在政策概念上，“數(shù)字政府”“電子政務(wù)”二者都是對(duì)特定歷史時(shí)期的政策目標(biāo)、任務(wù)和手段的概括與總結(jié)，反映了不同的政策內(nèi)容。近四十年來(lái)，中央層面相關(guān)政策演變可以分為三條主線，即對(duì)系統(tǒng)、規(guī)劃與管理的頂層設(shè)計(jì)，由分散向統(tǒng)一轉(zhuǎn)變的工程規(guī)劃和城市試點(diǎn)，以及由互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)轉(zhuǎn)向互聯(lián)網(wǎng)思維的信息服務(wù)與監(jiān)管。地方政府治理的數(shù)字化也在不斷推動(dòng)模式創(chuàng)新與體制轉(zhuǎn)型。總體而言，政策演變的特征可以總結(jié)為核心目標(biāo)、頂層設(shè)計(jì)、政策議題、業(yè)務(wù)架構(gòu)以及技術(shù)基礎(chǔ)等五個(gè)方面。
黨的十九屆四中全會(huì)提出“推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)”再次引起廣泛關(guān)注。目前，已有不少文獻(xiàn)從不同視角對(duì)數(shù)字政府進(jìn)行定義。首先，基于形態(tài)視角將數(shù)字政府視為“信息技術(shù)革命的產(chǎn)物，是工業(yè)時(shí)代的傳統(tǒng)政府向信息時(shí)代演變產(chǎn)生的一種政府形態(tài)”；其次，基于工具視角認(rèn)為數(shù)字政府是“將政府與其他主體之間的互動(dòng)、政務(wù)服務(wù)、社會(huì)治理等政務(wù)活動(dòng)統(tǒng)統(tǒng)數(shù)字化并存儲(chǔ)于云端……政府事務(wù)在數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化的環(huán)境下展開的政府存在狀態(tài)和政府活動(dòng)實(shí)現(xiàn)形式”，可以靈活地支持跨部門合作，建立統(tǒng)一的服務(wù)渠道，支持移動(dòng)辦公，以及基于安全的數(shù)據(jù)開放和基于數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的決策等；最后，基于過(guò)程視角將其視為通過(guò)數(shù)字化思維、戰(zhàn)略、資源、工具和規(guī)則等治理信息社會(huì)空間、提供優(yōu)質(zhì)政府服務(wù)、增強(qiáng)公眾服務(wù)滿意度的過(guò)程，是公共部門使用ICT技術(shù)改善信息和服務(wù)供給，鼓勵(lì)公民參與的過(guò)程。也有學(xué)者指出，數(shù)字政府應(yīng)具體表現(xiàn)為隨時(shí)隨地獲取政府信息、促進(jìn)公眾遵守規(guī)則、提供個(gè)性化服務(wù)、數(shù)字化的政府采購(gòu)、機(jī)構(gòu)間數(shù)據(jù)整合以及公眾參與等。如果翻閱早期電子政務(wù)理論文獻(xiàn)或教材可以發(fā)現(xiàn)許多類似定義，但這些定義無(wú)法有效地對(duì)二者做出區(qū)分。
數(shù)字政府與電子政務(wù)，這兩個(gè)概念為不同的主體所使用：政府機(jī)構(gòu)、智庫(kù)、學(xué)術(shù)界、企業(yè)以及媒體都在各自的語(yǔ)言體系中運(yùn)用它們，因而它們既可以是一個(gè)理論概念，也是政策概念，還可以是工程概念、技術(shù)概念。雖然各種概念之間互相參照，但是分別擁有各自的想象空間、知識(shí)（經(jīng)驗(yàn)）體系和焦點(diǎn)問題。因此，有必要厘清是在什么層次上以及符合哪種主體邏輯，而不能用不同層次、不同主體的概念相互否定。本文的基本出發(fā)點(diǎn)是在公共政策層面探討“電子政務(wù)”“數(shù)字政府”所代表的不同邏輯。首先，將對(duì)二十多年來(lái)相關(guān)理論和實(shí)務(wù)文獻(xiàn)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，探討在理論和政策上使用兩個(gè)概念的不同特征和趨勢(shì)；其次，詳細(xì)地回溯從“電子政務(wù)”到“數(shù)字政府”的作為政策實(shí)踐的演進(jìn)歷程；最后，對(duì)當(dāng)前數(shù)字政府發(fā)展的主要特征進(jìn)行總結(jié)。
一、對(duì)理論和實(shí)務(wù)文獻(xiàn)的回顧統(tǒng)計(jì)
20世紀(jì)90年代，英文文獻(xiàn)已經(jīng)出現(xiàn)“電子政務(wù)（Electronic Government）”和“數(shù)字政府（Digital Government）”，均是當(dāng)時(shí)西方政府與IT企業(yè)合作的各種創(chuàng)新的概括。美國(guó)在1993年發(fā)布的《國(guó)家績(jī)效評(píng)估（The National Performance Review）》中確認(rèn)了“電子政務(wù)”的官方身份，指出先進(jìn)信息技術(shù)是克服政府在管理和服務(wù)方面弊端的有效方法，類似“無(wú)縫隙”、無(wú)紙化、一站式、客戶驅(qū)動(dòng)、向所有人開放（普遍服務(wù)）、隱私保護(hù)、數(shù)字簽名、網(wǎng)絡(luò)安全等，至今仍未過(guò)時(shí)。2012年以后，西方國(guó)家政府在概念上轉(zhuǎn)向使用“數(shù)字化”或“數(shù)字政府”。比如，美國(guó)2012年發(fā)布了《數(shù)字政府：構(gòu)建更好服務(wù)美國(guó)人民的21世紀(jì)平臺(tái)（Digital Government:Building a 21st Century Platform To Better Serve The American People）》的報(bào)告，同年英國(guó)政府也推出“政府?dāng)?shù)字戰(zhàn)略（Government Digital Strategy）”。在學(xué)術(shù)文獻(xiàn)方面，1994年發(fā)表的《再造政府：那里有“那里”嗎？》一文提到“一站式、不間斷（One-stop,Non-stop）”的“電子政務(wù)”;1998年，《21世紀(jì)的數(shù)字政府》一文指出，“數(shù)字政府”就是政府利用IT技術(shù)尤其是互聯(lián)網(wǎng)改善為公眾提供的信息服務(wù)。美國(guó)學(xué)界成立了“數(shù)字政府協(xié)會(huì)（Digital Government Society）”，并從2000年開始組織年度“數(shù)字政府研究國(guó)際會(huì)議”。張銳昕教授曾轉(zhuǎn)述美國(guó)電子政務(wù)領(lǐng)域著名學(xué)者簡(jiǎn)·芳?。↗ane E.Fountain）教授的解釋，由于美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金（National Science Foundation）設(shè)有專門的數(shù)字政府計(jì)劃，接受這個(gè)計(jì)劃支持的項(xiàng)目被冠名“數(shù)字政府”項(xiàng)目；但是后來(lái)更多學(xué)者又轉(zhuǎn)向使用“電子政務(wù)”。
中文文獻(xiàn)可以追溯到2000年左右。按“文獻(xiàn)”和“主題”對(duì)“中國(guó)知網(wǎng)”進(jìn)行檢索發(fā)現(xiàn)，“電子政務(wù)”一詞最早出現(xiàn)于1999年，相關(guān)文獻(xiàn)主要是關(guān)于技術(shù)系統(tǒng)的介紹、對(duì)地方信息化部門的專訪和少量技術(shù)官員的實(shí)務(wù)類文章。其中，首篇對(duì)北京市信息化工作辦公室專訪中提及的“電子政務(wù)”是一個(gè)典型的工程概念，包括城市運(yùn)行監(jiān)控管理系統(tǒng)、政府機(jī)構(gòu)辦公自動(dòng)化和北京市政府網(wǎng)站“首都之窗”工程。而“數(shù)字政府”則最早出現(xiàn)于學(xué)術(shù)刊物，即2001年第1期《中國(guó)行政管理》開設(shè)的國(guó)內(nèi)首個(gè)“數(shù)字政府”專欄，由此出現(xiàn)了一批相關(guān)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)。徐曉林教授在該專欄中發(fā)表了第一篇論文，指出“數(shù)字城市”是城市政府管理的革命。
總體上，有關(guān)“電子政務(wù)”的文獻(xiàn)從2002年開始呈爆發(fā)式增長(zhǎng)，到2008年達(dá)到頂峰，截至2019年年底總計(jì)超過(guò)3.2萬(wàn)篇；而有關(guān)“數(shù)字政府”的文獻(xiàn)截至2019年年底總計(jì)341篇，2018年之前不足百篇，見圖1?？梢园l(fā)現(xiàn)，2002年、2008年和2018年是三個(gè)關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)，這與后面要討論的政策節(jié)點(diǎn)高度相關(guān)：2002年中國(guó)出臺(tái)首個(gè)國(guó)家電子政務(wù)總體規(guī)劃；2008年機(jī)構(gòu)改革將原國(guó)務(wù)院信息化工作辦公室的職責(zé)整體并入新成立的工信部；2017年年底習(xí)近平總書記提出“加快建設(shè)數(shù)字中國(guó)”“要運(yùn)用大數(shù)據(jù)提升國(guó)家治理現(xiàn)代化水平”。
圖1 知網(wǎng)中有關(guān)“電子政務(wù)”“數(shù)字政府”文獻(xiàn)數(shù)量的演變
在期刊文獻(xiàn)中，盡管兩類文獻(xiàn)之間常常互為引用，但在“電子政務(wù)”文獻(xiàn)的學(xué)科分布中，公共管理學(xué)科和政治學(xué)科合計(jì)占51%、計(jì)算機(jī)學(xué)科占19%，而“數(shù)字政府”文獻(xiàn)的學(xué)科分布則分別為69%和2%；同時(shí)，“電子政務(wù)”的CSSCI文獻(xiàn)占11%，“數(shù)字政府”則占25%；“電子政務(wù)”的EI（工程索引）和CSCD（中國(guó)科學(xué)引文數(shù)據(jù)庫(kù)）文獻(xiàn)共計(jì)274篇，“數(shù)字政府”則為0篇。這些數(shù)據(jù)說(shuō)明，技術(shù)類文獻(xiàn)更傾向于使用“電子政務(wù)”，而“數(shù)字政府”則更多被人文社科文獻(xiàn)使用。
《人民日?qǐng)?bào)》對(duì)兩個(gè)概念的使用通常涉及地方政府實(shí)踐創(chuàng)新或企業(yè)技術(shù)應(yīng)用。檢索《人民日?qǐng)?bào)》圖文數(shù)據(jù)庫(kù)發(fā)現(xiàn)，文獻(xiàn)分布情況與知網(wǎng)頗為相似。比如，首次提及“電子政務(wù)”也是在1999年，介紹一組企業(yè)產(chǎn)品。“數(shù)字政府”則最早出現(xiàn)于2003年，是“數(shù)字邯鄲”項(xiàng)目的一部分。該項(xiàng)目全名《邯鄲市數(shù)字城市建設(shè)研究》，是世界銀行的援華項(xiàng)目之一。截至2019年年底，在標(biāo)題或正文中提及“電子政務(wù)”的報(bào)道數(shù)量超過(guò)1 000篇，其中高峰期在2003年為129篇。同期提及“數(shù)字政府”的僅61篇，2017年及之前共10篇，2018年之后明顯增加。在政策方面，根據(jù)對(duì)歷年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告的檢索，2002—2016年提及“電子政務(wù)”共8次，而“數(shù)字政府”尚未提及。截至2019年，《國(guó)務(wù)院公報(bào)》所轉(zhuǎn)載文件中提到“電子政務(wù)”的共計(jì)156篇，最早是2001年時(shí)任國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)主任曾培炎在第九屆全國(guó)人大第四次會(huì)議上所作的報(bào)告1；同期提及“數(shù)字政府”的文獻(xiàn)僅為2篇，首篇是2018年6月李克強(qiáng)總理在深化“放管服”改革會(huì)議的講話2。
綜上，首先，“數(shù)字政府”在理論研究和地方實(shí)踐中都不是一個(gè)新概念。盡管主要源于“數(shù)字城市”，中文“數(shù)字政府”不僅與“電子政務(wù)”幾乎同時(shí)出現(xiàn)，而且含義基本相似，只是在使用上與學(xué)科背景、使用環(huán)境等相關(guān)。其次，“數(shù)字政府”在中央層面的政策文件中是一個(gè)新的政策概念。而這里所謂“政策概念”是指在政府正式政策文本中出現(xiàn)的專用術(shù)語(yǔ)。同樣，作為政策概念的“電子政務(wù)”已經(jīng)有較長(zhǎng)的使用時(shí)間。政策概念需要落實(shí)為具體目標(biāo)和任務(wù)，使用哪一個(gè)概念說(shuō)明政府對(duì)特定事物的認(rèn)知。因此，“數(shù)字政府”與“電子政務(wù)”之間主要是作為一種政策概念的差別，反映了不同的政策內(nèi)容。
二、頂層設(shè)計(jì)：系統(tǒng)、規(guī)劃與管理
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在“電子政務(wù)”作為中文概念出現(xiàn)之前，關(guān)于政府對(duì)技術(shù)的運(yùn)用并無(wú)統(tǒng)一概念，而是后來(lái)被總結(jié)為“政府（或政務(wù)）信息化”。往前可追溯到1973年第四機(jī)械工業(yè)部召開的“電子計(jì)算機(jī)專業(yè)會(huì)議”，把“計(jì)算機(jī)的普及應(yīng)用”提到了電子工業(yè)部門的工作任務(wù)中。從那時(shí)開始，中國(guó)政府將計(jì)算機(jī)技術(shù)應(yīng)用于電力、地震、氣象、地質(zhì)、人口等領(lǐng)域的統(tǒng)計(jì)和科學(xué)計(jì)算工作中，規(guī)模最大的一次是在1982年第三次全國(guó)人口普查中“用電子計(jì)算機(jī)進(jìn)行處理”。
1993年年底，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立了國(guó)家層面第一個(gè)信息化管理機(jī)構(gòu)，即國(guó)家經(jīng)濟(jì)信息化聯(lián)席會(huì)議，由時(shí)任副總理鄒家華任主席。由此可以看出，早期信息化主要是“經(jīng)濟(jì)管理信息化”。早在1983年，國(guó)務(wù)院就正式批準(zhǔn)組建了國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)經(jīng)濟(jì)信息管理辦公室，負(fù)責(zé)全國(guó)經(jīng)濟(jì)信息管理系統(tǒng)建設(shè)規(guī)劃和信息技術(shù)方案的制訂工作。該部門的設(shè)立標(biāo)志著政府對(duì)計(jì)算技術(shù)的運(yùn)用從數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)發(fā)展到宏觀經(jīng)濟(jì)管理。1986年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)在國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)下組建國(guó)家經(jīng)濟(jì)信息中心（后改為國(guó)家信息中心）專門負(fù)責(zé)國(guó)家經(jīng)濟(jì)信息系統(tǒng)建設(shè)。事實(shí)上，從1984年開始，國(guó)務(wù)院先后批準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)、金融、鐵道、電力等十多個(gè)關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈的國(guó)家級(jí)信息系統(tǒng)建設(shè)。1993—1994年啟動(dòng)的“金關(guān)”（對(duì)外貿(mào)易）、“金橋”（經(jīng)濟(jì)信息通信網(wǎng)）、“金卡”（金融）和“金稅”工程，都屬于重大經(jīng)濟(jì)信息化工程。1997年，第一次全國(guó)信息化工作會(huì)議上，鄒家華在工作報(bào)告中要求：加快（當(dāng)時(shí)）已經(jīng)啟動(dòng)的金字工程建設(shè)和加快國(guó)民經(jīng)濟(jì)重要領(lǐng)域的信息化建設(shè)。雖然當(dāng)時(shí)未講政務(wù)信息化或電子政務(wù)，但在會(huì)議上提出信息化建設(shè)要“統(tǒng)籌規(guī)劃、國(guó)家主導(dǎo)；統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、聯(lián)合建設(shè)；互聯(lián)互通、資源共享”———這二十四字至今仍然是重要原則。
總的來(lái)說(shuō)，這段時(shí)期政府業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)被歸入信息化范疇。一批大型業(yè)務(wù)系統(tǒng)逐步按照“條條”模式建立起來(lái)，從中央一直延伸到地方甚至基層，逐步建立起全國(guó)上下貫通的信息通道，這也成為后來(lái)業(yè)務(wù)系統(tǒng)“煙囪林立”局面的源頭。
?。ǘ╇娮诱?wù)的總體規(guī)劃
國(guó)家層面“電子政務(wù)”的整體建設(shè)思路在中共中央辦公廳（以下簡(jiǎn)稱“中辦”）、國(guó)務(wù)院辦公廳（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)辦”）聯(lián)合下發(fā)的《國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》（中辦發(fā)[2002]17號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“17號(hào)文件”）中得到正式確認(rèn)。17號(hào)文件指出，電子政務(wù)對(duì)“加快政府職能改變，提高行政質(zhì)量和效率，增強(qiáng)政府監(jiān)管和服務(wù)能力”具有重要意義。黨的十六大報(bào)告和2002年國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》都將“推行電子政務(wù)”列為“轉(zhuǎn)變政府職能”的重要任務(wù)。17號(hào)文件提出的中國(guó)電子政務(wù)的基本框架，即“一站”“兩網(wǎng)”“四庫(kù)”“十二金”，對(duì)應(yīng)中央和地方綜合門戶網(wǎng)站、政府內(nèi)網(wǎng)和外網(wǎng)、四大基礎(chǔ)信息庫(kù)和十二個(gè)重要領(lǐng)域業(yè)務(wù)系統(tǒng)。2006年，國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)的《國(guó)家電子政務(wù)總體框架》（國(guó)信[2006]2號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“2號(hào)文件”）是對(duì)17號(hào)文件的細(xì)化，這是時(shí)隔四年之后新的思路和方案，比如，在“十二金”之外又增加了5項(xiàng)“優(yōu)先支持的業(yè)務(wù)系統(tǒng)”和8項(xiàng)“已建、在建和擬建的電子政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)”；17號(hào)文件中提出“黨的工作業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)方案由中共中央辦公廳研究提出”，而2號(hào)文件中則指出“為黨委、人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院提供了電子政務(wù)技術(shù)支持”，明確電子政務(wù)范圍覆蓋黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)，這在一定程度上也說(shuō)明“電子政務(wù)”比“電子政府”更適合中國(guó)國(guó)情。
17號(hào)文件和2號(hào)文件代表了國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)，是當(dāng)時(shí)國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組的經(jīng)典之作。這個(gè)機(jī)構(gòu)的前身可以追溯到1993年成立的國(guó)家經(jīng)濟(jì)信息化聯(lián)席會(huì)議，1996年成立的國(guó)務(wù)院信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組（見《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于成立國(guó)務(wù)院信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》國(guó)辦發(fā)[1996]15號(hào)），并于1999年升格為國(guó)家信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由時(shí)任副總理吳邦國(guó)擔(dān)任組長(zhǎng)（見《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于成立國(guó)家信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》國(guó)辦發(fā)[1999]103號(hào)）。2001年又重組成立國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組并由總理朱基擔(dān)任組長(zhǎng)，常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)是國(guó)務(wù)院信息化工作辦公室。2008年，國(guó)務(wù)院信息化工作辦公室的職責(zé)被整合并入工業(yè)和信息化部（以下簡(jiǎn)稱“工信部”）。這個(gè)辦事機(jī)構(gòu)最早在1996年曾是專職機(jī)構(gòu)，1999年其工作整體轉(zhuǎn)由當(dāng)時(shí)的信息產(chǎn)業(yè)部（即工信部的前身）負(fù)責(zé)。
2011年，工信部發(fā)布《國(guó)家電子政務(wù)“十二五”規(guī)劃》（工信部規(guī)[2011]567號(hào)），與后面國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)家發(fā)改委”）的工程規(guī)劃有所不同，這份規(guī)劃旨在指導(dǎo)和推動(dòng)全國(guó)的電子政務(wù)建設(shè)，概括了從應(yīng)用、服務(wù)、共享、基礎(chǔ)設(shè)施到安全等方面的建設(shè)內(nèi)容。由于工信部在綜合協(xié)調(diào)上的局限性，這份規(guī)劃的具體效力較難判斷。隨著主管電子政務(wù)業(yè)務(wù)的信息化推進(jìn)司在2014年再次被劃歸中共中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)辦公室（以下簡(jiǎn)稱“中央網(wǎng)信辦”），這份規(guī)劃也在“十二五”結(jié)束后被正式宣布失效。中央網(wǎng)信辦（信息化發(fā)展局）成為國(guó)家電子政務(wù)建設(shè)的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)部門。2018年4月，習(xí)近平總書記在全國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)“要運(yùn)用信息化手段推進(jìn)政務(wù)公開、黨務(wù)公開，加快推進(jìn)電子政務(wù)，構(gòu)建全流程一體化在線服務(wù)平臺(tái)”。2019年年初，中央網(wǎng)信辦聯(lián)合中辦、國(guó)辦、國(guó)家發(fā)改委、工信部、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委”）聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展國(guó)家電子政務(wù)綜合試點(diǎn)的通知》，其目的重在試點(diǎn)，因而內(nèi)容較為精簡(jiǎn)，僅涉及基礎(chǔ)設(shè)施集約化、政務(wù)信息資源共享、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”和電子文件應(yīng)用等四個(gè)方面，并要求試點(diǎn)單位將實(shí)施方案、評(píng)估結(jié)果以及總結(jié)報(bào)告等同時(shí)提交中央網(wǎng)信辦與國(guó)家發(fā)改委。
三、工程與試點(diǎn)：由分及統(tǒng)，點(diǎn)面結(jié)合
（一）政務(wù)信息化工程規(guī)劃
國(guó)家發(fā)改委在“十二五”期間發(fā)布了《“十二五”國(guó)家政務(wù)信息化工程建設(shè)規(guī)劃》（發(fā)改高技[2012]1202號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“十二五規(guī)劃”）。這份規(guī)劃和上述工信部的規(guī)劃“同氣連枝”，在內(nèi)容上也更接近于17號(hào)文件和2號(hào)文件。這或許是因?yàn)楣こ桃?guī)劃更注重對(duì)原規(guī)劃的落實(shí)。該規(guī)劃使用“政務(wù)信息化”一詞，此后國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)和完善國(guó)家電子政務(wù)工程建設(shè)管理的意見》（發(fā)改高技[2013]266號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“266號(hào)文件”）明確說(shuō)明，所謂“電子政務(wù)”就是“十二五”工程規(guī)劃中列出的各項(xiàng)“使用中央財(cái)政性資金建設(shè)的政務(wù)信息化工程建設(shè)項(xiàng)目”，將“政務(wù)信息化”和電子政務(wù)畫上等號(hào)。
以“十二金”為代表的業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)一直是中國(guó)電子政務(wù)的建設(shè)重點(diǎn)，但有許多重大成果存在信息孤島、數(shù)據(jù)煙囪等問題。因此，這份具有重要?jiǎng)?chuàng)新思路的“十二五規(guī)劃”提出，要實(shí)現(xiàn)“從過(guò)去注重業(yè)務(wù)流程電子化、提高辦公效率，向更加注重支撐部門履行職能、提高政務(wù)效能、有效解決社會(huì)問題轉(zhuǎn)變”，“要從部門獨(dú)立建設(shè)、自成體系，向跨部門跨區(qū)域的協(xié)同互動(dòng)和資源共享轉(zhuǎn)變”。為此，起草者們嘗試改變過(guò)去以部門為導(dǎo)向的建設(shè)思路，轉(zhuǎn)而構(gòu)建以政策問題為導(dǎo)向，跨部門協(xié)同治理的新架構(gòu)，因而首先他們對(duì)國(guó)家重大政策進(jìn)行了梳理，由此提出具體建設(shè)任務(wù)。這種跨部門、跨區(qū)域，以問題為導(dǎo)向的建設(shè)思路延續(xù)到《“十三五”國(guó)家政務(wù)信息化工程建設(shè)規(guī)劃》（發(fā)改高技[2017]1449號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“十三五規(guī)劃”）?！笆逡?guī)劃”提出“基本形成滿足國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求的政務(wù)信息化體系”的目標(biāo)，形成大平臺(tái)、大數(shù)據(jù)、大系統(tǒng)的電子政務(wù)工程總體架構(gòu)。
以問題為導(dǎo)向設(shè)計(jì)規(guī)劃任務(wù)，試圖打破數(shù)據(jù)壁壘促成政務(wù)協(xié)同的思路，與現(xiàn)有科層化體制之間必然存在不協(xié)調(diào)，推進(jìn)并非易事。這在基礎(chǔ)信息庫(kù)建設(shè)中表現(xiàn)十分明顯。17號(hào)文件提出建設(shè)四大國(guó)家基礎(chǔ)信息庫(kù)，即人口基礎(chǔ)信息庫(kù)、法人單位基礎(chǔ)信息庫(kù)、自然資源和空間地理信息資源庫(kù)、宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)，這是首次在國(guó)家層面對(duì)跨部門、跨層級(jí)政務(wù)信息資源共享提出建設(shè)目標(biāo)?！笆逡?guī)劃”里增加了“文化信息資源庫(kù)”，初衷是希望“推動(dòng)文化信息資源共享和開發(fā)利用，促進(jìn)中華文化的傳承和傳播，提升國(guó)家文化軟實(shí)力”，但在推進(jìn)時(shí)涉及多家部委，未能形成統(tǒng)一意見，因而在“十三五規(guī)劃”中與宏觀庫(kù)一同被取消，取而代之的是社會(huì)信用信息庫(kù)。其他信息庫(kù)盡管繼續(xù)保留，進(jìn)展各有不同。比如，“十三五規(guī)劃”對(duì)人口庫(kù)提出的目標(biāo)之一是：將人口基礎(chǔ)信息庫(kù)的交換平臺(tái)向統(tǒng)一的國(guó)家數(shù)據(jù)共享交換樞紐遷移，實(shí)現(xiàn)分散于部門專網(wǎng)的人口基礎(chǔ)信息向國(guó)家電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)實(shí)時(shí)共享匯聚。這實(shí)際意味著從“十五”開始提出的人口信息的實(shí)質(zhì)共享仍未建立起來(lái)。2016年9月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》（國(guó)發(fā)[2016]51號(hào)），提出要組織編制國(guó)家政務(wù)信息資源目錄、建設(shè)國(guó)家數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)，試圖解決多年未能徹底解決的國(guó)家層面的政務(wù)數(shù)據(jù)共享問題，其中制定指南、匯總目錄、推動(dòng)平臺(tái)及體系建設(shè)和工作評(píng)價(jià)等任務(wù)都由國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)，具體建設(shè)則落到由國(guó)家發(fā)改委主管的國(guó)家信息中心，后者同時(shí)掛“國(guó)家電子政務(wù)外網(wǎng)管理中心”的牌子。
?。ǘ┬畔⒒菝衽c新型智慧城市
推進(jìn)信息資源共享的另一種思路是把跨部門、跨系統(tǒng)信息整合下放地方，在城市中探索信息化新模式，即從原先主要以“條條”為主的建設(shè)模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤皸l塊”結(jié)合模式。其中，“信息惠民”和“新型智慧城市”的試點(diǎn)政策成為對(duì)新模式的嘗試。電子政務(wù)試點(diǎn)早已有之，比如，原廣東省南海市（現(xiàn)為佛山市南海區(qū)）、四川省綿陽(yáng)市等都曾經(jīng)是早期的試點(diǎn)城市，但整體規(guī)模較小。“信息惠民”和“新型智慧城市”在政策過(guò)程上頗具相似性，皆是先由某個(gè)部委提出并啟動(dòng)第一輪地方試點(diǎn)，然后再擴(kuò)大為由國(guó)家發(fā)改委牽頭，多個(gè)業(yè)務(wù)部門參加的新一輪試點(diǎn)。
“信息惠民”最早是在《“十二五”國(guó)家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（國(guó)發(fā)[2012]28號(hào)）中提出的，當(dāng)時(shí)被歸入新型信息服務(wù)產(chǎn)業(yè)的重大行動(dòng)；翌年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)信息消費(fèi)擴(kuò)大內(nèi)需的若干意見》（國(guó)發(fā)[2013]32號(hào)）也要求“加快實(shí)施‘信息惠民’工程”，為此工信部?jī)膳五噙x了104個(gè)信息消費(fèi)試點(diǎn)城市4。按照慣例，“信息惠民”應(yīng)出自工信部之手，但其政策范圍相應(yīng)有所局限。2014年，轉(zhuǎn)由國(guó)家發(fā)改委牽頭，會(huì)同中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室、工信部等十二個(gè)部委發(fā)布了《關(guān)于加快實(shí)施信息惠民工程有關(guān)工作的通知》（發(fā)改高技[2014]46號(hào)）和《關(guān)于同意深圳市等80個(gè)城市建設(shè)信息惠民國(guó)家試點(diǎn)城市的通知》（發(fā)改高技[2014]1274號(hào)）。在這兩份文件中，“信息惠民”政策范圍被大幅增加，明確要“圍繞解決民生領(lǐng)域管理服務(wù)存在的突出矛盾和制約因素”，以社會(huì)保障等九大民生領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)“提升各級(jí)政府公共服務(wù)水平和社會(huì)管理能力”。十二個(gè)部委各司其職，其中“統(tǒng)籌建立政府公共服務(wù)信息平臺(tái)……逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)事項(xiàng)和社會(huì)信息服務(wù)的全人群覆蓋、全天候受理和‘一站式’辦理”的牽頭任務(wù)交付國(guó)家發(fā)改委。2016年，國(guó)家發(fā)改委又聯(lián)合十個(gè)部委（其組成與十二部委有所不同）發(fā)布《推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”開展信息惠民試點(diǎn)實(shí)施方案》（國(guó)辦發(fā)[2016]23號(hào)），提出“在試點(diǎn)地區(qū)實(shí)現(xiàn)‘一號(hào)一窗一網(wǎng)’”目標(biāo)。這個(gè)新目標(biāo)與之前電子政務(wù)規(guī)劃中“一站式”思路一脈相承，同時(shí)又將信息惠民工程納入“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的新軌道。
同樣，由國(guó)家發(fā)改委牽頭的“新型智慧城市”也將“政務(wù)服務(wù)”列為評(píng)價(jià)體系中二級(jí)指標(biāo)中的第1號(hào)，專門評(píng)價(jià)城市政府推進(jìn)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)“一號(hào)申請(qǐng)、一窗受理、一網(wǎng)通辦”的情況。智慧城市最早是IBM公司提出的關(guān)于城市管理“智慧化”的解決方案或方法論。2012年年底，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（以下簡(jiǎn)稱“住建部”）開始在全國(guó)組織國(guó)家智慧城市試點(diǎn)工作，分三批公布290個(gè)試點(diǎn)城市。盡管其評(píng)價(jià)指標(biāo)也考慮到方方面面5，從最新組建的住建部智慧城市專家委員會(huì)來(lái)看6，該版本的智慧城市側(cè)重于城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的數(shù)字化。對(duì)于住建部而言，一個(gè)顯然的困難是，智慧城市建設(shè)涉及多部門協(xié)調(diào)，僅靠單個(gè)非綜合性部門推動(dòng)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。上述這個(gè)版本似乎并未得到廣泛認(rèn)同，2016年《國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》（中辦發(fā)[2016]48號(hào)）《“十三五”國(guó)家信息化規(guī)劃》（國(guó)發(fā)[2016]73號(hào)）均提出要建設(shè)“新型智慧城市”。同年，國(guó)家發(fā)改委、中央網(wǎng)信辦牽頭會(huì)同國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委、教育部等25個(gè)相關(guān)部門成立了新型智慧城市建設(shè)部際協(xié)調(diào)工作組，并組織開展“新型智慧城市評(píng)價(jià)工作”。
四、服務(wù)與監(jiān)管：從互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)到互聯(lián)網(wǎng)思維
（一）基于政府網(wǎng)站的信息服務(wù)
利用互聯(lián)網(wǎng)提供信息服務(wù)從一開始就是電子政務(wù)的核心內(nèi)容，政府網(wǎng)站是其中最重要的工具。發(fā)達(dá)國(guó)家最初提出電子政務(wù)的概念就是指利用網(wǎng)站為公眾提供服務(wù)。前述20世紀(jì)90年代末的文獻(xiàn)中出現(xiàn)“電子政務(wù)”，與1998年首次出現(xiàn)地方政府網(wǎng)站和1999年由40多家部委（辦、局）信息主管部門聯(lián)合發(fā)起的“政府上網(wǎng)”工程之間顯然密切相關(guān)。17號(hào)文件提出要“建設(shè)并整合中央和地方的綜合門戶網(wǎng)站”推進(jìn)公共服務(wù)，2號(hào)文件則要求“通過(guò)計(jì)算機(jī)、電視、電話等多種手段，把服務(wù)延伸到街道社區(qū)和村鎮(zhèn)，惠及全民”，是考慮數(shù)字鴻溝而拓展電子服務(wù)的實(shí)現(xiàn)手段。之后政府網(wǎng)站作為一項(xiàng)常規(guī)性工作由辦公廳系統(tǒng)負(fù)責(zé)。2006年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)政府網(wǎng)站建設(shè)和管理工作的意見》（國(guó)辦發(fā)[2006]104號(hào)），比較全面地提到信息發(fā)布、在線辦事和開發(fā)公益性便民（信息）服務(wù)等事項(xiàng)。2011年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府網(wǎng)站管理工作的通知》（國(guó)辦函[2011]40號(hào)）專門強(qiáng)調(diào)了信息公開和網(wǎng)站管理，但實(shí)際作用有限。20世紀(jì)90年代以來(lái)，各地各級(jí)政府網(wǎng)站遍地開花，粗放式的發(fā)展帶來(lái)的諸如“僵尸網(wǎng)站”等問題嚴(yán)重地影響了政府的形象和公信力。
為此，國(guó)辦2014年印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)政府網(wǎng)站信息內(nèi)容建設(shè)的意見》（國(guó)辦發(fā)[2014]57號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“57號(hào)文件”），明確政府網(wǎng)站是“網(wǎng)絡(luò)時(shí)代政府履行職責(zé)的重要平臺(tái)”“建好管好政府網(wǎng)站是各級(jí)政府及其部門的重要職責(zé)”“（為）推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)揮積極作用”等，首次將政府網(wǎng)站提升到國(guó)家治理層面；并提出“推進(jìn)集約化建設(shè)”，“在確保安全的前提下，各?。▍^(qū)、市）要建設(shè)本地區(qū)統(tǒng)一的政府網(wǎng)站技術(shù)平臺(tái)”等。集約化的目的是希望建設(shè)統(tǒng)一技術(shù)平臺(tái)，解決基層網(wǎng)站由于人力、資金和技術(shù)不足而出現(xiàn)的更新不及時(shí)、安全防護(hù)無(wú)保障等問題，減少重復(fù)投資，降低維護(hù)成本。此后，國(guó)辦開展對(duì)全國(guó)政府網(wǎng)站進(jìn)行普查（抽查）和集約化治理。2017年，國(guó)辦又印發(fā)《政府網(wǎng)站發(fā)展指引》（國(guó)辦發(fā)[2017]47號(hào)），指導(dǎo)全國(guó)各級(jí)政府網(wǎng)站的規(guī)范發(fā)展。截至2019年6月，全國(guó)政府網(wǎng)站共計(jì)15 143個(gè)，與2015年12月的數(shù)據(jù)相比減少了77%7。
2009年以后，政務(wù)微博、政務(wù)微信和政務(wù)小程序（APP）相繼出現(xiàn)，結(jié)束了政府網(wǎng)站作為網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)唯一渠道的時(shí)代。2016年，中辦、國(guó)辦在《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》（中辦發(fā)[2016]8號(hào)）中提出要“充分利用政務(wù)微博微信、政務(wù)客戶端等新平臺(tái)，擴(kuò)大信息傳播”。2018年，國(guó)辦又專門發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)政務(wù)新媒體健康有序發(fā)展的意見》（國(guó)辦發(fā)[2018]123號(hào)），將政務(wù)新媒體提升為“黨和政府聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾、凝聚群眾的重要渠道”，由此形成一個(gè)多元化、多平臺(tái)的政務(wù)信息發(fā)布體系。
?。ǘ┬畔⒐_與政務(wù)信息資源的開放
如果說(shuō)業(yè)務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)重點(diǎn)是流程重塑，那么信息資源建設(shè)的關(guān)鍵就是共享和開放。信息資源管理本身是獨(dú)立的政策與學(xué)術(shù)領(lǐng)域，但政府信息共享與開放從一開始就和電子政務(wù)密切相關(guān)。國(guó)家層面的信息資源共享主要體現(xiàn)在國(guó)家發(fā)改委的工程規(guī)劃中，信息公開的責(zé)任則落在國(guó)辦。
1. 中國(guó)政府信息公開從一開始就與電子政務(wù)緊密聯(lián)系。
17號(hào)文件已經(jīng)提到了“信息公開”，2號(hào)文件將政府門戶網(wǎng)站也定位為“政府信息公開的重要渠道”。2014年的57號(hào)文件則將政府網(wǎng)站升級(jí)為“政府信息公開的第一平臺(tái)”。值得注意的是，2號(hào)文件曾提出的信息公開應(yīng)“以公開為原則，以不公開為例外”，這個(gè)想法并未升級(jí)到2007年版的《政府信息公開條例》中。信息公開主管職責(zé)則從一開始就被歸入政府辦公廳系統(tǒng)。根據(jù)已公開的2008年版《國(guó)務(wù)院辦公廳主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，當(dāng)時(shí)專門設(shè)立電子政務(wù)辦公室，職責(zé)包含中央政府門戶網(wǎng)站的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和內(nèi)容保障。2010年從電子政務(wù)辦公室中分出政府信息公開辦公室（目前為政府信息與政務(wù)公開辦公室），中央政府門戶網(wǎng)站的管理職責(zé)也被調(diào)整過(guò)來(lái)，又于2016年成立直屬國(guó)辦的中國(guó)政府網(wǎng)運(yùn)行中心。
2. 向社會(huì)公開（開放）政府信息資源在政策上最早可以追溯到2004年。
中辦、國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》（中辦發(fā)[2004]34號(hào)）要求，政務(wù)部門“主動(dòng)為企業(yè)和公眾提供公益性信息服務(wù)，積極向公益性機(jī)構(gòu)提供必要的信息資源”。這是中國(guó)政府最早關(guān)于向社會(huì)開放信息資源的政策表述。2017年，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十二次會(huì)議提出要“推進(jìn)公共信息資源開放”，為此中央網(wǎng)信辦、國(guó)家發(fā)改委和工信部聯(lián)合印發(fā)了《公共信息資源開放試點(diǎn)工作方案》，確定在多個(gè)城市開展公共信息資源開放試點(diǎn)。這項(xiàng)試點(diǎn)可以看作中央層面對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的政策回應(yīng)?！肮病倍执硇畔①Y源范圍超過(guò)了行政機(jī)構(gòu)范疇。有意思的是，這份文件并未使用國(guó)際上通用的“數(shù)據(jù)”而是“信息”?？赡艿慕忉屓缦拢阂皇潜苊庠诠ぷ髦袑?duì)數(shù)據(jù)和信息做出實(shí)質(zhì)的區(qū)分；二是為了與既有政策和工作相銜接，文件中提到將國(guó)家發(fā)改委《政務(wù)信息資源目錄編制指南（試行）》作為開放目錄的基礎(chǔ)。主管信息公開工作的國(guó)辦信息公開辦雖然未列為起草機(jī)構(gòu)，但在文件中也被賦予相應(yīng)責(zé)任，試點(diǎn)方案和總結(jié)都要同時(shí)報(bào)送上述四個(gè)部門。
?。ㄈ盎ヂ?lián)網(wǎng)+”
如果說(shuō)政府對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的早期應(yīng)用僅將互聯(lián)網(wǎng)視為一種新的信息傳播技術(shù)，那么近十年來(lái)政府正在努力地適應(yīng)新的發(fā)展形勢(shì)并逐漸形成“互聯(lián)網(wǎng)思維”。政務(wù)微博、微信和小程序等都是這種思維的直接反映，“互聯(lián)網(wǎng)+”則是這種思維的集大成者?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”是首個(gè)由中國(guó)企業(yè)和政府針對(duì)當(dāng)前和未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)激烈變化所提出的概念創(chuàng)新，刻畫了新技術(shù)與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和政治的“化學(xué)性”融合。
與“信息惠民”側(cè)重于民生領(lǐng)域所不同，“互聯(lián)網(wǎng)+”起初主要指經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)型。李克強(qiáng)總理指出“從簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，到大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新，再到‘互聯(lián)網(wǎng)+’，這是一脈相承的”。在《進(jìn)一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)、一門、一次”改革實(shí)施方案》中，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”被明確為深化“放管服”改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)（國(guó)辦發(fā)[2018]45號(hào)）。早在2016年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)[2016]55號(hào)）就曾明確“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”要“持續(xù)改善營(yíng)商環(huán)境……讓企業(yè)和群眾辦事更方便、更快捷、更有效率”。2016—2019年，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”4次被寫入國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》，“電子政務(wù)”則在2017年之后的報(bào)告中消失；2016年的報(bào)告將“電子政務(wù)”放在對(duì)上一年的總結(jié)部分，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”則放在重點(diǎn)要做好的工作部分，似乎宣告二者之間的銜接關(guān)系?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的全國(guó)督導(dǎo)督查職責(zé)被賦予國(guó)辦，國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)也在2019年下半年上線后，逐步被納入中央政府網(wǎng)站的一級(jí)欄目。
如果說(shuō)政務(wù)服務(wù)強(qiáng)調(diào)“由內(nèi)到外”，那么監(jiān)管則側(cè)重于“自下而上”。自“放管服”改革啟動(dòng)以后，“放權(quán)”與“服務(wù)”一直是引人注目的改革焦點(diǎn)，監(jiān)管則是關(guān)注較少的“短板”。實(shí)際上中央提出“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”要早于“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”。李克強(qiáng)總理在2015年國(guó)務(wù)院“放管服”改革電視電話會(huì)議上提出要“探索實(shí)行‘互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管’模式”。不過(guò)這個(gè)概念一直到2018年10月底國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議才正式列入中央的政策議程，即“依托國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)‘互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管’系統(tǒng)”。實(shí)際上中國(guó)電子政務(wù)建設(shè)從一開始就與政府監(jiān)管緊密相關(guān)，在新技術(shù)條件下監(jiān)管模式更加豐富。因此，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上強(qiáng)調(diào)要“實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)管的‘監(jiān)管’”是基于傳統(tǒng)各領(lǐng)域監(jiān)管系統(tǒng)建立“再監(jiān)管”系統(tǒng)，其意圖不言而喻。目前，國(guó)家層面監(jiān)管系統(tǒng)的建設(shè)任務(wù)也被交付國(guó)辦，但“對(duì)監(jiān)管的‘監(jiān)管’”在職責(zé)上由什么部門負(fù)責(zé)還有待觀察。
五、地方治理數(shù)字化：模式創(chuàng)新與體制轉(zhuǎn)型
（一）地方電子政務(wù)建設(shè)
相比中央部門，地方政府在技術(shù)運(yùn)用方面更具有目標(biāo)上的前瞻性、思路上的開創(chuàng)性和方法上的靈活性。
地方電子政務(wù)建設(shè)早期就已經(jīng)具有很強(qiáng)的改革理念。以北京市為例，早在2000年，北京市第十一屆人大第三次會(huì)議上就提出要“重點(diǎn)開發(fā)電子政務(wù)”。2001年年初，北京市政府印發(fā)了《關(guān)于加快政務(wù)信息化建設(shè)的意見》，提到“九五”期間北京市制定了《首都信息化1998—2010年發(fā)展規(guī)劃（綱要）》，初步建成首都公用信息平臺(tái)，123個(gè)單位在“首都之窗”上建立了網(wǎng)站；并要求兩年內(nèi)實(shí)現(xiàn)面向企業(yè)和公眾的審批、管理和服務(wù)業(yè)務(wù)上網(wǎng)進(jìn)行，政府內(nèi)部初步實(shí)現(xiàn)無(wú)紙化辦公和網(wǎng)上辦公。北京市發(fā)改委在規(guī)劃網(wǎng)上審批服務(wù)系統(tǒng)時(shí)提出“一次提交、多次使用，一口提交、多口使用”的設(shè)計(jì)理念；當(dāng)時(shí)上海市浦東新區(qū)也提出“統(tǒng)一辦事中心、統(tǒng)一用戶中心、統(tǒng)一管理平臺(tái)、統(tǒng)一效能監(jiān)督平臺(tái)”的四統(tǒng)一模式等，這些都是當(dāng)下“最多跑一次”的早期版本。
（二）地方數(shù)字政府改革
近年來(lái)，數(shù)字化發(fā)達(dá)地區(qū)率先啟動(dòng)數(shù)字政府改革。2001年，廣東省江門市下轄開平市即啟動(dòng)全國(guó)首個(gè)“數(shù)字政府”項(xiàng)目，主要內(nèi)容包括政務(wù)管理系統(tǒng)、行政文件歸檔系統(tǒng)、文件中心等十個(gè)應(yīng)用系統(tǒng)和硬件建設(shè)。之后，河北省邯鄲市、北京市海淀區(qū)等也曾立項(xiàng)數(shù)字政府項(xiàng)目。這些早期的地方工程未在全國(guó)形成影響力，直至2018年“數(shù)字政府”才重新在實(shí)務(wù)界流行起來(lái)，這顯然與2017年年底中央提出“數(shù)字中國(guó)”戰(zhàn)略相關(guān)。在信息化甫現(xiàn)時(shí)，業(yè)界便按照政府、市場(chǎng)和社會(huì)三元關(guān)系將信息化分解為電子政務(wù)、電子商務(wù)和電子社區(qū)，因而在地方實(shí)踐中將“數(shù)字中國(guó)”分解為數(shù)字政府和數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)也是一脈相承的。
2018年，《廣東省“數(shù)字政府”建設(shè)總體規(guī)劃（2018—2020年）》（粵府[2018]105號(hào)）被視為首個(gè)地方數(shù)字政府規(guī)劃的文件，開篇指出“數(shù)字政府是對(duì)傳統(tǒng)政務(wù)信息化模式的改革”，可以理解為超越傳統(tǒng)電子政務(wù)的新模式。該規(guī)劃既繼承了“電子政務(wù)”的傳統(tǒng)內(nèi)容，又有新的方案，囊括了近十年來(lái)尤其是黨的十八大以來(lái)地方政府運(yùn)用的新技術(shù)概念和應(yīng)用模式，同時(shí)在體制機(jī)制上也有所創(chuàng)新。
另一個(gè)數(shù)字化大省浙江省則通過(guò)“深化‘最多跑一次’改革，推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型”，其“政府轉(zhuǎn)型”的內(nèi)涵比廣東的信息化模式創(chuàng)新又進(jìn)一層。浙江省在2014年率先建設(shè)“政務(wù)服務(wù)網(wǎng)”，提出到政府辦事要像“網(wǎng)購(gòu)”一樣方便。這個(gè)網(wǎng)站第一次打通全省政務(wù)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)所謂“政務(wù)服務(wù)”的整體化，為后來(lái)中央和各地建設(shè)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”提供了借鑒。值得一提的是，20世紀(jì)八九十年代文獻(xiàn)中“政務(wù)服務(wù)”是指機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)辦公室為領(lǐng)導(dǎo)提供諸如文字、秘書等服務(wù)，直到1999年浙江省金華市率先建設(shè)政務(wù)服務(wù)中心推行“一站式”審批模式，“政務(wù)服務(wù)”才指向政府為公眾提供的服務(wù)。
依托本地大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)優(yōu)勢(shì)，地方數(shù)字政府建設(shè)提出了平臺(tái)化概念，與英國(guó)政府提出“政府即平臺(tái)”（Government as a Platform）概念類似。比如，廣東省提出“大平臺(tái)、小前端、富生態(tài)”集約建設(shè)新模式；圍繞浙江省政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，作為系統(tǒng)開發(fā)商的阿里巴巴提出了“政務(wù)中臺(tái)”的技術(shù)概念。平臺(tái)的理想目標(biāo)是讓政府機(jī)構(gòu)像電子商務(wù)一樣在政府平臺(tái)上可以直接開“店”，無(wú)須關(guān)注技術(shù)實(shí)現(xiàn)。其技術(shù)基礎(chǔ)是在業(yè)務(wù)之間共享服務(wù)級(jí)的“能力庫(kù)”，諸如人臉識(shí)別、在線支付、統(tǒng)一登錄等獨(dú)立功能模塊可以經(jīng)過(guò)配置并配以簡(jiǎn)單定制開發(fā)即可“組裝”成新的業(yè)務(wù)應(yīng)用。在2020年年初抗擊新冠肺炎疫情中，浙江省在企業(yè)支持下于1月25—27日的48小時(shí)內(nèi)快速開發(fā)出小應(yīng)用程序支持防疫工作。
（三）地方政府大數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)
長(zhǎng)期分散建設(shè)運(yùn)營(yíng)的模式造成政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部電子政務(wù)系統(tǒng)林立，既帶來(lái)巨大技術(shù)管理和更新成本，系統(tǒng)開發(fā)需要很長(zhǎng)時(shí)間，無(wú)法對(duì)社會(huì)問題做出快速反應(yīng)；又帶來(lái)龐大的人員和機(jī)構(gòu)編制的投入，比如，廣東省在“數(shù)字政府”改革前，55個(gè)省直單位共設(shè)有承擔(dān)信息化工作的機(jī)構(gòu)44個(gè)，人員編制745名；同時(shí)管理部門與信息技術(shù)部門也缺乏清晰的邊界，技術(shù)變相地主導(dǎo)了政府信息化發(fā)展方向，出現(xiàn)“重技術(shù)、輕業(yè)務(wù)，重建設(shè)、輕應(yīng)用”等現(xiàn)象。
自2014年開始，一些地方政府開始組建統(tǒng)籌政府大數(shù)據(jù)和數(shù)字政府建設(shè)的專門機(jī)構(gòu)。四年后，在新一輪機(jī)構(gòu)改革的自選項(xiàng)目中，眾多省份紛紛選擇此類機(jī)構(gòu)作為改革突破口，陸續(xù)成立諸如大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局、政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局、大數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局等，嘗試解決多年來(lái)地方政府大數(shù)據(jù)治理政出多門的問題，以提升數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用效率和“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)水平。大多數(shù)機(jī)構(gòu)來(lái)自對(duì)既有機(jī)構(gòu)和人員的整合，一部分是在工業(yè)和信息化委員會(huì)（或經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)）、政府辦公室（廳）、發(fā)改委、信息中心等部門或其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上進(jìn)行重組，另一部分則是直接增加有關(guān)單位的數(shù)據(jù)治理職能；在職責(zé)上不僅涉及數(shù)字政府（電子政務(wù)）建設(shè)和政府大數(shù)據(jù)的歸集、共享和開放，還包括大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略制定、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和信息安全。各省機(jī)構(gòu)改革方案各有不同，其中廣東省走得最遠(yuǎn)，將政府部門內(nèi)設(shè)信息化機(jī)構(gòu)全部撤銷，行政管理職能劃歸專門的數(shù)字政府管理部門，技術(shù)運(yùn)營(yíng)服務(wù)職能轉(zhuǎn)交由國(guó)有電信運(yùn)營(yíng)商和行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)共同出資的混合所有制企業(yè)。這種改革模式體現(xiàn)了機(jī)構(gòu)平臺(tái)化的思路，即將原先分散的IT治理架構(gòu)集中到專門機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)資源集中、人員集中、技術(shù)集中、能力集中，從而形成合力為其他部門提供統(tǒng)一的IT管理和服務(wù)。盡管體制機(jī)制上還有不少問題需進(jìn)一步理順，此類機(jī)構(gòu)正在探索和歸攏與地方政府?dāng)?shù)字化相關(guān)的各項(xiàng)職能。
六、結(jié)論
綜上所述，“數(shù)字政府”“電子政務(wù)”的差異體現(xiàn)在政策概念之中。就學(xué)術(shù)和技術(shù)研究而言，“電子政務(wù)”是常見的“大詞”，“數(shù)字政府”是“小詞”，二者不僅是實(shí)踐總結(jié)，還包含未來(lái)想象以及對(duì)相關(guān)命題和一般規(guī)律的探索，其內(nèi)涵越一般化，外延就越寬泛，就越可能包容不同概念，讓不同研究和決策主體之間能夠相互對(duì)話，產(chǎn)生更多思想和應(yīng)用創(chuàng)新，因而沒有必要做出嚴(yán)格區(qū)分。而就政策制定而言，政策概念需要落實(shí)為具體目標(biāo)和任務(wù)，還要考慮政策之間的一致性。使用“數(shù)字政府”還是“電子政務(wù)”傳遞了政府相關(guān)認(rèn)知或態(tài)度發(fā)生變化的信息，可能涉及政策信念、頂層設(shè)計(jì)、政策議題或業(yè)務(wù)架構(gòu)的調(diào)整。
第一，核心目標(biāo)從轉(zhuǎn)變政府職能向治理現(xiàn)代化提升。電子政務(wù)在目標(biāo)上以“政府職能轉(zhuǎn)變”為基本出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)，側(cè)重于政府行政管理信息化。新時(shí)代數(shù)字政府建設(shè)在核心目標(biāo)上提升為服務(wù)于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人提出“運(yùn)用大數(shù)據(jù)提升國(guó)家治理現(xiàn)代化水平”的落實(shí)?！白疃嗯芤淮巍薄安灰娒孓k事”等形象地概括了各級(jí)政府“以人民為中心”運(yùn)用新技術(shù)完善治理體系、提高治理能力的具體模式和方法。
第二，頂層設(shè)計(jì)從流程范式向數(shù)據(jù)范式轉(zhuǎn)變。政府決策者越來(lái)越重視數(shù)據(jù)價(jià)值。流程范式是通過(guò)流程來(lái)組織數(shù)據(jù)；數(shù)據(jù)范式是通過(guò)數(shù)據(jù)來(lái)組織流程。如果說(shuō)流程范式更多側(cè)重于規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，強(qiáng)調(diào)管理者思維和項(xiàng)目思維，那么數(shù)據(jù)范式則更加側(cè)重于個(gè)性化、精準(zhǔn)化，強(qiáng)調(diào)服務(wù)對(duì)象思維和整體思維。在推進(jìn)治理現(xiàn)代化的執(zhí)政理念和執(zhí)行力的驅(qū)動(dòng)下，數(shù)據(jù)的資源化為實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型提供了可能。
第三，政策議題從“用數(shù)據(jù)治理”向“對(duì)數(shù)據(jù)治理”擴(kuò)展?！坝脭?shù)據(jù)治理”將數(shù)據(jù)視為治理手段，“對(duì)數(shù)據(jù)治理”將數(shù)據(jù)視為治理對(duì)象，既包括政府內(nèi)部的數(shù)據(jù)治理，比如數(shù)據(jù)共享開放，也包括對(duì)市場(chǎng)數(shù)據(jù)（活動(dòng)）的治理，比如促進(jìn)數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為網(wǎng)絡(luò)空間提供秩序。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，新的議題日益增多，已經(jīng)成為地方網(wǎng)信部門、大數(shù)據(jù)機(jī)構(gòu)的重要職責(zé)。
第四，治理架構(gòu)從分散化模式向平臺(tái)化模式轉(zhuǎn)變。平臺(tái)化在數(shù)字政府建設(shè)中正在成為一種趨勢(shì)。平臺(tái)的本質(zhì)就是服務(wù)資源的共享與復(fù)用。在體制層面，地方大數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)的“平臺(tái)化”；在機(jī)制層面，政務(wù)微信、政務(wù)微博等第三方平臺(tái)、政府網(wǎng)站集約化平臺(tái)，以及“中臺(tái)”建設(shè)等正在通過(guò)不同的平臺(tái)化方案，降低數(shù)字政府建設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)成本，提高服務(wù)和監(jiān)管效率。
第五，技術(shù)基礎(chǔ)從信息化向智能化升級(jí)。需補(bǔ)充的是，新時(shí)代數(shù)字政府對(duì)技術(shù)的政策注意力正在從過(guò)去以個(gè)人計(jì)算機(jī)、辦公自動(dòng)化、管理信息系統(tǒng)、互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息化技術(shù)體系轉(zhuǎn)向以人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和移動(dòng)通信為代表的智能化技術(shù)體系，其應(yīng)用也相應(yīng)地從人機(jī)合作計(jì)算模式轉(zhuǎn)變?yōu)闄C(jī)器自主計(jì)算模式，后者為治理現(xiàn)代化創(chuàng)新提供了更大空間。
