新時代，數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新應用深刻地改變著政府、社會和市場原有邊界，影響著各國政治、經(jīng)濟、社會、文化等方方面面，推動各個領(lǐng)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型。黨的十八大以來，以“放管服”改革促轉(zhuǎn)型推進政府治理現(xiàn)代化，全國上下開展“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”建設(shè)，拉開了政務服務生態(tài)系統(tǒng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型大幕，形成了良好的工作格局，人民群眾獲得感不斷增強。當前，我國政務服務生態(tài)系統(tǒng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型進入“船到中流浪更急”關(guān)鍵時期，亟須深入探究其目標形態(tài)和過程機理，以推動相關(guān)理論建設(shè)和實踐探索。

　　一、政務服務生態(tài)系統(tǒng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵辨析

　　“政務服務數(shù)字化轉(zhuǎn)型”即“政務服務生態(tài)系統(tǒng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型”，是我國“建設(shè)人民滿意的服務型政府”的應有之義。“政務服務生態(tài)系統(tǒng)”是轉(zhuǎn)型對象，“數(shù)字化”是轉(zhuǎn)型手段，“轉(zhuǎn)”代表轉(zhuǎn)型過程機理，“型”代表轉(zhuǎn)型目標形態(tài)。

　　（一）政務服務生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)涵界定

　　“政務服務”的前身是“行政審批”或者“行政審批服務”，具有權(quán)威性、公共性、服務性、合作性和生態(tài)性等本質(zhì)屬性。它與公共管理學中一般意義的“公共服務”概念有所區(qū)別，二者是包含與被包含關(guān)系，前者較后者的內(nèi)涵更廣，除了包括教育、醫(yī)療、社會保障、就業(yè)和住房保障等基本公共服務，還包括為了維持社會穩(wěn)定、保障人民群眾生存發(fā)展權(quán)所設(shè)置的行政許可、行政處罰、行政給付等行政審批事項。政務服務生態(tài)系統(tǒng)是以政府部門、社會公眾、市場主體為供需主體，圍繞“政務服務”這個客體，形成復雜的利益和價值關(guān)系網(wǎng)絡。各個供需主體憑借各自的資源稟賦、社會分工、運作能力、價值貢獻等資源形成各自“生態(tài)位寬度”及其“原始生態(tài)位”和“現(xiàn)實生態(tài)位”。

　　（二）政務服務生態(tài)系統(tǒng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型內(nèi)涵剖析

　　“政務服務數(shù)字化轉(zhuǎn)型”包括兩層含義，即“政務服務數(shù)字化”和“政務服務生態(tài)系統(tǒng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型”。其中，前者強調(diào)借助數(shù)字技術(shù)實現(xiàn)政務服務供給流程、供給內(nèi)容、供給方式等數(shù)字化。后者強調(diào)將政府、社會和市場的公共價值期望與公共部門的使命目標、戰(zhàn)略管理、組織形態(tài)及交付模式有機聯(lián)系起來，推動政務服務由“管理效率導向”到“價值共創(chuàng)導向”的轉(zhuǎn)型，打破長久以來“管理導向”形成的公共利益部門化、部門利益職能化、政務服務條塊化等管理困境，實現(xiàn)數(shù)字化的技術(shù)理性和政務服務的價值理性的統(tǒng)一。

　　（三）政務服務生態(tài)系統(tǒng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的理論分析框架

　　控制論認為，剝離客觀事物各自的質(zhì)態(tài)特點后，無論是自動機器、神經(jīng)系統(tǒng)、生命系統(tǒng)，還是政治系統(tǒng)、經(jīng)濟系統(tǒng)、社會系統(tǒng)，都可以看作是一個基于信息反饋的自動控制系統(tǒng)。政務服務生態(tài)系統(tǒng)屬于政治系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)，具備輸入與輸出、目標與過程等控制系統(tǒng)的基本構(gòu)成要素，因此可適用控制論的思想和方法來構(gòu)建理論分析框架，探究政務服務生態(tài)系統(tǒng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的過程機理。該框架是基于信息反饋的自動控制系統(tǒng)，由目標形態(tài)、路徑建構(gòu)、動力系統(tǒng)、控制手段及轉(zhuǎn)型背景等部分構(gòu)成（見下圖）。

　　該框架立足我國公共管理實踐環(huán)境，將公共價值理論的基本原理同我國政務服務生態(tài)系統(tǒng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型具體實際相結(jié)合 ，以“政務服務共同體”為目標形態(tài)，以“價值共創(chuàng)—組織變革—數(shù)字賦能”所構(gòu)成的政務服務公共價值戰(zhàn)略三角博弈過程為路徑建構(gòu)，以“政務服務共同體成熟度”評價為控制手段，以社會主要矛盾轉(zhuǎn)化為原動力、以行政體制改革為直接動力，持續(xù)推動政務服務生態(tài)系統(tǒng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展。

　　二、政務服務共同體的目標形態(tài)

　　目標是行動的先導。從哲學上講“共同體”強調(diào)事物的同一性，描述了一種客觀存在狀態(tài)和一種價值目標。“政務服務共同體”描述了基于公共價值的政務服務生態(tài)系統(tǒng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型后的一種客觀存在狀態(tài)和價值目標形態(tài)，具有豐富的理論意涵：

　　（一） 政務服務共同體主體與客體的價值關(guān)系

　　人民是改革的主體、人民是權(quán)力的主體、人民是評判的主體，“以人民為中心”的發(fā)展思想體現(xiàn)馬克思人民主體理論與當今中國社會現(xiàn)實高度耦合。政務服務共同體以“人民”為主體視域、以“政務服務”為客體對象，強調(diào)發(fā)揮人民的主體性、能動性、創(chuàng)造性，“人民”主體與“政務服務”客體之間的價值關(guān)系主要體現(xiàn)在，價值的人民主體性與人民價值需要的多樣性的辯證統(tǒng)一關(guān)系，統(tǒng)一于政務服務生態(tài)系統(tǒng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型實踐活動，統(tǒng)一于政務服務共同體目標形態(tài)，最終統(tǒng)一于人的全面自由發(fā)展。

　　（二） 政務服務共同體的組織框架

　　以“共同體”為主體與客體價值關(guān)系的組織框架，發(fā)揮政府、社會、市場等價值共創(chuàng)主體的比較優(yōu)勢，構(gòu)建政務服務責任共同體、價值共同體和利益共同體。其中，“公共利益均衡”是政務服務共同體發(fā)展的物質(zhì)前提?！肮藏熑喂矒笔钦辗展餐w發(fā)展的倫理承諾。單個主體應跳出“單打獨斗、各自為戰(zhàn)”的路徑依賴，著眼政務服務共同體的整體效能，發(fā)揮整體合力，精準自我個體定位，聚焦共同體目標，恪守共同體機制規(guī)則，承擔對共同體的責任，為共同體發(fā)展貢獻價值。“公共價值共創(chuàng)”是政務服務共同體發(fā)展的精神支撐?！叭嗣駶M意”是共同體的核心價值，而“公正、效率、質(zhì)量、透明、參與、回應”則是共同體的基本價值集合。價值共創(chuàng)是讓共同體中每個主體都成為政務服務共同體的參與者、貢獻者、受益者，實現(xiàn)從“利益相關(guān)者影響”到“利益相關(guān)者參與”的實質(zhì)性轉(zhuǎn)變，創(chuàng)造更多公共價值。

　　（三）政務服務共同體的關(guān)鍵能力

　　不同國家或同一個國家的不同歷史階段和歷史時期，政府部門、社會公眾和市場主體的能力配置結(jié)構(gòu)、權(quán)重選擇以及強弱程度存在不同。在數(shù)字化條件下，政府信息能力、社會公眾數(shù)字素養(yǎng)、市場主體創(chuàng)新能力構(gòu)成了政務服務共同體的關(guān)鍵能力。其中，政府信息能力的本質(zhì)是執(zhí)政能力 ，是推動政府職能轉(zhuǎn)變和政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要動力，已成為政府能力中不可或缺的組成部分，并在政府能力構(gòu)成中的權(quán)重和影響力不斷上升。其內(nèi)在表現(xiàn)為數(shù)字化領(lǐng)導力、數(shù)據(jù)治理能力和在線服務能力的綜合；外在表現(xiàn)為在線服務的效能、公共管理的效率、社會公眾滿意度、營商環(huán)境優(yōu)化的綜合。而不斷提高的社會公眾數(shù)字素養(yǎng)和市場主體創(chuàng)新能力又會倒逼政府信息能力的提升，三者只有形成合力才能共同推動政務服務共同體不斷走向成熟。

　　（四）政務服務共同體的公共價值鏈

　　政務服務公共價值鏈實現(xiàn)由“抽象的公共價值”到“具體的公共價值集合”，再到“價值創(chuàng)造與實現(xiàn)”有機演繹，體現(xiàn)了價值共創(chuàng)過程與價值共創(chuàng)結(jié)果的動態(tài)平衡。政務服務公共價值鏈包括“兩過程三環(huán)節(jié)”，即“價值創(chuàng)造”“價值實現(xiàn)”兩個過程和“投入、產(chǎn)出、結(jié)果”三個重要環(huán)節(jié)構(gòu)成。其中，“價值創(chuàng)造過程”分為投入、產(chǎn)出兩個環(huán)節(jié)。在投入環(huán)節(jié)，注重公眾參與及公共需求的導入，依法合理配置公共權(quán)力和公共資源的投入，評估和控制公共成本；提高政務服務共同體的關(guān)鍵能力，加大政府部門之間的業(yè)務協(xié)同以及與社會、市場之間協(xié)作，持續(xù)優(yōu)化政務服務生態(tài)網(wǎng)絡；加大信息公開和數(shù)據(jù)開放，增加政務服務價值創(chuàng)造過程的透明度；提高保障公眾平等參與和監(jiān)督政務服務價值共創(chuàng)過程，從根本上提升政務服務質(zhì)量與效能。在產(chǎn)出環(huán)節(jié)，體現(xiàn)在以主動化、數(shù)字化、整體化、智能化為特征的在線服務能力提升，高質(zhì)量、高價值政務服務/產(chǎn)品的產(chǎn)出?！皟r值實現(xiàn)過程”的結(jié)果環(huán)節(jié)，將高質(zhì)量、高價值政務服務/產(chǎn)品，通過政務服務生態(tài)網(wǎng)絡傳遞到價值共創(chuàng)主體，首先滿足其公共需求，進而實現(xiàn)政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等公共領(lǐng)域的“價值再傳遞”和“價值再擴散”。

　　三、政務服務生態(tài)系統(tǒng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的路徑

　　政務服務生態(tài)系統(tǒng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型路徑建構(gòu)過程實質(zhì)上是“價值共創(chuàng)—組織變革—數(shù)字賦能”所構(gòu)成政務服務公共價值戰(zhàn)略三角的博弈過程。價值共創(chuàng)、組織變革、數(shù)字賦能三者之間具有緊密的邏輯關(guān)聯(lián)，“價值共創(chuàng)”是核心，“組織變革”是保障，“數(shù)字賦能”是支撐，創(chuàng)造公共價值是“組織變革”的價值追求，“價值共創(chuàng)”為“組織變革”提供了理念引領(lǐng)和實踐方向，“數(shù)字賦能”為“組織變革”提供了技術(shù)支撐和工具革新，而“組織變革”也為“價值共創(chuàng)”和“數(shù)字賦能”開辟實踐空間、提供現(xiàn)實載體，三者相互作用、相互支撐、統(tǒng)一于政務服務生態(tài)系統(tǒng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型實踐。

　　（一） 以價值共創(chuàng)為引領(lǐng)

　　政務服務生態(tài)系統(tǒng)中“生產(chǎn)者”和“消費者”的認知、行為、期望和利益，都會以某種形式共同影響數(shù)字化轉(zhuǎn)型進程。政務服務公共價值共創(chuàng)訴求是一個由政治價值、社會價值、經(jīng)濟價值等構(gòu)成的多維度、多層次、多元化集合。例如政府決策者的公共訴求側(cè)重于公共價值的戰(zhàn)略管理和政治價值實現(xiàn)，政策制定者側(cè)重政務服務的社會價值實現(xiàn)，政府各部門側(cè)重依法履職、兼顧公平與效率，社會各階層側(cè)重政務服務的公平性、服務價值、服務質(zhì)量和服務效率，市場各行業(yè)需要政務服務營造的良好營商環(huán)境促進各類市場組織干事創(chuàng)業(yè)，技術(shù)服務商側(cè)重通過幫助政務服務數(shù)字化轉(zhuǎn)型實現(xiàn)其經(jīng)濟利益。根據(jù)利益均衡理論中平等對待原則和整體利益最大化原則，只有當利益相關(guān)者的公共價值集合，通過利益均衡處理后達成公共價值共識，以此共識引領(lǐng)和驅(qū)動政務服務生態(tài)系統(tǒng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，才能確保實現(xiàn)政務服務公共價值的最大化。

　　（二）以組織變革為保障

　　組織變革是指組織根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境的變化，主動對組織的管理理念、工作方式、組織結(jié)構(gòu)、人員配備、組織文化及技術(shù)等組織要素進行調(diào)整、改進和革新的過程，也是多種因素相互作用、相互調(diào)整的動態(tài)過程，呈現(xiàn)螺旋式上升和漸進式推進的特征。我國數(shù)字化轉(zhuǎn)型的發(fā)展環(huán)境正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型的“三期疊加”復雜狀態(tài)。歷史上長期高度集權(quán)的政府治理模式慣性，使得政府職能向服務型轉(zhuǎn)變面臨諸多挑戰(zhàn)，在政府服務職能還未得到充分強化的同時，又面臨著政務服務生態(tài)系統(tǒng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的問題，加之領(lǐng)導干部對數(shù)字化轉(zhuǎn)型組織變革的數(shù)字化領(lǐng)導力、廣大公務員的數(shù)字能力和社會公眾的數(shù)字能力素養(yǎng)均有待提升。因此，在這種公共管理實踐環(huán)境下，推動政府、社會和市場組織變革，加快數(shù)字化轉(zhuǎn)型，最重要的是政府部門應打破原有封閉的運作，開放組織邊界，通過跨部門不同層次的互動，以及與政務服務利益相關(guān)方形成共生關(guān)系，為社會公眾和市場主體提供有價值的產(chǎn)品和服務，并將其納入價值創(chuàng)造過程，與之深度互動交流，滿足其個性化需求。這需要平衡各利益相關(guān)方的公共利益，完善公共訴求表達與整合機制，統(tǒng)籌政府內(nèi)部與政府之間、社會各階層、市場各行業(yè)之間的公共訴求，以更加寬廣的視角推動政務服務生態(tài)系統(tǒng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，變“政府唱獨角戲”為“多元參與的大合唱”。

　　（三）以數(shù)字賦能為支撐

　　通過推動數(shù)字化轉(zhuǎn)型為特征的組織變革來激發(fā)個體或組織的內(nèi)生動力和能量，強調(diào)多元主體有效參與實現(xiàn)價值共創(chuàng)的新型管理方式和手段。賦能過程由結(jié)構(gòu)賦能、心理賦能和資源賦能構(gòu)成。在數(shù)字化背景下，數(shù)字技術(shù)的應用貫穿于組織變革全過程，組織變革一般會涉及政府、社會和市場等各類組織的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，組織變革過程主要體現(xiàn)在數(shù)字化技術(shù)與組織要素不斷融合、雙向作用影響的過程。一是數(shù)字賦能多元治理主體大規(guī)模在線互動和有效協(xié)作，推動從行政權(quán)力有效配置走向數(shù)據(jù)資源有效運用，推動政府線下與線上的深度融合、有效銜接、相互補充和政府服務質(zhì)量和服務效率的提升，推動政府組織方式從傳統(tǒng)的等級科層制走向扁平化、開放式的網(wǎng)絡型結(jié)構(gòu)，發(fā)揮行政機制、市場機制、社會機制的比較優(yōu)勢實現(xiàn)價值協(xié)同。二是數(shù)字賦能各個價值共創(chuàng)主體數(shù)字能力的提升和全方位智能服務體驗，實現(xiàn)數(shù)據(jù)驅(qū)動決策、管理、服務和監(jiān)督閉環(huán)；使政府與社會公眾、市場主體零距離、在線參與，有效降低溝通成本，了解用戶訴求并快速響應，精準施策發(fā)力，提供端到端的精準服務，推動快速多變、高度個性化的用戶需求落地，為社會公眾和市場主體提供“精準化”和“主動化”的全方位服務體驗，不斷提升公眾滿意度。

　　四、政務服務生態(tài)系統(tǒng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的動力系統(tǒng)與控制手段

　　（一）數(shù)字化轉(zhuǎn)型的動力系統(tǒng)

　　政務服務生態(tài)系統(tǒng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型動力是一種綜合性動力系統(tǒng)。其中，一是以社會主要矛盾轉(zhuǎn)化為政務服務生態(tài)系統(tǒng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的原動力。在社會有機體的無數(shù)矛盾中，生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的矛盾，經(jīng)濟基礎(chǔ)和上層建筑的矛盾，起著本源的總制動作用。新時代，數(shù)字化技術(shù)正深刻融入經(jīng)濟社會各層面各領(lǐng)域，極大地推動了社會生產(chǎn)力的發(fā)展和生產(chǎn)關(guān)系的重塑，科技生產(chǎn)力成為主導人類社會發(fā)展最重要的生產(chǎn)力。它推動了公共需求多樣化、公共服務精細化、公共問題復雜化和公共治理多元化，引發(fā)了在政治、經(jīng)濟、社會、文化等重要領(lǐng)域的深刻變革，推進政府、社會、市場全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型，促進生產(chǎn)力的數(shù)字化、信息化、知識化，提高政府行政效率和透明度，營造良好的市場營商環(huán)境和供給高質(zhì)量的公共服務/產(chǎn)品，進一步解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力、科技生產(chǎn)力、數(shù)據(jù)生產(chǎn)力。二是以行政體制改革為直接動力，將行政改革的效能轉(zhuǎn)化為推動政務服務生態(tài)系統(tǒng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的動能。行政體制改革是上層建筑主動適應經(jīng)濟基礎(chǔ)變化的一場深刻自我革命，需要用聯(lián)系的、發(fā)展的眼光分析和統(tǒng)籌處理政府職能要求與政府治理能力的關(guān)系、政府治理能力與政府治理方式的關(guān)系、行政效率與公平的關(guān)系、政府管制與社會參與的關(guān)系、公共服務供給質(zhì)量與效率的關(guān)系、中央與地方的關(guān)系、部門職能化與跨部門協(xié)同的關(guān)系。深化行政體制改革為服務型政府建設(shè)開辟了廣闊的體制空間和實踐空間，也為政務服務生態(tài)系統(tǒng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了良好條件。因此，以改革促轉(zhuǎn)型，以轉(zhuǎn)型成效來展現(xiàn)和鞏固改革成果，行政改革的效能轉(zhuǎn)化為推動政務服務生態(tài)系統(tǒng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的動能。

　　（二）數(shù)字化轉(zhuǎn)型的控制手段

　　控制手段是評價和控制目標實現(xiàn)的重要手段，也是政務服務數(shù)字化轉(zhuǎn)型必不可少的落腳點。政務服務數(shù)字化轉(zhuǎn)型的程度與績效評價的力度顯著相關(guān)。當前相關(guān)評價體系“技術(shù)偏好”“供給偏好”導向突出卻缺乏“公共價值偏好”，對技術(shù)性指標關(guān)注過多，過于偏重效率、數(shù)量、成本等直接產(chǎn)出，缺乏注重服務導向和公共價值實現(xiàn)的全面評估體系建設(shè)。因此，應以“公共價值偏好”為評價導向，構(gòu)建政務服務共同體成熟度測度模型，以政務服務數(shù)字化轉(zhuǎn)型的動態(tài)過程為評價對象，從數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展和價值產(chǎn)生的客觀規(guī)律出發(fā)，涵蓋公共權(quán)力及資源投入、公共服務及產(chǎn)品產(chǎn)出和對公共領(lǐng)域的價值影響的政務服務全過程，建立一系列關(guān)鍵過程域、過程能力和過程成熟度評價指標體系，對數(shù)字化轉(zhuǎn)型成效測量、過程改進和能力提升，持續(xù)提升政務服務共同體的成熟程度和水平，以達到政務服務生態(tài)系統(tǒng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型所追求的最終“政務服務共同體”目標形態(tài)。

　　從根本上講，新時代基于公共價值的政務服務生態(tài)系統(tǒng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型正推動著公共管理體系變革與數(shù)字技術(shù)體系賦能的深度融合，又將開辟一條新的公共管理途徑和一種新的回歸“價值本位”的公共治理范式。本研究嘗試跳出當前大多數(shù)對政務服務數(shù)字化轉(zhuǎn)型研究的“技術(shù)偏好”，突出強調(diào)“價值偏好”和政務服務生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)，進行了一次有益的探索，希望為后續(xù)研究拋磚引玉，期待能夠在以下方面繼續(xù)深入研究：一是政務服務共同體目標形態(tài)內(nèi)涵與外延的深化研究，如政務服務共同體的價值鏈與價值共創(chuàng)機制研究、跨區(qū)域跨層級政務服務共同體建設(shè)等。二是政務服務共同體價值貢獻評價體系構(gòu)建完善，如兼顧宏觀和微觀的投入產(chǎn)出情況和公共價值實現(xiàn)程度，對公共資源和公共權(quán)力投入、多元主體數(shù)字化能力提升、公共價值績效產(chǎn)出的定量分析，以及政務服務共同體價值貢獻度評價與基于公共價值的政府績效管理創(chuàng)新的關(guān)系研究。三是政務服務共同體與數(shù)字政府改革、服務型政府建設(shè)、社會治理創(chuàng)新的深度融合研究等。