摘要：數(shù)字化轉(zhuǎn)型已成為我國地方政府各部門應(yīng)對新技術(shù)帶來的變革以及推進(jìn)治理現(xiàn)代化建設(shè)的重要手段。本研究在已有理論和文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上提出數(shù)字化轉(zhuǎn)型的三大維度——網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)據(jù)化和智能化，并以全國79個(gè)城市的政務(wù)熱線部門作為研究對象，探討當(dāng)前地方政府部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型的現(xiàn)狀和存在問題。研究發(fā)現(xiàn)，地方政府部門的數(shù)字化轉(zhuǎn)型雖取得一定進(jìn)展，但服務(wù)渠道的網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)水平低且融合度不足，數(shù)據(jù)管理體系和配套制度建設(shè)不夠完善，智能化建設(shè)思路不清晰且相關(guān)工具未能很好地嵌入部門運(yùn)行和實(shí)踐之中。為此需要圍繞“融合性政務(wù)服務(wù)”閉環(huán)推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)型，圍繞“智慧化數(shù)據(jù)治理”閉環(huán)推進(jìn)數(shù)據(jù)化轉(zhuǎn)型，圍繞“智能化管理運(yùn)行”閉環(huán)推進(jìn)智能化轉(zhuǎn)型，并在頂層設(shè)計(jì)、資源投入和管理機(jī)制等方面構(gòu)建完善的支撐體系。

　　一、引言

　　大數(shù)據(jù)與人工智能等新技術(shù)的迅速發(fā)展讓數(shù)字化成為各部門、各行業(yè)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。新技術(shù)的應(yīng)用改變了社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)整體運(yùn)作方式，也促進(jìn)了不同組織間的協(xié)同整合，而數(shù)字化快速推進(jìn)為公眾參與治理及政府回應(yīng)方式帶來的創(chuàng)新改變，也給國家治理帶來了全新需求及不確定性挑戰(zhàn)。治理環(huán)境與需求的改變要求政府不斷通過創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型來改善適應(yīng)性治理能力，提升治理現(xiàn)代化水平。

　　當(dāng)前，從中央到地方都對數(shù)字化轉(zhuǎn)型作出了一系列戰(zhàn)略部署。2016年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，明確提出要深化電子政務(wù)應(yīng)用，用信息化手段感知社會(huì)態(tài)勢、暢通溝通渠道、輔助科學(xué)決策，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。隨后，國務(wù)院相繼出臺了《國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》《進(jìn)一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)、一門、一次”改革實(shí)施方案》等一系列政策文件，并將建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國、數(shù)字中國、智慧社會(huì)上升為國家戰(zhàn)略，將政府部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型作為國家發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)推進(jìn)。與此同時(shí)，地方政府也掀起了數(shù)字政府建設(shè)的熱潮，如廣東的“數(shù)字政府”建設(shè)、浙江的“最多跑一次”改革和“城市大腦”建設(shè)、上海“一網(wǎng)通辦”和“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)等。這些數(shù)字化轉(zhuǎn)型方面的積極探索，有效推動(dòng)了治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)。

　　然而，地方政府部門在數(shù)字化轉(zhuǎn)型方面也暴露了許多問題。有學(xué)者指出，政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型停留在輔助性工具層面，距離形成多元化、多層次數(shù)字治理模式仍存在一定距離。同時(shí)，數(shù)據(jù)管理缺失、技術(shù)支持不足、數(shù)據(jù)安全與隱私泄漏風(fēng)險(xiǎn)等諸多問題也困擾著政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程。如何妥善處理這些問題從而更好地推進(jìn)地方政府部門的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，成為了當(dāng)前治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中不可回避的問題。

　　基于此，本文提出研究問題：當(dāng)前我國地方政府部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型的現(xiàn)狀如何，轉(zhuǎn)型中存在哪些問題，又當(dāng)如何改善？2020年12月，李克強(qiáng)總理在國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上提出，政務(wù)熱線是促進(jìn)政府科學(xué)決策、解決公眾問題的重要渠道，要優(yōu)化流程與資源配置，強(qiáng)化技術(shù)支撐，讓熱線接得更快、分得更準(zhǔn)、辦得更實(shí)。近年來，各地政務(wù)熱線在數(shù)字化轉(zhuǎn)型方面積極探索，改善了管理能力和服務(wù)質(zhì)量，成為地方政府部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型的典型代表。本研究選取城市層面的政務(wù)熱線部門作為研究對象，對采集到的79個(gè)城市政務(wù)熱線的在線問卷調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析，從而了解我國地方政府部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型的現(xiàn)狀與問題，并結(jié)合相關(guān)理論為其改善提出建議。

　　本文主要分為七個(gè)部分：第一部分為引言，介紹研究背景并提出研究問題。第二部分為文獻(xiàn)綜述，梳理已有研究對數(shù)字化轉(zhuǎn)型、現(xiàn)狀、影響因素及挑戰(zhàn)等的理論觀點(diǎn)和探討。第三部分在此基礎(chǔ)上提出地方政府部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型的三個(gè)維度。第四部分為研究方法，介紹本研究的數(shù)據(jù)采集與分析概況。第五、六部分分別為研究發(fā)現(xiàn)和討論，介紹數(shù)據(jù)分析結(jié)果，探討地方政府部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型存在的問題并提出對策建議。第七部分研究結(jié)論中討論了該研究的不足，并對未來研究提出建議。

　　二、文獻(xiàn)綜述

　　（一）政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵

　　數(shù)字技術(shù)多指近年來出現(xiàn)的移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等，這些技術(shù)逐步被應(yīng)用于各類組織中來推動(dòng)其業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)和流程的數(shù)字化，以更好地實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。政府部門也正在借助這些數(shù)字技術(shù)推動(dòng)自身的轉(zhuǎn)型，這種轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于運(yùn)用多重?cái)?shù)字技術(shù)建構(gòu)數(shù)字技術(shù)生態(tài)系統(tǒng)，促進(jìn)政府組織內(nèi)部數(shù)字化運(yùn)行與發(fā)展，從而推動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治結(jié)構(gòu)發(fā)生轉(zhuǎn)型，即“數(shù)字化轉(zhuǎn)型”。

　　已有研究對數(shù)字化轉(zhuǎn)型并未進(jìn)行清晰地界定，多基于聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）提出的電子政府理念對政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)行闡釋。Bannister和Connolly對其的定義側(cè)重于運(yùn)用多重?cái)?shù)字技術(shù)手段來提升政府內(nèi)部行政效能，而Klievink和Janssen則強(qiáng)調(diào)不僅要關(guān)注組織內(nèi)部數(shù)字化運(yùn)行與管理的“電子政府”，也要關(guān)注政民關(guān)系互動(dòng)下的“電子治理”。韋斯特指出轉(zhuǎn)型和建設(shè)要實(shí)現(xiàn)的功能目標(biāo)層次，包括信息公開“公告板”、部分服務(wù)提供、提供系統(tǒng)服務(wù)的“門戶網(wǎng)站”和互動(dòng)式民主等。Janowski則進(jìn)一步提出政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的四階段模型——數(shù)字化（數(shù)字技術(shù)）、轉(zhuǎn)型（電子政府）、參與（電子治理）和情境化（政策性電子治理），強(qiáng)調(diào)數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中復(fù)雜化和專業(yè)化的動(dòng)態(tài)發(fā)展趨勢。

　　已有研究對政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵界定雖沒有達(dá)成共識，但多視其為一個(gè)不斷變化和改善的過程，通過綜合運(yùn)用多重?cái)?shù)字技術(shù)來滿足多元主體對公共服務(wù)質(zhì)量提升的需求，以加強(qiáng)政府與公眾之間的互動(dòng)關(guān)系，改善政府組織內(nèi)部運(yùn)作，推動(dòng)政府治理范式以及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展變革。其中，技術(shù)視角下數(shù)字技術(shù)生態(tài)系統(tǒng)的建構(gòu)在其內(nèi)涵演進(jìn)過程中發(fā)揮著不可取代的作用[1]。

　?。ǘ┱?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的概況

　　信息技術(shù)的快速發(fā)展、公眾服務(wù)需求的結(jié)構(gòu)性變化、政府技術(shù)應(yīng)用理念和管理模式的不斷優(yōu)化等，共同促進(jìn)了政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。運(yùn)用數(shù)字技術(shù)推動(dòng)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，已成為新公共管理運(yùn)動(dòng)后公共部門運(yùn)行，尤其是政府轉(zhuǎn)型改革的趨勢所在。英國、美國、德國、新加披、日本等發(fā)達(dá)國家數(shù)字政府建設(shè)起步較早且取得了一定成效，同時(shí)發(fā)展中國家也相繼推動(dòng)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的迭代與升級。

　　我國各級政府也在不斷推動(dòng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程。中央圍繞“互聯(lián)網(wǎng)+”與“放管服”不斷部署和進(jìn)行改革創(chuàng)新，地方政府部門先試先行探索數(shù)字化轉(zhuǎn)型新思路。浙江、江蘇、廣東、貴州、上海等相繼開展“最多跑一次”“不見面審批”“數(shù)字廣東”“云上貴州”以及“一網(wǎng)通辦”等。這些代表性地方的政府部門基于大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字技術(shù)，改善著政府的治理思路，優(yōu)化了政府職能的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，在全國起到引領(lǐng)與示范作用。

　　從整體來看，我國地方政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型是一個(gè)技術(shù)與治理領(lǐng)域不斷交織互動(dòng)的迭代升級過程。相關(guān)探索取得了積極成效，政府審批效率提升，公共服務(wù)質(zhì)量改善，政府決策和監(jiān)管能力增強(qiáng)，治理現(xiàn)代化建設(shè)不斷進(jìn)步。與此同時(shí)，在認(rèn)知、技術(shù)和治理等多個(gè)方面仍存在亟待解決的問題。例如，數(shù)字政府轉(zhuǎn)型觀念缺乏，部門利益難以協(xié)調(diào)；技術(shù)發(fā)展不均衡不充分，地區(qū)間存在明顯差異；體制機(jī)制不健全、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善、資源投入不全面，難以推動(dòng)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型深入發(fā)展等。

　?。ㄈ┱?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的影響與挑戰(zhàn)

　　現(xiàn)有研究主要從組織、社會(huì)與公眾等維度探討政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型帶來的影響。在政府組織方面，數(shù)字技術(shù)提高了組織運(yùn)行效率，包括自動(dòng)化、業(yè)務(wù)流程改造以及運(yùn)作成本節(jié)約。云計(jì)算和大數(shù)據(jù)分析的運(yùn)用加快了決策過程，使得更快速的響應(yīng)成為可能；人工智能的嵌入，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了自動(dòng)化的算法決策。在社會(huì)與公眾方面，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型帶來治理模式和服務(wù)質(zhì)量的提升，從單一方式的公共服務(wù)提供轉(zhuǎn)變?yōu)榭绮块T整合、個(gè)性化、及時(shí)性、參與式及協(xié)作式等的公共服務(wù)供給，改善公眾獲取服務(wù)體驗(yàn)，提升社會(huì)整體數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展?jié)摿Α?/p>

　　與此同時(shí)，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型過程中面臨著諸多困難和挑戰(zhàn)。首先，從政府組織運(yùn)行角度看，政策制度架構(gòu)不夠完善，尚未建立起完善的法律基礎(chǔ)和營造出良好的政府規(guī)制環(huán)境；屬地管理體制架構(gòu)阻礙跨區(qū)域、層級、部門之間的協(xié)同發(fā)展，條塊之間的上下聯(lián)動(dòng)與協(xié)同運(yùn)行不足；部門本位主義和部門利益博弈導(dǎo)致部門間數(shù)據(jù)共享水平較低；政府部門數(shù)據(jù)管理和技術(shù)支撐力不夠，固有的數(shù)據(jù)管理體制和數(shù)據(jù)管理思維阻礙著數(shù)字化轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。同時(shí)，從社會(huì)發(fā)展角度看，數(shù)字鴻溝進(jìn)一步加劇，不同群體間在獲取信息和數(shù)字技術(shù)運(yùn)用能力方面存在巨大差距；隱私保護(hù)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，公眾數(shù)據(jù)被廣泛采集，法律、制度和管理的缺失增加了隱私泄露的風(fēng)險(xiǎn)。

　　（四）文獻(xiàn)述評

　　在政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型這一主題下，現(xiàn)有文獻(xiàn)探討了其概念及內(nèi)涵，介紹了國內(nèi)外政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的概況，并對數(shù)字化轉(zhuǎn)型帶來的影響以及當(dāng)前面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)行討論。然而，當(dāng)前政府部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型的相關(guān)研究仍有未盡之處。第一，在概念界定方面，已有研究并沒有形成對政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的清晰界定，多沿用電子政府的國際通用概念，對數(shù)字技術(shù)、數(shù)字化以及數(shù)字化轉(zhuǎn)型三者存在混淆使用；第二，在研究內(nèi)容上，現(xiàn)有文獻(xiàn)對政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型現(xiàn)狀與問題缺乏聚焦性探討，尤其對部門層面的數(shù)字化轉(zhuǎn)型較少涉及，也缺乏從技術(shù)迭代視角對數(shù)字化轉(zhuǎn)型的討論；第三，在研究方法方面，現(xiàn)有文獻(xiàn)多進(jìn)行理論探討和觀點(diǎn)梳理，但缺乏實(shí)證支持，難以客觀反映政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的現(xiàn)狀。為此，本研究旨在從技術(shù)演變視角理解數(shù)字化轉(zhuǎn)型，聚焦于政府部門層面，借助實(shí)證研究方法來反映政府部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型現(xiàn)狀與問題，從而對已有研究進(jìn)行補(bǔ)充，為政策優(yōu)化提供理論與數(shù)據(jù)支持。

　　三、政府部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型的三個(gè)維度

　　政府部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型是技術(shù)要素、公民訴求以及制度環(huán)境交互影響的結(jié)果，其中技術(shù)要素的作用至關(guān)重要。技術(shù)應(yīng)用不僅提供新的治理工具，也重塑著政府的管理模式、服務(wù)流程和決策方式等，從而推動(dòng)治理范式的轉(zhuǎn)變。過去十年間，技術(shù)快速迭代發(fā)展，從網(wǎng)絡(luò)化到數(shù)據(jù)化，再到智能化，成為地方政府部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要依托，也是理解數(shù)字化轉(zhuǎn)型的三個(gè)維度。網(wǎng)絡(luò)渠道成為政府服務(wù)和信息資源流動(dòng)的重要平臺，形成的海量數(shù)據(jù)也是政府改善管理、服務(wù)和決策的重要支撐性資源。政府部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于如何有效利用網(wǎng)絡(luò)化渠道，將海量數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為治理資源來有效賦能治理，并借助智能技術(shù)切實(shí)改善治理能力。

　　本文嘗試從技術(shù)迭代發(fā)展的視角來構(gòu)建框架，探討地方政府部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型的現(xiàn)狀。具體而言，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用讓政府部門擁有了成本更低、效用更強(qiáng)的信息獲取與傳輸渠道。部門內(nèi)部的信息暢通、部門間的跨組織協(xié)同以及政民間的有效互動(dòng)等都具備了現(xiàn)實(shí)層面的可行基礎(chǔ)。大數(shù)據(jù)技術(shù)的引入則使政府部門在治理能力上實(shí)現(xiàn)了變革，數(shù)據(jù)成為了有效的治理資源，提升了政府對公共需求的識別能力、對城市治理問題的分析與決策能力、對政策執(zhí)行效果與風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測能力等，推動(dòng)著治理邁向精準(zhǔn)化和智慧化。人工智能技術(shù)的嵌入則進(jìn)一步驅(qū)動(dòng)了常規(guī)管理、業(yè)務(wù)和服務(wù)的自動(dòng)化，并在AI技術(shù)的支持下改善政府部門在復(fù)雜場景中的分析與決策能力，實(shí)現(xiàn)了技術(shù)對人與組織的有效賦能。

　?。ㄒ唬┚W(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)型——融合性的服務(wù)體系

　　網(wǎng)絡(luò)化強(qiáng)調(diào)政府部門服務(wù)渠道的數(shù)字化拓展，以及在此基礎(chǔ)上構(gòu)建的融合性服務(wù)體系。無論是政府內(nèi)部的橫縱向合作，還是政府外部的多元協(xié)同，都體現(xiàn)著主體連接網(wǎng)絡(luò)化成為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的重要方向。

　　現(xiàn)代社會(huì)的運(yùn)行與高頻的人際互動(dòng)越來越依賴數(shù)字渠道，為政府部門打造高效通暢的線上服務(wù)渠道提供了契機(jī)。同時(shí)，公眾在服務(wù)獲取偏好和互聯(lián)網(wǎng)使用上的差異決定了線下與線上相結(jié)合的渠道體系會(huì)更好地滿足多樣化服務(wù)需求。因此，政府部門服務(wù)渠道轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)出由單一到多元，由線下到線上-線下結(jié)合的特點(diǎn)，并在公眾需求推動(dòng)下建立起了融合性的渠道體系。多元融合渠道體系的建立是提升服務(wù)質(zhì)量的保障，而不同渠道的利用效率及使用定位則能反映渠道服務(wù)的狀況及問題。所以，網(wǎng)絡(luò)化的推進(jìn)需要融合性政務(wù)服務(wù)體系的設(shè)計(jì)與規(guī)劃，需要渠道管理規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，還需要數(shù)據(jù)共享以及完善的協(xié)調(diào)管理機(jī)制。

　?。ǘ?shù)據(jù)化轉(zhuǎn)型——體系化的數(shù)據(jù)治理

　　網(wǎng)絡(luò)化旨在為政府與公眾搭建便捷的連接渠道從而改善服務(wù)質(zhì)量，而在此基礎(chǔ)上的數(shù)據(jù)化則是將網(wǎng)絡(luò)化渠道和平臺上匯聚的海量數(shù)據(jù)，轉(zhuǎn)化為治理的基礎(chǔ)性資源，通過精細(xì)化的管理和應(yīng)用來賦能治理的優(yōu)化與提升。政府部門數(shù)據(jù)化涉及從數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)共享及開放、數(shù)據(jù)應(yīng)用到數(shù)據(jù)安全的，全方位、多層次的數(shù)據(jù)治理體系的建立。數(shù)字時(shí)代，數(shù)據(jù)已成為政府治理能力建設(shè)與提升的核心資源，是優(yōu)化協(xié)同治理的戰(zhàn)略資產(chǎn)和改善服務(wù)供給的基礎(chǔ)資源。與網(wǎng)絡(luò)化側(cè)重于拓展信息流動(dòng)和服務(wù)提供渠道不同，數(shù)據(jù)化側(cè)重于通過數(shù)據(jù)的精細(xì)化管理、分析和應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)對政府部門管理、服務(wù)、監(jiān)管、決策等的系統(tǒng)性提升，以及政府部門間、政府與其他主體間等基于數(shù)據(jù)共享開放的協(xié)同能力改善。這是治理理念和治理范式的重大轉(zhuǎn)變，也是政府部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容和目的所在。

　　數(shù)據(jù)化轉(zhuǎn)型要求政府部門構(gòu)建完善的數(shù)據(jù)治理體系，具體包括：①科學(xué)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。通過數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，讓數(shù)據(jù)管理有據(jù)可循。②精細(xì)專業(yè)的數(shù)據(jù)管理。對數(shù)據(jù)存儲、質(zhì)量、人員等進(jìn)行科學(xué)管理，為數(shù)據(jù)價(jià)值的發(fā)揮提供保障。③規(guī)范透明的數(shù)據(jù)開放與共享。這一方面有助于“釋放”數(shù)據(jù)價(jià)值，另一方面也鼓勵(lì)多元主體參與到治理當(dāng)中提升跨層級、部門和主體的協(xié)同治理能力。④問題和場景導(dǎo)向的數(shù)據(jù)分析。數(shù)據(jù)分析要有明確的問題導(dǎo)向，要從初步的描述性統(tǒng)計(jì)提升為深入的原因分析，為管理和決策提供切實(shí)有效的支撐。⑤體系性的數(shù)據(jù)安全保護(hù)。要健全管理制度和技術(shù)應(yīng)用，通過完善的風(fēng)險(xiǎn)防控與安全保護(hù)機(jī)制來確保數(shù)據(jù)安全與用戶隱私，保障部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型的安全及可靠性。

　　（三）智能化轉(zhuǎn)型——智能化的管理運(yùn)行

　　智能化轉(zhuǎn)型是在網(wǎng)絡(luò)化和數(shù)據(jù)化基礎(chǔ)上，在管理、服務(wù)流程清晰完備的前提下，旨在借助人工智能技術(shù)，改善服務(wù)效率和體驗(yàn)，以及數(shù)據(jù)分析應(yīng)用的精準(zhǔn)性，是網(wǎng)絡(luò)化和數(shù)據(jù)化轉(zhuǎn)型的重要“助推器”。政府部門智能化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于使人工智能技術(shù)精確嵌入部門內(nèi)部管理及服務(wù)流程中，讓技術(shù)在特定情形下實(shí)現(xiàn)其輔助和提升作用。而這一目標(biāo)需要通過技術(shù)、資源支撐體系的完善，以及應(yīng)用場景和需求的明確來實(shí)現(xiàn)。在支撐體系建設(shè)方面，依托大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)的數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，需要與政府部門管理和服務(wù)需求形成高度匹配。只有這樣，才能夠幫助政府有效地實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的優(yōu)化組合，點(diǎn)對點(diǎn)精準(zhǔn)提供服務(wù)和信息。而相關(guān)資源的持續(xù)性投入則能夠保持智能化轉(zhuǎn)型的穩(wěn)定性與前瞻性，更好地服務(wù)于政府部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型的規(guī)劃與方向。

　　與此同時(shí)，智能化轉(zhuǎn)型要求政府部門明確技術(shù)的應(yīng)用場景。對于向公眾直接提供服務(wù)的政府部門而言，需要從使用側(cè)與服務(wù)側(cè)來進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。從公眾使用側(cè)來看，需要借助人工智能技術(shù)改善服務(wù)獲取的便捷性和政民互動(dòng)的效率，例如通過語音導(dǎo)航、智能問答、在線機(jī)器人等智能化工具來提升服務(wù)體驗(yàn)以及公眾的參與反饋。服務(wù)側(cè)場景主要涉及政府部門借助人工智能技術(shù)改善信息數(shù)據(jù)處理加工能力，以及提升組織運(yùn)行、服務(wù)提供、部門決策等。例如，政府通過新技術(shù)的應(yīng)用實(shí)現(xiàn)對政務(wù)大數(shù)據(jù)的智能檢索、智能監(jiān)控及智能分析等，從而改善政策制定和實(shí)施的精準(zhǔn)性，并提高突發(fā)事件的預(yù)警和應(yīng)急能力。

　　四、研究方法

　?。ㄒ唬┌咐芯?/strong>

　　本研究選取政務(wù)熱線部門作為案例，通過對城市層面政務(wù)熱線數(shù)字化轉(zhuǎn)型的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、統(tǒng)計(jì)和分析來反映地方政府部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型的現(xiàn)狀與問題，并提出改善建議和對策。

　　近年來，各地政務(wù)熱線在網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)據(jù)化和智能化轉(zhuǎn)型中取得不錯(cuò)成效，也暴露出一些問題，在反映地方政府部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型方面具有較好的代表性。廣州、深圳、杭州等地的政務(wù)熱線開拓了網(wǎng)站、微信等互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)渠道，探索將大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)應(yīng)用于服務(wù)優(yōu)化和部門協(xié)同中，逐步成為便捷高效的服務(wù)平臺、協(xié)同治理重點(diǎn)樞紐和智慧治理有力支撐。與此同時(shí)，各地政務(wù)熱線面臨著數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施不完善、數(shù)據(jù)精細(xì)化管理能力不足、技術(shù)應(yīng)用不夠成熟等問題，制約著數(shù)字化轉(zhuǎn)型的進(jìn)一步推進(jìn)。

　　2021年1月6日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化地方政務(wù)服務(wù)便民熱線的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2020〕53號），指出要推動(dòng)地方政務(wù)服務(wù)便民熱線歸并優(yōu)化，進(jìn)一步暢通政府與企業(yè)和群眾互動(dòng)渠道，提高政務(wù)服務(wù)水平，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。當(dāng)前，政務(wù)熱線的數(shù)字化轉(zhuǎn)型是推動(dòng)政府治理現(xiàn)代化建設(shè)的重要載體，作為研究選取的代表性案例具有現(xiàn)實(shí)意義。

　　（二）樣本選取

　　研究共選取全國23個(gè)省份共計(jì)79個(gè)大中城市的政務(wù)熱線部門作為研究對象，覆蓋華北、東北、華東、華中、華南、西南、西北等七個(gè)不同區(qū)域，包括多個(gè)副省級城市和地級市。樣本選取在地域分布以及城市類型上具有一定的代表性（參見表1）。

　　表1樣本城市及區(qū)域分布

　　（三）數(shù)據(jù)采集與分析

　?、睌?shù)據(jù)采集

　　研究在文獻(xiàn)梳理和實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上進(jìn)行問卷設(shè)計(jì)，以全面了解政務(wù)熱線數(shù)字化轉(zhuǎn)型的現(xiàn)狀及存在問題，具體包括網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)據(jù)化和智能化3個(gè)一級指標(biāo)、10個(gè)二級指標(biāo)和29個(gè)三級指標(biāo)（參見表2）。在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)問卷，并于2020年10-12月期間對我國代表性城市的政務(wù)熱線部門進(jìn)行在線問卷調(diào)查，有效回收問卷79份。

　　表2政務(wù)熱線數(shù)字化轉(zhuǎn)型評估指標(biāo)體系

　　⒉數(shù)據(jù)分析

　　研究通過數(shù)理統(tǒng)計(jì)和對比分析方法對采集到的問卷調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行多維度對比分析，旨在了解政務(wù)熱線數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)據(jù)化、智能化三個(gè)維度的發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題，探討未來改善的方向與路徑。

　　五、研究發(fā)現(xiàn)

　?。ㄒ唬┚W(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)型現(xiàn)狀

　　研究發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)化是近年來政務(wù)熱線數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要著力點(diǎn)，許多城市通過開拓和宣傳在線服務(wù)渠道等方式引導(dǎo)公眾通過互聯(lián)網(wǎng)接入政務(wù)熱線，推動(dòng)熱線話務(wù)運(yùn)營壓力分流和服務(wù)效率提升。

　　⒈渠道建設(shè)

　　⑴渠道多元化

　　數(shù)字化轉(zhuǎn)型首先要求熱線開拓多種在線渠道為公眾提供高效便捷的公共服務(wù)。調(diào)查結(jié)果顯示，政務(wù)熱線開通了政府網(wǎng)站、移動(dòng)政務(wù)APP、微信、小程序等四類服務(wù)受理渠道的比例分別為93.75%、56.3%、77.5%和18.3%。此外，部分城市還為公眾開通了郵件（如三亞、宜春）、微博（如成都、株洲）等在線渠道。利用互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)渠道多元化不僅能夠降低熱線的話務(wù)成本，還能更好地滿足公眾個(gè)性化的服務(wù)需求。

　?、魄廊诤闲?/strong>

　　服務(wù)渠道之間互聯(lián)互通是讓渠道多元化建設(shè)發(fā)揮其應(yīng)有價(jià)值的必然要求，也是推進(jìn)政務(wù)熱線數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要條件。調(diào)查結(jié)果顯示，93%的政務(wù)熱線實(shí)現(xiàn)了渠道間管理規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，還有90%的熱線實(shí)現(xiàn)了渠道間的服務(wù)融合與數(shù)據(jù)共享。南寧市12345政府服務(wù)熱線是渠道融合的成功案例，該熱線在設(shè)立網(wǎng)站、App等多個(gè)服務(wù)渠道的基礎(chǔ)上利用智慧管理系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了渠道的統(tǒng)一接入，熱線工作人員可在一個(gè)系統(tǒng)內(nèi)處理來自所有渠道的訴求，有效提升了熱線的工單流轉(zhuǎn)效率。

　　⒉渠道服務(wù)狀況

　　在線渠道的使用頻率及其在政務(wù)熱線服務(wù)中的角色也是衡量熱線網(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)型成效的重要方面。研究發(fā)現(xiàn)，2020年1-11月各地政務(wù)熱線的微信平均服務(wù)量約為11.7萬件，約占同期熱線服務(wù)總量的12%；熱線的網(wǎng)站平均服務(wù)量約為3萬件，約占同期服務(wù)總量的3%；熱線的APP平均服務(wù)量約為8000件，占同期服務(wù)總量不足1%，而熱線電話的平均服務(wù)量約占同期服務(wù)總量的84%。數(shù)據(jù)顯示，雖然電話仍然是政務(wù)熱線最主要的服務(wù)渠道，但微信、網(wǎng)站等在線渠道對其產(chǎn)生了明顯的業(yè)務(wù)分流，體現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)型對于緩解熱線話務(wù)壓力、提升服務(wù)能力、推進(jìn)熱線整體數(shù)字化轉(zhuǎn)型的積極影響。

　?。ǘ?shù)據(jù)化轉(zhuǎn)型現(xiàn)狀

　　隨著大數(shù)據(jù)理念的廣泛傳播和技術(shù)的逐步應(yīng)用，數(shù)據(jù)治理正在成為地方政府部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型的方向。如何通過有效的數(shù)據(jù)治理來對數(shù)量大、真實(shí)性高、時(shí)效性強(qiáng)的政務(wù)熱線數(shù)據(jù)進(jìn)行有效管理和應(yīng)用，成為政務(wù)熱線部門探索的重要內(nèi)容。研究發(fā)現(xiàn)，政務(wù)熱線正在從數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)共享與數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)應(yīng)用、數(shù)據(jù)安全五個(gè)方面入手，推動(dòng)熱線數(shù)據(jù)的挖掘與應(yīng)用，為發(fā)揮熱線數(shù)據(jù)的治理價(jià)值作出有益探索。

　　⒈數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)

　　建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)有助于政務(wù)熱線形成高效規(guī)范的數(shù)據(jù)管理體系。調(diào)查結(jié)果顯示，89.3%的政務(wù)熱線已經(jīng)制定了數(shù)據(jù)采集的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，為熱線數(shù)據(jù)管理提供明確依據(jù)。其中，晉城市12345政務(wù)服務(wù)熱線受理中心為話務(wù)接聽制定了全面詳細(xì)的工單記錄與標(biāo)準(zhǔn)，為話務(wù)員選擇工單類型、描述工單內(nèi)容、填寫公眾訴求和記錄特殊情形工單提供了科學(xué)指導(dǎo)。

　　⒉數(shù)據(jù)管理

　?、艛?shù)據(jù)存儲

　　安全便利的數(shù)據(jù)存儲是政務(wù)熱線數(shù)據(jù)管理體系運(yùn)作的基礎(chǔ)。研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前97.4%的政務(wù)熱線建立了科學(xué)的數(shù)據(jù)存儲方式。其中34.2%的熱線選擇使用公有云存儲數(shù)據(jù)，26.3%的熱線選擇使用私有云，6.6%的熱線選擇使用混合云，42.1%的熱線選擇自建機(jī)房，還有11.8%的熱線選擇了其他方式存儲數(shù)據(jù)注1。

　　政務(wù)熱線總體上認(rèn)為其采用的數(shù)據(jù)存儲方式較為安全，也對不同數(shù)據(jù)存儲方式在數(shù)據(jù)調(diào)用時(shí)的便利性表示滿意。94.7%的熱線表示他們的數(shù)據(jù)存儲方式足夠安全，有96.1%的熱線認(rèn)為他們調(diào)用數(shù)據(jù)時(shí)比較便利或非常便利。

　　⑵數(shù)據(jù)管理

　　在日常運(yùn)行中，政務(wù)熱線探索建立科學(xué)規(guī)范的數(shù)據(jù)管理方式，對不同屬性和類型的數(shù)據(jù)進(jìn)行精細(xì)化和專業(yè)化管理，包括主數(shù)據(jù)管理、元數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)質(zhì)量管理和數(shù)據(jù)生命周期管理等。

　　主數(shù)據(jù)是指在組織中需要進(jìn)行跨部門共享的、描述組織核心業(yè)務(wù)實(shí)體狀態(tài)屬性的基礎(chǔ)信息[24]；元數(shù)據(jù)是指描述數(shù)據(jù)的組織、特征及其內(nèi)部關(guān)系的信息[25]。調(diào)查結(jié)果顯示，78.9%的政務(wù)熱線通過云存儲、云備份、統(tǒng)一數(shù)據(jù)接口等方式對主數(shù)據(jù)進(jìn)行管理；65.8%的熱線通過制定元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、建立元數(shù)據(jù)模型等方式進(jìn)行元數(shù)據(jù)管理。

　　數(shù)據(jù)質(zhì)量管理是指對全流程數(shù)據(jù)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性等方面特質(zhì)進(jìn)行的管理活動(dòng)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，78.9%的政務(wù)熱線對其業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行數(shù)據(jù)質(zhì)量管理，包括數(shù)據(jù)清洗、數(shù)據(jù)監(jiān)測、數(shù)據(jù)校驗(yàn)等。數(shù)據(jù)生命周期管理是指在數(shù)據(jù)發(fā)生、在線處理、歸檔銷毀的數(shù)據(jù)生命周期三大階段內(nèi)，組織以維持和提升數(shù)據(jù)價(jià)值為目的對數(shù)據(jù)開展的管理活動(dòng)。數(shù)據(jù)分析結(jié)果顯示，當(dāng)前71.1%的政務(wù)熱線對其數(shù)據(jù)進(jìn)行數(shù)據(jù)生命周期管理，具體形式包括實(shí)時(shí)更新數(shù)據(jù)狀態(tài)、定期歸檔備份等。

　?、侨藛T管理制度

　　針對熱線數(shù)據(jù)管理人員建立相應(yīng)制度有助于保障數(shù)據(jù)管理體系的良好運(yùn)行。調(diào)查結(jié)果顯示，81.6%的政務(wù)熱線制定了針對其數(shù)據(jù)管理部門及人員的管理制度，為熱線數(shù)據(jù)的科學(xué)管理和價(jià)值發(fā)揮提供制度保障。

　?、硵?shù)據(jù)共享與開放

　?、艛?shù)據(jù)共享

　　政務(wù)熱線的數(shù)據(jù)共享指的是政務(wù)熱線部門與其他部門實(shí)現(xiàn)跨部門、跨層級和跨地域的數(shù)據(jù)合作與系統(tǒng)對接，是數(shù)據(jù)治理的重要內(nèi)容。調(diào)查結(jié)果顯示，73.7%的政務(wù)熱線有在將熱線數(shù)據(jù)共享給其他政府部門，為這些部門的業(yè)務(wù)改進(jìn)提供支撐。熱線數(shù)據(jù)共享的對象主要包括應(yīng)急管理局、城管委、人社局等市級職能部門，這些數(shù)據(jù)幫助他們有效識別城市綜合治理、民生保障等的痛點(diǎn)，改善政府對公眾訴求的回應(yīng)，也提高了政策執(zhí)行的精準(zhǔn)度。在抗擊新冠肺炎疫情期間，杭州市12345市長公開電話通過對話務(wù)數(shù)據(jù)的分析成功發(fā)現(xiàn)健康碼試點(diǎn)中的痛點(diǎn)，累計(jì)向健康碼研發(fā)團(tuán)隊(duì)提交了12條改進(jìn)意見，推動(dòng)健康碼代辦功能、異地登錄等問題的順利解決。同時(shí)，有65.7%的政務(wù)熱線表示他們獲得了來自其他政府部門共享的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)來源主要為交通運(yùn)輸局、城管委、人社局等市級職能部門，這些數(shù)據(jù)能夠有效幫助熱線完善知識庫并進(jìn)行及時(shí)的突發(fā)問題和事件的預(yù)警。

　　技術(shù)條件和管理制度影響著政務(wù)熱線與其他政府部門數(shù)據(jù)共享的實(shí)現(xiàn)。其中，技術(shù)條件包括信息系統(tǒng)兼容度、數(shù)據(jù)共享渠道和數(shù)據(jù)安全等三個(gè)方面。第一，信息系統(tǒng)兼容度。32.8%的熱線認(rèn)為部門間信息系統(tǒng)在數(shù)據(jù)共享過程中兼容度很高，43.8%的熱線認(rèn)為部門間信息系統(tǒng)的兼容度比較高，有18.7%和4.7%的熱線認(rèn)為兼容度一般和比較低。第二，數(shù)據(jù)共享渠道。84.6%的政務(wù)熱線表示他們有相應(yīng)渠道與其他政府部門進(jìn)行數(shù)據(jù)共享，包括數(shù)據(jù)共享交換平臺、工單信息表鏡像、郵箱等，其中數(shù)據(jù)共享平臺正在逐步成為熱線部門進(jìn)行數(shù)據(jù)共享時(shí)應(yīng)用最廣泛的渠道。第三，數(shù)據(jù)安全。85%的熱線認(rèn)為他們在與其他政府部門進(jìn)行數(shù)據(jù)共享時(shí)有相應(yīng)的安全保障措施，包括信息脫敏、數(shù)據(jù)加密流通、訪問限制等手段。在管理制度方面，69.4%的熱線制定了數(shù)據(jù)共享的管理規(guī)范與機(jī)制，例如設(shè)置數(shù)據(jù)分類分等級處理標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置數(shù)據(jù)共享的正式程序等。此外，有56.7%的熱線設(shè)置了針對不同層級和部門間進(jìn)行數(shù)據(jù)共享的管理制度、規(guī)范等。這些積極的探索推動(dòng)著政務(wù)熱線與職能部門建立安全高效的常態(tài)化數(shù)據(jù)共享機(jī)制，進(jìn)一步發(fā)揮數(shù)據(jù)價(jià)值。

　?、茢?shù)據(jù)開放

　　數(shù)據(jù)開放是指政務(wù)熱線部門將其擁有的數(shù)據(jù)向社會(huì)開放，是推動(dòng)多元主體參與數(shù)據(jù)治理的重要方式。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有62%的熱線通過網(wǎng)站、微信公眾號、新聞媒體等渠道向社會(huì)開放數(shù)據(jù)，所開放的數(shù)據(jù)主要包括工單辦理情況、來電熱點(diǎn)問題。安康、東莞、綿陽等城市政務(wù)熱線還向社會(huì)開放了部分特殊案例的相關(guān)數(shù)據(jù)。同時(shí)，有46.2%的政務(wù)熱線在2018-2020年間開始向社會(huì)開放數(shù)據(jù)，25.6%的熱線在2015-2017年間開始開放數(shù)據(jù)，分別有10.3%和17.9%的熱線在2012-2014年和2011年及之前就已經(jīng)開始開放數(shù)據(jù)。在管理機(jī)制上，68.9%的熱線表示已經(jīng)出臺了數(shù)據(jù)開放的相關(guān)制度與規(guī)范，對數(shù)據(jù)開放工作進(jìn)行管理。整體來看，大部分熱線的數(shù)據(jù)開放剛剛起步，數(shù)據(jù)開放水平不高，一些相關(guān)實(shí)踐嚴(yán)格意義上應(yīng)當(dāng)被視為是信息公開而非數(shù)據(jù)開放，數(shù)據(jù)開放制度建設(shè)也有待完善。

　　⒋數(shù)據(jù)應(yīng)用

　?、艛?shù)據(jù)分析成果

　　有效分析政務(wù)熱線海量數(shù)據(jù)并形成輔助管理和決策的成果是政務(wù)熱線數(shù)據(jù)化的重要內(nèi)容。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，政務(wù)熱線對數(shù)據(jù)的分析手段較為多元，94.2%的熱線對數(shù)據(jù)進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析與描述，82.6%的熱線對數(shù)據(jù)進(jìn)行了可視化分析，71%的熱線對數(shù)據(jù)進(jìn)行了關(guān)聯(lián)分析，52.2%的熱線對數(shù)據(jù)進(jìn)行了預(yù)測分析，還有10.1%的熱線采取了其他手段對數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。

　　分析報(bào)告是熱線數(shù)據(jù)分析成果的主要展現(xiàn)形式，各地政務(wù)熱線在2020年平均完成了1份年報(bào)、3份季報(bào)、12份月報(bào)、45份周報(bào)、166份日報(bào)和28份專報(bào)等。豐富的分析手段和簡明統(tǒng)一的數(shù)據(jù)分析成果有助于熱線及時(shí)為政府決策提供數(shù)據(jù)支撐。

　?、茟?yīng)用效果

　　數(shù)據(jù)分析成果能夠服務(wù)于熱線部門管理、其他部門業(yè)務(wù)開展和地方政府決策等的優(yōu)化提升，是政務(wù)熱線推動(dòng)數(shù)據(jù)化的重要價(jià)值所在。在應(yīng)用場景方面，80.6%的熱線將數(shù)據(jù)分析成果應(yīng)用于優(yōu)化熱線部門內(nèi)部管理，65.7%的熱線應(yīng)用于改善其他政府部門的業(yè)務(wù)，82.1%的熱線應(yīng)用于優(yōu)化地方政府決策。熱線數(shù)據(jù)分析成果在這些場景的應(yīng)用總體上取得了較好的成效。86.6%的熱線認(rèn)為數(shù)據(jù)分析成果在改善熱線內(nèi)部管理方面取得了比較好或非常好的效果；88.1%的熱線認(rèn)為數(shù)據(jù)分析成果有效改善了其他政府部門管理和服務(wù)；86.3%的熱線認(rèn)為數(shù)據(jù)分析成果在改善地方政府決策中發(fā)揮了積極作用。

　　熱線數(shù)據(jù)的實(shí)效性決定了其在輔助決策中的價(jià)值，因此政務(wù)熱線探索便捷高效的渠道將數(shù)據(jù)分析成果及時(shí)共享給決策者和相關(guān)部門。調(diào)查結(jié)果顯示，97.1%的熱線部門可以通過政務(wù)內(nèi)網(wǎng)報(bào)送、線下定期報(bào)送紙質(zhì)報(bào)告、領(lǐng)導(dǎo)通報(bào)等渠道將數(shù)據(jù)分析成果及時(shí)上報(bào)，且大部分熱線最快可在1天內(nèi)送達(dá)。整體而言，政務(wù)熱線對于呈送機(jī)制的便捷性評價(jià)較高，90.9%的熱線認(rèn)為這些呈送渠道非常便捷或比較便捷。參與此次調(diào)查的市級政務(wù)熱線部門的數(shù)據(jù)分析成果在2020年平均獲得11次市政府領(lǐng)導(dǎo)班子成員的批示，被其他政府部門應(yīng)用13次，被媒體對外發(fā)布24次。

　　⒌數(shù)據(jù)安全

　?、艛?shù)據(jù)安全機(jī)制

　　數(shù)據(jù)安全是政務(wù)熱線數(shù)據(jù)化轉(zhuǎn)型的重要基石。調(diào)查顯示，87.9%的熱線建立了風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制和數(shù)據(jù)安全保護(hù)機(jī)制，為數(shù)據(jù)治理提供安全保障。東莞市12345政府服務(wù)熱線近年來逐步建立了一套完整的數(shù)據(jù)安全應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，按照“誰主管，誰負(fù)責(zé)”的原則明確數(shù)據(jù)安全職責(zé)安排，并為突發(fā)事件制定了方向明確、內(nèi)容具體的操作指引，進(jìn)而形成了數(shù)據(jù)安全應(yīng)急響應(yīng)框架。

　?、朴脩綦[私保護(hù)

　　近年來隱私保護(hù)成為社會(huì)熱點(diǎn)話題，建立用戶隱私保護(hù)機(jī)制也成為政務(wù)熱線數(shù)據(jù)化過程中的重要工作。此次參與調(diào)查的熱線部門均表示已經(jīng)建立了保護(hù)用戶隱私的相關(guān)機(jī)制。如珠海市制定了《珠海市市民服務(wù)熱線保密制度》，從工單信息保密、工作場所保密、信息發(fā)布管理、移動(dòng)介質(zhì)使用管理等四個(gè)方面對熱線的信息保密工作進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，為公眾隱私保護(hù)提供了要求明確、責(zé)任清晰的制度依據(jù)。

　　（三）智能化轉(zhuǎn)型現(xiàn)狀

　　近年來，人工智能技術(shù)的興起為政務(wù)熱線應(yīng)對話務(wù)量激增和推進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了新的契機(jī)。各地政務(wù)熱線逐步通過建設(shè)支撐體系、豐富應(yīng)用場景兩種方式將人工智能技術(shù)嵌入熱線內(nèi)部管理和服務(wù)流程之中，推動(dòng)熱線的智能化轉(zhuǎn)型。

　?、敝误w系

　?、偶夹g(shù)應(yīng)用

　　人工智能技術(shù)的有效應(yīng)用將提升政務(wù)熱線在話務(wù)服務(wù)和數(shù)據(jù)管理中的工作效率。調(diào)查結(jié)果顯示，當(dāng)前60%的政務(wù)熱線已經(jīng)將智能化工具嵌入到熱線的工作流程之中，被采用智能化工具包括智能語音、智能質(zhì)檢、智能工單分配等，為熱線服務(wù)能力改善提供了技術(shù)支撐。例如廣州市12345政府服務(wù)熱線于2020年上線了智能坐席助手2.0、文字機(jī)器人、疫情助手等智能系統(tǒng)，有效推動(dòng)了熱線管理效能和服務(wù)質(zhì)量的提升。日照市12345政務(wù)服務(wù)熱線于2018年上線了智能預(yù)警系統(tǒng)，通過在系統(tǒng)中設(shè)置交通堵塞、噪音擾民等民生問題敏感詞實(shí)現(xiàn)了智能系統(tǒng)與熱線服務(wù)的融合，當(dāng)一些訴求問題出現(xiàn)上升趨勢時(shí)該系統(tǒng)即可迅速察覺并幫助政務(wù)熱線及時(shí)為相關(guān)部門推送預(yù)警信息。

　　⑵資源支持

　　充分的資金、人員等支持是政務(wù)熱線智能化轉(zhuǎn)型得以持續(xù)的物質(zhì)基礎(chǔ)。調(diào)查結(jié)果顯示，66%的政務(wù)熱線表示其內(nèi)部有針對熱線智能化建設(shè)的專項(xiàng)資金投入，同時(shí)42%的熱線表示其內(nèi)部配備有負(fù)責(zé)熱線智能化建設(shè)的團(tuán)隊(duì)。然而，從整體上看，政務(wù)熱線在智能化建設(shè)方面所投入的資源依舊是不足的，難以形成長效穩(wěn)定的支持。

　　⒉應(yīng)用場景

　?、攀褂脗?cè)

　　使用側(cè)應(yīng)用場景是指公眾通過多種渠道主動(dòng)接入政務(wù)熱線時(shí)所接觸到的智能化工具應(yīng)用情況，主要涉及語音導(dǎo)航、智能問答、在線機(jī)器人、語音識別等。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，58%的政務(wù)熱線將智能化工具應(yīng)用于語音導(dǎo)航場景，38%的熱線將智能化工具應(yīng)用于智能問答場景，26%的熱線將智能化工具應(yīng)用于在線機(jī)器人場景，還有36%的熱線將智能化工具應(yīng)用于語音識別場景，智能化工具在這一側(cè)的應(yīng)用較為多元化。

　?、品?wù)側(cè)

　　服務(wù)側(cè)應(yīng)用場景是指政務(wù)熱線在管理和服務(wù)等各類情境中對智能化工具的應(yīng)用情況，主要涉及派單、知識庫檢索、數(shù)據(jù)分析、預(yù)警、質(zhì)檢、回訪、培訓(xùn)等。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，40%的政務(wù)熱線應(yīng)用智能化工具實(shí)現(xiàn)了自動(dòng)派單，65%的熱線應(yīng)用智能化工具實(shí)現(xiàn)了知識庫自動(dòng)檢索，49%的熱線實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)智能分析，38%的熱線實(shí)現(xiàn)了智能監(jiān)控，40%的熱線實(shí)現(xiàn)了智能質(zhì)檢。然而，僅有11%的熱線實(shí)現(xiàn)了智能回訪，實(shí)現(xiàn)智能培訓(xùn)的熱線也僅占比15%。

　　武漢、南京、安陽等城市的政務(wù)熱線多在服務(wù)側(cè)開展智能化轉(zhuǎn)型，在知識庫檢索、數(shù)據(jù)分析、工單回訪等場景中進(jìn)行了智能化探索。廣州、深圳、杭州等城市則同時(shí)在使用側(cè)和服務(wù)側(cè)都大力推進(jìn)人工智能技術(shù)的應(yīng)用，在智能問答、在線機(jī)器人、工單質(zhì)檢等多個(gè)場景中全面推進(jìn)智能化轉(zhuǎn)型。

　?、硲?yīng)用效果

　　各地政務(wù)熱線的智能化工具應(yīng)用效果呈現(xiàn)明顯差異。調(diào)查結(jié)果顯示，在熱線內(nèi)部管理優(yōu)化方面，28%的政務(wù)熱線認(rèn)為智能化工具的應(yīng)用取得了很好的成效，42%的熱線認(rèn)為應(yīng)用成效比較好，還有30%的熱線認(rèn)為成效一般。在熱線服務(wù)質(zhì)量改善方面，28%的政務(wù)熱線認(rèn)為智能化工具的應(yīng)用取得了很好的效果，44%的熱線認(rèn)為應(yīng)用效果比較好，26%的熱線認(rèn)為效果一般，還有2%的熱線認(rèn)為效果比較差。

　　六、討論

　?。ㄒ唬?shù)字化轉(zhuǎn)型存在的問題

　　本研究通過問卷調(diào)查來了解我國79個(gè)城市層面政務(wù)熱線部門網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)據(jù)化、智能化轉(zhuǎn)型與建設(shè)情況，旨在全面反映我國地方政府部門的數(shù)字化轉(zhuǎn)型現(xiàn)狀。研究結(jié)果顯示，地方政府部門雖然在數(shù)字化轉(zhuǎn)型方面取得了一定的進(jìn)展和成效，但從網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)據(jù)化和智能化等三個(gè)維度看，數(shù)字化轉(zhuǎn)型多集中在數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和工具引入層面，未能構(gòu)建起與之配套的制度、管理和應(yīng)用體系，難以有效支撐治理范式的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

　　在網(wǎng)絡(luò)化方面，多元服務(wù)平臺的融合不足，導(dǎo)致線上線下服務(wù)割裂，制約著服務(wù)質(zhì)量的提升。網(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)型要求政府部門以“用戶為中心”，借助互聯(lián)網(wǎng)為公眾提供多渠道、一站式的服務(wù)[26]。但由于政府部門建設(shè)服務(wù)平臺時(shí)缺乏整體性規(guī)劃，平臺建設(shè)和管理缺乏統(tǒng)一性，平臺相互割裂和服務(wù)碎片化，嚴(yán)重影響公眾使用體驗(yàn)，制約著數(shù)據(jù)化和智能化轉(zhuǎn)型的推進(jìn)[27]。研究發(fā)現(xiàn)，雖然各地政務(wù)熱線開通了多個(gè)在線渠道（網(wǎng)站、微信小程序、App等），但渠道間管理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，服務(wù)融合與數(shù)據(jù)共享差，導(dǎo)致服務(wù)體驗(yàn)不好效率不高，在線渠道和平臺使用率偏低，未能有效分流傳統(tǒng)電話端的服務(wù)量與壓力，沒有真正實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化的轉(zhuǎn)型與目標(biāo)。

　　在數(shù)據(jù)化方面，數(shù)據(jù)管理體系和配套制度建設(shè)落后于現(xiàn)實(shí)需要，難以有效支撐數(shù)據(jù)治理和數(shù)據(jù)化轉(zhuǎn)型。雖然政府部門逐漸意識到數(shù)據(jù)化的社會(huì)價(jià)值，但是傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)管理體制無法滿足大數(shù)據(jù)的管理要求[18,22]。這一問題充分反映在政務(wù)熱線的數(shù)據(jù)化工作上：一是數(shù)據(jù)管理體系不完善，數(shù)據(jù)分類管理和數(shù)據(jù)管理部門制度建設(shè)都存在空白。二是數(shù)據(jù)共享和開放水平不高，熱線與其他部門的數(shù)據(jù)共享范圍小，技術(shù)條件和管理制度的支持度不夠，數(shù)據(jù)開放起步晚、程度低、制度不健全，部分熱線將數(shù)據(jù)開放等同于傳統(tǒng)的信息公開。三是數(shù)據(jù)應(yīng)用效果沒有達(dá)到預(yù)期，數(shù)據(jù)分析多為初步的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)與可視化，數(shù)據(jù)分析成果在改善熱線內(nèi)部管理、其他政府部門業(yè)務(wù)、支持地方政府決策等方面的效果有限。

　　在智能化方面，政府部門的智能化轉(zhuǎn)型剛剛起步，人工智能技術(shù)未能有效嵌入到政府治理過程中?；诰W(wǎng)絡(luò)化和數(shù)據(jù)化進(jìn)行的智能化建設(shè)是驅(qū)動(dòng)政府治理模式創(chuàng)新的重要?jiǎng)恿?，這一方面體現(xiàn)為將智能化工具直接應(yīng)用于公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)流程創(chuàng)新與質(zhì)量提升；另一方面體現(xiàn)為對政府管理和決策體制的重塑，亦即將智能化工具融入政府管理和決策體系內(nèi)，推動(dòng)智能決策、科學(xué)決策[28,29]。然而，針對政務(wù)熱線的調(diào)查結(jié)果顯示，政府部門的智能化建設(shè)水平依舊偏低，面臨多方面問題與挑戰(zhàn)。首先，政務(wù)熱線缺乏專門的智能化技術(shù)工具。一方面因?yàn)槿斯ぶ悄艿陌l(fā)展不夠成熟且多集中于商業(yè)領(lǐng)域，無法直接應(yīng)用于政務(wù)熱線當(dāng)中；另一方面則是因?yàn)檎?wù)熱線部門自身技術(shù)能力與積累不足，面對復(fù)雜的需求和管理體系，對如何將人工智能與熱線管理服務(wù)有效結(jié)合缺乏清晰的思路。其次，政務(wù)熱線的智能化建設(shè)缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，導(dǎo)致智能化技術(shù)應(yīng)用的碎片化和不平衡。當(dāng)前的應(yīng)用多集中于一些簡單的任務(wù)情境，在工單處理、數(shù)據(jù)分析等復(fù)雜任務(wù)情境中應(yīng)用不足，價(jià)值沒有充分發(fā)揮，沒能有效支撐政務(wù)熱線管理和服務(wù)的創(chuàng)新與發(fā)展。

　　（二）數(shù)字化轉(zhuǎn)型改善建議

　?、比齻€(gè)維度全面推進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型

　　從技術(shù)迭代發(fā)展視角出發(fā)，差異化的技術(shù)形態(tài)賦予了“數(shù)字化轉(zhuǎn)型”不同的內(nèi)涵與方向，但是最終服務(wù)于治理模式現(xiàn)代化的共同目標(biāo)。因此，需要從網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)據(jù)化和智能化這三個(gè)相互關(guān)聯(lián)的維度出發(fā)，全面推進(jìn)地方政府部門的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

　　首先，要圍繞“融合性政務(wù)服務(wù)”閉環(huán)推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)型。具體而言，就是要從公眾需求出發(fā)建立一體化、融合性的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”體系，統(tǒng)籌線上線下各類服務(wù)平臺的建設(shè)與運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)服務(wù)融合與數(shù)據(jù)共享，推動(dòng)前臺綜合受理和后臺分類辦理的緊密銜接。對政務(wù)熱線而言，就是要推動(dòng)渠道間的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一與數(shù)據(jù)共享，實(shí)現(xiàn)跨渠道、跨平臺的服務(wù)協(xié)同，建設(shè)整體性的熱線服務(wù)體系，為公眾提供一體化的服務(wù)體驗(yàn)。

　　其次，要圍繞“智慧化數(shù)據(jù)治理”閉環(huán)推進(jìn)數(shù)據(jù)化轉(zhuǎn)型。具體而言，就是要通過統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、制定數(shù)據(jù)使用規(guī)范等方式建立完善的數(shù)據(jù)管理體系，為數(shù)據(jù)采集、存儲、管理、分析、應(yīng)用全流程提供支撐，改善數(shù)據(jù)質(zhì)量和分析能力，賦能服務(wù)與決策創(chuàng)新。對政務(wù)熱線而言，對內(nèi)需要建立完善的數(shù)據(jù)管理體系，對熱線數(shù)據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)性、精細(xì)化管理；對外則要提升數(shù)據(jù)共享與開放水平，通過合作協(xié)同推進(jìn)數(shù)據(jù)治理。

　　此外，要圍繞“智能化管理運(yùn)行”閉環(huán)推進(jìn)智能化轉(zhuǎn)型。具體而言，就是要明確智能化建設(shè)的定位和思路，將人工智能技術(shù)嵌入到部門運(yùn)作、政務(wù)服務(wù)與數(shù)據(jù)管理全流程之中，探索通過智能化工具改善服務(wù)質(zhì)量、重塑管理和決策流程，推動(dòng)智慧政務(wù)建設(shè)。對政務(wù)熱線而言，需要明確智能化工具在熱線轉(zhuǎn)型發(fā)展中的角色與價(jià)值，制定智能化建設(shè)的長期規(guī)劃，將人工智能技術(shù)融合到熱線管理和服務(wù)全流程之中，推動(dòng)智能化工具的多場景、本地化應(yīng)用，提升熱線服務(wù)和數(shù)據(jù)管理體系的智能化水平。

　?、餐晟茢?shù)字化轉(zhuǎn)型的支撐體系

　　地方政府部門的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，需要科學(xué)的技術(shù)應(yīng)用來推動(dòng)管理和服務(wù)流程的重塑，也需要在頂層設(shè)計(jì)、資源投入和管理機(jī)制等方面構(gòu)建完善的支撐體系，從而為治理范式的轉(zhuǎn)型和治理現(xiàn)代化建設(shè)提供穩(wěn)定而有力的保障。

　　在頂層設(shè)計(jì)方面，政府部門要在相關(guān)政策文件指導(dǎo)下結(jié)合部門發(fā)展需要，明確戰(zhàn)略目標(biāo)并制定清晰的數(shù)字化轉(zhuǎn)型規(guī)劃。一方面要積極響應(yīng)國家和上級部門的相關(guān)部署，明確部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略目標(biāo)和方向；另一方面要結(jié)合部門發(fā)展需要，制定清晰適用的數(shù)字化轉(zhuǎn)型規(guī)劃，對相關(guān)資源投入和管理機(jī)制優(yōu)化提供指引。對政務(wù)熱線而言，要在《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化地方政務(wù)服務(wù)便民熱線的指導(dǎo)意見》等相關(guān)政策文件指導(dǎo)下，明確政務(wù)熱線在治理現(xiàn)代化建設(shè)中的角色和定位，結(jié)合政務(wù)熱線轉(zhuǎn)型發(fā)展現(xiàn)實(shí)需要，制定數(shù)字化轉(zhuǎn)型長期規(guī)劃。

　　在資源投入方面，政府部門需要加大對數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作的資源投入，創(chuàng)新資源投入機(jī)制。首先，制定數(shù)字化轉(zhuǎn)型的目標(biāo)及其相應(yīng)的資金和人才投入規(guī)劃，優(yōu)化投入結(jié)構(gòu)，推動(dòng)資源向網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)據(jù)化、智能化等方面適當(dāng)傾斜。其次，通過與高校智庫、科技企業(yè)等外部力量合作來創(chuàng)