yīng)對的相關(guān)問題。分解重組模式下,社會技術(shù)體制層內(nèi)的行為人對現(xiàn)有技術(shù)失去信心,但尚未有足夠成熟的新技術(shù)可以作為替代,多種可能技術(shù)之間就會經(jīng)歷長久的競爭過程。技術(shù)替代模式下,現(xiàn)有社會技術(shù)體制相當(dāng)穩(wěn)固和強(qiáng)大,新技術(shù)被限制在某個范圍使用或發(fā)展。重構(gòu)模式下,新技術(shù)的采納帶來了對現(xiàn)有社會系統(tǒng)基本結(jié)構(gòu)的改變,包括用戶使用習(xí)慣、用戶觀念、規(guī)則等方面的變革。

　　根據(jù)社會技術(shù)系統(tǒng)的觀點(diǎn),“數(shù)字政府”利用的信息技術(shù)將政府活動通過一定的方式和規(guī)則進(jìn)行配置,這些活動、技能、方式、規(guī)則嵌入到政府與社會(公眾)的關(guān)系之中,“數(shù)字政府”的技術(shù)價值需要通過配置社會中的這些元素才能夠起作用。

　　在“數(shù)字政府”內(nèi)部,政府及其數(shù)字合作伙伴等行為人會嘗試調(diào)整政府活動的內(nèi)容和方式,以期與“數(shù)字政府”的技術(shù)性要求相匹配,如果匹配出現(xiàn)障礙,就會逐步失去對“數(shù)字政府”技術(shù)的信任和依賴。由于新技術(shù)對現(xiàn)任行為人的既得利益產(chǎn)生影響,技術(shù)與行為人的匹配往往障礙重重。

　　在“數(shù)字政府”內(nèi)部與社會及公眾關(guān)系方面,政府內(nèi)在的需求與外部的公眾偏好可能并不一致,若技術(shù)不能滿足公眾需求,“數(shù)字政府”內(nèi)部必須進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整,否則其存續(xù)與發(fā)展會受到種種質(zhì)疑。外部公眾偏好的影響因素很多,可能來自于對“數(shù)字政府”有效性的擔(dān)憂、技術(shù)門檻的限制、意識形態(tài)的影響、政策的影響等。

　　根據(jù)以上觀點(diǎn),將“數(shù)字政府”風(fēng)險從其所依存的社會技術(shù)系統(tǒng)中展開,得到五個維度的風(fēng)險,分別為:“數(shù)字政府”所使用的信息技術(shù)風(fēng)險、政府內(nèi)部(包括技術(shù)參與者)的技術(shù)與組織的整合風(fēng)險、信息技術(shù)對組織帶來的“數(shù)據(jù)—信息—知識”轉(zhuǎn)化的知識管理風(fēng)險、時間維度上的階段與過程風(fēng)險、政府外部的社會功能風(fēng)險。五個維度的風(fēng)險分析相當(dāng)于全息視角的操作化,各個側(cè)面的風(fēng)險分析在低一層級上存在一定程度的交疊,但這并非是等級全息(HHM)的缺陷,而是構(gòu)成了將各個風(fēng)險側(cè)面協(xié)調(diào)起來的可能性。以下對“數(shù)字政府”五個維度的風(fēng)險進(jìn)行展開分析,如圖1所示。

　　圖1 分析框架

　　三、“數(shù)字政府”風(fēng)險分析

　　(一)技術(shù)風(fēng)險

　　“數(shù)字政府”以信息技術(shù)作為支撐,是包含了底層基礎(chǔ)設(shè)施體系、單位和系統(tǒng)內(nèi)部業(yè)務(wù)體系、公共業(yè)務(wù)服務(wù)體系的復(fù)雜技術(shù)結(jié)構(gòu)。新一代“數(shù)字政府”基于“大平臺+微應(yīng)用”的框架模式,實現(xiàn)業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)基礎(chǔ)平臺、業(yè)務(wù)組件的統(tǒng)一性?？傮w框架包括:新一代基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)資源層、平臺層、業(yè)務(wù)層、服務(wù)端等。

　　基礎(chǔ)設(shè)施層采用“云+網(wǎng)+端”技術(shù)架構(gòu)體系,以更高級的網(wǎng)絡(luò)承載力、計算力、存儲力、信息采集力為政務(wù)信息資源管理和業(yè)務(wù)運(yùn)行提供基礎(chǔ)支撐環(huán)境。數(shù)據(jù)資源層匯聚政府各職能部門的信息資源和社會信息資源,通過數(shù)據(jù)中臺形成標(biāo)準(zhǔn)格式的政務(wù)大數(shù)據(jù),數(shù)據(jù)資源的全面匯聚既為上層的業(yè)務(wù)應(yīng)用提供信息支撐,也為政府業(yè)務(wù)流程優(yōu)化和變革提供驅(qū)動力。平臺層包括業(yè)務(wù)中臺、數(shù)據(jù)中臺、能力平臺和運(yùn)維監(jiān)控。采用微服務(wù)框架將煙囪式的政府業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)能力打散、拆分、整合成支撐服務(wù)和業(yè)務(wù)服務(wù)中心,對內(nèi)實現(xiàn)業(yè)務(wù)解耦、服務(wù)集成,對外提供標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)能力。業(yè)務(wù)層是數(shù)字政府的業(yè)務(wù)前端,包括社保、公安、應(yīng)急、城管等政府各職能部門的服務(wù)門戶、業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)、科學(xué)決策支撐系統(tǒng)等。服務(wù)端是政府業(yè)務(wù)系統(tǒng)面向社會公眾、政府業(yè)務(wù)人員、政府領(lǐng)導(dǎo)的入口,包括門戶、移動App、智能終端設(shè)備等。

　　凡技術(shù)皆有風(fēng)險。“云+網(wǎng)+端”技術(shù)架構(gòu)使得“數(shù)字政府”的互聯(lián)的程度前所未有的加強(qiáng),但互聯(lián)是一把雙刃劍,也意味著風(fēng)險源的大規(guī)模擴(kuò)展以及風(fēng)險傳播的進(jìn)一步放大。“數(shù)字政府”在基礎(chǔ)設(shè)施層、平臺層、業(yè)務(wù)層、服務(wù)端的各個層面都可能技術(shù)漏洞而造成風(fēng)險。也正因為此,“數(shù)字政府”在技術(shù)體系結(jié)構(gòu)中通過構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)管理體系和安全管理體系,以確保應(yīng)用系統(tǒng)設(shè)計、建設(shè)和運(yùn)行符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),確?！皵?shù)字政府”系統(tǒng)的正常運(yùn)行,確保風(fēng)險發(fā)生時應(yīng)對和處置的有效性。

　　(二)技術(shù)組織風(fēng)險

　　任何組織都具有其技術(shù)特征,新技術(shù)的引入對組織產(chǎn)生重大影響?！皵?shù)字政府”將大量的信息技術(shù)引入政府組織,對原有的組織構(gòu)架、治理方式、組織功能等構(gòu)成了挑戰(zhàn)。在技術(shù)與組織的磨合中,大量的組織維度風(fēng)險不斷顯現(xiàn),對“數(shù)字政府”價值的有效實現(xiàn)構(gòu)成了沖擊。

　　1.組織與技術(shù)的整合風(fēng)險

　　“數(shù)字政府”與傳統(tǒng)的政府組織構(gòu)架存在沖突。在組織結(jié)構(gòu)方面,“數(shù)字政府”強(qiáng)調(diào)信息共享和管理過程的互動性,要求政府體系擁有統(tǒng)一的信息平臺,這將加強(qiáng)政府組織在縱向和橫向的溝通與協(xié)調(diào),并因此而減少組織的中間層級;在權(quán)力體系方面,“數(shù)字政府”有條件更好地處理好分權(quán)與監(jiān)控的關(guān)系,通過網(wǎng)絡(luò)將分散到政府各層級和各部門的權(quán)力聯(lián)系起來,做到權(quán)力的分而不亂;在知識管理方面,“數(shù)字政府”要求工作人員具有更高的專業(yè)技能,能夠把專業(yè)知識與信息知識結(jié)合起來,與同事協(xié)同處理各種復(fù)雜問題。傳統(tǒng)的政府組織根據(jù)級別(中央、各級地方)和職責(zé)范圍(稅收,農(nóng)業(yè),國防等),由多個層次組成,許多政府部門習(xí)慣于孤島工作而不是整合型工作。以機(jī)構(gòu)職能為邊界分散開發(fā)建設(shè)的信息系統(tǒng)在地方政府橫向管理中形成了數(shù)據(jù)資源相互斷裂的“信息煙囪”,分散的政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理機(jī)構(gòu)嚴(yán)重制約了政府?dāng)?shù)據(jù)的共享共用。同時,政府組織作為公共部門涉及眾多組織和利益相關(guān)者,經(jīng)過長期磨合所形成的治理結(jié)構(gòu)具有很強(qiáng)的穩(wěn)定性,不易輕易打破,造成組織體系與技術(shù)體系不相匹配的風(fēng)險。

　　2.新參與者介入風(fēng)險

　　“數(shù)字政府”給政府運(yùn)行帶來了更多的(信息)技術(shù)的基因,提升治理效率的同時也增加了政府運(yùn)行的復(fù)雜性。但受制于政府規(guī)模限制,政府部門不得不通過外包等方式引入新的參與者,將“非關(guān)鍵性”技術(shù)系統(tǒng)或基于技術(shù)系統(tǒng)之上的政府業(yè)務(wù)流程“授權(quán)”給承包商,運(yùn)用民間的力量來履行政府的部分職能,使政府部門從技術(shù)性、技能性的繁瑣工作中解脫出來,集中到戰(zhàn)略制定、宏觀協(xié)調(diào)和制度建設(shè)上來,從而為實現(xiàn)政府模式的轉(zhuǎn)變、行政效率的提高創(chuàng)造了有利條件。但新的參與者加入政府治理體系中,改變了原有的多元主體機(jī)制,必然要求“數(shù)字政府”中政府、新參與者的業(yè)務(wù)活動協(xié)同一致。然而政府部門、新參與者之間的管理制度短時間內(nèi)難以充分整合,使得數(shù)據(jù)在跨部門領(lǐng)域的生產(chǎn)、使用、共享過程中引起各種矛盾沖突。特別是IT企業(yè)利用技術(shù)和數(shù)據(jù)優(yōu)勢,在“數(shù)字政府”的多元治理中獲得更多話語權(quán),侵蝕政府監(jiān)管權(quán)力,甚至利用參與“數(shù)字政府”的身份便利將自身利益植入政府規(guī)則,以隱秘的方式凌駕于政府和公眾之上。然而,政府在機(jī)構(gòu)規(guī)模壓力以及從技術(shù)型任務(wù)的繁復(fù)中脫身出來之時,也就意味著監(jiān)管能力相對不足,不得不讓渡部分控制權(quán),因而加劇了社會運(yùn)行的風(fēng)險。

　　(三)知識管理風(fēng)險

　　在知識管理的視角看來,“數(shù)字政府”可以抽象為一個由若干子系統(tǒng)組成的,不依賴于特定領(lǐng)域、特定政策、特定問題、特定技術(shù)的“數(shù)據(jù)-信息-知識”系統(tǒng)。系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)過程可以視為利用知識對各種數(shù)據(jù)所承載的信息進(jìn)行整合進(jìn)而輸出公共政策的過程。在此過程中可能出現(xiàn)各種知識管理維度的風(fēng)險。

　　1.數(shù)據(jù)風(fēng)險

　　數(shù)據(jù)構(gòu)成了“數(shù)字政府”的基礎(chǔ)性資源。數(shù)據(jù)是特定的符號序列,用以記錄、復(fù)制和傳遞信息?！皵?shù)字政府”關(guān)注的數(shù)據(jù)資源不僅包括政府內(nèi)部各種事件、活動、流程、制度的符號化記錄,也包括“數(shù)字政府”公共管理及服務(wù)相關(guān)的外部環(huán)境與對象的符號化記錄。數(shù)據(jù)的價值在于為“數(shù)字政府”的各項活動提供數(shù)據(jù)資源,通過構(gòu)建比較完備的數(shù)據(jù)規(guī)則體系,促進(jìn)數(shù)據(jù)資源在“數(shù)字政府”的不同層次、不同環(huán)節(jié)中順暢而又符合要求地“流動”,通過數(shù)據(jù)“流動”實現(xiàn)數(shù)據(jù)“價值”的規(guī)模效應(yīng)。

　　數(shù)據(jù)層面知識管理的風(fēng)險來自于三個方面:一是能否將數(shù)字政府所關(guān)注內(nèi)外部信息數(shù)據(jù)化的風(fēng)險。與人類實際的生活世界相比,能夠符號化形成數(shù)據(jù)的信息僅占很小一部分。而僅僅依據(jù)可數(shù)據(jù)化的信息進(jìn)行公共管理活動具有偏誤性風(fēng)險;二是能否將信息準(zhǔn)確數(shù)據(jù)化的風(fēng)險,數(shù)據(jù)化相當(dāng)于“測量”的工作,“測量”得是否準(zhǔn)確同樣具有風(fēng)險;三是數(shù)據(jù)流動風(fēng)險,無論在底層的算法與技術(shù)系統(tǒng)內(nèi)部、組織與業(yè)務(wù)的應(yīng)用系統(tǒng)內(nèi)部,還是不同的數(shù)據(jù)應(yīng)用系統(tǒng)之間,都可能發(fā)生數(shù)據(jù)“流動”的障礙,造成數(shù)據(jù)的勢能難以有效實現(xiàn)。同時,缺少規(guī)則的數(shù)據(jù)流動也會造成數(shù)據(jù)失控的風(fēng)險。

　　2.信息風(fēng)險

　　根據(jù)信息論奠基人香農(nóng)的經(jīng)典定義:信息是用來消除隨機(jī)不確定性的東西。信息的價值不在于其載體而在于其意義。在“數(shù)字政府”規(guī)劃與建設(shè)中,基礎(chǔ)雖然是技術(shù)或系統(tǒng)設(shè)計,但立足點(diǎn)卻是通過對數(shù)據(jù)中信息的吸納、汲取、整合,從中發(fā)現(xiàn)有價值的信息,不斷提升組織運(yùn)用信息的能力并運(yùn)用于政府治理,以信息的有效利用實現(xiàn)其意義。

　　信息層面知識管理的風(fēng)險主要在于政府能否從紛繁的數(shù)據(jù)中提取有意義的信息,本質(zhì)上這是一種能力風(fēng)險。借鑒國家能力分類框架,政府信息能力可劃分為八類:信息整合能力、信息統(tǒng)領(lǐng)能力,信息監(jiān)管能力、信息強(qiáng)制能力、信息吸納能力、信息汲取能力、信息濡化能力、信息調(diào)控與認(rèn)證能力。前四種能力是政府系統(tǒng)內(nèi)部的信息能力,后四種是政府與外部環(huán)境與對象互動中的信息能力。任何能力的缺失都可能造成政府信息能力的風(fēng)險。

　　3.知識風(fēng)險

　　知識建立在信息基礎(chǔ)之上,或理解為信息的真子集。但知識不僅僅是存量信息,而且利用知識產(chǎn)生新的信息指導(dǎo)新的行動?！皵?shù)字政府”的動力源在知識層面,通過將匯聚起來的政府內(nèi)外部信息提煉升華為知識并加以應(yīng)用和創(chuàng)新,可以提升政府治理水平。“數(shù)字政府”需要的知識覆蓋到從宏觀到微觀的不同應(yīng)用層域,從頂層戰(zhàn)略的社會整體運(yùn)行思想,到政策制定中的專業(yè)領(lǐng)域知識,再到執(zhí)行操作中用以提升行政效率的應(yīng)用技術(shù),甚至是不可言說的經(jīng)驗知識。

　　“數(shù)字政府”知識管理的風(fēng)險主要聚集在三個方面:一是知識累積不足風(fēng)險。許多知識以隱形方式存在,構(gòu)成知識傳播和知識學(xué)習(xí)的障礙,妨礙組織知識的積累。二是知識分布不當(dāng)風(fēng)險。知識需要與運(yùn)用的人匹配,知識分布不當(dāng)可能造成無法“讓適當(dāng)?shù)娜双@得適當(dāng)?shù)闹R”。三是知識錯用的風(fēng)險。知識通常存在適用條件和適用范圍,往往事前很難辨別,通常只能根據(jù)事后結(jié)果來確認(rèn)。知識的錯用風(fēng)險體現(xiàn)在難以從豐富知識中辨析哪些才是對特定治理問題最有價值的風(fēng)險;難以將知識與決策進(jìn)行有效匹配風(fēng)險;難以將知識準(zhǔn)確地傳遞給相應(yīng)政策對象的風(fēng)險。

　　(四)時間階段與過程風(fēng)險

　　不同的“數(shù)字政府”所蘊(yùn)含的風(fēng)險具有一定的普遍性,但也不會出現(xiàn)風(fēng)險的“千人一面”現(xiàn)象,原因在于“數(shù)字政府”建設(shè)存在不同的發(fā)展階段和不同的發(fā)展路徑,因此需要從時間過程的維度審視“數(shù)字政府”風(fēng)險。

　　1.發(fā)展階段風(fēng)險

　　信息技術(shù)不斷更新迭代,“數(shù)字政府”建設(shè)也呈現(xiàn)出一個不斷發(fā)展的動態(tài)過程,迄今為止已經(jīng)歷了三代?！皵?shù)字政府”的不同發(fā)展階段會產(chǎn)生不同的風(fēng)險。

　　第一代“數(shù)字政府”以政府內(nèi)部的辦公自動化和管理信息系統(tǒng)的建設(shè)為主要特征?！皵?shù)字政府”風(fēng)險主要表現(xiàn)為:物理安全、主機(jī)安全、應(yīng)用安全、數(shù)據(jù)安全等方面。例如信息的泄密、破壞、偽造、否認(rèn)等方面的風(fēng)險。

　　第二代“數(shù)字政府”以網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為基礎(chǔ),促進(jìn)政府部門之間的工作協(xié)同和資源共享,并面向社會公眾提供統(tǒng)一的在線政務(wù)服務(wù)。“數(shù)字政府”風(fēng)險防護(hù)主要依賴防火墻、入侵檢測和病毒防范等組成。但隨著惡意用戶攻擊手段的不斷更新迭代,系統(tǒng)維護(hù)也變得更加復(fù)雜和捉襟見肘。

　　現(xiàn)階段為第三代“數(shù)字政府”以移動互聯(lián)、云計算、大數(shù)據(jù)等技術(shù)為基礎(chǔ),以“顧客”為中心進(jìn)行政府部門流程的橫向整合,通過雙向互動為公眾提供高質(zhì)量服務(wù)的數(shù)字治理。在“數(shù)據(jù)采集—數(shù)據(jù)整合—數(shù)據(jù)提煉—數(shù)據(jù)挖掘—數(shù)據(jù)發(fā)布”的新型數(shù)據(jù)鏈中,數(shù)據(jù)的安全防護(hù)變得更加困難,同時數(shù)據(jù)的分布式、協(xié)作式、開放式處理也使數(shù)據(jù)泄露的風(fēng)險增大。

　　2.路徑依賴風(fēng)險

　　“數(shù)字政府”建設(shè)具有累積性,并不會完全跟隨技術(shù)的更新迭代同步跟進(jìn)。我國“數(shù)字政府”建設(shè)的最初階段聚焦于將計算機(jī)技術(shù)應(yīng)用于政府部門內(nèi)部業(yè)務(wù)管理中,以部門級業(yè)務(wù)系統(tǒng)為主,之后大規(guī)模建成了“兩網(wǎng)一站四庫十二金”1的“數(shù)字政府”體系。“兩網(wǎng)一站四庫十二金”涉及信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及整合、信息資源開發(fā)、信息技術(shù)應(yīng)用等領(lǐng)域,基本覆蓋了我國電子政務(wù)亟待建設(shè)的諸方面。其特點(diǎn)各異,又相互滲透和融合,初步搭建起我國電子政務(wù)建設(shè)的基本框架。

　　路徑依賴?yán)碚撜J(rèn)為:初始成本、學(xué)習(xí)效應(yīng)、適應(yīng)性預(yù)期、以及既得利益約束等因素的存在,會導(dǎo)致“數(shù)字政府”建設(shè)會沿著既定的方向不斷得以自我強(qiáng)化?，F(xiàn)今“數(shù)字政府”發(fā)展已進(jìn)入以云計算、大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信心技術(shù)為特征的第三個發(fā)展階段,已經(jīng)建成的“兩網(wǎng)一站四庫十二金”體系可能對我國邁入“數(shù)字政府”第三階段構(gòu)成路徑依賴的風(fēng)險。主要表現(xiàn)為:應(yīng)用系統(tǒng)“縱強(qiáng)橫弱”、“信息孤島”林立,在縱向信息互聯(lián)互通方面進(jìn)行得相對較好,而橫向信息的互聯(lián)互通方面則困難重重。“重復(fù)建設(shè)”依然存在,橫縱交錯的政府管理機(jī)制造成政府重復(fù)投資,多個部門重復(fù)建設(shè)政務(wù)云平臺、大數(shù)據(jù)平臺的現(xiàn)象已然存在,從某種程度上來說新技術(shù)也催生了“信息孤島”的繁殖,不利于整體型政府的建設(shè)。數(shù)據(jù)管理難度大,多頭管理使得各類數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑不一、底數(shù)不清、數(shù)據(jù)不實,各類基礎(chǔ)性、源頭性、苗頭性社會問題得不到及時反應(yīng)和防控。數(shù)據(jù)資源利用率低,有些地方政府已建大數(shù)據(jù)平臺,但缺少將基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源與業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)深度融合的能力,導(dǎo)致大量的信息資源沒有被充分利用,造成數(shù)據(jù)資源的浪費(fèi)。

　　(五)社會功能與價值風(fēng)險

　　對“數(shù)字政府”的評價不應(yīng)局限于技術(shù)的先進(jìn)性、系統(tǒng)的完備性等層面,而須從社會價值尺度來考察“數(shù)字政”是否增進(jìn)了公共服務(wù),是否促進(jìn)了公眾參與,是否改善了政府治理,是否有利于國家競爭與安全等作為評判?！皵?shù)字政府”在實現(xiàn)社會價值方面已經(jīng)顯現(xiàn)了其巨大的作用,如:更為便捷的服務(wù)和更廣的服務(wù)范圍,更透明的政務(wù)信息公開等。但其可能的負(fù)面風(fēng)險也需要嚴(yán)肅對待。

　　1.公眾使用不足風(fēng)險

　　“數(shù)字政府”對治理效率的提升具有一定的應(yīng)然性,是建立在技術(shù)手段改造“主-客”關(guān)系的假設(shè)之上的,認(rèn)為客體具有被動性,會服從技術(shù)性手段服務(wù)于主體的目的性。但“數(shù)字政府”所提供的公共服務(wù)等面對的是“主-主”關(guān)系類問題,其功能的有效發(fā)揮必須得到公眾主體的支持和配合?！皵?shù)字政府”作為政府工具,公眾使用率低下成為“數(shù)字政府”建設(shè)的重大風(fēng)險之一。許多地方政府轟轟烈烈推出“數(shù)字政府”建設(shè),在硬件配置上均達(dá)到了相當(dāng)水準(zhǔn),但在內(nèi)容、功能服務(wù)方面卻是“花架子”?！皵?shù)字政府”在發(fā)展之初,由于技術(shù)手段和管理方式的欠缺,導(dǎo)致功能不夠友好、問題不斷甚至不如傳統(tǒng)服務(wù)方式,對公眾造成困擾?！皵?shù)字政府”的虛擬化運(yùn)行方式也使公民缺乏安全感,一些信息安全事件進(jìn)一步加深了公民對電子化公共服務(wù)的質(zhì)疑。消除公民對“數(shù)字政府”的質(zhì)疑,促進(jìn)公民信任的生成是“數(shù)字政府”深入發(fā)展不斷提高公眾使用率的前提。

　　2.不均等服務(wù)風(fēng)險

　　信息與通信技術(shù)的發(fā)展給社會帶來便利與機(jī)會的同時,也帶來不同人群間發(fā)展機(jī)會的差異。社會中不同社會群體對互聯(lián)網(wǎng)在“可及”(have or not have)和“使用”(use or not use)上的差異被稱為“數(shù)字鴻溝”?！翱杉啊敝敢粋€國家的信息政策和信息基礎(chǔ)設(shè)施供給是否到位,“使用”指用戶是否因信息技術(shù)應(yīng)用的差異而產(chǎn)生不平等。在我國,信息接入設(shè)施覆蓋性不斷擴(kuò)展使得“可及”差異性明顯縮小,但“使用”差異所造成的數(shù)字鴻溝并非僅僅依靠政府與社會的努力所能改變。影響我國“使用”差異的主要因素包括年齡、收入、受教育程度等諸多方面。有研究表明:年齡較輕、收入和受教育程度較高的階層信息化水平較高,屬于信息富有群體;而年齡較高、低收入和受教育程度低的階層處在信息化進(jìn)程的弱勢地位,甚至被隔離于信息化之外。“數(shù)字鴻溝”的現(xiàn)實導(dǎo)致“數(shù)字政府”中公眾參與和公共服務(wù)的提供必然是不平衡的。

　　3.公民信息泄露風(fēng)險

　　現(xiàn)代社會是公民權(quán)利意識高漲的社會,隱私權(quán)被視為公民基本權(quán)利之一。信息時代的到來對公民隱私與信息安全構(gòu)成嚴(yán)重挑戰(zhàn)。隨著互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、傳感網(wǎng)、云計算等IT與通信技術(shù)的迅猛發(fā)展,“人、機(jī)、物”三元世界在網(wǎng)絡(luò)空間中引發(fā)數(shù)據(jù)規(guī)模幾何式增長,人的各種活動都不可避免的留下其信息痕跡。信息效率與隱私權(quán)的悖論就在于若想獲得更好的信息技術(shù)服務(wù)就必須讓渡個人信息的使用和信息系統(tǒng)中的互聯(lián)共享,而讓渡了個人信息的使用也就打開了信息泄露的后門。雖然世界各國普遍加強(qiáng)對個人信息的保護(hù),但個人保護(hù)其隱私的難度在加大,大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)對個人信息最大的影響是模糊了隱私信息與非隱私信息的界限,個人隱私的可保密性急劇下降。

　　“數(shù)字政府”是建立在信息技術(shù)與海量的政府與社會信息基礎(chǔ)之上,“數(shù)字政府”運(yùn)行上同樣存在類似于信息安全困境的風(fēng)險,所不同的是:個人隱私與信息泄露作為社會行為時,政府是作為較為超脫的監(jiān)管方;而個人隱私與信息泄露來自于政府行為時,政府責(zé)任和相關(guān)政治后果的嚴(yán)重性有時是政府難以承擔(dān)的,可能會降低發(fā)展“數(shù)字政府”的意愿。

　　4.治理疏離風(fēng)險

　　傳統(tǒng)的政府運(yùn)行以人際方式為主,公共服務(wù)等政府行為通過其基層工作人員與公眾直接交往的方式完成,公眾也是在這種直接交往中感知政府的政策、管理與服務(wù),產(chǎn)生情感性的政府信任,形成比較緊密的治理關(guān)系。在“數(shù)字政府”背景下,原有的政府-公眾接觸方式將發(fā)生重大變化,中間隔著一重厚厚的技術(shù)幕布,公眾需要透過技術(shù)才能感知到政府的面貌,這種間接交往方式雖然可能帶來技術(shù)性效率,但卻淡化了政府的人格形象,公眾體會不到政府行為的溫度,產(chǎn)生治理關(guān)系上的疏離現(xiàn)象。特別是在需要政府與公眾緊密互動的領(lǐng)域,治理疏離甚至?xí)?yán)重?fù)p害政府的合法性,例如電子投票的便捷性與非現(xiàn)場性可能使公眾在投票時無法產(chǎn)生莊重感與公共責(zé)任意識,類似于電子支付時可能的非理性沖動和隨意性?！皵?shù)字政府”建設(shè)中技術(shù)的過度使用可能破壞政府-公眾間“自然”的交往關(guān)系,提高了辦事效率卻弱化了關(guān)系屬性,產(chǎn)生治理疏離風(fēng)險。

　　5.國家安全風(fēng)險

　　“數(shù)字政府”可能成為國家競爭中信息戰(zhàn)的攻擊對象,從而產(chǎn)生的國家安全風(fēng)險表現(xiàn)為:第一,國家安全信息泄露風(fēng)險。政府占據(jù)著國家治理中心的地位,使得“數(shù)字政府”匯聚了大量的政府各職能部門信息資源和海量社會信息資源,其中包含著許多敏感的國家安全信息。在大數(shù)據(jù)背景下,國家保守其秘密的能力也在變得脆弱。通過數(shù)據(jù)分析與挖掘從海量的不同種類的數(shù)據(jù)中進(jìn)行搜索、比較,尋找數(shù)據(jù)之間的相關(guān)性,進(jìn)而推斷出具體信息,涉及國家安全信息的泄露渠道不斷增多。第二,國家功能被蓄意攻擊的風(fēng)險。在“數(shù)字政府”建設(shè)中,信息系統(tǒng)的漏洞缺陷是難以避免的,包括系統(tǒng)設(shè)計的缺陷、隱含于軟硬件中的漏洞、系統(tǒng)集成的配置漏洞,以及某些管理薄弱環(huán)節(jié)等。外部敵對勢力可能蓄意通過各種手段對政務(wù)信息系統(tǒng)的組件、結(jié)構(gòu)和信息進(jìn)行更改、移動和銷毀等,直接危及“數(shù)字政府”的運(yùn)行,嚴(yán)重時會引起整個系統(tǒng)的癱瘓和不可恢復(fù)?！皵?shù)字政府”一方面為社會提供公共服務(wù),另一方面涉及國家秘密。盲目的信息公開可能導(dǎo)致重要信息泄露,過于保守的安全策略可能妨礙其應(yīng)有的社會功能,尋找恰當(dāng)?shù)钠胶鈱Α皵?shù)字政府”提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

　　四、“數(shù)字政府”的風(fēng)險治理方向

　　任何組織的活動都會涉及風(fēng)險。政府作為一個龐大的組織體系,其活動和影響范圍遍及社會各個領(lǐng)域,而“數(shù)字政府”的出現(xiàn)可能將政府風(fēng)險所涉及的深度、廣度,以及其擴(kuò)散性前所未有的放大,這些風(fēng)險會不同程度的影響政府公共目標(biāo)的實現(xiàn),關(guān)系到政府組織中從政策制定到政策執(zhí)行的各種活動,包括各個過程和具體項目,表現(xiàn)在公共服務(wù)、社會治理、政府運(yùn)行、聲譽(yù)與信任等各個方面。必須以系統(tǒng)化的風(fēng)險治理模式防范與化解“數(shù)字政府”可能的重大風(fēng)險,不要將小風(fēng)險轉(zhuǎn)變?yōu)榇箫L(fēng)險,將局部風(fēng)險轉(zhuǎn)變?yōu)橄到y(tǒng)性風(fēng)險。主要的治理方向包括:

　　構(gòu)建“數(shù)字政府”的風(fēng)險管理體系。系統(tǒng)的風(fēng)險管理不能采取頭痛醫(yī)頭的應(yīng)急處置模式,而需要建立適配性的風(fēng)險管理體系。風(fēng)險管理體系的要素包括:風(fēng)險管理方針、制度與程序、組織與職責(zé)、資源分配、利益相關(guān)者、技術(shù)方法與工具等。其中,風(fēng)險管理方針界定了管理目標(biāo)、組織的風(fēng)險偏好、資源分配和績效考核方式。組織與職責(zé)是實施風(fēng)險管理的載體。制度與程序建立整個組織的風(fēng)險管理計劃,以保證風(fēng)險管理嵌入到組織的所有活動和過程中。

　　夯實“數(shù)字政府”的風(fēng)險管理過程。這里包含兩個過程的嵌套:一是在風(fēng)險管理過程,從明確環(huán)境、風(fēng)險識別、風(fēng)險分析、風(fēng)險評價、風(fēng)險控制,到監(jiān)督與檢查、溝通與評審的完整過程循環(huán)。二是在政府活動過程,將風(fēng)險管理嵌入到“數(shù)字政府”的各個層次和活動之中,這不僅僅包含“數(shù)字政府”的技術(shù)系統(tǒng)風(fēng)險管理,更需要包含“數(shù)字政府”所覆蓋的廣泛的政府活動的風(fēng)險管理。

　　協(xié)同“數(shù)字政府”的風(fēng)險治理主體。“數(shù)字政府”的引入使得政府治理活動變得更為復(fù)雜。數(shù)字企業(yè)等外部參與人介入到政府活動中,使得“數(shù)字政府”的風(fēng)險來源更為多樣化也更加不可控,這就要求政府的風(fēng)險管理活動必須以協(xié)同眾多參與者的“治理”方式來實現(xiàn),系統(tǒng)的風(fēng)險管理不能因為多元治理主體的協(xié)同問題而斷裂,這不僅要求在制度與程序上厘清各風(fēng)險治理主體的關(guān)系與職責(zé)權(quán)力,也需要政府組織在風(fēng)險治理中展現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)力,協(xié)同數(shù)字政府的各個風(fēng)險治理主體共同建構(gòu)好風(fēng)險治理的防線。