一、引 言
一段時間以來，一些地方政府特別是城市政府（如上海、杭州、深圳等地）借鑒日本、韓國、新加坡等國家的經(jīng)驗和做法，將“智慧政府”（Smart Government）作為政府建設(shè)的重要目標。2018年3月，上海市委、市政府印發(fā)《全面推進“一網(wǎng)通辦”加快建設(shè)智慧政府工作方案》，率先提出了“智慧政府”建設(shè)的總目標。該方案提出應用大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)，提升政府管理科學化、精細化、智能化水平，到2020年，形成整體協(xié)同、高效運行、精準服務、科學管理的“智慧政府”基本框架，同時也提出“一網(wǎng)通辦”是“智慧政府”建設(shè)的重要途徑。2018年底，“一網(wǎng)通辦”改革提法和舉措得到中央領(lǐng)導的肯定，寫入《政府工作報告》之中，這項改革開始走向全國，產(chǎn)生了廣泛而深遠的影響?！耙痪W(wǎng)通辦”改革為實現(xiàn)“智慧政府”的目標提供了一條具有可行性和可操作性的新路徑。
習近平總書記在中共中央政治局第二次集體學習時指出，要運用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平。建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學決策和社會治理的機制，推進政府管理和社會治理模式創(chuàng)新，實現(xiàn)政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化。李克強總理也強調(diào)指出，打造全國政務服務“一張網(wǎng)”，在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”。打造全國政務服務“一張網(wǎng)”，建設(shè)“智慧政府”是實現(xiàn)上述目標的改革實踐，是治理模式創(chuàng)新的重要舉措，是運用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平的重要探索。從中國政府改革的實踐來看，常常經(jīng)歷地方政府先行試點改革，然后總結(jié)做法和經(jīng)驗，繼而在全國層面進行推廣的歷程，“智慧政府”建設(shè)同樣如此。建設(shè)“智慧政府”的目標設(shè)想首先由地方政府提出，然后在全國推廣。分析地方政府改革探索的做法和經(jīng)驗對全國層面推進“智慧政府”建設(shè)有重要意義。本文以上?！耙痪W(wǎng)通辦”改革為例，梳理“智慧政府”建設(shè)的方式和路徑。
二、“一網(wǎng)通辦”：“智慧政府”和服務型政府的融通
縱觀人類社會發(fā)展歷史，每一次技術(shù)進步都會帶來社會變革，同時對政府也會產(chǎn)生巨大而深遠的影響?！爸腔壅笔请娮诱l(fā)展的新階段，是隨著信息技術(shù)在政府領(lǐng)域的廣泛應用而產(chǎn)生的政府形態(tài)。近年來，移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等一系列新一代信息技術(shù)快速發(fā)展并且得以廣泛應用，深刻改變了政府的運作方式和創(chuàng)新模式。在這樣的背景下，一些發(fā)達國家將“智慧政府”作為政府改革的新目標。2011年3月，韓國政府提出“智慧政府實施計劃”。2011年11月，美國加利福尼亞州提出“智慧政府”建設(shè)框架，以提高政府服務的績效及服務能力。2014年3月，新加坡政府公布“智慧國家2025”的計劃，提出構(gòu)建“智慧國”平臺，將“智慧政府”作為重要目標之一?！爸腔壅笔恰耙怨娦枨鬄閷?，深度運用大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)對現(xiàn)有治理資源進行優(yōu)化重組，政府組織結(jié)構(gòu)以及運行流程持續(xù)改進，為公民提供無縫隙、智能化、個性化公共服務的政府治理模式”；是“以人文關(guān)懷為追求，以公眾需求為導向，以信息技術(shù)為支撐，在使政府具備高度智能的同時具有更多智慧，以顯著提升政府治理能力，使政府成為超越公眾期望的更好的政府”；是“通過將政府服務與智能IT技術(shù)整合，使公民能夠隨時隨地利用任何設(shè)備方便地獲取政府服務、參與政府活動并與政府交流的新型政府”?！爸腔壅闭饾u成為我國各級政府特別是城市政府建設(shè)的重要目標。緣起于上海、繼而在全國得以推廣的“一網(wǎng)通辦”是新時代互聯(lián)網(wǎng)+政務服務改革的“新名片”，是優(yōu)化營商環(huán)境的拳頭產(chǎn)品，為“智慧政府”建設(shè)提供了可能的建設(shè)路徑。
所謂“一網(wǎng)通辦”是指踐行和落實“以人民為中心”的發(fā)展理念，在提供政務服務的過程中引入互聯(lián)網(wǎng)思維、強化信息化手段，在整合辦事部門、優(yōu)化政府辦事流程的基礎(chǔ)上構(gòu)建統(tǒng)一整合的一體化在線政務服務平臺，推動政府公共信息的互聯(lián)互通互享互助，促進線上線下政務服務融通，在線下整合公共服務的同時為民眾提供線上政務服務新路徑，實現(xiàn)在一定區(qū)域內(nèi)跨區(qū)域、跨部門通辦，促進不同區(qū)域不同部門在相同事項上無差別受理、零差別辦理，努力做到民眾辦事減材料、減證明、減時間、減跑動次數(shù)，推進政府在理念、結(jié)構(gòu)、流程、效能、監(jiān)督等方面的全面再造，促進營商環(huán)境優(yōu)化，打造整體性政府。
“一網(wǎng)通辦”中涉及的四個字都有特定的含義，整合在一起構(gòu)成了有內(nèi)在邏輯關(guān)系的概念體系。首先，“一網(wǎng)通辦”的核心在于“辦”，“辦”重視的是辦理，一方面從民眾角度出發(fā)，提高和完善企業(yè)和個人辦事的體驗性、感受度、獲得感，使民眾能夠及時、方便地獲取公共服務；另一方面在政府部門方面，提高各個層級政府之間以及同一級政府內(nèi)部的不同部門之間管理和服務的協(xié)同性和便利度，促進辦事效率和效能的提高。其次，“一網(wǎng)通辦”的關(guān)鍵在于“通”，這里的“通”主要表現(xiàn)為虛擬空間和物理空間的整合和聯(lián)通，表現(xiàn)為線上和線下的聯(lián)動和共通，在虛擬空間方面，通過建立整合的大數(shù)據(jù)中心，建立統(tǒng)一的公共服務網(wǎng)，歸集原來分散在各個部門的數(shù)據(jù)，促進政府部門的數(shù)據(jù)和信息“以共享為原則，以不共享為例外”，實現(xiàn)政府部門內(nèi)部的數(shù)據(jù)聯(lián)通和共享，為高水平的公共服務和高質(zhì)量的公共管理提供技術(shù)支持；在物理空間方面，整合多方資源，促進政府部門的集中和協(xié)同，推進政府服務資源和部門的整合，為社會和公眾提供整合性的公共服務。再次，“一網(wǎng)通辦”的基礎(chǔ)在于“網(wǎng)”，通過構(gòu)建統(tǒng)一的電子政務服務網(wǎng)，整合原來分散于各個政府部門的信息和數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)優(yōu)化和完善政務服務流程的空間和可能，形成監(jiān)督各個政府部門行政行為的客觀性機制，以信息化為手段促進政府流程再造，倒逼政府進行改革，優(yōu)化政務服務；這是在優(yōu)化線下服務的基礎(chǔ)上，提供類似“網(wǎng)購”一樣的線上公共服務新路徑，實現(xiàn)線上線下兩方面公共服務和公共管理辦理路徑的同步優(yōu)化和發(fā)展。最后，“一網(wǎng)通辦”的前提是“一”，強調(diào)“一個整體、一個門戶、一門服務、一窗受理”，努力實現(xiàn)“只跑一次、一次辦成”。一個整體，就是通過政務服務在虛擬空間（線上）的統(tǒng)一和整合倒逼政府部門在物理空間（線下）上的整合，促進政府打破管理的碎片化，打造整體性政府；一個門戶就是建立統(tǒng)一的電子政務服務網(wǎng)，提供整合的公共服務；一門服務是線下將面向企業(yè)和公眾的公共管理和公共服務集中到一個統(tǒng)一的地點，讓企業(yè)和公眾只要去一個地點就能獲得所需要的多種公共服務；一窗受理是將涉及民眾的行政審批事項集中到單一窗口，讓企業(yè)和公眾能夠申請公共管理和公共服務一次辦成；只跑一次，一次辦成，是對公眾而言的，通過“讓數(shù)據(jù)多跑路，民眾少跑路”，使民眾能夠更好、更方便地獲得公共服務。
總體看來，“一網(wǎng)通辦”中“網(wǎng)”的使用體現(xiàn)了互聯(lián)網(wǎng)價值和思維，“一”重視整合性、整體性，努力打造整體性政府，兩個字綜合起來體現(xiàn)了“智慧政府”建設(shè)的要求；“通辦”體現(xiàn)了建設(shè)服務型政府的取向?！耙痪W(wǎng)通辦”體現(xiàn)了“智慧政府”和服務型政府相融通的特點，彰顯了以人民為中心的管理理念。從目標取向上來看，“一網(wǎng)通辦”并非簡單地減少跑動次數(shù)，而是努力集成“減材料、減證明、減時間、減跑動次數(shù)”等多個價值目標，通過電子政府的建設(shè)倒逼政府進行流程再造，推動政府部門信息共享。2001年，Laynea和Lee從公共管理角度提出電子政務的成長階段模型，指出了電子政務變遷的框架：第一階段是信息目錄；第二階段是服務和表格的在線，以及支持在線交易；第三階段是政府信息系統(tǒng)的縱向集成，即實現(xiàn)了跨層級的服務；第四階段是橫向集成，即提供跨部門的服務，民眾面對的是一個整體的政府?！耙痪W(wǎng)通辦”也努力做到上述縱向和橫向的集成，將打造整體性政府作為改革的重要目標。正是由于“一網(wǎng)通辦”的智慧政府和服務型政府相結(jié)合的特點，使得它能夠為全國建設(shè)一體化政務服務平臺所借鑒和使用，成為中國特色“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的新名片。
三、“顧客導向”：“智慧政府”建設(shè)的出發(fā)點和落腳點
從“一網(wǎng)通辦”改革的實踐來看，“顧客導向”是智慧政府建設(shè)非常重要的出發(fā)點，在公共領(lǐng)域，如果將民眾看作是“顧客”，那么對“顧客”提供政務服務水平（互聯(lián)網(wǎng)+政務服務水平）的高低是評價“智慧政府”建設(shè)水平的重要標準?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務服務”作為一種新的公共管理和服務方式，需要被公眾廣泛接納和使用，才能體現(xiàn)其公共價值。公眾接納性體現(xiàn)在兩個方面：一方面是對“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的初次接納，另一方面是對“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的持續(xù)使用。全面推進“一網(wǎng)通辦”改革也經(jīng)歷了這一過程。改革重視兩個方面，其一是使公民和企業(yè)辦事像“網(wǎng)購”一樣方便；其二是使涉及公民和企業(yè)的公共服務事項“進一網(wǎng)、能通辦”。隨著“一網(wǎng)通辦”不斷被民眾接納和使用，推進了政府職能轉(zhuǎn)變，推動了“智慧政府”的建設(shè)。
1.像“網(wǎng)購”一樣方便：“顧客導向”的彰顯
“一網(wǎng)通辦”改革的重要目標是讓民眾辦事像“網(wǎng)購”一樣方便。改革并非單純強調(diào)給民眾提供網(wǎng)上的服務，而是在重視優(yōu)化線下服務流程、服務項目的基礎(chǔ)上給民眾提供網(wǎng)上辦事、網(wǎng)上辦理這條新路徑，構(gòu)建民眾獲取公共服務的新方式和新途徑，實現(xiàn)線下辦理和線上辦理的同步發(fā)展。簡言之，“一網(wǎng)通辦”這項改革要使得民眾在線下能夠更方便地獲取整合的公共服務，同時能在線上通過PC端和手機端獲取整合的公共服務，實現(xiàn)“網(wǎng)上辦”和“指尖辦”。并且通過線上整合倒逼線下政府部門服務理念改革，整合和再造服務流程。對于“網(wǎng)購”的顧客而言，方便之處在于民眾既可以到商場（實體店）購買，也可以在網(wǎng)上商場（虛擬商場）購買商品，實現(xiàn)線上線下服務的比較，并且可以足不出戶在家獲取商品和服務。與此相對應，“一網(wǎng)通辦”強調(diào)民眾不僅可以在行政服務中心和社區(qū)事務受理中心獲取整合的公共服務，還可以通過網(wǎng)上申請辦理各種公共服務，特別是可以通過手機APP等移動互聯(lián)網(wǎng)的方式獲得公共服務，使民眾在最少跑動次數(shù)前提下便利地獲取公共服務。市場領(lǐng)域的“網(wǎng)購”和公共服務領(lǐng)域的“一網(wǎng)通辦”的理念具有很大的相似性，即強調(diào)“把困難留在后臺，將便利留在前臺；把復雜留在后臺，將簡單留在前臺”，為民眾提供整合的服務。當然，從提升智慧性的更高要求來看，“一網(wǎng)通辦”應當能夠像“網(wǎng)購”一樣定期和不定期為民眾提供基于數(shù)據(jù)分析上的個性化服務，形成個性化網(wǎng)頁，定期推送定制化的信息。
像“網(wǎng)購”一樣方便，一方面明晰了“一網(wǎng)通辦”改革的目標，另一方面也明確了推進改革的路徑和方式。從目標來看，“一網(wǎng)通辦”可以像互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)一樣提供整合、便利、“一窗式”的公共服務；從改革的路徑和方式來看，可以充分借鑒互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)為顧客“網(wǎng)購”提供的服務方式和方法，提升公共服務的質(zhì)量和水平。
2.“以人民為中心”理念的實踐探索
以“一網(wǎng)通辦”改革為例，可以發(fā)現(xiàn)改革的設(shè)計理念和改革實踐強調(diào)以民眾為中心、而非傳統(tǒng)的以政府為中心，充分體現(xiàn)了“以人民為中心”理念。
首先，“一網(wǎng)通辦”改革將能否滿足人民的需求作為最重要的價值目標。傳統(tǒng)的政府管理重視政府部門內(nèi)部的分工和部門的專業(yè)化設(shè)置，通過分工和專業(yè)化促進管理效率和水平的提升，然而這種對分工和專業(yè)化的重視可能會導致管理的碎片化。“一網(wǎng)通辦”改革力圖以信息化手段倒逼政府改革，打破管理碎片化，更好地為人民服務。改革的出發(fā)點是從人民角度而不是從部門角度來設(shè)計和重塑政府流程，體現(xiàn)“民有所求，我有所應”的要求，推進流程再造，提升政府效能。從價值目標來看，要實現(xiàn)民眾和企業(yè)辦事線上“一次登陸、全網(wǎng)通辦”，線下“只進一扇門、最多跑一次”，將提升人民的滿意度和獲得感作為改革的最重要目標。
其次，“一網(wǎng)通辦”改革過程中注重充分聽取和尊重人民的意見，將人民的需要和需求作為推進改革的催化劑。優(yōu)化和完善“一網(wǎng)通辦”的過程中，需要不斷聽取民眾的意見，了解人民的改革需求，把握改革進程中的痛點和堵點，將民眾的需求變?yōu)楦母锏耐苿恿?，不斷推進改革的深化。僅僅從政府角度預想人民的需求有時會偏離改革方向，甚至會多做很多無用功，導致政府資源浪費、成本增加，改革偏離既定的方向。
最后，“一網(wǎng)通辦”改革重視接受人民監(jiān)督，將人民的體驗度、滿意度和獲得感作為衡量改革成功與否的重要標尺?！皶r代是出卷人，我們是答卷人，人民是閱卷人”。“一網(wǎng)通辦”同樣如此，“一網(wǎng)通辦”改革的各種舉措需要接受人民監(jiān)督，將是否方便人民、是否令人民滿意作為衡量改革成效的最重要指標。2019年7月開始，上海市在“一網(wǎng)通辦”領(lǐng)域引入“好差評”制度，聽取和收集民眾的意見，通過對差評進行梳理，發(fā)現(xiàn)優(yōu)化和提升政務服務的可能和空間，為更好地推進“一網(wǎng)通辦”改革提供了基礎(chǔ)。
四、構(gòu)建一體化政務服務平臺：“智慧政府”建設(shè)的基礎(chǔ)
與像“網(wǎng)購”一樣方便相對應的是要求“進一網(wǎng)、能通辦”。“進一網(wǎng)”就是各個政府的信息都歸集和整合到一張統(tǒng)一的網(wǎng)之中，整合到PC端的“一網(wǎng)通辦”網(wǎng)站和手機端的“隨申辦·市民云”APP，為政府各個部門信息共享提供支撐，為給企業(yè)和公民等行政相對人提供精準服務和精細管理提供基礎(chǔ)。
所謂“能通辦”重視線上、線下兩個方面，一方面，強調(diào)民眾在線上只需要登錄一個整合的網(wǎng)站或者整合的APP，就可以獲得各種公共信息，獲取公共服務；另一方面，民眾在線下只需要到一個整合的政府部門窗口，就可以獲取各種公共服務，有管理者將之概括為“進政府一個小門，辦民眾各種事情”。同時，重視通過政府部門內(nèi)部流程再造，促進各個政府部門之間已經(jīng)擁有的材料能夠共享，各個政府部門已經(jīng)擁有的材料不需要公民和企業(yè)重復提供和多次提交，盡量減少民眾提供材料和證明的數(shù)量?！澳芡ㄞk”包括“全網(wǎng)通辦”和“全市通辦”兩類，“全網(wǎng)通辦”是申請人用一個賬號登陸政府網(wǎng)，就可以申請辦理各種事項，不用在不同部門的網(wǎng)站反復上網(wǎng)、反復注冊登錄、反復提交材料；“全市通辦”是不管戶籍地、居住地、注冊地在哪里，都可以在全市內(nèi)跨區(qū)域辦事。
可以看出，“一網(wǎng)通辦”通過構(gòu)建整合的一體化信息化服務平臺，提升政府管理和服務的智慧程度，促進公共管理和政務服務的物理整合，為“智慧政府”建設(shè)提供了基礎(chǔ)。
1.成立大數(shù)據(jù)中心——形成專門的“智慧政府”建設(shè)推進主體
為了更好地推進“一網(wǎng)通辦”改革，上海專門成立了大數(shù)據(jù)中心，并明確其作為推進“一網(wǎng)通辦”改革的重要主體。明晰了大數(shù)據(jù)中心的基礎(chǔ)職能、核心職能和協(xié)調(diào)職能。具體而言，基礎(chǔ)職能主要包括摸清政務數(shù)據(jù)、政務信息系統(tǒng)、電子政務應用等方面的家底，建好臺賬，同時做規(guī)劃、定標準、建制度，為“一網(wǎng)通辦”工作提供基礎(chǔ)保障。核心職能包括聚焦數(shù)據(jù)整合和應用，大力推進在線服務平臺、政務云、災備中心等設(shè)施建設(shè)。協(xié)調(diào)職能指協(xié)調(diào)各區(qū)、各部門再造業(yè)務流程，協(xié)調(diào)各類審批服務事項上網(wǎng)，形成“一網(wǎng)通辦”建設(shè)的合力。大數(shù)據(jù)中心的三方面職能都是緊緊圍繞推進“一網(wǎng)通辦”、建設(shè)“智慧政府”來設(shè)定和安排的，形成了建設(shè)“智慧政府”的牽頭部門和推進主體。
2.建“一梁四柱”的“一網(wǎng)通辦”運行體系——形成“智慧政府”的架構(gòu)
上海市打造了“一梁四柱”的“一網(wǎng)通辦”運行體系，“一梁”就是一體化在線政務服務平臺的“一網(wǎng)通辦”總門戶。在明確推進主體的基礎(chǔ)上，構(gòu)建全流程一體化在線服務平臺，建立“一網(wǎng)通辦”總門戶，為提升政務服務水平提供基礎(chǔ)。通過“一網(wǎng)通辦”總門戶的構(gòu)建，實現(xiàn)民眾和企業(yè)辦事的全流程服務、各級政府業(yè)務工作的一體化運作。這里的全流程一體化在線政務服務平臺既是總門戶、總操作臺，也是總數(shù)據(jù)庫。總門戶就是所有的網(wǎng)上政務服務都統(tǒng)一歸集到平臺上，努力做到“一門”“一窗”“一口”進出，使民眾和企業(yè)辦事由“找部門”統(tǒng)一為方便的“找政府”?？偛僮髋_是所有業(yè)務模塊，包括各部門業(yè)務系統(tǒng)都要接入其中、互聯(lián)互通、無縫銜接，審查、批準、服務、管理等環(huán)節(jié)都通過平臺完成。同時，明確規(guī)定政府各個部門不能新建與平臺沒有互聯(lián)互通的部門小系統(tǒng)?？倲?shù)據(jù)庫是所有的政務數(shù)據(jù)以及相關(guān)的行業(yè)數(shù)據(jù)、社會數(shù)據(jù)都鏈接匯集到平臺上，通過平臺進行交換、共享和應用。
作為一體化在線政務服務平臺的“一網(wǎng)通辦”總門戶是以行政權(quán)力事項的規(guī)范和統(tǒng)一為基礎(chǔ)，一定意義上說，行政權(quán)力事項是搭建一體化在線服務平臺的“綱”，只有行政權(quán)力和行政服務事項規(guī)范、統(tǒng)一，才能以此為基礎(chǔ)搭建一體化在線政務服務平臺。2018年4月開始，上海市對權(quán)力清單進行梳理，將統(tǒng)一和規(guī)范作為權(quán)力清單最重要的特征，明確行政權(quán)力和行政服務的實體性部分由市級部門填寫，具體包括名稱、代碼、法律依據(jù)等方面，強調(diào)統(tǒng)一性；程序性部分由區(qū)級政府部門填寫，包括窗口電話等方面，體現(xiàn)略有差異性。形成統(tǒng)一、規(guī)范的行政權(quán)力清單，從而為一體化在線政務服務平臺的建設(shè)提供了基礎(chǔ)和支撐。
“四柱”即“四個統(tǒng)一”，即統(tǒng)一總客服，統(tǒng)一身份認證，統(tǒng)一物流快遞，統(tǒng)一支付。2018年8月，上海市初步形成了“一網(wǎng)通辦”服務平臺基本架構(gòu)。通過“四個統(tǒng)一”提供整合的服務，避免重復提交材料；同時提供多種支付方式和統(tǒng)一的快遞，減少民眾跑動次數(shù)。
通過“一梁四柱”的建設(shè)，上海市努力將分散在各個政府部門的管理和服務放到一個平臺上，使民眾只需要登陸一個平臺就可以獲得各種公共服務。當然，一定意義上說，這一階段是將各個政府部門的辦事系統(tǒng)搬到了一張網(wǎng)上，起到了物理整合的作用，有人將之概括為“政務超市”，沒有進行充分的整合和融合，特別是沒有進行深度的流程再造，需要進一步深化和提升政務服務過程中的智能化和智慧性水平。
五、推進政務服務流程的革命性再造，打造“整體性政府”：“智慧政府”建設(shè)的未來目標
“智慧政府”建設(shè)的核心在于提升智能化和智慧性水平。需要在現(xiàn)有改革的基礎(chǔ)上再思考，通過改革推動政務服務流程再造，打造“整體性政府”，提升智能化和智慧性水平。推進“智慧政府”建設(shè)不僅需要重視政務服務在物理整合基礎(chǔ)上的“能用”，還要強調(diào)化學聚合基礎(chǔ)上的“好用”和“管用”。所謂化學聚合，是努力促進政府各個部門信息共享、流程再造，打破政府部門內(nèi)部壁壘，打破碎片化，努力建設(shè)線上線下整合的整體性政府。這里的“好用”“管用”是從人民的需求出發(fā)的，努力讓民眾辦事更便捷，更高效。正如李克強總理強調(diào)指出的，大數(shù)據(jù)里有民意有民心，人民是衣食父母，用大數(shù)據(jù)改善政府服務、更好滿足群眾需求是深化“放管服”改革的重要內(nèi)容，要依托互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)優(yōu)化再造政府辦事流程。進一步利企便民，同時也要加強數(shù)據(jù)安全保護。推進“智慧政府”建設(shè)過程中，政府應當圍繞實現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”，從體制機制和制度安排的層面，對部門內(nèi)部職能職責、組織架構(gòu)、人員配備、操作流程進行全面、系統(tǒng)、徹底的整合和重構(gòu)，把部門內(nèi)部流程和跨部門、跨層級、跨區(qū)域的流程全部納入整合重構(gòu)范圍。努力實現(xiàn)辦事要件標準化，梳理形成和優(yōu)化行政審批的標準化流程，減少和限制行政審批和服務人員的自由裁量權(quán)?？梢哉f，“一網(wǎng)通辦”改革的痛點和堵點表面在線上，實際在線下，根子在政府管理和政務服務流程的優(yōu)化和完善。具體而言，需要著力于以下方面：
首先，強化“標準化”建設(shè)，為進一步推進“智慧政府”建設(shè)提供保障。
進一步推進“智慧政府”建設(shè)，更好地推進“一網(wǎng)通辦”需要重視各個部門之間的協(xié)同和協(xié)作，建立標準化、零差別的政務服務流程。以深化政務服務標準化、規(guī)范化為抓手，推進政府流程再造。細分審批辦理情形，細化完善申請材料目錄，規(guī)范材料名稱、材料來源、材料類型、紙質(zhì)材料份數(shù)、材料必要性，以及示例樣表等。細化、量化業(yè)務口徑標準，消除模糊條款、兜底條款等方面，推進同一事項無差別受理、同標準辦理。通過“標準化”建設(shè)，實現(xiàn)網(wǎng)上管理和服務事項辦事指南和業(yè)務手冊“無差別”，為“全市通辦”和“全網(wǎng)通辦”提供保障。
其次，以方便民眾“高效辦成一件事”為中心，提升政務服務的智慧性。
傳統(tǒng)的政務服務流程的梳理常?；谡块T的便利性來組織，對民眾而言的一件事經(jīng)常分別涉及不同政府部門，需要多頭跑、分頭辦、重復提交材料。推進“一網(wǎng)通辦”改革、建設(shè)“智慧政府”需要從民眾能夠“高效辦成一件事”出發(fā)梳理公共管理和公共服務涉及的部門、需要提交的材料等方面，形成“主題服務套餐”，推進政務服務流程的優(yōu)化和完善。從民眾的需要出發(fā)對政府工作流程進行梳理，明晰針對民眾需要辦理的同一件事，各個政府部門之間應當如何配合，哪些政府部門是主要責任部門，哪些政府部門承擔行政協(xié)同責任，民眾在哪里可以獲得公共服務和公共管理。運用圖譜技術(shù)，把相關(guān)數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)，形成以“一件事”為中心的政務數(shù)據(jù)關(guān)系網(wǎng)絡，構(gòu)建權(quán)力圖譜、事項圖譜、材料圖譜和數(shù)據(jù)圖譜，建設(shè)圖譜分析系統(tǒng)，研究各事項申請表單要素、申請材料、結(jié)果證照之間的共享復用需求，形成優(yōu)化辦理建議。發(fā)現(xiàn)政務服務流程優(yōu)化的空間和可能，推進政務服務流程方面大刀闊斧的根本性、制度性重塑。
形成線上線下融合并行的新型服務模式，線下，要堅持“把企業(yè)服務放到離市場最近的地方，把民生服務放到離民眾最近的地方”，堅持能集中盡量集中，能單一窗口的盡量單一窗口，推動散落在各條線辦事場所的窗口、事項整合和聯(lián)通，建立“一窗受理、分類審批、一口發(fā)證”的綜合服務模式；線上，通過線下完善和整合推動線上全程網(wǎng)上辦理，深化企業(yè)精準畫像及定制服務，依托綜合窗口系統(tǒng)，構(gòu)建法人綜合信息庫，建設(shè)“千企千面”的個性化網(wǎng)頁，探索提供精準的定制服務。
再次，深化推進電子證照，努力促進材料共享和精簡材料，提升政府信息的共享性。
在“一網(wǎng)通辦”總門戶上探索使用電子證照，在數(shù)據(jù)歸集和共享的基礎(chǔ)上，推進電子證照的廣泛應用。這里的電子證照主要包括涉及個人的身份證、駕駛證等證件，以及涉及企業(yè)的營業(yè)執(zhí)照等證件和執(zhí)照。促進電子證照在各個政府部門共享，使電子證照享有相當于實體證照的權(quán)利。具體包括：第一，強調(diào)政府部門收集、整理、歸集涉及個人和涉及企業(yè)的證照，形成電子證照庫。第二，進一步促進各個政府部門共享電子證照庫，促進電子證照共享，明確“沒有法律法規(guī)依據(jù)的證明材料一律不需提交，能夠通過數(shù)據(jù)共享或網(wǎng)絡核驗的材料一律不需提交，能夠通過電子證照庫調(diào)取的證照一律不需提交”的原則，使得民眾更方便地獲取公共服務。第三，在辦事指南中，明確電子證照相當于原件形式，明確凡是能夠通過電子證照庫調(diào)取的，不再要求申請人提交相應原件和復印件，根據(jù)實際情況逐步取消“材料形式為紙質(zhì)”以及“材料類型含復印件”的要求，逐步推進“一證通辦”“電子亮證”“證照免帶”等功能。
最后，推進“一網(wǎng)通辦”與“一網(wǎng)統(tǒng)管”相結(jié)合、相融通，打造“一網(wǎng)智治”，建設(shè)“整體性政府”。
實現(xiàn)智慧政府建設(shè)的目標，一方面，需要深入推進“一網(wǎng)通辦”改革，提升政務服務的質(zhì)量和水平，另一方面，需要構(gòu)建“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺，提升城市運行的精細化和智慧度?！耙痪W(wǎng)通辦”和“一網(wǎng)統(tǒng)管”之間是相互聯(lián)系、相互融通、相互結(jié)合的。“一網(wǎng)通辦”以人為中心，側(cè)重于政務服務領(lǐng)域，追求滿意度，強調(diào)服務性；“一網(wǎng)統(tǒng)管”以“事件、部件”為中心，側(cè)重于管理運行，追求統(tǒng)一性，強調(diào)秩序性。當然，兩者都強調(diào)通過構(gòu)建信息化平臺，打破各方信息壁壘，推進信息共享，提升政務服務和管理的精準性和科學性。兩張網(wǎng)之間的融通構(gòu)成了科學、智能的“城市大腦”，形成了“一網(wǎng)智治”的“整體性政府”。通過引入更多的智慧、智能，使政務服務和城市運行更高效、更便捷、更精準。
六、結(jié)論與討論
“一網(wǎng)通辦”是深化“放管服”改革的重要抓手，為“智慧政府”建設(shè)提供了可能路徑。從“一網(wǎng)通辦”的改革實踐來看，“顧客導向”是“智慧政府”建設(shè)的出發(fā)點和落腳點，“智慧政府”建設(shè)要圍繞人民的需求進行組織設(shè)計，將人民評價作為最重要的評判標準；構(gòu)建一體化政務服務平臺是“智慧政府”建設(shè)的基礎(chǔ)，重點是真正實現(xiàn)一體化；“智慧政府”建設(shè)推進過程中的痛點和堵點表面在線上，實際在線下，根子在政府管理和政務服務流程的優(yōu)化和完善，推進政務服務流程的革命性再造，打造“整體性政府”是“智慧政府”建設(shè)的未來價值指向。
“智慧政府”建設(shè)進程中需要進一步增加智慧性、智能性，還有一些值得討論、分析和研究的問題，例如，“智慧政府”和“城市大腦”之間的關(guān)系；“一網(wǎng)通辦”和“一網(wǎng)統(tǒng)管”在“智慧政府”建設(shè)過程中的相通點和差異性如何“一網(wǎng)通辦”和“一網(wǎng)統(tǒng)管”是否構(gòu)成“一網(wǎng)智治”，“兩張網(wǎng)”根本上是否是一張網(wǎng)；“一網(wǎng)通辦”與政務服務流程革命性再造之間的關(guān)系；“一網(wǎng)通辦”有效性的評估和分析等等。這些問題的分析和研究能夠進一步明晰智慧政府建設(shè)的方向和路徑，豐富整體性政府理論。上海“一網(wǎng)通辦”改革提法和舉措得到中央領(lǐng)導的肯定，寫入《政府工作報告》之中，這項改革開始走向全國，產(chǎn)生了廣泛而深遠的影響?！耙痪W(wǎng)通辦”改革為實現(xiàn)“智慧政府”的目標提供了一條具有可行性和可操作性的新路徑。
習近平總書記在中共中央政治局第二次集體學習時指出，要運用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平。建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學決策和社會治理的機制，推進政府管理和社會治理模式創(chuàng)新，實現(xiàn)政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化。李克強總理也強調(diào)指出，打造全國政務服務“一張網(wǎng)”，在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”。打造全國政務服務“一張網(wǎng)”，建設(shè)“智慧政府”是實現(xiàn)上述目標的改革實踐，是治理模式創(chuàng)新的重要舉措，是運用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平的重要探索。從中國政府改革的實踐來看，常常經(jīng)歷地方政府先行試點改革，然后總結(jié)做法和經(jīng)驗，繼而在全國層面進行推廣的歷程，“智慧政府”建設(shè)同樣如此。建設(shè)“智慧政府”的目標設(shè)想首先由地方政府提出，然后在全國推廣。分析地方政府改革探索的做法和經(jīng)驗對全國層面推進“智慧政府”建設(shè)有重要意義。本文以上海“一網(wǎng)通辦”改革為例，梳理“智慧政府”建設(shè)的方式和路徑。
二、“一網(wǎng)通辦”：“智慧政府”和服務型政府的融通
縱觀人類社會發(fā)展歷史，每一次技術(shù)進步都會帶來社會變革，同時對政府也會產(chǎn)生巨大而深遠的影響?！爸腔壅笔请娮诱l(fā)展的新階段，是隨著信息技術(shù)在政府領(lǐng)域的廣泛應用而產(chǎn)生的政府形態(tài)。近年來，移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等一系列新一代信息技術(shù)快速發(fā)展并且得以廣泛應用，深刻改變了政府的運作方式和創(chuàng)新模式。在這樣的背景下，一些發(fā)達國家將“智慧政府”作為政府改革的新目標。2011年3月，韓國政府提出“智慧政府實施計劃”。2011年11月，美國加利福尼亞州提出“智慧政府”建設(shè)框架，以提高政府服務的績效及服務能力。2014年3月，新加坡政府公布“智慧國家2025”的計劃，提出構(gòu)建“智慧國”平臺，將“智慧政府”作為重要目標之一?！爸腔壅笔恰耙怨娦枨鬄閷?，深度運用大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)對現(xiàn)有治理資源進行優(yōu)化重組，政府組織結(jié)構(gòu)以及運行流程持續(xù)改進，為公民提供無縫隙、智能化、個性化公共服務的政府治理模式”；是“以人文關(guān)懷為追求，以公眾需求為導向，以信息技術(shù)為支撐，在使政府具備高度智能的同時具有更多智慧，以顯著提升政府治理能力，使政府成為超越公眾期望的更好的政府”；是“通過將政府服務與智能IT技術(shù)整合，使公民能夠隨時隨地利用任何設(shè)備方便地獲取政府服務、參與政府活動并與政府交流的新型政府”。“智慧政府”正逐漸成為我國各級政府特別是城市政府建設(shè)的重要目標。緣起于上海、繼而在全國得以推廣的“一網(wǎng)通辦”是新時代互聯(lián)網(wǎng)+政務服務改革的“新名片”，是優(yōu)化營商環(huán)境的拳頭產(chǎn)品，為“智慧政府”建設(shè)提供了可能的建設(shè)路徑。
所謂“一網(wǎng)通辦”是指踐行和落實“以人民為中心”的發(fā)展理念，在提供政務服務的過程中引入互聯(lián)網(wǎng)思維、強化信息化手段，在整合辦事部門、優(yōu)化政府辦事流程的基礎(chǔ)上構(gòu)建統(tǒng)一整合的一體化在線政務服務平臺，推動政府公共信息的互聯(lián)互通互享互助，促進線上線下政務服務融通，在線下整合公共服務的同時為民眾提供線上政務服務新路徑，實現(xiàn)在一定區(qū)域內(nèi)跨區(qū)域、跨部門通辦，促進不同區(qū)域不同部門在相同事項上無差別受理、零差別辦理，努力做到民眾辦事減材料、減證明、減時間、減跑動次數(shù)，推進政府在理念、結(jié)構(gòu)、流程、效能、監(jiān)督等方面的全面再造，促進營商環(huán)境優(yōu)化，打造整體性政府。
“一網(wǎng)通辦”中涉及的四個字都有特定的含義，整合在一起構(gòu)成了有內(nèi)在邏輯關(guān)系的概念體系。首先，“一網(wǎng)通辦”的核心在于“辦”，“辦”重視的是辦理，一方面從民眾角度出發(fā)，提高和完善企業(yè)和個人辦事的體驗性、感受度、獲得感，使民眾能夠及時、方便地獲取公共服務；另一方面在政府部門方面，提高各個層級政府之間以及同一級政府內(nèi)部的不同部門之間管理和服務的協(xié)同性和便利度，促進辦事效率和效能的提高。其次，“一網(wǎng)通辦”的關(guān)鍵在于“通”，這里的“通”主要表現(xiàn)為虛擬空間和物理空間的整合和聯(lián)通，表現(xiàn)為線上和線下的聯(lián)動和共通，在虛擬空間方面，通過建立整合的大數(shù)據(jù)中心，建立統(tǒng)一的公共服務網(wǎng)，歸集原來分散在各個部門的數(shù)據(jù)，促進政府部門的數(shù)據(jù)和信息“以共享為原則，以不共享為例外”，實現(xiàn)政府部門內(nèi)部的數(shù)據(jù)聯(lián)通和共享，為高水平的公共服務和高質(zhì)量的公共管理提供技術(shù)支持；在物理空間方面，整合多方資源，促進政府部門的集中和協(xié)同，推進政府服務資源和部門的整合，為社會和公眾提供整合性的公共服務。再次，“一網(wǎng)通辦”的基礎(chǔ)在于“網(wǎng)”，通過構(gòu)建統(tǒng)一的電子政務服務網(wǎng)，整合原來分散于各個政府部門的信息和數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)優(yōu)化和完善政務服務流程的空間和可能，形成監(jiān)督各個政府部門行政行為的客觀性機制，以信息化為手段促進政府流程再造，倒逼政府進行改革，優(yōu)化政務服務；這是在優(yōu)化線下服務的基礎(chǔ)上，提供類似“網(wǎng)購”一樣的線上公共服務新路徑，實現(xiàn)線上線下兩方面公共服務和公共管理辦理路徑的同步優(yōu)化和發(fā)展。最后，“一網(wǎng)通辦”的前提是“一”，強調(diào)“一個整體、一個門戶、一門服務、一窗受理”，努力實現(xiàn)“只跑一次、一次辦成”。一個整體，就是通過政務服務在虛擬空間（線上）的統(tǒng)一和整合倒逼政府部門在物理空間（線下）上的整合，促進政府打破管理的碎片化，打造整體性政府；一個門戶就是建立統(tǒng)一的電子政務服務網(wǎng)，提供整合的公共服務；一門服務是線下將面向企業(yè)和公眾的公共管理和公共服務集中到一個統(tǒng)一的地點，讓企業(yè)和公眾只要去一個地點就能獲得所需要的多種公共服務；一窗受理是將涉及民眾的行政審批事項集中到單一窗口，讓企業(yè)和公眾能夠申請公共管理和公共服務一次辦成；只跑一次，一次辦成，是對公眾而言的，通過“讓數(shù)據(jù)多跑路，民眾少跑路”，使民眾能夠更好、更方便地獲得公共服務。
總體看來，“一網(wǎng)通辦”中“網(wǎng)”的使用體現(xiàn)了互聯(lián)網(wǎng)價值和思維，“一”重視整合性、整體性，努力打造整體性政府，兩個字綜合起來體現(xiàn)了“智慧政府”建設(shè)的要求；“通辦”體現(xiàn)了建設(shè)服務型政府的取向?！耙痪W(wǎng)通辦”體現(xiàn)了“智慧政府”和服務型政府相融通的特點，彰顯了以人民為中心的管理理念。從目標取向上來看，“一網(wǎng)通辦”并非簡單地減少跑動次數(shù)，而是努力集成“減材料、減證明、減時間、減跑動次數(shù)”等多個價值目標，通過電子政府的建設(shè)倒逼政府進行流程再造，推動政府部門信息共享。2001年，Laynea和Lee從公共管理角度提出電子政務的成長階段模型，指出了電子政務變遷的框架：第一階段是信息目錄；第二階段是服務和表格的在線，以及支持在線交易；第三階段是政府信息系統(tǒng)的縱向集成，即實現(xiàn)了跨層級的服務；第四階段是橫向集成，即提供跨部門的服務，民眾面對的是一個整體的政府?！耙痪W(wǎng)通辦”也努力做到上述縱向和橫向的集成，將打造整體性政府作為改革的重要目標。正是由于“一網(wǎng)通辦”的智慧政府和服務型政府相結(jié)合的特點，使得它能夠為全國建設(shè)一體化政務服務平臺所借鑒和使用，成為中國特色“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的新名片。
三、“顧客導向”：“智慧政府”建設(shè)的出發(fā)點和落腳點
從“一網(wǎng)通辦”改革的實踐來看，“顧客導向”是智慧政府建設(shè)非常重要的出發(fā)點，在公共領(lǐng)域，如果將民眾看作是“顧客”，那么對“顧客”提供政務服務水平（互聯(lián)網(wǎng)+政務服務水平）的高低是評價“智慧政府”建設(shè)水平的重要標準。“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”作為一種新的公共管理和服務方式，需要被公眾廣泛接納和使用，才能體現(xiàn)其公共價值。公眾接納性體現(xiàn)在兩個方面：一方面是對“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的初次接納，另一方面是對“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的持續(xù)使用。全面推進“一網(wǎng)通辦”改革也經(jīng)歷了這一過程。改革重視兩個方面，其一是使公民和企業(yè)辦事像“網(wǎng)購”一樣方便；其二是使涉及公民和企業(yè)的公共服務事項“進一網(wǎng)、能通辦”。隨著“一網(wǎng)通辦”不斷被民眾接納和使用，推進了政府職能轉(zhuǎn)變，推動了“智慧政府”的建設(shè)。
1.像“網(wǎng)購”一樣方便：“顧客導向”的彰顯
“一網(wǎng)通辦”改革的重要目標是讓民眾辦事像“網(wǎng)購”一樣方便。改革并非單純強調(diào)給民眾提供網(wǎng)上的服務，而是在重視優(yōu)化線下服務流程、服務項目的基礎(chǔ)上給民眾提供網(wǎng)上辦事、網(wǎng)上辦理這條新路徑，構(gòu)建民眾獲取公共服務的新方式和新途徑，實現(xiàn)線下辦理和線上辦理的同步發(fā)展。簡言之，“一網(wǎng)通辦”這項改革要使得民眾在線下能夠更方便地獲取整合的公共服務，同時能在線上通過PC端和手機端獲取整合的公共服務，實現(xiàn)“網(wǎng)上辦”和“指尖辦”。并且通過線上整合倒逼線下政府部門服務理念改革，整合和再造服務流程。對于“網(wǎng)購”的顧客而言，方便之處在于民眾既可以到商場（實體店）購買，也可以在網(wǎng)上商場（虛擬商場）購買商品，實現(xiàn)線上線下服務的比較，并且可以足不出戶在家獲取商品和服務。與此相對應，“一網(wǎng)通辦”強調(diào)民眾不僅可以在行政服務中心和社區(qū)事務受理中心獲取整合的公共服務，還可以通過網(wǎng)上申請辦理各種公共服務，特別是可以通過手機APP等移動互聯(lián)網(wǎng)的方式獲得公共服務，使民眾在最少跑動次數(shù)前提下便利地獲取公共服務。市場領(lǐng)域的“網(wǎng)購”和公共服務領(lǐng)域的“一網(wǎng)通辦”的理念具有很大的相似性，即強調(diào)“把困難留在后臺，將便利留在前臺；把復雜留在后臺，將簡單留在前臺”，為民眾提供整合的服務。當然，從提升智慧性的更高要求來看，“一網(wǎng)通辦”應當能夠像“網(wǎng)購”一樣定期和不定期為民眾提供基于數(shù)據(jù)分析上的個性化服務，形成個性化網(wǎng)頁，定期推送定制化的信息。
像“網(wǎng)購”一樣方便，一方面明晰了“一網(wǎng)通辦”改革的目標，另一方面也明確了推進改革的路徑和方式。從目標來看，“一網(wǎng)通辦”可以像互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)一樣提供整合、便利、“一窗式”的公共服務；從改革的路徑和方式來看，可以充分借鑒互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)為顧客“網(wǎng)購”提供的服務方式和方法，提升公共服務的質(zhì)量和水平。
2.“以人民為中心”理念的實踐探索
以“一網(wǎng)通辦”改革為例，可以發(fā)現(xiàn)改革的設(shè)計理念和改革實踐強調(diào)以民眾為中心、而非傳統(tǒng)的以政府為中心，充分體現(xiàn)了“以人民為中心”理念。
首先，“一網(wǎng)通辦”改革將能否滿足人民的需求作為最重要的價值目標。傳統(tǒng)的政府管理重視政府部門內(nèi)部的分工和部門的專業(yè)化設(shè)置，通過分工和專業(yè)化促進管理效率和水平的提升，然而這種對分工和專業(yè)化的重視可能會導致管理的碎片化?！耙痪W(wǎng)通辦”改革力圖以信息化手段倒逼政府改革，打破管理碎片化，更好地為人民服務。改革的出發(fā)點是從人民角度而不是從部門角度來設(shè)計和重塑政府流程，體現(xiàn)“民有所求，我有所應”的要求，推進流程再造，提升政府效能。從價值目標來看，要實現(xiàn)民眾和企業(yè)辦事線上“一次登陸、全網(wǎng)通辦”，線下“只進一扇門、最多跑一次”，將提升人民的滿意度和獲得感作為改革的最重要目標。
其次，“一網(wǎng)通辦”改革過程中注重充分聽取和尊重人民的意見，將人民的需要和需求作為推進改革的催化劑。優(yōu)化和完善“一網(wǎng)通辦”的過程中，需要不斷聽取民眾的意見，了解人民的改革需求，把握改革進程中的痛點和堵點，將民眾的需求變?yōu)楦母锏耐苿恿?，不斷推進改革的深化。僅僅從政府角度預想人民的需求有時會偏離改革方向，甚至會多做很多無用功，導致政府資源浪費、成本增加，改革偏離既定的方向。
最后，“一網(wǎng)通辦”改革重視接受人民監(jiān)督，將人民的體驗度、滿意度和獲得感作為衡量改革成功與否的重要標尺。“時代是出卷人，我們是答卷人，人民是閱卷人”?！耙痪W(wǎng)通辦”同樣如此，“一網(wǎng)通辦”改革的各種舉措需要接受人民監(jiān)督，將是否方便人民、是否令人民滿意作為衡量改革成效的最重要指標。2019年7月開始，上海市在“一網(wǎng)通辦”領(lǐng)域引入“好差評”制度，聽取和收集民眾的意見，通過對差評進行梳理，發(fā)現(xiàn)優(yōu)化和提升政務服務的可能和空間，為更好地推進“一網(wǎng)通辦”改革提供了基礎(chǔ)。
四、構(gòu)建一體化政務服務平臺：“智慧政府”建設(shè)的基礎(chǔ)
與像“網(wǎng)購”一樣方便相對應的是要求“進一網(wǎng)、能通辦”。“進一網(wǎng)”就是各個政府的信息都歸集和整合到一張統(tǒng)一的網(wǎng)之中，整合到PC端的“一網(wǎng)通辦”網(wǎng)站和手機端的“隨申辦·市民云”APP，為政府各個部門信息共享提供支撐，為給企業(yè)和公民等行政相對人提供精準服務和精細管理提供基礎(chǔ)。
所謂“能通辦”重視線上、線下兩個方面，一方面，強調(diào)民眾在線上只需要登錄一個整合的網(wǎng)站或者整合的APP，就可以獲得各種公共信息，獲取公共服務；另一方面，民眾在線下只需要到一個整合的政府部門窗口，就可以獲取各種公共服務，有管理者將之概括為“進政府一個小門，辦民眾各種事情”。同時，重視通過政府部門內(nèi)部流程再造，促進各個政府部門之間已經(jīng)擁有的材料能夠共享，各個政府部門已經(jīng)擁有的材料不需要公民和企業(yè)重復提供和多次提交，盡量減少民眾提供材料和證明的數(shù)量?！澳芡ㄞk”包括“全網(wǎng)通辦”和“全市通辦”兩類，“全網(wǎng)通辦”是申請人用一個賬號登陸政府網(wǎng)，就可以申請辦理各種事項，不用在不同部門的網(wǎng)站反復上網(wǎng)、反復注冊登錄、反復提交材料；“全市通辦”是不管戶籍地、居住地、注冊地在哪里，都可以在全市內(nèi)跨區(qū)域辦事。
可以看出，“一網(wǎng)通辦”通過構(gòu)建整合的一體化信息化服務平臺，提升政府管理和服務的智慧程度，促進公共管理和政務服務的物理整合，為“智慧政府”建設(shè)提供了基礎(chǔ)。
1.成立大數(shù)據(jù)中心——形成專門的“智慧政府”建設(shè)推進主體
為了更好地推進“一網(wǎng)通辦”改革，上海專門成立了大數(shù)據(jù)中心，并明確其作為推進“一網(wǎng)通辦”改革的重要主體。明晰了大數(shù)據(jù)中心的基礎(chǔ)職能、核心職能和協(xié)調(diào)職能。具體而言，基礎(chǔ)職能主要包括摸清政務數(shù)據(jù)、政務信息系統(tǒng)、電子政務應用等方面的家底，建好臺賬，同時做規(guī)劃、定標準、建制度，為“一網(wǎng)通辦”工作提供基礎(chǔ)保障。核心職能包括聚焦數(shù)據(jù)整合和應用，大力推進在線服務平臺、政務云、災備中心等設(shè)施建設(shè)。協(xié)調(diào)職能指協(xié)調(diào)各區(qū)、各部門再造業(yè)務流程，協(xié)調(diào)各類審批服務事項上網(wǎng)，形成“一網(wǎng)通辦”建設(shè)的合力。大數(shù)據(jù)中心的三方面職能都是緊緊圍繞推進“一網(wǎng)通辦”、建設(shè)“智慧政府”來設(shè)定和安排的，形成了建設(shè)“智慧政府”的牽頭部門和推進主體。
2.構(gòu)建“一梁四柱”的“一網(wǎng)通辦”運行體系——形成“智慧政府”的架構(gòu)
上海市打造了“一梁四柱”的“一網(wǎng)通辦”運行體系，“一梁”就是一體化在線政務服務平臺的“一網(wǎng)通辦”總門戶。在明確推進主體的基礎(chǔ)上，構(gòu)建全流程一體化在線服務平臺，建立“一網(wǎng)通辦”總門戶，為提升政務服務水平提供基礎(chǔ)。通過“一網(wǎng)通辦”總門戶的構(gòu)建，實現(xiàn)民眾和企業(yè)辦事的全流程服務、各級政府業(yè)務工作的一體化運作。這里的全流程一體化在線政務服務平臺既是總門戶、總操作臺，也是總數(shù)據(jù)庫?？傞T戶就是所有的網(wǎng)上政務服務都統(tǒng)一歸集到平臺上，努力做到“一門”“一窗”“一口”進出，使民眾和企業(yè)辦事由“找部門”統(tǒng)一為方便的“找政府”?？偛僮髋_是所有業(yè)務模塊，包括各部門業(yè)務系統(tǒng)都要接入其中、互聯(lián)互通、無縫銜接，審查、批準、服務、管理等環(huán)節(jié)都通過平臺完成。同時，明確規(guī)定政府各個部門不能新建與平臺沒有互聯(lián)互通的部門小系統(tǒng)?？倲?shù)據(jù)庫是所有的政務數(shù)據(jù)以及相關(guān)的行業(yè)數(shù)據(jù)、社會數(shù)據(jù)都鏈接匯集到平臺上，通過平臺進行交換、共享和應用。
作為一體化在線政務服務平臺的“一網(wǎng)通辦”總門戶是以行政權(quán)力事項的規(guī)范和統(tǒng)一為基礎(chǔ)，一定意義上說，行政權(quán)力事項是搭建一體化在線服務平臺的“綱”，只有行政權(quán)力和行政服務事項規(guī)范、統(tǒng)一，才能以此為基礎(chǔ)搭建一體化在線政務服務平臺。2018年4月開始，上海市對權(quán)力清單進行梳理，將統(tǒng)一和規(guī)范作為權(quán)力清單最重要的特征，明確行政權(quán)力和行政服務的實體性部分由市級部門填寫，具體包括名稱、代碼、法律依據(jù)等方面，強調(diào)統(tǒng)一性；程序性部分由區(qū)級政府部門填寫，包括窗口電話等方面，體現(xiàn)略有差異性。形成統(tǒng)一、規(guī)范的行政權(quán)力清單，從而為一體化在線政務服務平臺的建設(shè)提供了基礎(chǔ)和支撐。
“四柱”即“四個統(tǒng)一”，即統(tǒng)一總客服，統(tǒng)一身份認證，統(tǒng)一物流快遞，統(tǒng)一支付。2018年8月，上海市初步形成了“一網(wǎng)通辦”服務平臺基本架構(gòu)。通過“四個統(tǒng)一”提供整合的服務，避免重復提交材料；同時提供多種支付方式和統(tǒng)一的快遞，減少民眾跑動次數(shù)。
通過“一梁四柱”的建設(shè)，上海市努力將分散在各個政府部門的管理和服務放到一個平臺上，使民眾只需要登陸一個平臺就可以獲得各種公共服務。當然，一定意義上說，這一階段是將各個政府部門的辦事系統(tǒng)搬到了一張網(wǎng)上，起到了物理整合的作用，有人將之概括為“政務超市”，沒有進行充分的整合和融合，特別是沒有進行深度的流程再造，需要進一步深化和提升政務服務過程中的智能化和智慧性水平。
五、推進政務服務流程的革命性再造，打造“整體性政府”：“智慧政府”建設(shè)的未來目標
“智慧政府”建設(shè)的核心在于提升智能化和智慧性水平。需要在現(xiàn)有改革的基礎(chǔ)上再思考，通過改革推動政務服務流程再造，打造“整體性政府”，提升智能化和智慧性水平。推進“智慧政府”建設(shè)不僅需要重視政務服務在物理整合基礎(chǔ)上的“能用”，還要強調(diào)化學聚合基礎(chǔ)上的“好用”和“管用”。所謂化學聚合，是努力促進政府各個部門信息共享、流程再造，打破政府部門內(nèi)部壁壘，打破碎片化，努力建設(shè)線上線下整合的整體性政府。這里的“好用”“管用”是從人民的需求出發(fā)的，努力讓民眾辦事更便捷，更高效。正如李克強總理強調(diào)指出的，大數(shù)據(jù)里有民意有民心，人民是衣食父母，用大數(shù)據(jù)改善政府服務、更好滿足群眾需求是深化“放管服”改革的重要內(nèi)容，要依托互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)優(yōu)化再造政府辦事流程。進一步利企便民，同時也要加強數(shù)據(jù)安全保護。推進“智慧政府”建設(shè)過程中，政府應當圍繞實現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”，從體制機制和制度安排的層面，對部門內(nèi)部職能職責、組織架構(gòu)、人員配備、操作流程進行全面、系統(tǒng)、徹底的整合和重構(gòu)，把部門內(nèi)部流程和跨部門、跨層級、跨區(qū)域的流程全部納入整合重構(gòu)范圍。努力實現(xiàn)辦事要件標準化，梳理形成和優(yōu)化行政審批的標準化流程，減少和限制行政審批和服務人員的自由裁量權(quán)?？梢哉f，“一網(wǎng)通辦”改革的痛點和堵點表面在線上，實際在線下，根子在政府管理和政務服務流程的優(yōu)化和完善。具體而言，需要著力于以下方面：
首先，強化“標準化”建設(shè)，為進一步推進“智慧政府”建設(shè)提供保障。
進一步推進“智慧政府”建設(shè)，更好地推進“一網(wǎng)通辦”需要重視各個部門之間的協(xié)同和協(xié)作，建立標準化、零差別的政務服務流程。以深化政務服務標準化、規(guī)范化為抓手，推進政府流程再造。細分審批辦理情形，細化完善申請材料目錄，規(guī)范材料名稱、材料來源、材料類型、紙質(zhì)材料份數(shù)、材料必要性，以及示例樣表等。細化、量化業(yè)務口徑標準，消除模糊條款、兜底條款等方面，推進同一事項無差別受理、同標準辦理。通過“標準化”建設(shè)，實現(xiàn)網(wǎng)上管理和服務事項辦事指南和業(yè)務手冊“無差別”，為“全市通辦”和“全網(wǎng)通辦”提供保障。
其次，以方便民眾“高效辦成一件事”為中心，提升政務服務的智慧性。
傳統(tǒng)的政務服務流程的梳理常常基于政府部門的便利性來組織，對民眾而言的一件事經(jīng)常分別涉及不同政府部門，需要多頭跑、分頭辦、重復提交材料。推進“一網(wǎng)通辦”改革、建設(shè)“智慧政府”需要從民眾能夠“高效辦成一件事”出發(fā)梳理公共管理和公共服務涉及的部門、需要提交的材料等方面，形成“主題服務套餐”，推進政務服務流程的優(yōu)化和完善。從民眾的需要出發(fā)對政府工作流程進行梳理，明晰針對民眾需要辦理的同一件事，各個政府部門之間應當如何配合，哪些政府部門是主要責任部門，哪些政府部門承擔行政協(xié)同責任，民眾在哪里可以獲得公共服務和公共管理。運用圖譜技術(shù)，把相關(guān)數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)，形成以“一件事”為中心的政務數(shù)據(jù)關(guān)系網(wǎng)絡，構(gòu)建權(quán)力圖譜、事項圖譜、材料圖譜和數(shù)據(jù)圖譜，建設(shè)圖譜分析系統(tǒng)，研究各事項申請表單要素、申請材料、結(jié)果證照之間的共享復用需求，形成優(yōu)化辦理建議。發(fā)現(xiàn)政務服務流程優(yōu)化的空間和可能，推進政務服務流程方面大刀闊斧的根本性、制度性重塑。
形成線上線下融合并行的新型服務模式，線下，要堅持“把企業(yè)服務放到離市場最近的地方，把民生服務放到離民眾最近的地方”，堅持能集中盡量集中，能單一窗口的盡量單一窗口，推動散落在各條線辦事場所的窗口、事項整合和聯(lián)通，建立“一窗受理、分類審批、一口發(fā)證”的綜合服務模式；線上，通過線下完善和整合推動線上全程網(wǎng)上辦理，深化企業(yè)精準畫像及定制服務，依托綜合窗口系統(tǒng)，構(gòu)建法人綜合信息庫，建設(shè)“千企千面”的個性化網(wǎng)頁，探索提供精準的定制服務。
再次，深化推進電子證照，努力促進材料共享和精簡材料，提升政府信息的共享性。
在“一網(wǎng)通辦”總門戶上探索使用電子證照，在數(shù)據(jù)歸集和共享的基礎(chǔ)上，推進電子證照的廣泛應用。這里的電子證照主要包括涉及個人的身份證、駕駛證等證件，以及涉及企業(yè)的營業(yè)執(zhí)照等證件和執(zhí)照。促進電子證照在各個政府部門共享，使電子證照享有相當于實體證照的權(quán)利。具體包括：第一，強調(diào)政府部門收集、整理、歸集涉及個人和涉及企業(yè)的證照，形成電子證照庫。第二，進一步促進各個政府部門共享電子證照庫，促進電子證照共享，明確“沒有法律法規(guī)依據(jù)的證明材料一律不需提交，能夠通過數(shù)據(jù)共享或網(wǎng)絡核驗的材料一律不需提交，能夠通過電子證照庫調(diào)取的證照一律不需提交”的原則，使得民眾更方便地獲取公共服務。第三，在辦事指南中，明確電子證照相當于原件形式，明確凡是能夠通過電子證照庫調(diào)取的，不再要求申請人提交相應原件和復印件，根據(jù)實際情況逐步取消“材料形式為紙質(zhì)”以及“材料類型含復印件”的要求，逐步推進“一證通辦”“電子亮證”“證照免帶”等功能。
最后，推進“一網(wǎng)通辦”與“一網(wǎng)統(tǒng)管”相結(jié)合、相融通，打造“一網(wǎng)智治”，建設(shè)“整體性政府”。
實現(xiàn)智慧政府建設(shè)的目標，一方面，需要深入推進“一網(wǎng)通辦”改革，提升政務服務的質(zhì)量和水平，另一方面，需要構(gòu)建“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺，提升城市運行的精細化和智慧度。“一網(wǎng)通辦”和“一網(wǎng)統(tǒng)管”之間是相互聯(lián)系、相互融通、相互結(jié)合的?！耙痪W(wǎng)通辦”以人為中心，側(cè)重于政務服務領(lǐng)域，追求滿意度，強調(diào)服務性；“一網(wǎng)統(tǒng)管”以“事件、部件”為中心，側(cè)重于管理運行，追求統(tǒng)一性，強調(diào)秩序性。當然，兩者都強調(diào)通過構(gòu)建信息化平臺，打破各方信息壁壘，推進信息共享，提升政務服務和管理的精準性和科學性。兩張網(wǎng)之間的融通構(gòu)成了科學、智能的“城市大腦”，形成了“一網(wǎng)智治”的“整體性政府”。通過引入更多的智慧、智能，使政務服務和城市運行更高效、更便捷、更精準。
六、結(jié)論與討論
“一網(wǎng)通辦”是深化“放管服”改革的重要抓手，為“智慧政府”建設(shè)提供了可能路徑。從“一網(wǎng)通辦”的改革實踐來看，“顧客導向”是“智慧政府”建設(shè)的出發(fā)點和落腳點，“智慧政府”建設(shè)要圍繞人民的需求進行組織設(shè)計，將人民評價作為最重要的評判標準；構(gòu)建一體化政務服務平臺是“智慧政府”建設(shè)的基礎(chǔ)，重點是真正實現(xiàn)一體化；“智慧政府”建設(shè)推進過程中的痛點和堵點表面在線上，實際在線下，根子在政府管理和政務服務流程的優(yōu)化和完善，推進政務服務流程的革命性再造，打造“整體性政府”是“智慧政府”建設(shè)的未來價值指向。
“智慧政府”建設(shè)進程中需要進一步增加智慧性、智能性，還有一些值得討論、分析和研究的問題，例如，“智慧政府”和“城市大腦”之間的關(guān)系；“一網(wǎng)通辦”和“一網(wǎng)統(tǒng)管”在“智慧政府”建設(shè)過程中的相通點和差異性如何“一網(wǎng)通辦”和“一網(wǎng)統(tǒng)管”是否構(gòu)成“一網(wǎng)智治”，“兩張網(wǎng)”根本上是否是一張網(wǎng)；“一網(wǎng)通辦”與政務服務流程革命性再造之間的關(guān)系；“一網(wǎng)通辦”有效性的評估和分析等等。這些問題的分析和研究能夠進一步明晰智慧政府建設(shè)的方向和路徑，豐富整體性政府理論。
附1：國脈“一網(wǎng)通辦”核心支撐系統(tǒng)（GDBOS），助力數(shù)字政府建設(shè)
數(shù)字政府2.0操作系統(tǒng)、政務數(shù)據(jù)體系2.0基礎(chǔ)標配、政務服務一體化升級方案。又名“政府數(shù)據(jù)業(yè)務操作系統(tǒng)”（GDBOS）, 是基于國家有關(guān)政策要求、各地實踐經(jīng)驗、數(shù)據(jù)體系理論、微服務技術(shù)架構(gòu)，圍繞“大數(shù)據(jù)、大系統(tǒng)、大平臺”融合一體思路，為各地數(shù)字政府升級而量身打造的一套作業(yè)平臺。運用數(shù)據(jù)體系、標準治理、業(yè)務再造、組織進化等工具和方式，可從結(jié)構(gòu)、標準、模塊架構(gòu)上對當前政務服務平臺體系進行優(yōu)化、重組和升級。有效適配部委、省、市、縣（區(qū)）不同層次需求，支撐數(shù)據(jù)整合共享、政務流程再造和服務模式升級，全面提升政務服務能力，夯實數(shù)字政府基礎(chǔ)，為國家治理能力現(xiàn)代化提供重要支撐。
依托"產(chǎn)品+數(shù)據(jù)+標準"框架，構(gòu)建"標準支撐、數(shù)據(jù)體系、業(yè)務再造、數(shù)據(jù)治理、管理賦能"五大體系，無縫銜接既有業(yè)務系統(tǒng)，有效驅(qū)動政務服務整體運作：①落腳在“辦成”，把政務數(shù)據(jù)歸集到一個功能性平臺，企業(yè)和群眾只進一扇門就能辦成不同領(lǐng)域事項；②綜合提升政府政務服務、數(shù)據(jù)整合與治理能力，并最終實現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級與智慧組織進化。
附2：國脈政策通（又名“國脈一體化惠企政策服務平臺”），是對標中央關(guān)于“各項惠企政策落實到位、易于知曉、一站辦理”要求，打通政策服務、優(yōu)化營商環(huán)境的幫手級產(chǎn)品。以“惠企政策精準送、補貼申報一次辦”為核心，提供政策“發(fā)布、匯聚、查看、送達、辦理、督查、評價”全套解決方案?；谑袌鲋黧w、民生服務和營商環(huán)境優(yōu)化，從最小顆?；?、數(shù)源標準化、數(shù)據(jù)共享化、組織協(xié)同化、業(yè)務融合化五個方面著手打造，實現(xiàn)群眾與企業(yè)真正“知政策、懂政策、享政策”，依托政策紅利更好發(fā)展。截至目前，該系統(tǒng)已于深圳市、杭州市、佛山市、浦東新區(qū)、南山區(qū)等地應用，獲企業(yè)群眾普遍好評。
