摘　要：政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革是大數(shù)據(jù)、人工智能快速發(fā)展背景下政府治理改革的新趨勢(shì)。重視政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革，同時(shí)關(guān)注其背后的風(fēng)險(xiǎn)，是政府?dāng)?shù)據(jù)治理績(jī)效提升的應(yīng)有之義。數(shù)字政府建設(shè)與風(fēng)險(xiǎn)消解應(yīng)成為政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革的核心議題。通過文獻(xiàn)研究、理論建構(gòu)、關(guān)鍵成功要素分析（KSF）等方法，解構(gòu)政府?dāng)?shù)據(jù)治理過程中的風(fēng)險(xiǎn)，為政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革的推進(jìn)創(chuàng)造條件。政府?dāng)?shù)據(jù)治理過程中的風(fēng)險(xiǎn)主要包括決策和領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)、數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和數(shù)據(jù)平臺(tái)的運(yùn)維風(fēng)險(xiǎn)等。基于對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)治理整體績(jī)效的關(guān)照，有必要采取改進(jìn)措施：優(yōu)化決策和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，保障組織基礎(chǔ)；保證數(shù)據(jù)質(zhì)量，優(yōu)化質(zhì)量保障體系；提升技術(shù)整合能力，完善治理平臺(tái)；增強(qiáng)數(shù)據(jù)整合和運(yùn)營(yíng)能力，共享治理成果。

　　在大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)成為我國(guó)政府治理創(chuàng)新重要驅(qū)動(dòng)力的背景下，政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革成為智慧政府建設(shè)的內(nèi)在要求，全國(guó)各地政府正積極推進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。這一過程包含一個(gè)核心議題即通過政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革為政府治理機(jī)制創(chuàng)新賦能，為社會(huì)提供高質(zhì)量的公共服務(wù)體驗(yàn)。習(xí)近平總書記在國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略第二次集體學(xué)習(xí)時(shí)為我國(guó)“數(shù)字政府”建設(shè)指出了方向，我們應(yīng)該分析大數(shù)據(jù)發(fā)展取得的成績(jī)和存在的問題，推動(dòng)實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，保障數(shù)據(jù)安全，加快建設(shè)“數(shù)字中國(guó)”?？傮w國(guó)家安全觀背景下的大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略和“數(shù)字政府”建設(shè)客觀上要求我們必須高度重視政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革過程中的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性的管控與消解，風(fēng)險(xiǎn)的有效管控從某種意義上也是政府?dāng)?shù)據(jù)治理績(jī)效有效提升的核心支持要件，構(gòu)成政府?dāng)?shù)據(jù)治理績(jī)效的當(dāng)然內(nèi)容。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的背景下，風(fēng)險(xiǎn)和不確定性增加，這就要求充分利用大數(shù)據(jù)平臺(tái)，綜合分析風(fēng)險(xiǎn)因素，提高對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素的感知、預(yù)測(cè)、防范能力，從而能夠切實(shí)保障國(guó)家數(shù)據(jù)安全。

　　一、政府?dāng)?shù)據(jù)治理風(fēng)險(xiǎn)的回顧與問題提出

　　大數(shù)據(jù)和人工智能的快速發(fā)展，客觀上為我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革提供了良好的技術(shù)和數(shù)據(jù)支持，浙江、江蘇、貴州等地區(qū)都在積極探索政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革的新模式。數(shù)據(jù)治理改革在學(xué)術(shù)界也成為一個(gè)新的研究熱點(diǎn)。從20世紀(jì)90年代中后期與電子政務(wù)相關(guān)的研究開始，經(jīng)歷了“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，再到“數(shù)字政府”的研究，數(shù)據(jù)治理的范圍越來越廣泛，也越來越受到實(shí)踐領(lǐng)域和學(xué)界的關(guān)注。黃璜等學(xué)者從理論上對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)治理進(jìn)行了闡釋，明確了與數(shù)據(jù)治理相關(guān)的概念以及數(shù)據(jù)治理的框架建構(gòu)等內(nèi)容。在實(shí)踐研究方面，丁波濤以上海為例分析了我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)采集、共享、利用、開放和服務(wù)等環(huán)節(jié)中存在的問題，提出了相應(yīng)的對(duì)策建議；吳克昌、閆心瑤以廣東省為例，探討了數(shù)字化給公共服務(wù)提供帶來的弊端；趙豫生等在黃璜所做的數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)研究的基礎(chǔ)上對(duì)大數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)承擔(dān)的職能進(jìn)行分析，從戰(zhàn)略、管理、技術(shù)、服務(wù)四個(gè)維度提出了大數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)職能評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。政府?dāng)?shù)據(jù)治理模式建構(gòu)重要，防范政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)和問題也同樣重要，它從根本上影響著政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革的整體績(jī)效。網(wǎng)絡(luò)安全、信息安全、能力限制、制度缺位等都是數(shù)據(jù)治理過程要重點(diǎn)關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)來源，這些風(fēng)險(xiǎn)是環(huán)境、技術(shù)、人員、溝通等諸多要素耦合的結(jié)果，風(fēng)險(xiǎn)的存在對(duì)于地方政府治理績(jī)效的提升是一種負(fù)向激勵(lì)，不僅阻礙政府治理的改革進(jìn)程，還從根本上制約我國(guó)整體治理的現(xiàn)代化水平。

　　國(guó)內(nèi)外學(xué)者基于不同的學(xué)科基礎(chǔ)分別從不同視角對(duì)“數(shù)字政府”或政府?dāng)?shù)據(jù)治理中的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了探討和分析。Sundberg將有關(guān)“數(shù)字政府”的風(fēng)險(xiǎn)研究劃分為IT安全、用戶使用、實(shí)施障礙及政策與民主四類。何哲通過對(duì)人工智能技術(shù)發(fā)展歷程、趨勢(shì)、核心特征和支撐要素，以及在人類社會(huì)的嵌入方式和驅(qū)動(dòng)因素的系統(tǒng)分析，總結(jié)了人工智能產(chǎn)生的隱私泄露、邊界模糊、能力溢出等十個(gè)主要方面的風(fēng)險(xiǎn)。王謙等以社會(huì)技術(shù)系統(tǒng)理論作為支撐進(jìn)行系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)分析，得到“數(shù)字政府”所使用的信息技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、政府內(nèi)部（包括技術(shù)參與者）的技術(shù)與組織的整合風(fēng)險(xiǎn)、信息技術(shù)對(duì)組織帶來的“數(shù)據(jù)-信息-知識(shí)”轉(zhuǎn)化的知識(shí)管理風(fēng)險(xiǎn)、時(shí)間維度上的階段與過程風(fēng)險(xiǎn)、政府外部的社會(huì)功能風(fēng)險(xiǎn)五個(gè)維度的風(fēng)險(xiǎn)。丁輝俠分析了地方政府在大數(shù)據(jù)認(rèn)識(shí)、大數(shù)據(jù)處理、大數(shù)據(jù)使用和數(shù)據(jù)安全四個(gè)方面面臨的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。夏義堃著重分析了政府?dāng)?shù)據(jù)治理在與IT融合、內(nèi)外融合以及價(jià)值融合三個(gè)過程中所面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)。王金水等指出數(shù)據(jù)治理推動(dòng)政府治理創(chuàng)新首先要看到其在政府、社會(huì)和個(gè)人層面所面臨的困境，這會(huì)引致“偽創(chuàng)新”行為對(duì)資源的浪費(fèi)，“數(shù)據(jù)為王”導(dǎo)致公眾權(quán)利訴求得不到保障、數(shù)據(jù)泄露、濫用三個(gè)方面的主要風(fēng)險(xiǎn)。安小米等提出，在政府大數(shù)據(jù)治理過程中推出的“一號(hào)一窗一網(wǎng)”的信息惠民服務(wù)中，數(shù)據(jù)的匯聚與政府外包服務(wù)和PPP融資方式帶來了數(shù)據(jù)利用和再利用中的數(shù)據(jù)權(quán)力、權(quán)利和權(quán)益失控風(fēng)險(xiǎn)及個(gè)人隱私暴露兩方面的主要風(fēng)險(xiǎn)。由此可見，技術(shù)融合、管理革新、安全保障成為政府?dāng)?shù)據(jù)治理過程面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)，此外還包括倫理方面的風(fēng)險(xiǎn)研究，在政府?dāng)?shù)據(jù)治理過程中可能會(huì)衍生出基于大數(shù)據(jù)的隱藏價(jià)值評(píng)分系統(tǒng)，從而忽視人類社會(huì)原本的價(jià)值觀念，這對(duì)于人類社會(huì)來說是一個(gè)巨大沖擊。只有準(zhǔn)確識(shí)別并有效消解政府?dāng)?shù)據(jù)治理的風(fēng)險(xiǎn)才能促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)治理逐漸走向成熟，逐步實(shí)現(xiàn)更高效、更安全、更高質(zhì)量的發(fā)展。

　　政府?dāng)?shù)據(jù)治理過程中的風(fēng)險(xiǎn)具體表現(xiàn)、生成機(jī)理和致因分析、風(fēng)險(xiǎn)如何實(shí)現(xiàn)有效管控等問題是我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革的前置性議題，也是我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)整體績(jī)效提升的基礎(chǔ)性條件。以此為初衷，本文期望能聚焦政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革中的風(fēng)險(xiǎn)，探討風(fēng)險(xiǎn)的有效消解策略，促進(jìn)我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理整體績(jī)效的有效提升；通過解構(gòu)政府?dāng)?shù)據(jù)治理的核心過程，分析風(fēng)險(xiǎn)的深層致因并提出精細(xì)化的風(fēng)險(xiǎn)消解對(duì)策，研究探討政府?dāng)?shù)據(jù)治理的風(fēng)險(xiǎn)及其消解機(jī)制。

　　二、政府?dāng)?shù)據(jù)治理風(fēng)險(xiǎn)的理論框架建構(gòu)

　　從國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃到地方政府治理改革，政府?dāng)?shù)據(jù)治理是一個(gè)貫穿不同層級(jí)政府、涉及多元利益相關(guān)者的整體性、系統(tǒng)性革新的過程。從政府?dāng)?shù)據(jù)治理的目標(biāo)來看，數(shù)據(jù)治理的過程包括兩個(gè)主要維度，一是政府?dāng)?shù)據(jù)的治理，即數(shù)據(jù)如何在不同的利益相關(guān)主體之間流動(dòng)或管理，側(cè)重于對(duì)數(shù)據(jù)本身的管理和控制；二是政府治理的數(shù)據(jù)化，即政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)等如何調(diào)整以適應(yīng)數(shù)字化的時(shí)代要求，側(cè)重于政府治理政策和工具的創(chuàng)新。本文從風(fēng)險(xiǎn)的視角去系統(tǒng)審視政府?dāng)?shù)據(jù)治理的整個(gè)過程，構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)治理風(fēng)險(xiǎn)的理論分析框架，能使人們從整體視角上把握政府?dāng)?shù)據(jù)治理的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也為風(fēng)險(xiǎn)致因分析和風(fēng)險(xiǎn)消解機(jī)制的構(gòu)建提供一個(gè)整體脈絡(luò)。

　?。ㄒ唬┱?dāng)?shù)據(jù)治理風(fēng)險(xiǎn)

　　治理本身是一個(gè)涵蓋從環(huán)境條件到?jīng)Q策組成部分的功能和范圍等多種類型的要素和機(jī)制的概念。政府?dāng)?shù)據(jù)治理是一個(gè)以數(shù)據(jù)資源為核心，內(nèi)外部、軟硬件、多部門持續(xù)性協(xié)同推進(jìn)的動(dòng)態(tài)過程。從動(dòng)態(tài)能力的角度來看，政府?dāng)?shù)據(jù)治理的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)不僅來自擁有的關(guān)鍵數(shù)據(jù)資源，而且與正確開發(fā)、合理運(yùn)營(yíng)和維護(hù)數(shù)據(jù)系統(tǒng)的程度和能力以及政府內(nèi)部組織架構(gòu)、組織和領(lǐng)導(dǎo)、外部技術(shù)生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)配置有關(guān)。政府?dāng)?shù)據(jù)治理不是政府信息管理、電子政務(wù)等傳統(tǒng)概念的簡(jiǎn)單替代，而是大數(shù)據(jù)情境中政府信息管理的縱深發(fā)展與精細(xì)化體現(xiàn)。政府?dāng)?shù)據(jù)治理有兩個(gè)方面的重要內(nèi)涵：一是政府對(duì)數(shù)據(jù)的治理，即將政府所能獲得的內(nèi)部數(shù)據(jù)以及企業(yè)、組織等共享的外部數(shù)據(jù)作為治理的對(duì)象，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)價(jià)值，提高數(shù)據(jù)處理的效率；二是政府治理的數(shù)據(jù)化，不只是限于按照數(shù)據(jù)治理的要求對(duì)政府工作的數(shù)據(jù)化，而是按照業(yè)務(wù)和技術(shù)需求嵌入大數(shù)據(jù)、人工智能等的應(yīng)用，驅(qū)動(dòng)管理、機(jī)構(gòu)的革新，政府治理的數(shù)據(jù)化進(jìn)一步擴(kuò)展了傳統(tǒng)政府?dāng)?shù)據(jù)治理的內(nèi)涵與外延?！皵?shù)字政府”則側(cè)重于理論闡述，其與政府治理的數(shù)據(jù)化是從不同維度對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)治理變革做出闡釋。

　　現(xiàn)代化的自反性引致政府?dāng)?shù)據(jù)治理過程中機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)并存。政府?dāng)?shù)據(jù)治理風(fēng)險(xiǎn)是數(shù)字化、信息化給政府治理帶來的新生風(fēng)險(xiǎn)。研究政府?dāng)?shù)據(jù)治理風(fēng)險(xiǎn)及其消解機(jī)制首先要明確政府?dāng)?shù)據(jù)治理風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵。從政府?dāng)?shù)據(jù)治理的兩個(gè)基本過程入手，政府?dāng)?shù)據(jù)治理風(fēng)險(xiǎn)有兩個(gè)方面的主要來源：一是對(duì)數(shù)據(jù)本身的管理和控制過程，數(shù)據(jù)作為重要的資源和治理參照，政府?dāng)?shù)據(jù)的治理要充分發(fā)揮數(shù)據(jù)價(jià)值，通過采集、服務(wù)提供等方式對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行加工處理并用于滿足訪問需求，該過程中涉及的人員、資源、技術(shù)及其多元交互過程都是風(fēng)險(xiǎn)的重要來源。二是政府治理的數(shù)據(jù)化過程中的風(fēng)險(xiǎn)來源，為適應(yīng)治理的數(shù)據(jù)化需要，要推動(dòng)政府治理政策、工具以及組織領(lǐng)導(dǎo)和技術(shù)生態(tài)環(huán)境等的創(chuàng)新，任何要素的滯后或整體的不協(xié)調(diào)都會(huì)引致風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理風(fēng)險(xiǎn)總體上是指在大數(shù)據(jù)的場(chǎng)景中，不同層級(jí)的政府為了實(shí)現(xiàn)治理過程的優(yōu)化和治理績(jī)效的提升，對(duì)所能獲得的數(shù)據(jù)資產(chǎn)進(jìn)行治理以及創(chuàng)新政府治理機(jī)制，推動(dòng)政府治理的數(shù)據(jù)化進(jìn)程中多因素的耦合作用所引致的風(fēng)險(xiǎn)。從國(guó)家層面來講，政府?dāng)?shù)據(jù)治理風(fēng)險(xiǎn)是國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化過程中的必然因素，也是推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化必須面對(duì)的挑戰(zhàn)。

　?。ǘ┱?dāng)?shù)據(jù)治理風(fēng)險(xiǎn)的理論框架

　　政府?dāng)?shù)據(jù)治理作為一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，它的每一核心運(yùn)行機(jī)制都需要人類在大數(shù)據(jù)和人工智能快速發(fā)展的情境下相機(jī)決策，風(fēng)險(xiǎn)在某種意義上是人類創(chuàng)造和選擇的，要實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)治理績(jī)效的優(yōu)化，有必要解構(gòu)數(shù)據(jù)治理過程，識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，明確風(fēng)險(xiǎn)來源和致因，但目前基于政府?dāng)?shù)據(jù)治理過程而進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和消解的研究較少。政府?dāng)?shù)據(jù)治理包括兩個(gè)基本過程，一是政府對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、處理、共享和交換以及供給使用以滿足服務(wù)需求的過程，二是為了與數(shù)據(jù)的治理過程相匹配而對(duì)政府治理進(jìn)行數(shù)據(jù)化革新的過程。這兩個(gè)過程相互耦合，為我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程賦能。從“過程”角度來看，政府?dāng)?shù)據(jù)治理是由相互銜接和關(guān)聯(lián)的一系列治理行為構(gòu)成的動(dòng)態(tài)過程和復(fù)雜系統(tǒng)。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是風(fēng)險(xiǎn)管理的第一步，也是風(fēng)險(xiǎn)消解的基礎(chǔ)。政府?dāng)?shù)據(jù)治理風(fēng)險(xiǎn)的分析框架（參見圖1）的建構(gòu)能夠幫助我們從整體和過程視角來解構(gòu)、識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)。

　　圖1　政府?dāng)?shù)據(jù)治理風(fēng)險(xiǎn)分析框架

　?、闭卫淼臄?shù)據(jù)化過程的風(fēng)險(xiǎn)

　　從內(nèi)容上看，政府?dāng)?shù)據(jù)治理包含兩個(gè)基本過程，首先是政府治理的數(shù)據(jù)化過程，這一過程包括政府從領(lǐng)導(dǎo)決策制定、機(jī)構(gòu)設(shè)置革新到人員職能匹配等整個(gè)治理過程中的所有要素的數(shù)據(jù)化變革，對(duì)政府治理過程的革新是我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中的應(yīng)有之義，也是政府對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行治理的前置條件。這一維度的風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為決策和領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)。政府治理的數(shù)據(jù)化過程是包括政府內(nèi)部軟硬件協(xié)同支持的過程，也是從國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)到基層管理者，從思維理念到?jīng)Q策機(jī)制等整個(gè)治理體系適應(yīng)數(shù)據(jù)化要求的過程，在這一過程中由于內(nèi)外諸多要素的耦合作用，風(fēng)險(xiǎn)和不確定性也呈現(xiàn)出復(fù)雜性和多樣性。

　?、舱畬?duì)數(shù)據(jù)的治理的風(fēng)險(xiǎn)

　　政府?dāng)?shù)據(jù)治理的第二個(gè)過程是政府對(duì)數(shù)據(jù)的治理過程，由于風(fēng)險(xiǎn)本身的復(fù)雜性和客觀存在特征，通過“過程”視角來劃分政府對(duì)數(shù)據(jù)治理的過程能夠幫助我們從一個(gè)更清晰、更系統(tǒng)的角度來分析政府對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行治理過程中的風(fēng)險(xiǎn)因素。政府對(duì)數(shù)據(jù)治理的過程可以劃分為采集、處理、共享交換以及供給四個(gè)主要階段。

　?、艛?shù)據(jù)采集的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)

　　政府?dāng)?shù)據(jù)治理的關(guān)鍵要素是數(shù)據(jù)資源，即政府所能獲得和擁有的數(shù)據(jù)量。作為數(shù)據(jù)治理的起點(diǎn)，數(shù)據(jù)資源需經(jīng)過采集過程才能進(jìn)入政府?dāng)?shù)據(jù)治理的議程中。采集的數(shù)據(jù)需要統(tǒng)一匯總到“數(shù)據(jù)資源庫Ⅰ”，中央政府及各級(jí)地方政府之間要想實(shí)現(xiàn)整體性、一體化治理必須建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)資源庫，為政府?dāng)?shù)據(jù)治理提供依據(jù)和參照。數(shù)據(jù)質(zhì)量管理包括對(duì)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、完整性、一致性、相關(guān)性和時(shí)效性的管理，這是數(shù)據(jù)管理程序中的一部分，而數(shù)據(jù)管理程序又是由適當(dāng)?shù)臄?shù)據(jù)治理策略領(lǐng)導(dǎo)的，該策略的目標(biāo)是在整個(gè)政府中將數(shù)據(jù)作為資產(chǎn)的價(jià)值最大化。目前，我國(guó)80%的數(shù)據(jù)資源掌握在政府部門中，如此龐大的數(shù)據(jù)量必然存在著數(shù)據(jù)保護(hù)的隱患和風(fēng)險(xiǎn)。在數(shù)據(jù)采集階段所有使得數(shù)據(jù)出現(xiàn)質(zhì)量問題的因素、數(shù)據(jù)的非法獲取和交易等都是數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的重要來源。數(shù)據(jù)的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)有三種主要來源。一是數(shù)據(jù)冗余即數(shù)據(jù)資源的重復(fù)、多余。二是數(shù)據(jù)殘缺。數(shù)據(jù)殘缺主要分為感知限制型殘缺，即收集者沒有對(duì)特定數(shù)據(jù)收集的意識(shí)；能力限制型殘缺，即由于技術(shù)、資源等的限制而不具備數(shù)據(jù)收集的能力；主動(dòng)限制型殘缺，即收集者基于主觀能動(dòng)性沒有充分收集某類數(shù)據(jù)，這一方面與數(shù)據(jù)收集者本身的行為方式和角色定位認(rèn)知有關(guān)，另一方面與政府對(duì)基層工作人員的激勵(lì)措施等有關(guān)。三是數(shù)據(jù)造假。數(shù)據(jù)造假本質(zhì)上是對(duì)數(shù)據(jù)整體真實(shí)性的破壞，由于數(shù)據(jù)資源可存性、復(fù)用性的特征，從數(shù)據(jù)的可持續(xù)性角度來講，數(shù)據(jù)造假?gòu)拈L(zhǎng)遠(yuǎn)角度降低了政府?dāng)?shù)據(jù)治理的整體績(jī)效。數(shù)據(jù)質(zhì)量問題是數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的重要來源，數(shù)據(jù)采集過程中的數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)成為政府?dāng)?shù)據(jù)治理過程中要解決的首要問題。

　?、茢?shù)據(jù)處理的技術(shù)及運(yùn)維風(fēng)險(xiǎn)

　　數(shù)據(jù)治理的形式和目的是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的業(yè)務(wù)化，同時(shí)將業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)化，這是一個(gè)雙向交替的過程，政府對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行治理的過程都是圍繞這一核心展開的。由于傳統(tǒng)管理職能的限制，政府在搭建數(shù)據(jù)處理平臺(tái)時(shí)需要第三方的介入，兩者保持一種合作或外包的關(guān)系，由于兩者在組織性質(zhì)和行為目的上的差異，必然會(huì)出現(xiàn)合作風(fēng)險(xiǎn)和技術(shù)挾持風(fēng)險(xiǎn)。數(shù)據(jù)處理平臺(tái)的搭建要確保“數(shù)據(jù)倉庫”的安全性和數(shù)據(jù)的保密性，平臺(tái)水平和“數(shù)據(jù)倉庫”的穩(wěn)定性主要取決于第三方企業(yè)的技術(shù)水平。由于企業(yè)間核心技術(shù)的差異，政府?dāng)?shù)據(jù)處理平臺(tái)的水平有限且參差不齊，極易造成數(shù)據(jù)丟失或泄露，技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)是政府?dāng)?shù)據(jù)治理風(fēng)險(xiǎn)中的硬性風(fēng)險(xiǎn)。數(shù)據(jù)處理過程中的行為和選擇是引致風(fēng)險(xiǎn)的主要過程，不同部門之間由于競(jìng)爭(zhēng)地位的存在，在技術(shù)平臺(tái)搭建上的壁壘會(huì)造成條塊分割的局面，數(shù)據(jù)平臺(tái)在不同地方政府之間缺少溝通和協(xié)調(diào)，導(dǎo)致平臺(tái)之間不成體系，集成化程度較低，很難為數(shù)據(jù)資源庫在不同地方政府和部門之間的共享和交換創(chuàng)造條件。技術(shù)與管理的脫節(jié)也是技術(shù)平臺(tái)一體化程度不高的表現(xiàn)，部分部門的實(shí)體政務(wù)大廳與線上政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)分屬于不同的部門管理，這就導(dǎo)致政務(wù)部門在線上與線下、上級(jí)與下級(jí)之間的數(shù)據(jù)交流缺乏時(shí)效性。在當(dāng)下的數(shù)據(jù)處理過程中還存在數(shù)據(jù)批量泄露的情況，由于缺乏利益引導(dǎo)和監(jiān)督，數(shù)據(jù)黑市規(guī)模龐大，非法收集、竊取、販賣、利用用戶信息的行為猖獗，甚至形成了產(chǎn)業(yè)鏈條，部分與政府合作的數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)、維護(hù)的公司內(nèi)部管理機(jī)制不健全，對(duì)運(yùn)維人員疏于教育監(jiān)督，這逐漸成為數(shù)據(jù)運(yùn)維風(fēng)險(xiǎn)的促發(fā)因子。

　?、菙?shù)據(jù)共享和交換的整合和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

　　數(shù)據(jù)經(jīng)過采集和處理進(jìn)入數(shù)據(jù)資源庫Ⅱ?yàn)閿?shù)據(jù)的共享和交換做準(zhǔn)備。以政府邊界為劃分依據(jù)，數(shù)據(jù)共享和交換包括三種主要類型，風(fēng)險(xiǎn)也就隱藏在三種不同類型的共享交換之間。一是政府內(nèi)部不同部門之間的數(shù)據(jù)共享。傳統(tǒng)治理行為中不同職能部門是一種條塊分割的關(guān)系，在不同部門之間辦理業(yè)務(wù)，會(huì)被各部門分別要求開具各種證明材料，數(shù)據(jù)的流動(dòng)被阻隔，沒有實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的有效整合。二是不同政府之間的數(shù)據(jù)共享和交換。政府間的數(shù)據(jù)共享需要數(shù)據(jù)庫內(nèi)容條目的統(tǒng)一以提供共享依據(jù)，這是分析人才、資源等流動(dòng)性特征和開展跨區(qū)域業(yè)務(wù)往來的重要參照，政府間數(shù)據(jù)共享需要數(shù)據(jù)共享平臺(tái)的銜接。當(dāng)下我國(guó)數(shù)據(jù)共享形勢(shì)嚴(yán)峻，就公積金管理機(jī)構(gòu)而言，我國(guó)六百多個(gè)公積金管理機(jī)構(gòu)本應(yīng)按《住房公積金管理?xiàng)l例》進(jìn)行統(tǒng)一管理，但目前各地有上百套公積金管理系統(tǒng)，形成了互不關(guān)聯(lián)的信息孤島。三是政府與其他參與組織或機(jī)構(gòu)之間的數(shù)據(jù)共享，這種政府與外部組織之間的信息共享主要是特定的業(yè)務(wù)需求驅(qū)動(dòng)的。健康碼的引入是我國(guó)疫情防治的一大亮點(diǎn)，在健康碼的使用過程中，政府通過把健康碼共享給各入境管控執(zhí)勤點(diǎn)或各人口流動(dòng)限制點(diǎn)以此來明確哪些人員具有流動(dòng)的資格。健康碼生成的首要環(huán)節(jié)是申領(lǐng)對(duì)象主動(dòng)測(cè)量體溫并填報(bào)相關(guān)數(shù)據(jù)，申領(lǐng)者對(duì)于健康碼重要性的認(rèn)知是健康碼所用數(shù)據(jù)真實(shí)性的保證。健康碼相關(guān)數(shù)據(jù)在不同政府部門和組織之間流通時(shí)，只有高效的數(shù)據(jù)管理和維護(hù)才能保障數(shù)據(jù)的真實(shí)性和客觀性，由于不確定性的存在，整個(gè)運(yùn)營(yíng)和維護(hù)過程都有引致風(fēng)險(xiǎn)的可能性。

　?、葦?shù)據(jù)供給的交互風(fēng)險(xiǎn)

　　數(shù)據(jù)供給主要是滿足數(shù)據(jù)使用者的不同數(shù)據(jù)需求。數(shù)據(jù)供給將數(shù)據(jù)提供者和使用者聯(lián)系在一起，這一過程是多元利益相關(guān)者的交互過程。整個(gè)國(guó)家和社會(huì)的運(yùn)行借助幾乎全覆蓋的互聯(lián)網(wǎng)和各種數(shù)據(jù)信息平臺(tái)發(fā)生聯(lián)系，形成了國(guó)家和社會(huì)新的連接機(jī)制，民眾的信息獲得、處理和運(yùn)用獲得了更充分的可能空間，也獲得了行為和信息上更大的交互空間。就管理者自身而言，在該階段應(yīng)該更加關(guān)注數(shù)據(jù)需求，并從管理和技術(shù)層面對(duì)現(xiàn)有數(shù)據(jù)做出調(diào)整。對(duì)于數(shù)據(jù)需求方而言，政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)的可操作程度以及與用戶之間的交互性直接影響用戶的使用體驗(yàn)，進(jìn)而影響政府?dāng)?shù)據(jù)治理的評(píng)價(jià)水平。數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)的投資者、技術(shù)平臺(tái)的建設(shè)者、政府管理者以及使用者之間的不同導(dǎo)致需求和服務(wù)之間出現(xiàn)不對(duì)稱現(xiàn)象，用戶需求與政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)之間的失衡也是數(shù)據(jù)整合與運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的重要構(gòu)成。

　　政府不同部門作為數(shù)據(jù)需求方中的重要組成部分，其與數(shù)據(jù)供給方之間的不平等也是交互風(fēng)險(xiǎn)的重要來源。2019年發(fā)布的《政府?dāng)?shù)據(jù)供應(yīng)鏈白皮書》指出，針對(duì)政府業(yè)務(wù)部門之間數(shù)據(jù)供需不匹配的問題，數(shù)據(jù)供應(yīng)鏈體系建設(shè)可助力政府?dāng)?shù)據(jù)治理與運(yùn)營(yíng)。這表明數(shù)據(jù)供給與交互已經(jīng)成為一個(gè)重要議題。大數(shù)據(jù)的快速發(fā)展帶動(dòng)用戶的數(shù)據(jù)需求不斷變動(dòng)，數(shù)據(jù)平臺(tái)的靈活度和彈性成為影響數(shù)據(jù)平臺(tái)應(yīng)用的可持續(xù)性和數(shù)據(jù)服務(wù)滿意度的重要因素。

　　此外，一些政府網(wǎng)站建好后沒有專業(yè)的人員去維護(hù)、更新信息，在用戶需求和地區(qū)發(fā)展不斷變動(dòng)的背景下，停滯的數(shù)據(jù)只能提供普通參考，失去了輔助決策的參考價(jià)值，這表明數(shù)據(jù)平臺(tái)的日常維護(hù)和管理也是影響供需交互的一個(gè)關(guān)鍵要素。

　　三、政府?dāng)?shù)據(jù)治理風(fēng)險(xiǎn)的致因分析

　　政府?dāng)?shù)據(jù)治理是一個(gè)多因素相互協(xié)調(diào)、共同產(chǎn)生治理效能的過程，在政府對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行治理以及政府治理的數(shù)據(jù)化過程中，政府外部的技術(shù)生態(tài)、管理者的能力水平、政企合作等因素處理不當(dāng)都會(huì)引致風(fēng)險(xiǎn)，在政府?dāng)?shù)據(jù)治理過程中，風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生和存在的環(huán)節(jié)和條件各不相同。解構(gòu)政府?dāng)?shù)據(jù)治理過程的目的是要明確政府?dāng)?shù)據(jù)治理風(fēng)險(xiǎn)的深層致因，政府?dāng)?shù)據(jù)治理風(fēng)險(xiǎn)的分析框架使得有可能更加系統(tǒng)地對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)治理過程中的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行深入研究，通過剖析風(fēng)險(xiǎn)要素確定數(shù)據(jù)治理風(fēng)險(xiǎn)管控和消解的著力點(diǎn)。

　　(一）決策和領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)：數(shù)據(jù)治理的配套革新不徹底

　　政府治理的數(shù)據(jù)化過程主要是從政府內(nèi)部的治理理念和思維、組織機(jī)構(gòu)等方面來進(jìn)行革新以適應(yīng)數(shù)據(jù)治理的需要。在傳統(tǒng)的政府治理中，各層級(jí)的政府管理者都對(duì)權(quán)力過度掌控，受限于傳統(tǒng)思維和習(xí)慣的限制，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)治理的重視程度不夠，無法適應(yīng)政府?dāng)?shù)據(jù)治理變革的需要。在條塊分割的管理體制下，各地區(qū)、各部門分級(jí)負(fù)責(zé)本地區(qū)、本部門平臺(tái)系統(tǒng)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理，所需經(jīng)費(fèi)也分別由各級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)，導(dǎo)致各部門的信息系統(tǒng)基本上處于相互獨(dú)立、垂直發(fā)展的狀態(tài)，各地政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)存在發(fā)展不平衡、事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題，“數(shù)據(jù)煙囪”等限制性問題難以解決?？绲貐^(qū)、跨部門、跨層級(jí)的數(shù)據(jù)共享缺乏清晰明確的頂層設(shè)計(jì)、行動(dòng)方案和技術(shù)路徑。權(quán)力結(jié)構(gòu)設(shè)置，責(zé)權(quán)利關(guān)系之間不匹配，數(shù)據(jù)所有者、使用者、管理者，聯(lián)動(dòng)管理層、業(yè)務(wù)部門、審計(jì)與合規(guī)部門的相關(guān)職責(zé)不明確，數(shù)據(jù)安全管理工作責(zé)任落實(shí)不到位，智囊團(tuán)、決策中心、信息系統(tǒng)等的缺位構(gòu)成政府?dāng)?shù)據(jù)治理過程中決策機(jī)制的風(fēng)險(xiǎn)因子。同時(shí)，還存在缺少政府?dāng)?shù)據(jù)治理的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，數(shù)據(jù)分級(jí)分類、安全保護(hù)、使用操作劃分不明確，監(jiān)控管理的原則、策略、規(guī)范不完善等多重風(fēng)險(xiǎn)致因。由于政府本身組織結(jié)構(gòu)的限制及缺少對(duì)人員的培訓(xùn)和教育，在當(dāng)下的政府部門中缺乏既精通信息技術(shù)又精通管理的復(fù)合型人才，政府的管理者處于惰性或能力限制無法從傳統(tǒng)治理模式中抽離，無法適應(yīng)大數(shù)據(jù)帶來的轉(zhuǎn)變。從思維、觀念、能力到機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)關(guān)系等配套的滯后性都會(huì)引致決策和領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)。

　?。ǘ?shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)：能力限制及監(jiān)管缺位

　　數(shù)據(jù)資源本身的低質(zhì)量及采集過程中的監(jiān)管缺失等都是引致數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的重要推手。根據(jù)數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的三種主要類型，數(shù)據(jù)冗余的出現(xiàn)包括基層數(shù)據(jù)采集人員對(duì)數(shù)據(jù)的理解出現(xiàn)偏差，數(shù)據(jù)采集對(duì)象的重復(fù)提供等原因，這增加后續(xù)數(shù)據(jù)清洗的成本，降低數(shù)據(jù)治理決策的科學(xué)性。數(shù)據(jù)殘缺包括感知、能力、主動(dòng)限制三種表現(xiàn)，數(shù)據(jù)采集對(duì)象及采集人員的認(rèn)知和能力限制是數(shù)據(jù)殘缺的主要誘因，其中也不乏個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部利益需求膨脹，政績(jī)觀扭曲，無視黨紀(jì)國(guó)法，隨意破壞數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)造假的原因一般包括基層政府工作人員為了完成數(shù)據(jù)指標(biāo)，對(duì)于一些不能獲得的數(shù)據(jù)采取憑空捏造的處理方法；系統(tǒng)外部黑客等侵入政府?dāng)?shù)據(jù)采集系統(tǒng)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行改寫，其目的是從數(shù)據(jù)來源上影響政府的政策過程；對(duì)于部分采集對(duì)象主動(dòng)填報(bào)的數(shù)據(jù)，填報(bào)者可能會(huì)選擇替代性的數(shù)據(jù)或進(jìn)行數(shù)據(jù)捏造來上報(bào)。

　　除了數(shù)據(jù)采集過程中多重耦合因素共同引致數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵還缺少高效嚴(yán)密的法律法規(guī)體系做支撐，數(shù)據(jù)治理作為信息時(shí)代的新興產(chǎn)物，其配套措施和法律法規(guī)不健全導(dǎo)致數(shù)據(jù)采集過程中缺少邊界限制，數(shù)據(jù)采集行為缺少規(guī)范性。作為數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)案例的典型，山西省臨汾市國(guó)控環(huán)境空氣自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假案件是一起有組織、有預(yù)謀的蓄意犯罪行為，數(shù)據(jù)采集者行為嚴(yán)重背離中央要求、影響決策進(jìn)程、侵害公眾知情權(quán)、損害政府公信力。這一類典型案件的出現(xiàn)也充分反映出一些地方貫徹執(zhí)行決策不到位、組織領(lǐng)導(dǎo)不力、監(jiān)管嚴(yán)重缺位，沒有建立完善的防范和懲戒機(jī)制的現(xiàn)狀。

　?。ㄈ┘夹g(shù)風(fēng)險(xiǎn)：理念及核心技術(shù)滯后

　　在數(shù)據(jù)治理過程中，最常見的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)與數(shù)據(jù)平臺(tái)的搭建和數(shù)據(jù)處理過程中的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)等功能相關(guān)。技術(shù)限制使政府?dāng)?shù)據(jù)治理的效率和安全性得不到保證，這成為數(shù)據(jù)治理中的梗阻。技術(shù)的不成熟包括物理層即各種服務(wù)器、路由器、交換機(jī)等硬件設(shè)備和通信鏈路，以及系統(tǒng)層即操作系統(tǒng)或數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)的限制性。2014年中央網(wǎng)絡(luò)安全與信息化領(lǐng)導(dǎo)小組的成立，標(biāo)志著網(wǎng)絡(luò)安全成為國(guó)家層面的重要議題之一，在建設(shè)“數(shù)字政府”和“數(shù)字中國(guó)”的背景下，網(wǎng)絡(luò)作為數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)的渠道和媒介，網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)的安全性是當(dāng)下數(shù)據(jù)治理的著力點(diǎn)。

　　在政企合作過程中，專業(yè)人才能否借助大數(shù)據(jù)技術(shù)準(zhǔn)確施力成為消解技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵。政府大數(shù)據(jù)企業(yè)領(lǐng)域通常需要長(zhǎng)時(shí)間的技術(shù)和行業(yè)經(jīng)驗(yàn)積累，但人才招引難和留用難問題嚴(yán)峻。此外，技術(shù)積累和行業(yè)積累的長(zhǎng)周期性導(dǎo)致行業(yè)專家資源稀缺，很多政府的大數(shù)據(jù)項(xiàng)目都需要懂得行業(yè)內(nèi)在規(guī)則的專家來支撐和解讀，但實(shí)際情況是專家數(shù)量“供不應(yīng)求”，大數(shù)據(jù)項(xiàng)目交付遲緩。人才、企業(yè)是政府?dāng)?shù)據(jù)治理的主要輔助力量，目前國(guó)內(nèi)大部分大數(shù)據(jù)企業(yè)理念缺失，核心技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，很難成為政府?dāng)?shù)據(jù)治理的中堅(jiān)力量。

　?。ㄋ模┱吓c運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)：管理者及數(shù)據(jù)平臺(tái)的有限韌性

　　“三分技術(shù)、七分管理”強(qiáng)調(diào)的是管理對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)治理的重要性。在政府對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行治理的過程中，管理行為主要集中于對(duì)數(shù)據(jù)本身及數(shù)據(jù)平臺(tái)的管理。根據(jù)政府?dāng)?shù)據(jù)治理過程中風(fēng)險(xiǎn)的分析，整合和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)主要有兩個(gè)致因：一是管理者的靈活度低，與處理和共享交換過程中的變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)相比，管理者對(duì)進(jìn)程和風(fēng)險(xiǎn)的控制力度有限。二是數(shù)據(jù)平臺(tái)的彈性較弱，包括數(shù)據(jù)處理平臺(tái)、數(shù)據(jù)共享平臺(tái)等與數(shù)據(jù)治理過程相關(guān)的技術(shù)平臺(tái)，平臺(tái)效用的高低主要體現(xiàn)在數(shù)據(jù)治理對(duì)平臺(tái)的應(yīng)用過程中。在進(jìn)行常規(guī)數(shù)據(jù)的處理時(shí)，能夠充分發(fā)揮平臺(tái)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，當(dāng)橫向數(shù)據(jù)的復(fù)雜性加劇，極易出現(xiàn)平臺(tái)故障，不能滿足數(shù)據(jù)處理的例外需求。數(shù)據(jù)平臺(tái)創(chuàng)建時(shí)，由于技術(shù)或資源限制等因素，在可持續(xù)性方面的韌性有限，人工智能等的快速發(fā)展需要數(shù)據(jù)處理平臺(tái)的代際更替速度加快，以此來滿足不斷增長(zhǎng)的數(shù)據(jù)需求。數(shù)據(jù)治理的核心是大量能互相連接的數(shù)據(jù)在一個(gè)大數(shù)據(jù)計(jì)算平臺(tái)或者是銜接互通的數(shù)據(jù)節(jié)點(diǎn)上，通過相同的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行關(guān)聯(lián)操作，形成大數(shù)據(jù)采集、反饋的閉環(huán)。在實(shí)際治理過程中，不同部門之間的職能差異和壁壘對(duì)數(shù)據(jù)“流速”和“流量”產(chǎn)生限制作用，管理者及數(shù)據(jù)平臺(tái)在進(jìn)行實(shí)際操作過程中缺少對(duì)數(shù)據(jù)的宏觀認(rèn)知和預(yù)見性操作，使得數(shù)據(jù)的整合和運(yùn)營(yíng)可能滯后于數(shù)據(jù)操作的實(shí)際需求，進(jìn)而引致風(fēng)險(xiǎn)。

　　四、政府?dāng)?shù)據(jù)治理風(fēng)險(xiǎn)的消解路徑

　　在對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)治理過程進(jìn)行解構(gòu)的基礎(chǔ)上，剖析了數(shù)據(jù)治理過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)類別及具體致因，為政府?dāng)?shù)據(jù)治理風(fēng)險(xiǎn)的管控和消解提供了有力參照。作為國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要構(gòu)成，政府?dāng)?shù)據(jù)治理能力和績(jī)效的提升是一個(gè)關(guān)鍵要素。決策和領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)、數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和數(shù)據(jù)的整合與運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)共同構(gòu)成了政府?dāng)?shù)據(jù)治理的風(fēng)險(xiǎn)。因此，從這四個(gè)方面入手來提出管控和消解數(shù)據(jù)治理風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策和措施是優(yōu)化政府?dāng)?shù)據(jù)治理績(jī)效的重要途徑。

　　（一）優(yōu)化決策和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，保障政府決策的組織治理基礎(chǔ)

　　將數(shù)字化轉(zhuǎn)型視為信息技術(shù)系統(tǒng)的實(shí)現(xiàn)，而不是由技術(shù)進(jìn)步推動(dòng)的一種新的工作方式，是政府管理者經(jīng)常出現(xiàn)的錯(cuò)誤認(rèn)知。在政府進(jìn)行數(shù)據(jù)治理的過程中，治理績(jī)效受到多種因素的影響，包括但不限于系統(tǒng)政策支持的缺乏、系統(tǒng)融合欠佳、系統(tǒng)監(jiān)管不到位、管理者認(rèn)知不夠等內(nèi)容。系統(tǒng)監(jiān)控挑戰(zhàn)了不同利益相關(guān)者聯(lián)結(jié)網(wǎng)絡(luò)之間的雙邊和多邊關(guān)系；認(rèn)知能力的建設(shè)需要綜合考慮政府管理者的態(tài)勢(shì)感知、決策者的決策支持和危機(jī)應(yīng)對(duì)能力。系統(tǒng)推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)治理過程，需全面審視相互關(guān)聯(lián)的結(jié)構(gòu)、層次、要素、功能、環(huán)節(jié)，統(tǒng)籌構(gòu)建上下貫通、內(nèi)外銜接、統(tǒng)分結(jié)合的系統(tǒng)集成改革格局，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)。

　　首先，要建成導(dǎo)向明確、職能精細(xì)的數(shù)據(jù)治理委員會(huì)，管理數(shù)據(jù)資源共享等工作，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)推進(jìn)數(shù)據(jù)共享的重大事項(xiàng)，在不同層面構(gòu)建具有強(qiáng)適應(yīng)性的數(shù)據(jù)共享解決方案。

　　其次，建立健全數(shù)據(jù)安全保護(hù)機(jī)制，為提升政府治理能力提供保障，把涉及數(shù)據(jù)資源流動(dòng)和交換的環(huán)節(jié)作為重點(diǎn)保護(hù)領(lǐng)域，尤其是對(duì)跨部門、跨區(qū)域流動(dòng)中涉及國(guó)家安全和個(gè)人隱私的數(shù)據(jù)源加大管控力度，確保數(shù)據(jù)在采集、存儲(chǔ)、共享和交換過程中的安全性。

　　再次，完善組織保證體系，通過引入外部“智力支持”，成立地方“數(shù)字政府”建設(shè)專家咨詢機(jī)構(gòu)，組織不同領(lǐng)域的專家參與政府?dāng)?shù)據(jù)治理的過程。

　　最后，強(qiáng)化政府?dāng)?shù)據(jù)治理的評(píng)價(jià)監(jiān)督體系建設(shè)，激勵(lì)公眾通過數(shù)據(jù)治理反饋網(wǎng)站以及第三方評(píng)估等手段來倒逼政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)流程，優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量。Moyle從安全保障的角度入手，提出通過整體風(fēng)險(xiǎn)管理來進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)治理的研究，這意味著要找到能夠優(yōu)化技術(shù)和業(yè)務(wù)價(jià)值同時(shí)降低引入新風(fēng)險(xiǎn)的正確決策，并在長(zhǎng)期價(jià)值和可能的新風(fēng)險(xiǎn)之間進(jìn)行權(quán)衡。

　?。ǘ┍ＷC數(shù)據(jù)質(zhì)量，優(yōu)化政府?dāng)?shù)據(jù)治理的數(shù)據(jù)質(zhì)量保障體系

　　數(shù)據(jù)是政府治理的核心資源，政府?dāng)?shù)據(jù)治理就是釋放數(shù)據(jù)紅利的過程，數(shù)據(jù)反映每一個(gè)體的基本權(quán)益和利益。數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)主要圍繞數(shù)據(jù)的質(zhì)量及質(zhì)量管理展開，消解數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)要保證數(shù)據(jù)的時(shí)效性、完整性和真實(shí)性。時(shí)效性對(duì)于政府決策而言意味著決策是滿足最新需求；完整性意味著基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的完備程度足以滿足地方政府的數(shù)據(jù)治理需要；真實(shí)性則從根本上決定了政策的科學(xué)性和解決現(xiàn)實(shí)問題的程度。

　　為了保證數(shù)據(jù)的質(zhì)量，首先要從數(shù)據(jù)的采集對(duì)象入手，通過基層數(shù)據(jù)采集單元對(duì)數(shù)據(jù)采集重要性的宣傳來提高公眾對(duì)數(shù)據(jù)的認(rèn)知，減少“數(shù)字鴻溝”[29]；其次，要保證采集數(shù)據(jù)的政府工作人員的認(rèn)知、工作態(tài)度和能力，確保在采集過程中能夠給采集對(duì)象以正確的引導(dǎo);再次，由于對(duì)于數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的研究是一個(gè)具有全局性戰(zhàn)略意義、需要進(jìn)行持續(xù)關(guān)注和整體過程跟蹤的活動(dòng)，數(shù)據(jù)的采集過程需要有完備的政策和制度支撐；最后，為了實(shí)現(xiàn)“讓群眾少跑腿，讓數(shù)據(jù)多跑腿”的數(shù)據(jù)治理改革目標(biāo)，要在數(shù)據(jù)采集之后和數(shù)據(jù)采集對(duì)象建立定期雙向聯(lián)系，優(yōu)化公眾對(duì)數(shù)據(jù)采集的感知。數(shù)據(jù)的采集和流動(dòng)不能碰觸數(shù)據(jù)安全底線，政府作為維護(hù)數(shù)據(jù)開放秩序和保障數(shù)據(jù)安全的主要力量，應(yīng)制定數(shù)據(jù)安全保障的規(guī)則體系，推動(dòng)數(shù)據(jù)在制度框架下開放與流動(dòng)。為了保障數(shù)據(jù)的安全性，減少并最終消除數(shù)據(jù)的非法獲取和交易行為，有必要建立流通數(shù)據(jù)的監(jiān)管、追溯和標(biāo)識(shí)體系，建立數(shù)據(jù)治理的秩序和規(guī)范行為模式，打擊非法的數(shù)據(jù)交易或交換，同時(shí)，學(xué)習(xí)借鑒歐盟出臺(tái)苛刻的數(shù)據(jù)保護(hù)條例或?qū)Τ鍪劭蛻魯?shù)據(jù)的運(yùn)營(yíng)商施以重罰等措施。

　?。ㄈ┨嵘夹g(shù)水平，完善政府?dāng)?shù)據(jù)治理的技術(shù)支持體系平臺(tái)

　　政府?dāng)?shù)據(jù)治理情景中的技術(shù)是指能夠在整個(gè)政府范圍內(nèi)執(zhí)行數(shù)據(jù)治理過程的實(shí)際軟件和硬件組件。政府?dāng)?shù)據(jù)治理的技術(shù)邏輯是堅(jiān)持政府?dāng)?shù)據(jù)技術(shù)治理理念和政府技術(shù)治理實(shí)踐的統(tǒng)一，堅(jiān)持“技術(shù)賦能、用戶導(dǎo)向”理念，鼓勵(lì)政府應(yīng)用多樣性的技術(shù)手段，開發(fā)多類別的技術(shù)工具來實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)治理[30]。習(xí)近平總書記指出，沒有網(wǎng)絡(luò)安全就沒有國(guó)家安全，要從多維度提升網(wǎng)絡(luò)信息安全治理能力。

　　首先，加強(qiáng)隱私脫敏保護(hù)和安全保密防護(hù)，做好數(shù)據(jù)安全的風(fēng)險(xiǎn)防范，對(duì)相關(guān)政務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行訪問控制，避免敏感數(shù)據(jù)在使用過程中遭到泄露。樹立數(shù)據(jù)安全理念，提高安全認(rèn)知，建立數(shù)據(jù)訪問準(zhǔn)入機(jī)制，最大限度保障數(shù)據(jù)服務(wù)的提供和共享。

　　其次，技術(shù)水平的提升需要政府的政策、資金扶持以及技術(shù)人才支持，高校和科研機(jī)構(gòu)要提高對(duì)技術(shù)人才的重視力度，將大數(shù)據(jù)的通識(shí)教育與專業(yè)教育相結(jié)合，樹立對(duì)數(shù)據(jù)認(rèn)識(shí)、管理、應(yīng)用和保護(hù)的超前意識(shí)，進(jìn)一步構(gòu)建大數(shù)據(jù)知識(shí)系統(tǒng)的價(jià)值目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)更多高階人才的廣泛培養(yǎng)。

　　最后，要加大對(duì)“數(shù)字政府”的信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其要加大對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)設(shè)施體系的建設(shè)，整合人工智能、云計(jì)算等先進(jìn)技術(shù)，提高政府?dāng)?shù)據(jù)對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域發(fā)展的促進(jìn)作用。在對(duì)大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)技術(shù)進(jìn)行優(yōu)化的基礎(chǔ)上還要加強(qiáng)數(shù)據(jù)服務(wù)人工智能的開發(fā)研究，數(shù)據(jù)服務(wù)人工智能的應(yīng)用能夠打破科層制的扁平化管理，同時(shí)可以節(jié)約大量人力、物力，提高政府?dāng)?shù)據(jù)資源的配置效率，助力政府?dāng)?shù)據(jù)治理革新的穩(wěn)步推進(jìn)。

　?。ㄋ模┰鰪?qiáng)數(shù)據(jù)整合和運(yùn)營(yíng)能力，共享政府?dāng)?shù)據(jù)治理的成果

　　整合數(shù)據(jù)平臺(tái)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)，需要以服務(wù)對(duì)象為中心的思維模式的引領(lǐng)。打破信息壁壘，構(gòu)建完整、系統(tǒng)、多層次的數(shù)據(jù)處理平臺(tái)，使各部門的數(shù)據(jù)資源能快速匯聚、集中分析處理，更好地服務(wù)于社會(huì)民生、企業(yè)、市場(chǎng)的不同需求。在政府?dāng)?shù)據(jù)治理過程中，可由政府主導(dǎo)建設(shè)大數(shù)據(jù)平臺(tái)、信息共享交換平臺(tái)、公共服務(wù)平臺(tái)等，以一個(gè)基礎(chǔ)性的中央數(shù)據(jù)平臺(tái)對(duì)接分布在不同領(lǐng)域、不同主體、不同層級(jí)、不同形式的基層數(shù)據(jù)端口，在不同的平臺(tái)之間實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)的系統(tǒng)協(xié)調(diào)，不同主體的數(shù)據(jù)開放共享，既是數(shù)據(jù)時(shí)代實(shí)現(xiàn)政府治理創(chuàng)新的前提，也是充分釋放數(shù)據(jù)價(jià)值的關(guān)鍵。

　　山東提出要加快建設(shè)主題庫、專題庫和通用業(yè)務(wù)庫等，統(tǒng)一確定數(shù)據(jù)治理服務(wù)目錄“菜單”，為各部門提供“點(diǎn)菜”式服務(wù)。為了提升數(shù)據(jù)平臺(tái)的整合和運(yùn)營(yíng)效率，需要借助大數(shù)據(jù)分析技術(shù)對(duì)數(shù)據(jù)服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)律性探索，并以此為依據(jù)確定政府改革中具體事項(xiàng)的優(yōu)先級(jí)。同時(shí)，建立數(shù)據(jù)服務(wù)的監(jiān)測(cè)機(jī)制，根據(jù)服務(wù)反饋及時(shí)優(yōu)化配置，對(duì)政府業(yè)務(wù)流程進(jìn)行系統(tǒng)性重構(gòu)，打破數(shù)據(jù)壁壘，倒逼實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)跨部門、跨地區(qū)、跨層級(jí)、跨業(yè)務(wù)的開放共享，強(qiáng)化“數(shù)據(jù)只提供一次”的原則，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)信息價(jià)值。廣東省通過成立“數(shù)字政府”改革建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，組建省政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局，撤銷省直各單位信息中心，建立統(tǒng)一的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，形成了“政企合作、管運(yùn)分離”的模式[32]。由于不同部門之間對(duì)于大數(shù)據(jù)價(jià)值的感知存在差異，可以通過建立大數(shù)據(jù)利益補(bǔ)償機(jī)制來促進(jìn)不同部門和不同層級(jí)政府之間的數(shù)據(jù)共享和交換，讓數(shù)據(jù)共享推動(dòng)政府與公眾的互信和互動(dòng)。對(duì)于不同類別的數(shù)據(jù)，首先要界定數(shù)據(jù)資源的分類共享屬性，并在此基礎(chǔ)上提供不同開放程度的數(shù)據(jù)共享服務(wù)，以此來強(qiáng)化數(shù)據(jù)資源整合共享和流通的安全性。

　　五、結(jié)論

　　在大數(shù)據(jù)的場(chǎng)景中，政府?dāng)?shù)據(jù)治理變革面臨著決策和領(lǐng)導(dǎo)、數(shù)據(jù)資源本身、數(shù)據(jù)治理技術(shù)、數(shù)據(jù)平臺(tái)的數(shù)據(jù)整合與運(yùn)營(yíng)等方面的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，這阻礙了我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理的進(jìn)程，不利于我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。因此，政府?dāng)?shù)據(jù)治理創(chuàng)新需要通過解構(gòu)政府?dāng)?shù)據(jù)治理的“過程”模型系統(tǒng)感知并準(zhǔn)確識(shí)別政府?dāng)?shù)據(jù)治理風(fēng)險(xiǎn)，基于此，從優(yōu)化決策和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、保證數(shù)據(jù)質(zhì)量、提升技術(shù)水平、增強(qiáng)數(shù)據(jù)整合和運(yùn)營(yíng)能力等方面來管控和消解政府?dāng)?shù)據(jù)治理過程中的風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理革新，為我國(guó)“數(shù)字政府”以及“數(shù)字中國(guó)”的建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。