在政策概念上，“數(shù)字政府”“電子政務(wù)”二者都是對特定歷史時期的政策目標(biāo)、任務(wù)和手段的概括與總結(jié)，反映了不同的政策內(nèi)容。近四十年來，中央層面相關(guān)政策演變可以分為三條主線，即對系統(tǒng)、規(guī)劃與管理的頂層設(shè)計，由分散向統(tǒng)一轉(zhuǎn)變的工程規(guī)劃和城市試點，以及由互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)轉(zhuǎn)向互聯(lián)網(wǎng)思維的信息服務(wù)與監(jiān)管。地方政府治理的數(shù)字化也在不斷推動模式創(chuàng)新與體制轉(zhuǎn)型?？傮w而言，政策演變的特征可以總結(jié)為核心目標(biāo)、頂層設(shè)計、政策議題、業(yè)務(wù)架構(gòu)以及技術(shù)基礎(chǔ)等五個方面。

　　黨的十九屆四中全會提出“推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)”再次引起廣泛關(guān)注。目前，已有不少文獻(xiàn)從不同視角對數(shù)字政府進(jìn)行定義。首先，基于形態(tài)視角將數(shù)字政府視為“信息技術(shù)革命的產(chǎn)物，是工業(yè)時代的傳統(tǒng)政府向信息時代演變產(chǎn)生的一種政府形態(tài)”；其次，基于工具視角認(rèn)為數(shù)字政府是“將政府與其他主體之間的互動、政務(wù)服務(wù)、社會治理等政務(wù)活動統(tǒng)統(tǒng)數(shù)字化并存儲于云端……政府事務(wù)在數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化的環(huán)境下展開的政府存在狀態(tài)和政府活動實現(xiàn)形式”，可以靈活地支持跨部門合作，建立統(tǒng)一的服務(wù)渠道，支持移動辦公，以及基于安全的數(shù)據(jù)開放和基于數(shù)據(jù)驅(qū)動的決策等；最后，基于過程視角將其視為通過數(shù)字化思維、戰(zhàn)略、資源、工具和規(guī)則等治理信息社會空間、提供優(yōu)質(zhì)政府服務(wù)、增強(qiáng)公眾服務(wù)滿意度的過程，是公共部門使用ICT技術(shù)改善信息和服務(wù)供給，鼓勵公民參與的過程。也有學(xué)者指出，數(shù)字政府應(yīng)具體表現(xiàn)為隨時隨地獲取政府信息、促進(jìn)公眾遵守規(guī)則、提供個性化服務(wù)、數(shù)字化的政府采購、機(jī)構(gòu)間數(shù)據(jù)整合以及公眾參與等。如果翻閱早期電子政務(wù)理論文獻(xiàn)或教材可以發(fā)現(xiàn)許多類似定義，但這些定義無法有效地對二者做出區(qū)分。

　　數(shù)字政府與電子政務(wù)，這兩個概念為不同的主體所使用：政府機(jī)構(gòu)、智庫、學(xué)術(shù)界、企業(yè)以及媒體都在各自的語言體系中運用它們，因而它們既可以是一個理論概念，也是政策概念，還可以是工程概念、技術(shù)概念。雖然各種概念之間互相參照，但是分別擁有各自的想象空間、知識（經(jīng)驗）體系和焦點問題。因此，有必要厘清是在什么層次上以及符合哪種主體邏輯，而不能用不同層次、不同主體的概念相互否定。本文的基本出發(fā)點是在公共政策層面探討“電子政務(wù)”“數(shù)字政府”所代表的不同邏輯。首先，將對二十多年來相關(guān)理論和實務(wù)文獻(xiàn)進(jìn)行統(tǒng)計，探討在理論和政策上使用兩個概念的不同特征和趨勢；其次，詳細(xì)地回溯從“電子政務(wù)”到“數(shù)字政府”的作為政策實踐的演進(jìn)歷程；最后，對當(dāng)前數(shù)字政府發(fā)展的主要特征進(jìn)行總結(jié)。

　　一、對理論和實務(wù)文獻(xiàn)的回顧統(tǒng)計

　　20世紀(jì)90年代，英文文獻(xiàn)已經(jīng)出現(xiàn)“電子政務(wù)（Electronic Government）”和“數(shù)字政府（Digital Government）”，均是當(dāng)時西方政府與IT企業(yè)合作的各種創(chuàng)新的概括。美國在1993年發(fā)布的《國家績效評估（The National Performance Review）》中確認(rèn)了“電子政務(wù)”的官方身份，指出先進(jìn)信息技術(shù)是克服政府在管理和服務(wù)方面弊端的有效方法，類似“無縫隙”、無紙化、一站式、客戶驅(qū)動、向所有人開放（普遍服務(wù)）、隱私保護(hù)、數(shù)字簽名、網(wǎng)絡(luò)安全等，至今仍未過時。2012年以后，西方國家政府在概念上轉(zhuǎn)向使用“數(shù)字化”或“數(shù)字政府”。比如，美國2012年發(fā)布了《數(shù)字政府：構(gòu)建更好服務(wù)美國人民的21世紀(jì)平臺（Digital Government:Building a 21st Century Platform To Better Serve The American People）》的報告，同年英國政府也推出“政府?dāng)?shù)字戰(zhàn)略（Government Digital Strategy）”。在學(xué)術(shù)文獻(xiàn)方面，1994年發(fā)表的《再造政府：那里有“那里”嗎？》一文提到“一站式、不間斷（One-stop,Non-stop）”的“電子政務(wù)”;1998年，《21世紀(jì)的數(shù)字政府》一文指出，“數(shù)字政府”就是政府利用IT技術(shù)尤其是互聯(lián)網(wǎng)改善為公眾提供的信息服務(wù)。美國學(xué)界成立了“數(shù)字政府協(xié)會（Digital Government Society）”，并從2000年開始組織年度“數(shù)字政府研究國際會議”。張銳昕教授曾轉(zhuǎn)述美國電子政務(wù)領(lǐng)域著名學(xué)者簡·芳汀（Jane E.Fountain）教授的解釋，由于美國國家科學(xué)基金（National Science Foundation）設(shè)有專門的數(shù)字政府計劃，接受這個計劃支持的項目被冠名“數(shù)字政府”項目；但是后來更多學(xué)者又轉(zhuǎn)向使用“電子政務(wù)”。

　　中文文獻(xiàn)可以追溯到2000年左右。按“文獻(xiàn)”和“主題”對“中國知網(wǎng)”進(jìn)行檢索發(fā)現(xiàn)，“電子政務(wù)”一詞最早出現(xiàn)于1999年，相關(guān)文獻(xiàn)主要是關(guān)于技術(shù)系統(tǒng)的介紹、對地方信息化部門的專訪和少量技術(shù)官員的實務(wù)類文章。其中，首篇對北京市信息化工作辦公室專訪中提及的“電子政務(wù)”是一個典型的工程概念，包括城市運行監(jiān)控管理系統(tǒng)、政府機(jī)構(gòu)辦公自動化和北京市政府網(wǎng)站“首都之窗”工程。而“數(shù)字政府”則最早出現(xiàn)于學(xué)術(shù)刊物，即2001年第1期《中國行政管理》開設(shè)的國內(nèi)首個“數(shù)字政府”專欄，由此出現(xiàn)了一批相關(guān)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)。徐曉林教授在該專欄中發(fā)表了第一篇論文，指出“數(shù)字城市”是城市政府管理的革命。

　　總體上，有關(guān)“電子政務(wù)”的文獻(xiàn)從2002年開始呈爆發(fā)式增長，到2008年達(dá)到頂峰，截至2019年年底總計超過3.2萬篇；而有關(guān)“數(shù)字政府”的文獻(xiàn)截至2019年年底總計341篇，2018年之前不足百篇，見圖1?？梢园l(fā)現(xiàn)，2002年、2008年和2018年是三個關(guān)鍵時間節(jié)點，這與后面要討論的政策節(jié)點高度相關(guān)：2002年中國出臺首個國家電子政務(wù)總體規(guī)劃；2008年機(jī)構(gòu)改革將原國務(wù)院信息化工作辦公室的職責(zé)整體并入新成立的工信部；2017年年底習(xí)近平總書記提出“加快建設(shè)數(shù)字中國”“要運用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平”。

圖1 知網(wǎng)中有關(guān)“電子政務(wù)”“數(shù)字政府”文獻(xiàn)數(shù)量的演變

　　在期刊文獻(xiàn)中，盡管兩類文獻(xiàn)之間常?；橐?，但在“電子政務(wù)”文獻(xiàn)的學(xué)科分布中，公共管理學(xué)科和政治學(xué)科合計占51%、計算機(jī)學(xué)科占19%，而“數(shù)字政府”文獻(xiàn)的學(xué)科分布則分別為69%和2%；同時，“電子政務(wù)”的CSSCI文獻(xiàn)占11%，“數(shù)字政府”則占25%；“電子政務(wù)”的EI（工程索引）和CSCD（中國科學(xué)引文數(shù)據(jù)庫）文獻(xiàn)共計274篇，“數(shù)字政府”則為0篇。這些數(shù)據(jù)說明，技術(shù)類文獻(xiàn)更傾向于使用“電子政務(wù)”，而“數(shù)字政府”則更多被人文社科文獻(xiàn)使用。

　　《人民日報》對兩個概念的使用通常涉及地方政府實踐創(chuàng)新或企業(yè)技術(shù)應(yīng)用。檢索《人民日報》圖文數(shù)據(jù)庫發(fā)現(xiàn)，文獻(xiàn)分布情況與知網(wǎng)頗為相似。比如，首次提及“電子政務(wù)”也是在1999年，介紹一組企業(yè)產(chǎn)品?！皵?shù)字政府”則最早出現(xiàn)于2003年，是“數(shù)字邯鄲”項目的一部分。該項目全名《邯鄲市數(shù)字城市建設(shè)研究》，是世界銀行的援華項目之一。截至2019年年底，在標(biāo)題或正文中提及“電子政務(wù)”的報道數(shù)量超過1 000篇，其中高峰期在2003年為129篇。同期提及“數(shù)字政府”的僅61篇，2017年及之前共10篇，2018年之后明顯增加。在政策方面，根據(jù)對歷年國務(wù)院政府工作報告的檢索，2002—2016年提及“電子政務(wù)”共8次，而“數(shù)字政府”尚未提及。截至2019年，《國務(wù)院公報》所轉(zhuǎn)載文件中提到“電子政務(wù)”的共計156篇，最早是2001年時任國家發(fā)展計劃委員會主任曾培炎在第九屆全國人大第四次會議上所作的報告1；同期提及“數(shù)字政府”的文獻(xiàn)僅為2篇，首篇是2018年6月李克強(qiáng)總理在深化“放管服”改革會議的講話2。

　　綜上，首先，“數(shù)字政府”在理論研究和地方實踐中都不是一個新概念。盡管主要源于“數(shù)字城市”，中文“數(shù)字政府”不僅與“電子政務(wù)”幾乎同時出現(xiàn)，而且含義基本相似，只是在使用上與學(xué)科背景、使用環(huán)境等相關(guān)。其次，“數(shù)字政府”在中央層面的政策文件中是一個新的政策概念。而這里所謂“政策概念”是指在政府正式政策文本中出現(xiàn)的專用術(shù)語。同樣，作為政策概念的“電子政務(wù)”已經(jīng)有較長的使用時間。政策概念需要落實為具體目標(biāo)和任務(wù)，使用哪一個概念說明政府對特定事物的認(rèn)知。因此，“數(shù)字政府”與“電子政務(wù)”之間主要是作為一種政策概念的差別，反映了不同的政策內(nèi)容。

　　二、頂層設(shè)計：系統(tǒng)、規(guī)劃與管理

　　（一）早期政府信息化

　　在“電子政務(wù)”作為中文概念出現(xiàn)之前，關(guān)于政府對技術(shù)的運用并無統(tǒng)一概念，而是后來被總結(jié)為“政府（或政務(wù)）信息化”。往前可追溯到1973年第四機(jī)械工業(yè)部召開的“電子計算機(jī)專業(yè)會議”，把“計算機(jī)的普及應(yīng)用”提到了電子工業(yè)部門的工作任務(wù)中。從那時開始，中國政府將計算機(jī)技術(shù)應(yīng)用于電力、地震、氣象、地質(zhì)、人口等領(lǐng)域的統(tǒng)計和科學(xué)計算工作中，規(guī)模最大的一次是在1982年第三次全國人口普查中“用電子計算機(jī)進(jìn)行處理”。

　　1993年年底，國務(wù)院批準(zhǔn)成立了國家層面第一個信息化管理機(jī)構(gòu)，即國家經(jīng)濟(jì)信息化聯(lián)席會議，由時任副總理鄒家華任主席。由此可以看出，早期信息化主要是“經(jīng)濟(jì)管理信息化”。早在1983年，國務(wù)院就正式批準(zhǔn)組建了國家計劃委員會經(jīng)濟(jì)信息管理辦公室，負(fù)責(zé)全國經(jīng)濟(jì)信息管理系統(tǒng)建設(shè)規(guī)劃和信息技術(shù)方案的制訂工作。該部門的設(shè)立標(biāo)志著政府對計算技術(shù)的運用從數(shù)據(jù)統(tǒng)計發(fā)展到宏觀經(jīng)濟(jì)管理。1986年，國務(wù)院批準(zhǔn)在國家計劃委員會下組建國家經(jīng)濟(jì)信息中心（后改為國家信息中心）專門負(fù)責(zé)國家經(jīng)濟(jì)信息系統(tǒng)建設(shè)。事實上，從1984年開始，國務(wù)院先后批準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)、金融、鐵道、電力等十多個關(guān)系到國家經(jīng)濟(jì)命脈的國家級信息系統(tǒng)建設(shè)。1993—1994年啟動的“金關(guān)”（對外貿(mào)易）、“金橋”（經(jīng)濟(jì)信息通信網(wǎng)）、“金卡”（金融）和“金稅”工程，都屬于重大經(jīng)濟(jì)信息化工程。1997年，第一次全國信息化工作會議上，鄒家華在工作報告中要求：加快（當(dāng)時）已經(jīng)啟動的金字工程建設(shè)和加快國民經(jīng)濟(jì)重要領(lǐng)域的信息化建設(shè)。雖然當(dāng)時未講政務(wù)信息化或電子政務(wù)，但在會議上提出信息化建設(shè)要“統(tǒng)籌規(guī)劃、國家主導(dǎo)；統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、聯(lián)合建設(shè)；互聯(lián)互通、資源共享”———這二十四字至今仍然是重要原則。

　　總的來說，這段時期政府業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)被歸入信息化范疇。一批大型業(yè)務(wù)系統(tǒng)逐步按照“條條”模式建立起來，從中央一直延伸到地方甚至基層，逐步建立起全國上下貫通的信息通道，這也成為后來業(yè)務(wù)系統(tǒng)“煙囪林立”局面的源頭。

　　（二）電子政務(wù)的總體規(guī)劃

　　國家層面“電子政務(wù)”的整體建設(shè)思路在中共中央辦公廳（以下簡稱“中辦”）、國務(wù)院辦公廳（以下簡稱“國辦”）聯(lián)合下發(fā)的《國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》（中辦發(fā)[2002]17號，以下簡稱“17號文件”）中得到正式確認(rèn)。17號文件指出，電子政務(wù)對“加快政府職能改變，提高行政質(zhì)量和效率，增強(qiáng)政府監(jiān)管和服務(wù)能力”具有重要意義。黨的十六大報告和2002年國務(wù)院《政府工作報告》都將“推行電子政務(wù)”列為“轉(zhuǎn)變政府職能”的重要任務(wù)。17號文件提出的中國電子政務(wù)的基本框架，即“一站”“兩網(wǎng)”“四庫”“十二金”，對應(yīng)中央和地方綜合門戶網(wǎng)站、政府內(nèi)網(wǎng)和外網(wǎng)、四大基礎(chǔ)信息庫和十二個重要領(lǐng)域業(yè)務(wù)系統(tǒng)。2006年，國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)的《國家電子政務(wù)總體框架》（國信[2006]2號，以下簡稱“2號文件”）是對17號文件的細(xì)化，這是時隔四年之后新的思路和方案，比如，在“十二金”之外又增加了5項“優(yōu)先支持的業(yè)務(wù)系統(tǒng)”和8項“已建、在建和擬建的電子政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)”；17號文件中提出“黨的工作業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)方案由中共中央辦公廳研究提出”，而2號文件中則指出“為黨委、人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院提供了電子政務(wù)技術(shù)支持”，明確電子政務(wù)范圍覆蓋黨和國家機(jī)構(gòu)，這在一定程度上也說明“電子政務(wù)”比“電子政府”更適合中國國情。

　　17號文件和2號文件代表了國家層面的頂層設(shè)計，是當(dāng)時國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組的經(jīng)典之作。這個機(jī)構(gòu)的前身可以追溯到1993年成立的國家經(jīng)濟(jì)信息化聯(lián)席會議，1996年成立的國務(wù)院信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組（見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于成立國務(wù)院信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》國辦發(fā)[1996]15號），并于1999年升格為國家信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由時任副總理吳邦國擔(dān)任組長（見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于成立國家信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》國辦發(fā)[1999]103號）。2001年又重組成立國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組并由總理朱基擔(dān)任組長，常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)是國務(wù)院信息化工作辦公室。2008年，國務(wù)院信息化工作辦公室的職責(zé)被整合并入工業(yè)和信息化部（以下簡稱“工信部”）。這個辦事機(jī)構(gòu)最早在1996年曾是專職機(jī)構(gòu)，1999年其工作整體轉(zhuǎn)由當(dāng)時的信息產(chǎn)業(yè)部（即工信部的前身）負(fù)責(zé)。

　　2011年，工信部發(fā)布《國家電子政務(wù)“十二五”規(guī)劃》（工信部規(guī)[2011]567號），與后面國家發(fā)展和改革委員會（以下簡稱“國家發(fā)改委”）的工程規(guī)劃有所不同，這份規(guī)劃旨在指導(dǎo)和推動全國的電子政務(wù)建設(shè)，概括了從應(yīng)用、服務(wù)、共享、基礎(chǔ)設(shè)施到安全等方面的建設(shè)內(nèi)容。由于工信部在綜合協(xié)調(diào)上的局限性，這份規(guī)劃的具體效力較難判斷。隨著主管電子政務(wù)業(yè)務(wù)的信息化推進(jìn)司在2014年再次被劃歸中共中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會辦公室（以下簡稱“中央網(wǎng)信辦”），這份規(guī)劃也在“十二五”結(jié)束后被正式宣布失效。中央網(wǎng)信辦（信息化發(fā)展局）成為國家電子政務(wù)建設(shè)的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)部門。2018年4月，習(xí)近平總書記在全國網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作會議上強(qiáng)調(diào)“要運用信息化手段推進(jìn)政務(wù)公開、黨務(wù)公開，加快推進(jìn)電子政務(wù)，構(gòu)建全流程一體化在線服務(wù)平臺”。2019年年初，中央網(wǎng)信辦聯(lián)合中辦、國辦、國家發(fā)改委、工信部、國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會（以下簡稱“國家標(biāo)準(zhǔn)委”）聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展國家電子政務(wù)綜合試點的通知》，其目的重在試點，因而內(nèi)容較為精簡，僅涉及基礎(chǔ)設(shè)施集約化、政務(wù)信息資源共享、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”和電子文件應(yīng)用等四個方面，并要求試點單位將實施方案、評估結(jié)果以及總結(jié)報告等同時提交中央網(wǎng)信辦與國家發(fā)改委。

　　三、工程與試點：由分及統(tǒng)，點面結(jié)合

　?。ㄒ唬┱?wù)信息化工程規(guī)劃

　　國家發(fā)改委在“十二五”期間發(fā)布了《“十二五”國家政務(wù)信息化工程建設(shè)規(guī)劃》（發(fā)改高技[2012]1202號，以下簡稱“十二五規(guī)劃”）。這份規(guī)劃和上述工信部的規(guī)劃“同氣連枝”，在內(nèi)容上也更接近于17號文件和2號文件。這或許是因為工程規(guī)劃更注重對原規(guī)劃的落實。該規(guī)劃使用“政務(wù)信息化”一詞，此后國家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)和完善國家電子政務(wù)工程建設(shè)管理的意見》（發(fā)改高技[2013]266號，以下簡稱“266號文件”）明確說明，所謂“電子政務(wù)”就是“十二五”工程規(guī)劃中列出的各項“使用中央財政性資金建設(shè)的政務(wù)信息化工程建設(shè)項目”，將“政務(wù)信息化”和電子政務(wù)畫上等號。

　　以“十二金”為代表的業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)一直是中國電子政務(wù)的建設(shè)重點，但有許多重大成果存在信息孤島、數(shù)據(jù)煙囪等問題。因此，這份具有重要創(chuàng)新思路的“十二五規(guī)劃”提出，要實現(xiàn)“從過去注重業(yè)務(wù)流程電子化、提高辦公效率，向更加注重支撐部門履行職能、提高政務(wù)效能、有效解決社會問題轉(zhuǎn)變”，“要從部門獨立建設(shè)、自成體系，向跨部門跨區(qū)域的協(xié)同互動和資源共享轉(zhuǎn)變”。為此，起草者們嘗試改變過去以部門為導(dǎo)向的建設(shè)思路，轉(zhuǎn)而構(gòu)建以政策問題為導(dǎo)向，跨部門協(xié)同治理的新架構(gòu)，因而首先他們對國家重大政策進(jìn)行了梳理，由此提出具體建設(shè)任務(wù)。這種跨部門、跨區(qū)域，以問題為導(dǎo)向的建設(shè)思路延續(xù)到《“十三五”國家政務(wù)信息化工程建設(shè)規(guī)劃》（發(fā)改高技[2017]1449號，以下簡稱“十三五規(guī)劃”）。“十三五規(guī)劃”提出“基本形成滿足國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求的政務(wù)信息化體系”的目標(biāo)，形成大平臺、大數(shù)據(jù)、大系統(tǒng)的電子政務(wù)工程總體架構(gòu)。

　　以問題為導(dǎo)向設(shè)計規(guī)劃任務(wù)，試圖打破數(shù)據(jù)壁壘促成政務(wù)協(xié)同的思路，與現(xiàn)有科層化體制之間必然存在不協(xié)調(diào)，推進(jìn)并非易事。這在基礎(chǔ)信息庫建設(shè)中表現(xiàn)十分明顯。17號文件提出建設(shè)四大國家基礎(chǔ)信息庫，即人口基礎(chǔ)信息庫、法人單位基礎(chǔ)信息庫、自然資源和空間地理信息資源庫、宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)庫，這是首次在國家層面對跨部門、跨層級政務(wù)信息資源共享提出建設(shè)目標(biāo)?！笆逡?guī)劃”里增加了“文化信息資源庫”，初衷是希望“推動文化信息資源共享和開發(fā)利用，促進(jìn)中華文化的傳承和傳播，提升國家文化軟實力”，但在推進(jìn)時涉及多家部委，未能形成統(tǒng)一意見，因而在“十三五規(guī)劃”中與宏觀庫一同被取消，取而代之的是社會信用信息庫。其他信息庫盡管繼續(xù)保留，進(jìn)展各有不同。比如，“十三五規(guī)劃”對人口庫提出的目標(biāo)之一是：將人口基礎(chǔ)信息庫的交換平臺向統(tǒng)一的國家數(shù)據(jù)共享交換樞紐遷移，實現(xiàn)分散于部門專網(wǎng)的人口基礎(chǔ)信息向國家電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)實時共享匯聚。這實際意味著從“十五”開始提出的人口信息的實質(zhì)共享仍未建立起來。2016年9月，國務(wù)院印發(fā)了《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》（國發(fā)[2016]51號），提出要組織編制國家政務(wù)信息資源目錄、建設(shè)國家數(shù)據(jù)共享交換平臺，試圖解決多年未能徹底解決的國家層面的政務(wù)數(shù)據(jù)共享問題，其中制定指南、匯總目錄、推動平臺及體系建設(shè)和工作評價等任務(wù)都由國家發(fā)改委負(fù)責(zé)，具體建設(shè)則落到由國家發(fā)改委主管的國家信息中心，后者同時掛“國家電子政務(wù)外網(wǎng)管理中心”的牌子。

　　（二）信息惠民與新型智慧城市

　　推進(jìn)信息資源共享的另一種思路是把跨部門、跨系統(tǒng)信息整合下放地方，在城市中探索信息化新模式，即從原先主要以“條條”為主的建設(shè)模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤皸l塊”結(jié)合模式。其中，“信息惠民”和“新型智慧城市”的試點政策成為對新模式的嘗試。電子政務(wù)試點早已有之，比如，原廣東省南海市（現(xiàn)為佛山市南海區(qū)）、四川省綿陽市等都曾經(jīng)是早期的試點城市，但整體規(guī)模較小。“信息惠民”和“新型智慧城市”在政策過程上頗具相似性，皆是先由某個部委提出并啟動第一輪地方試點，然后再擴(kuò)大為由國家發(fā)改委牽頭，多個業(yè)務(wù)部門參加的新一輪試點。

　　“信息惠民”最早是在《“十二五”國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（國發(fā)[2012]28號）中提出的，當(dāng)時被歸入新型信息服務(wù)產(chǎn)業(yè)的重大行動；翌年，《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)信息消費擴(kuò)大內(nèi)需的若干意見》（國發(fā)[2013]32號）也要求“加快實施‘信息惠民’工程”，為此工信部兩批次遴選了104個信息消費試點城市4。按照慣例，“信息惠民”應(yīng)出自工信部之手，但其政策范圍相應(yīng)有所局限。2014年，轉(zhuǎn)由國家發(fā)改委牽頭，會同中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室、工信部等十二個部委發(fā)布了《關(guān)于加快實施信息惠民工程有關(guān)工作的通知》（發(fā)改高技[2014]46號）和《關(guān)于同意深圳市等80個城市建設(shè)信息惠民國家試點城市的通知》（發(fā)改高技[2014]1274號）。在這兩份文件中，“信息惠民”政策范圍被大幅增加，明確要“圍繞解決民生領(lǐng)域管理服務(wù)存在的突出矛盾和制約因素”，以社會保障等九大民生領(lǐng)域為重點“提升各級政府公共服務(wù)水平和社會管理能力”。十二個部委各司其職，其中“統(tǒng)籌建立政府公共服務(wù)信息平臺……逐步實現(xiàn)公共服務(wù)事項和社會信息服務(wù)的全人群覆蓋、全天候受理和‘一站式’辦理”的牽頭任務(wù)交付國家發(fā)改委。2016年，國家發(fā)改委又聯(lián)合十個部委（其組成與十二部委有所不同）發(fā)布《推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”開展信息惠民試點實施方案》（國辦發(fā)[2016]23號），提出“在試點地區(qū)實現(xiàn)‘一號一窗一網(wǎng)’”目標(biāo)。這個新目標(biāo)與之前電子政務(wù)規(guī)劃中“一站式”思路一脈相承，同時又將信息惠民工程納入“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的新軌道。

　　同樣，由國家發(fā)改委牽頭的“新型智慧城市”也將“政務(wù)服務(wù)”列為評價體系中二級指標(biāo)中的第1號，專門評價城市政府推進(jìn)政務(wù)服務(wù)事項“一號申請、一窗受理、一網(wǎng)通辦”的情況。智慧城市最早是IBM公司提出的關(guān)于城市管理“智慧化”的解決方案或方法論。2012年年底，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（以下簡稱“住建部”）開始在全國組織國家智慧城市試點工作，分三批公布290個試點城市。盡管其評價指標(biāo)也考慮到方方面面5，從最新組建的住建部智慧城市專家委員會來看6，該版本的智慧城市側(cè)重于城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的數(shù)字化。對于住建部而言，一個顯然的困難是，智慧城市建設(shè)涉及多部門協(xié)調(diào)，僅靠單個非綜合性部門推動是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。上述這個版本似乎并未得到廣泛認(rèn)同，2016年《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》（中辦發(fā)[2016]48號）《“十三五”國家信息化規(guī)劃》（國發(fā)[2016]73號）均提出要建設(shè)“新型智慧城市”。同年，國家發(fā)改委、中央網(wǎng)信辦牽頭會同國家標(biāo)準(zhǔn)委、教育部等25個相關(guān)部門成立了新型智慧城市建設(shè)部際協(xié)調(diào)工作組，并組織開展“新型智慧城市評價工作”。

　　四、服務(wù)與監(jiān)管：從互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)到互聯(lián)網(wǎng)思維

　　（一）基于政府網(wǎng)站的信息服務(wù)

　　利用互聯(lián)網(wǎng)提供信息服務(wù)從一開始就是電子政務(wù)的核心內(nèi)容，政府網(wǎng)站是其中最重要的工具。發(fā)達(dá)國家最初提出電子政務(wù)的概念就是指利用網(wǎng)站為公眾提供服務(wù)。前述20世紀(jì)90年代末的文獻(xiàn)中出現(xiàn)“電子政務(wù)”，與1998年首次出現(xiàn)地方政府網(wǎng)站和1999年由40多家部委（辦、局）信息主管部門聯(lián)合發(fā)起的“政府上網(wǎng)”工程之間顯然密切相關(guān)。17號文件提出要“建設(shè)并整合中央和地方的綜合門戶網(wǎng)站”推進(jìn)公共服務(wù)，2號文件則要求“通過計算機(jī)、電視、電話等多種手段，把服務(wù)延伸到街道社區(qū)和村鎮(zhèn)，惠及全民”，是考慮數(shù)字鴻溝而拓展電子服務(wù)的實現(xiàn)手段。之后政府網(wǎng)站作為一項常規(guī)性工作由辦公廳系統(tǒng)負(fù)責(zé)。2006年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)政府網(wǎng)站建設(shè)和管理工作的意見》（國辦發(fā)[2006]104號），比較全面地提到信息發(fā)布、在線辦事和開發(fā)公益性便民（信息）服務(wù)等事項。2011年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府網(wǎng)站管理工作的通知》（國辦函[2011]40號）專門強(qiáng)調(diào)了信息公開和網(wǎng)站管理，但實際作用有限。20世紀(jì)90年代以來，各地各級政府網(wǎng)站遍地開花，粗放式的發(fā)展帶來的諸如“僵尸網(wǎng)站”等問題嚴(yán)重地影響了政府的形象和公信力。

　　為此，國辦2014年印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)政府網(wǎng)站信息內(nèi)容建設(shè)的意見》（國辦發(fā)[2014]57號，以下簡稱“57號文件”），明確政府網(wǎng)站是“網(wǎng)絡(luò)時代政府履行職責(zé)的重要平臺”“建好管好政府網(wǎng)站是各級政府及其部門的重要職責(zé)”“（為）推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)揮積極作用”等，首次將政府網(wǎng)站提升到國家治理層面；并提出“推進(jìn)集約化建設(shè)”，“在確保安全的前提下，各?。▍^(qū)、市）要建設(shè)本地區(qū)統(tǒng)一的政府網(wǎng)站技術(shù)平臺”等。集約化的目的是希望建設(shè)統(tǒng)一技術(shù)平臺，解決基層網(wǎng)站由于人力、資金和技術(shù)不足而出現(xiàn)的更新不及時、安全防護(hù)無保障等問題，減少重復(fù)投資，降低維護(hù)成本。此后，國辦開展對全國政府網(wǎng)站進(jìn)行普查（抽查）和集約化治理。2017年，國辦又印發(fā)《政府網(wǎng)站發(fā)展指引》（國辦發(fā)[2017]47號），指導(dǎo)全國各級政府網(wǎng)站的規(guī)范發(fā)展。截至2019年6月，全國政府網(wǎng)站共計15 143個，與2015年12月的數(shù)據(jù)相比減少了77%7。

　　2009年以后，政務(wù)微博、政務(wù)微信和政務(wù)小程序（APP）相繼出現(xiàn)，結(jié)束了政府網(wǎng)站作為網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)唯一渠道的時代。2016年，中辦、國辦在《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》（中辦發(fā)[2016]8號）中提出要“充分利用政務(wù)微博微信、政務(wù)客戶端等新平臺，擴(kuò)大信息傳播”。2018年，國辦又專門發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)政務(wù)新媒體健康有序發(fā)展的意見》（國辦發(fā)[2018]123號），將政務(wù)新媒體提升為“黨和政府聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾、凝聚群眾的重要渠道”，由此形成一個多元化、多平臺的政務(wù)信息發(fā)布體系。

　?。ǘ┬畔⒐_與政務(wù)信息資源的開放

　　如果說業(yè)務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)重點是流程重塑，那么信息資源建設(shè)的關(guān)鍵就是共享和開放。信息資源管理本身是獨立的政策與學(xué)術(shù)領(lǐng)域，但政府信息共享與開放從一開始就和電子政務(wù)密切相關(guān)。國家層面的信息資源共享主要體現(xiàn)在國家發(fā)改委的工程規(guī)劃中，信息公開的責(zé)任則落在國辦。

　　1. 中國政府信息公開從一開始就與電子政務(wù)緊密聯(lián)系。

　　17號文件已經(jīng)提到了“信息公開”，2號文件將政府門戶網(wǎng)站也定位為“政府信息公開的重要渠道”。2014年的57號文件則將政府網(wǎng)站升級為“政府信息公開的第一平臺”。值得注意的是，2號文件曾提出的信息公開應(yīng)“以公開為原則，以不公開為例外”，這個想法并未升級到2007年版的《政府信息公開條例》中。信息公開主管職責(zé)則從一開始就被歸入政府辦公廳系統(tǒng)。根據(jù)已公開的2008年版《國務(wù)院辦公廳主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，當(dāng)時專門設(shè)立電子政務(wù)辦公室，職責(zé)包含中央政府門戶網(wǎng)站的建設(shè)、運營和內(nèi)容保障。2010年從電子政務(wù)辦公室中分出政府信息公開辦公室（目前為政府信息與政務(wù)公開辦公室），中央政府門戶網(wǎng)站的管理職責(zé)也被調(diào)整過來，又于2016年成立直屬國辦的中國政府網(wǎng)運行中心。

　　2. 向社會公開（開放）政府信息資源在政策上最早可以追溯到2004年。

　　中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》（中辦發(fā)[2004]34號）要求，政務(wù)部門“主動為企業(yè)和公眾提供公益性信息服務(wù)，積極向公益性機(jī)構(gòu)提供必要的信息資源”。這是中國政府最早關(guān)于向社會開放信息資源的政策表述。2017年，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十二次會議提出要“推進(jìn)公共信息資源開放”，為此中央網(wǎng)信辦、國家發(fā)改委和工信部聯(lián)合印發(fā)了《公共信息資源開放試點工作方案》，確定在多個城市開展公共信息資源開放試點。這項試點可以看作中央層面對政府?dāng)?shù)據(jù)開放的政策回應(yīng)?！肮病倍执硇畔①Y源范圍超過了行政機(jī)構(gòu)范疇。有意思的是，這份文件并未使用國際上通用的“數(shù)據(jù)”而是“信息”?？赡艿慕忉屓缦拢阂皇潜苊庠诠ぷ髦袑?shù)據(jù)和信息做出實質(zhì)的區(qū)分；二是為了與既有政策和工作相銜接，文件中提到將國家發(fā)改委《政務(wù)信息資源目錄編制指南（試行）》作為開放目錄的基礎(chǔ)。主管信息公開工作的國辦信息公開辦雖然未列為起草機(jī)構(gòu)，但在文件中也被賦予相應(yīng)責(zé)任，試點方案和總結(jié)都要同時報送上述四個部門。

　　（三）“互聯(lián)網(wǎng)+”

　　如果說政府對互聯(lián)網(wǎng)的早期應(yīng)用僅將互聯(lián)網(wǎng)視為一種新的信息傳播技術(shù)，那么近十年來政府正在努力地適應(yīng)新的發(fā)展形勢并逐漸形成“互聯(lián)網(wǎng)思維”。政務(wù)微博、微信和小程序等都是這種思維的直接反映，“互聯(lián)網(wǎng)+”則是這種思維的集大成者。“互聯(lián)網(wǎng)+”是首個由中國企業(yè)和政府針對當(dāng)前和未來經(jīng)濟(jì)社會形態(tài)激烈變化所提出的概念創(chuàng)新，刻畫了新技術(shù)與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)社會和政治的“化學(xué)性”融合。

　　與“信息惠民”側(cè)重于民生領(lǐng)域所不同，“互聯(lián)網(wǎng)+”起初主要指經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)型。李克強(qiáng)總理指出“從簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，到大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，再到‘互聯(lián)網(wǎng)+’，這是一脈相承的”。在《進(jìn)一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)、一門、一次”改革實施方案》中，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”被明確為深化“放管服”改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)（國辦發(fā)[2018]45號）。早在2016年，《國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2016]55號）就曾明確“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”要“持續(xù)改善營商環(huán)境……讓企業(yè)和群眾辦事更方便、更快捷、更有效率”。2016—2019年，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”4次被寫入國務(wù)院《政府工作報告》，“電子政務(wù)”則在2017年之后的報告中消失；2016年的報告將“電子政務(wù)”放在對上一年的總結(jié)部分，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”則放在重點要做好的工作部分，似乎宣告二者之間的銜接關(guān)系?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的全國督導(dǎo)督查職責(zé)被賦予國辦，國家政務(wù)服務(wù)平臺也在2019年下半年上線后，逐步被納入中央政府網(wǎng)站的一級欄目。

　　如果說政務(wù)服務(wù)強(qiáng)調(diào)“由內(nèi)到外”，那么監(jiān)管則側(cè)重于“自下而上”。自“放管服”改革啟動以后，“放權(quán)”與“服務(wù)”一直是引人注目的改革焦點，監(jiān)管則是關(guān)注較少的“短板”。實際上中央提出“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”要早于“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”。李克強(qiáng)總理在2015年國務(wù)院“放管服”改革電視電話會議上提出要“探索實行‘互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管’模式”。不過這個概念一直到2018年10月底國務(wù)院常務(wù)會議才正式列入中央的政策議程，即“依托國家政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)‘互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管’系統(tǒng)”。實際上中國電子政務(wù)建設(shè)從一開始就與政府監(jiān)管緊密相關(guān)，在新技術(shù)條件下監(jiān)管模式更加豐富。因此，國務(wù)院常務(wù)會議上強(qiáng)調(diào)要“實現(xiàn)對監(jiān)管的‘監(jiān)管’”是基于傳統(tǒng)各領(lǐng)域監(jiān)管系統(tǒng)建立“再監(jiān)管”系統(tǒng)，其意圖不言而喻。目前，國家層面監(jiān)管系統(tǒng)的建設(shè)任務(wù)也被交付國辦，但“對監(jiān)管的‘監(jiān)管’”在職責(zé)上由什么部門負(fù)責(zé)還有待觀察。

　　五、地方治理數(shù)字化：模式創(chuàng)新與體制轉(zhuǎn)型

　?。ㄒ唬┑胤诫娮诱?wù)建設(shè)

　　相比中央部門，地方政府在技術(shù)運用方面更具有目標(biāo)上的前瞻性、思路上的開創(chuàng)性和方法上的靈活性。

　　地方電子政務(wù)建設(shè)早期就已經(jīng)具有很強(qiáng)的改革理念。以北京市為例，早在2000年，北京市第十一屆人大第三次會議上就提出要“重點開發(fā)電子政務(wù)”。2001年年初，北京市政府印發(fā)了《關(guān)于加快政務(wù)信息化建設(shè)的意見》，提到“九五”期間北京市制定了《首都信息化1998—2010年發(fā)展規(guī)劃（綱要）》，初步建成首都公用信息平臺，123個單位在“首都之窗”上建立了網(wǎng)站；并要求兩年內(nèi)實現(xiàn)面向企業(yè)和公眾的審批、管理和服務(wù)業(yè)務(wù)上網(wǎng)進(jìn)行，政府內(nèi)部初步實現(xiàn)無紙化辦公和網(wǎng)上辦公。北京市發(fā)改委在規(guī)劃網(wǎng)上審批服務(wù)系統(tǒng)時提出“一次提交、多次使用，一口提交、多口使用”的設(shè)計理念；當(dāng)時上海市浦東新區(qū)也提出“統(tǒng)一辦事中心、統(tǒng)一用戶中心、統(tǒng)一管理平臺、統(tǒng)一效能監(jiān)督平臺”的四統(tǒng)一模式等，這些都是當(dāng)下“最多跑一次”的早期版本。

　?。ǘ┑胤綌?shù)字政府改革

　　近年來，數(shù)字化發(fā)達(dá)地區(qū)率先啟動數(shù)字政府改革。2001年，廣東省江門市下轄開平市即啟動全國首個“數(shù)字政府”項目，主要內(nèi)容包括政務(wù)管理系統(tǒng)、行政文件歸檔系統(tǒng)、文件中心等十個應(yīng)用系統(tǒng)和硬件建設(shè)。之后，河北省邯鄲市、北京市海淀區(qū)等也曾立項數(shù)字政府項目。這些早期的地方工程未在全國形成影響力，直至2018年“數(shù)字政府”才重新在實務(wù)界流行起來，這顯然與2017年年底中央提出“數(shù)字中國”戰(zhàn)略相關(guān)。在信息化甫現(xiàn)時，業(yè)界便按照政府、市場和社會三元關(guān)系將信息化分解為電子政務(wù)、電子商務(wù)和電子社區(qū)，因而在地方實踐中將“數(shù)字中國”分解為數(shù)字政府和數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會也是一脈相承的。

　　2018年，《廣東省“數(shù)字政府”建設(shè)總體規(guī)劃（2018—2020年）》（粵府[2018]105號）被視為首個地方數(shù)字政府規(guī)劃的文件，開篇指出“數(shù)字政府是對傳統(tǒng)政務(wù)信息化模式的改革”，可以理解為超越傳統(tǒng)電子政務(wù)的新模式。該規(guī)劃既繼承了“電子政務(wù)”的傳統(tǒng)內(nèi)容，又有新的方案，囊括了近十年來尤其是黨的十八大以來地方政府運用的新技術(shù)概念和應(yīng)用模式，同時在體制機(jī)制上也有所創(chuàng)新。

　　另一個數(shù)字化大省浙江省則通過“深化‘最多跑一次’改革，推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型”，其“政府轉(zhuǎn)型”的內(nèi)涵比廣東的信息化模式創(chuàng)新又進(jìn)一層。浙江省在2014年率先建設(shè)“政務(wù)服務(wù)網(wǎng)”，提出到政府辦事要像“網(wǎng)購”一樣方便。這個網(wǎng)站第一次打通全省政務(wù)機(jī)構(gòu)，實現(xiàn)所謂“政務(wù)服務(wù)”的整體化，為后來中央和各地建設(shè)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”提供了借鑒。值得一提的是，20世紀(jì)八九十年代文獻(xiàn)中“政務(wù)服務(wù)”是指機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)辦公室為領(lǐng)導(dǎo)提供諸如文字、秘書等服務(wù)，直到1999年浙江省金華市率先建設(shè)政務(wù)服務(wù)中心推行“一站式”審批模式，“政務(wù)服務(wù)”才指向政府為公眾提供的服務(wù)。

　　依托本地大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)優(yōu)勢，地方數(shù)字政府建設(shè)提出了平臺化概念，與英國政府提出“政府即平臺”（Government as a Platform）概念類似。比如，廣東省提出“大平臺、小前端、富生態(tài)”集約建設(shè)新模式；圍繞浙江省政務(wù)服務(wù)平臺，作為系統(tǒng)開發(fā)商的阿里巴巴提出了“政務(wù)中臺”的技術(shù)概念。平臺的理想目標(biāo)是讓政府機(jī)構(gòu)像電子商務(wù)一樣在政府平臺上可以直接開“店”，無須關(guān)注技術(shù)實現(xiàn)。其技術(shù)基礎(chǔ)是在業(yè)務(wù)之間共享服務(wù)級的“能力庫”，諸如人臉識別、在線支付、統(tǒng)一登錄等獨立功能模塊可以經(jīng)過配置并配以簡單定制開發(fā)即可“組裝”成新的業(yè)務(wù)應(yīng)用。在2020年年初抗擊新冠肺炎疫情中，浙江省在企業(yè)支持下于1月25—27日的48小時內(nèi)快速開發(fā)出小應(yīng)用程序支持防疫工作。

　?。ㄈ┑胤秸髷?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)

　　長期分散建設(shè)運營的模式造成政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部電子政務(wù)系統(tǒng)林立，既帶來巨大技術(shù)管理和更新成本，系統(tǒng)開發(fā)需要很長時間，無法對社會問題做出快速反應(yīng)；又帶來龐大的人員和機(jī)構(gòu)編制的投入，比如，廣東省在“數(shù)字政府”改革前，55個省直單位共設(shè)有承擔(dān)信息化工作的機(jī)構(gòu)44個，人員編制745名；同時管理部門與信息技術(shù)部門也缺乏清晰的邊界，技術(shù)變相地主導(dǎo)了政府信息化發(fā)展方向，出現(xiàn)“重技術(shù)、輕業(yè)務(wù)，重建設(shè)、輕應(yīng)用”等現(xiàn)象。

　　自2014年開始，一些地方政府開始組建統(tǒng)籌政府大數(shù)據(jù)和數(shù)字政府建設(shè)的專門機(jī)構(gòu)。四年后，在新一輪機(jī)構(gòu)改革的自選項目中，眾多省份紛紛選擇此類機(jī)構(gòu)作為改革突破口，陸續(xù)成立諸如大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局、政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局、大數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局等，嘗試解決多年來地方政府大數(shù)據(jù)治理政出多門的問題，以提升數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用效率和“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)水平。大多數(shù)機(jī)構(gòu)來自對既有機(jī)構(gòu)和人員的整合，一部分是在工業(yè)和信息化委員會（或經(jīng)濟(jì)和信息化委員會）、政府辦公室（廳）、發(fā)改委、信息中心等部門或其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上進(jìn)行重組，另一部分則是直接增加有關(guān)單位的數(shù)據(jù)治理職能；在職責(zé)上不僅涉及數(shù)字政府（電子政務(wù)）建設(shè)和政府大數(shù)據(jù)的歸集、共享和開放，還包括大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略制定、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和信息安全。各省機(jī)構(gòu)改革方案各有不同，其中廣東省走得最遠(yuǎn)，將政府部門內(nèi)設(shè)信息化機(jī)構(gòu)全部撤銷，行政管理職能劃歸專門的數(shù)字政府管理部門，技術(shù)運營服務(wù)職能轉(zhuǎn)交由國有電信運營商和行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)共同出資的混合所有制企業(yè)。這種改革模式體現(xiàn)了機(jī)構(gòu)平臺化的思路，即將原先分散的IT治理架構(gòu)集中到專門機(jī)構(gòu)，實現(xiàn)資源集中、人員集中、技術(shù)集中、能力集中，從而形成合力為其他部門提供統(tǒng)一的IT管理和服務(wù)。盡管體制機(jī)制上還有不少問題需進(jìn)一步理順，此類機(jī)構(gòu)正在探索和歸攏與地方政府?dāng)?shù)字化相關(guān)的各項職能。

　　六、結(jié)論

　　綜上所述，“數(shù)字政府”“電子政務(wù)”的差異體現(xiàn)在政策概念之中。就學(xué)術(shù)和技術(shù)研究而言，“電子政務(wù)”是常見的“大詞”，“數(shù)字政府”是“小詞”，二者不僅是實踐總結(jié)，還包含未來想象以及對相關(guān)命題和一般規(guī)律的探索，其內(nèi)涵越一般化，外延就越寬泛，就越可能包容不同概念，讓不同研究和決策主體之間能夠相互對話，產(chǎn)生更多思想和應(yīng)用創(chuàng)新，因而沒有必要做出嚴(yán)格區(qū)分。而就政策制定而言，政策概念需要落實為具體目標(biāo)和任務(wù)，還要考慮政策之間的一致性。使用“數(shù)字政府”還是“電子政務(wù)”傳遞了政府相關(guān)認(rèn)知或態(tài)度發(fā)生變化的信息，可能涉及政策信念、頂層設(shè)計、政策議題或業(yè)務(wù)架構(gòu)的調(diào)整。

　　第一，核心目標(biāo)從轉(zhuǎn)變政府職能向治理現(xiàn)代化提升。電子政務(wù)在目標(biāo)上以“政府職能轉(zhuǎn)變”為基本出發(fā)點和立足點，側(cè)重于政府行政管理信息化。新時代數(shù)字政府建設(shè)在核心目標(biāo)上提升為服務(wù)于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是對領(lǐng)導(dǎo)人提出“運用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平”的落實。“最多跑一次”“不見面辦事”等形象地概括了各級政府“以人民為中心”運用新技術(shù)完善治理體系、提高治理能力的具體模式和方法。

　　第二，頂層設(shè)計從流程范式向數(shù)據(jù)范式轉(zhuǎn)變。政府決策者越來越重視數(shù)據(jù)價值。流程范式是通過流程來組織數(shù)據(jù)；數(shù)據(jù)范式是通過數(shù)據(jù)來組織流程。如果說流程范式更多側(cè)重于規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，強(qiáng)調(diào)管理者思維和項目思維，那么數(shù)據(jù)范式則更加側(cè)重于個性化、精準(zhǔn)化，強(qiáng)調(diào)服務(wù)對象思維和整體思維。在推進(jìn)治理現(xiàn)代化的執(zhí)政理念和執(zhí)行力的驅(qū)動下，數(shù)據(jù)的資源化為實現(xiàn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型提供了可能。

　　第三，政策議題從“用數(shù)據(jù)治理”向“對數(shù)據(jù)治理”擴(kuò)展。“用數(shù)據(jù)治理”將數(shù)據(jù)視為治理手段，“對數(shù)據(jù)治理”將數(shù)據(jù)視為治理對象，既包括政府內(nèi)部的數(shù)據(jù)治理，比如數(shù)據(jù)共享開放，也包括對市場數(shù)據(jù)（活動）的治理，比如促進(jìn)數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為網(wǎng)絡(luò)空間提供秩序。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，新的議題日益增多，已經(jīng)成為地方網(wǎng)信部門、大數(shù)據(jù)機(jī)構(gòu)的重要職責(zé)。

　　第四，治理架構(gòu)從分散化模式向平臺化模式轉(zhuǎn)變。平臺化在數(shù)字政府建設(shè)中正在成為一種趨勢。平臺的本質(zhì)就是服務(wù)資源的共享與復(fù)用。在體制層面，地方大數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)實現(xiàn)了機(jī)構(gòu)的“平臺化”；在機(jī)制層面，政務(wù)微信、政務(wù)微博等第三方平臺、政府網(wǎng)站集約化平臺，以及“中臺”建設(shè)等正在通過不同的平臺化方案，降低數(shù)字政府建設(shè)、運行和維護(hù)成本，提高服務(wù)和監(jiān)管效率。

　　第五，技術(shù)基礎(chǔ)從信息化向智能化升級。需補(bǔ)充的是，新時代數(shù)字政府對技術(shù)的政策注意力正在從過去以個人計算機(jī)、辦公自動化、管理信息系統(tǒng)、互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息化技術(shù)體系轉(zhuǎn)向以人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算和移動通信為代表的智能化技術(shù)體系，其應(yīng)用也相應(yīng)地從人機(jī)合作計算模式轉(zhuǎn)變?yōu)闄C(jī)器自主計算模式，后者為治理現(xiàn)代化創(chuàng)新提供了更大空間。