進(jìn)入“十四五”時(shí)期全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的第一個(gè)五年，面對(duì)新冠肺炎疫情持續(xù)沖擊下，世界經(jīng)濟(jì)深度衰退等多重不利影響，在我國(guó)發(fā)展面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，出現(xiàn)重大的戰(zhàn)略窗口期之際，「政務(wù)服務(wù)」被賦予了新的時(shí)代意義。

　　在準(zhǔn)確把握新發(fā)展階段，深入貫徹新發(fā)展理念，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，政務(wù)服務(wù)如何加快構(gòu)建新發(fā)展格局，政務(wù)服務(wù)的新發(fā)展格局又應(yīng)該呈現(xiàn)怎樣的形態(tài)呢？

　　政務(wù)服務(wù)的四種分化

　　從全國(guó)的情況看，政務(wù)服務(wù)呈整體快速發(fā)展趨勢(shì)，但，出現(xiàn)了明顯的發(fā)展分化現(xiàn)象。

　　一、區(qū)域分化

　　南北和東西的區(qū)域服務(wù)能級(jí)差異在持續(xù)擴(kuò)大，政務(wù)服務(wù)能級(jí)圈開(kāi)始從珠三角的“一窗式”、“一網(wǎng)式·一門(mén)式”發(fā)力，隨后，長(zhǎng)三角的“最多跑一次“和”一網(wǎng)通辦“接過(guò)了交接棒開(kāi)始持續(xù)領(lǐng)跑。

　　2018年，廣東率先發(fā)布《廣東省“數(shù)字政府”建設(shè)總體規(guī)劃（2018-2020年）》，按照“管運(yùn)分離”的總體原則，在管理體制、運(yùn)行機(jī)制、建設(shè)運(yùn)維模式等方面持續(xù)探索創(chuàng)新。差異度從中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）電子政務(wù)研究中心發(fā)布的《省級(jí)政府和重點(diǎn)城市網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力調(diào)查評(píng)估報(bào)告》能一窺究竟。

　　2020年報(bào)告中，省級(jí)政府網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力方面，浙江省和廣東省排名第一，上海緊隨其后；而重點(diǎn)城市的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力，深圳排名第一，杭州、南京、廣州三地排名第二，河北和北京作為北方省份的代表，進(jìn)入前十名。

　　實(shí)際的現(xiàn)狀是，中西部和北方大部分地區(qū)政務(wù)服務(wù)的全閉環(huán)、全鏈條、全層級(jí)的能級(jí)體系較難形成，點(diǎn)狀的創(chuàng)新無(wú)法形成整體聯(lián)動(dòng)態(tài)勢(shì)。

　　二、層級(jí)分化

　　頂層的設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌能力與基層的承接和運(yùn)營(yíng)能力的集合構(gòu)成了一個(gè)地區(qū)的政務(wù)服務(wù)能級(jí)圖。設(shè)區(qū)市在省級(jí)層面是基層，與縣市區(qū)相較就成為了頂層，而區(qū)縣在街鎮(zhèn)社區(qū)層面是頂層，同理也是設(shè)區(qū)市層面的基層。越往上，頂層的能級(jí)越強(qiáng)，越往下，頂層的能級(jí)越弱。

　　當(dāng)前的問(wèn)題是，頂層和基層對(duì)定位的理解錯(cuò)位，頂層誤把統(tǒng)籌當(dāng)統(tǒng)建，統(tǒng)籌的工作有三：一是頂層設(shè)計(jì)，做規(guī)劃施良策定計(jì)劃；二是政策銜接，承上啟下宣貫落實(shí)；三是統(tǒng)分結(jié)合，統(tǒng)的徹底分的精妙。

　　而部分地方在系統(tǒng)建設(shè)上不遺余力，在業(yè)務(wù)指導(dǎo)上疏于發(fā)力，把統(tǒng)建的系統(tǒng)作為解決一切政務(wù)痛點(diǎn)的靈丹妙藥，雖統(tǒng)建很多，應(yīng)用落地卻極少。而大多數(shù)基層，受限于人才、資金和統(tǒng)建等方面的原因難有作為，雖愁容滿面，也無(wú)可奈何。

　　三、投入分化

　　具體到一個(gè)政務(wù)服務(wù)中心的能級(jí)體現(xiàn)，到底什么才是最重要的呢？是政務(wù)大廳宏偉壯觀的辦事環(huán)境，還是受審分離后的咨詢服務(wù)、熱線服務(wù)、幫辦服務(wù)、收件服務(wù)和審批服務(wù)的能力？是對(duì)事項(xiàng)、流程、人員和信息化工具的持續(xù)迭代，還是基層工作沒(méi)有做好之前不斷追著熱點(diǎn)跑？

　　投入體現(xiàn)在人員分配、時(shí)間分配、費(fèi)用分配等方面。而當(dāng)前的問(wèn)題是，領(lǐng)導(dǎo)們誤以為寬敞明亮的大廳等同于政務(wù)服務(wù)能力輸出，于是投重金于基建，在數(shù)字化建設(shè)投入上卻捉襟見(jiàn)肘。又或者寄希望于將商事登記等事項(xiàng)交與銀行代辦，開(kāi)展政銀合作，而忽略自身政務(wù)服務(wù)中心企業(yè)開(kāi)辦能力建設(shè)。

　　四、思想和行為分化

　　以省為例，政務(wù)服務(wù)的復(fù)雜性來(lái)源于跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門(mén)、跨業(yè)務(wù)的“跨”維度，來(lái)源于一網(wǎng)通辦的線上、一窗受理的線下、政銀聯(lián)合的合作體的“服務(wù)”維度，來(lái)源于事項(xiàng)、信息化、制度、人員的“業(yè)務(wù)”維度，來(lái)源于營(yíng)商環(huán)境、好差評(píng)等的“考核”維度，還有推進(jìn)政務(wù)服務(wù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的平臺(tái)供應(yīng)商等“供給”維度。

　　如此高的復(fù)雜性，使得無(wú)論是推行告知承諾制、無(wú)證明城市、一網(wǎng)通辦、一窗受理、一鏈辦理、全生命周期、一業(yè)一證、跨省通辦、同城通辦等改革，都需要循序漸進(jìn)，逐層推進(jìn)和步步夯實(shí)。但是，思想總是領(lǐng)先于行動(dòng)，行動(dòng)總是領(lǐng)先于成果，我們?cè)谝豁?xiàng)改革成果還沒(méi)有顯現(xiàn)，習(xí)慣還沒(méi)有養(yǎng)成的情況下，第二項(xiàng)和第三項(xiàng)改革要求和指導(dǎo)文件就開(kāi)始下發(fā)了，這使得思想與行為，行為與成果的分化越來(lái)越嚴(yán)重。

　　那么，是什么原因?qū)е铝艘陨纤姆N分化現(xiàn)象的出現(xiàn)呢？

　　三種因素導(dǎo)致分化

　　「一體化」是政務(wù)服務(wù)頂層設(shè)計(jì)一直致力于實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)和努力的方向。從全國(guó)一體化在線服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)情況看，希望通過(guò)在線服務(wù)平臺(tái)來(lái)規(guī)范、引領(lǐng)和提升全國(guó)政務(wù)服務(wù)能力的趨勢(shì)是一以貫之的。

　　但是，多年積累的專(zhuān)網(wǎng)能力不是一朝一夕可以整合的。比如政府工作報(bào)告中，2021年要完成的74個(gè)跨省通辦的事項(xiàng)，各種情形下的戶口遷移、社?？ǖ纳觐I(lǐng)，就非部門(mén)的專(zhuān)網(wǎng)所不能為。結(jié)合縱向的專(zhuān)網(wǎng)和橫向的一體化平臺(tái)的互補(bǔ)建設(shè)才是一體化建設(shè)的重要思路。

　　既然一體化已被頂層和基層所接受，為何仍然出現(xiàn)了分化呢？筆者認(rèn)為，致分化的原因有三：

　　1. 各地制定的業(yè)務(wù)模式和發(fā)展策略不同

　　北方的大部分地區(qū)將改革的模式放在了相對(duì)集中許可權(quán)改革上，領(lǐng)導(dǎo)們認(rèn)為，改革的重點(diǎn)要將部門(mén)的許可劃轉(zhuǎn)給行政審批局，這樣行政審批局就可以便利化審批服務(wù)，在減材料、減環(huán)節(jié)、減費(fèi)用、減跑動(dòng)上出成效。

　　這里有幾個(gè)前提，領(lǐng)導(dǎo)們把精力單純用在了事項(xiàng)的劃轉(zhuǎn)上，還是劃轉(zhuǎn)后的一系列“減”上。如果只是前者，改革成果的體現(xiàn)會(huì)大大受限。政務(wù)服務(wù)不只有許可，許可只占政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)的不到五分之一，對(duì)群眾來(lái)講，大量的公共服務(wù)才是主角。

　　新成立的審批局只關(guān)注了許可，那些公共服務(wù)事項(xiàng)的高頻服務(wù)，誰(shuí)來(lái)提升？如果事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)給審批局后，人員劃轉(zhuǎn)不到位，或者，新組建的審批局在業(yè)務(wù)、規(guī)則、系統(tǒng)、標(biāo)準(zhǔn)、人員和管理上無(wú)法磨合到位，審批便利化改革的目標(biāo)如何能實(shí)現(xiàn)？

　　2. 操盤(pán)手頻繁調(diào)動(dòng)和目標(biāo)不堅(jiān)定

　　政務(wù)服務(wù)不是一蹴而就的工程，要堅(jiān)持長(zhǎng)期主義，板凳要坐十年冷應(yīng)成為這一行業(yè)的座右銘。但各地的短期投機(jī)屢見(jiàn)不鮮，最明顯的就是操盤(pán)手們的頻繁調(diào)動(dòng)。

　　自2019年3月的機(jī)構(gòu)改革以來(lái)，幾乎一半的政務(wù)服務(wù)操盤(pán)手們履新了，新來(lái)的領(lǐng)導(dǎo)們需要重新學(xué)習(xí)重新理解這個(gè)行業(yè)，加之每一任操盤(pán)手們都有自己的業(yè)務(wù)重心，致使改革的銜接性和流暢性不能持續(xù)。另一個(gè)重要的原因來(lái)自操盤(pán)手們被上級(jí)意志所左右，不能向一把手成功布道自己的改革理念、方案和成果，爭(zhēng)取改革所需各類(lèi)資源。

　　3. 實(shí)施路徑不明和協(xié)同溝通不暢

　　文件不能代替實(shí)施細(xì)則，統(tǒng)建的系統(tǒng)不代表能落地。在各地推行的“一窗受理，集成服務(wù)”改革上，這點(diǎn)最具代表性。

　　在2018年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《進(jìn)一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)、一門(mén)、一次”改革實(shí)施方案》的文件上，已經(jīng)明確制定了“一窗”分類(lèi)受理的目標(biāo)。但是，基層的一窗受理能力不到10%，大部分掛著綜合受理的窗口屏實(shí)際做著專(zhuān)窗的工作，且專(zhuān)窗隨著業(yè)務(wù)升級(jí)不斷增加。比如，一件事專(zhuān)窗、長(zhǎng)三角一體化專(zhuān)窗、京津冀一體化專(zhuān)窗、跨省通辦專(zhuān)窗……

　　頂層以為統(tǒng)建了一窗受理綜合收件平臺(tái)，統(tǒng)建下的政務(wù)大廳一窗受理改革任務(wù)就能大功告成，殊不知，“一窗受理”是個(gè)系統(tǒng)性工程。它首先要求各地先解決三集中三到位和受審分離的機(jī)制設(shè)計(jì)，這是最重要的先決條件，將收件和出件劃轉(zhuǎn)給政務(wù)服務(wù)中心，窗口人員具備全科受理的能力，事項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)化不僅僅是四級(jí)四同，而是事項(xiàng)在受理端和審批端所施行標(biāo)準(zhǔn)一致性，當(dāng)這些都達(dá)到要求后，才是“一窗受理”系統(tǒng)的全面實(shí)施。

　　試問(wèn)，有幾個(gè)省級(jí)和市級(jí)一窗受理文件明確了這些機(jī)制、事項(xiàng)和窗口人員的建設(shè)要求？這些具體的實(shí)施路徑如不能在文件中載明，基層在貫徹一窗受理的目標(biāo)時(shí)，就無(wú)從下手。當(dāng)他們向一把手提出，政務(wù)服務(wù)中心向部門(mén)要受理權(quán)、出件權(quán)和人員劃轉(zhuǎn)時(shí)，多數(shù)的一把手都給予了拒絕，或者操盤(pán)手們受限于各種因素而不愿或不能向一把手提出支持要求。

　　政務(wù)服務(wù)新發(fā)展格局

　　區(qū)域分化破壞了政務(wù)服務(wù)能力的全國(guó)平衡性，層級(jí)分化造成了政務(wù)服務(wù)能力的逐層衰減，而投入分化會(huì)增大行政成本和沉沒(méi)成本，損傷社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效率，思想和行為分化會(huì)嚴(yán)重挫傷政務(wù)人士的成就感和投入熱情，造成虛擬繁榮的假象。那么，如何解決當(dāng)下的面臨的困境呢？

　　我們先來(lái)看下，3月30日上海市最新發(fā)布的關(guān)于《切實(shí)按照“兩個(gè)集中”要求進(jìn)一步優(yōu)化市級(jí)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)辦理模式》的通知。

　　《通知》很簡(jiǎn)潔，開(kāi)篇明確“兩個(gè)集中”——企業(yè)事項(xiàng)向區(qū)行政服務(wù)中心集中、個(gè)人事項(xiàng)向街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心集中。隨后，在工作模式中，給出了三方面的路徑：①深化網(wǎng)上辦理，要求市級(jí)業(yè)務(wù)部門(mén)不斷推進(jìn)事項(xiàng)全程網(wǎng)上辦理，提升事項(xiàng)網(wǎng)上辦理深度，提供申請(qǐng)受理、審查決定、結(jié)果送達(dá)等全流程、全環(huán)節(jié)網(wǎng)上服務(wù)；②下放基層實(shí)施，市級(jí)業(yè)務(wù)部門(mén)要不斷推進(jìn)事項(xiàng)下放基層實(shí)施，并明確事項(xiàng)下放后的承接部門(mén)，事項(xiàng)下放基層實(shí)施后，申請(qǐng)人可到區(qū)（或街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)）政務(wù)服務(wù)中心提出申請(qǐng)；③委托基層收件，對(duì)無(wú)法下放基層實(shí)施的市級(jí)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)，市級(jí)業(yè)務(wù)部門(mén)要不斷推進(jìn)事項(xiàng)委托基層收件，并明確委托收件的辦理層級(jí)、辦理部門(mén)和責(zé)任分工等。

　　我們以這個(gè)《通知》為例，說(shuō)明“兩個(gè)集中”文件落地的實(shí)施路徑：

　　1. 明確“兩個(gè)集中”的實(shí)際定義，打造分級(jí)服務(wù)和就近服務(wù)的模式。分級(jí)分層設(shè)計(jì)區(qū)和街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的服務(wù)體系。比如，浦東新區(qū)可稱為此模式的樣板案例。

　　2. 市級(jí)部門(mén)要在事項(xiàng)的下沉和下放上給出明確的指向和范圍。在事項(xiàng)的分級(jí)分層方面，市級(jí)部門(mén)有頂層的話語(yǔ)權(quán)和分配權(quán)，全程網(wǎng)辦事項(xiàng)、下放事項(xiàng)和委托收件事項(xiàng)的決定權(quán)皆在市級(jí)部門(mén)，如果頂層不能做好相應(yīng)的設(shè)計(jì)指導(dǎo)工作，將會(huì)大大降低文件的執(zhí)行效果。

　　3. 基層部門(mén)要在人員、業(yè)務(wù)等方面開(kāi)展承接能力的提升工作，確?！皟蓚€(gè)集中”的承接到位。

　　4. 市級(jí)部門(mén)和市大數(shù)據(jù)中心要與區(qū)級(jí)政務(wù)服務(wù)中心及區(qū)級(jí)大數(shù)據(jù)協(xié)同配合、做好事項(xiàng)下沉和下放后的基層收件系統(tǒng)與后臺(tái)市級(jí)部門(mén)審批數(shù)據(jù)的無(wú)縫流轉(zhuǎn)，確保辦件從受理到出件的閉環(huán)運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　5. 各項(xiàng)運(yùn)行機(jī)制的建立和信息系統(tǒng)改進(jìn)。

　　6. 做好相關(guān)人員、事項(xiàng)和政策等培訓(xùn)和群眾宣貫等工作。

　　從這個(gè)案例，我們能感悟到，政務(wù)服務(wù)已經(jīng)從 “單中心”模式向“全網(wǎng)狀”模式轉(zhuǎn)變。以往，政務(wù)服務(wù)是在加強(qiáng)單個(gè)中心的從基建到信息化的整體服務(wù)能力上發(fā)力。但當(dāng)下，從線上到線下、部門(mén)到中心、市級(jí)區(qū)級(jí)和街道要發(fā)生整體聯(lián)動(dòng)。

　　一體化平臺(tái)在支撐用戶認(rèn)證、電子證照、電子簽章等基礎(chǔ)設(shè)施方面找準(zhǔn)了定位；部門(mén)專(zhuān)網(wǎng)開(kāi)始在跨省通辦和全省通辦方面實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值；基層政務(wù)服務(wù)中心發(fā)揮點(diǎn)多網(wǎng)密的功效，在提升窗口服務(wù)能力的同時(shí)，在一窗通辦、一件事通辦、同城通辦方面實(shí)現(xiàn)群眾的就近辦和一次辦夢(mèng)想...... 這才是政務(wù)服務(wù)的新發(fā)展格局！

　　使這種政務(wù)服務(wù)的系統(tǒng)性工程得以實(shí)現(xiàn)，要駕馭和實(shí)現(xiàn)它，彌合分化現(xiàn)象，我們要克服的困難依然重重。

　　既要有全局視野和系統(tǒng)思維，還要有工匠精神和腳踏實(shí)地的作風(fēng)；既要在原有制度基礎(chǔ)上繼續(xù)添磚加瓦，又要在現(xiàn)有制度框架內(nèi)搞好精裝修；既要做好頂層的統(tǒng)籌——頂層設(shè)計(jì)，政策銜接和統(tǒng)分結(jié)合，又要有縣市區(qū)精耕細(xì)作的協(xié)作推進(jìn)；既要平臺(tái)企業(yè)開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范以促進(jìn)更大范圍的政務(wù)服務(wù)生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)，又要有一步一個(gè)腳印持續(xù)迭代的一體化運(yùn)營(yíng)。

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