［摘要］優(yōu)化營商環(huán)境的重要進展，與放管服改革的逐步深入推進緊密關(guān)聯(lián)。簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，都包含著優(yōu)化營商環(huán)境的重要舉措和內(nèi)容，世界銀行對營商環(huán)境的評估指標(biāo)中多數(shù)也與行政審批有關(guān)。我國優(yōu)化營商環(huán)境在多維度取得了轉(zhuǎn)折性進展，從行政審批制度改革著手優(yōu)化營商環(huán)境積累了重要實踐經(jīng)驗。按照中央“十四五”規(guī)劃建議中提出的“有為政府”要求和高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，行政審批和后續(xù)監(jiān)管領(lǐng)域仍然存在的問題需要解決。為持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，今后行政審批制度改革要從注重數(shù)量變化向結(jié)構(gòu)優(yōu)化改革轉(zhuǎn)變，同時在放管結(jié)合上著力并有所突破。

　　一、引言

　　在國家全面推進改革開放大局中，優(yōu)化營商環(huán)境居于重要位置。特別是應(yīng)對國際、國內(nèi)經(jīng)濟形勢的不確定性風(fēng)險，要深刻認識經(jīng)濟體制改革的重要性和緊迫性，切實增強經(jīng)濟體制改革的驅(qū)動力，圍繞轉(zhuǎn)變政府在經(jīng)濟社會領(lǐng)域的職能，加快優(yōu)化營商環(huán)境，構(gòu)建新發(fā)展格局，促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。國家“十四五”規(guī)劃第六篇專門提出“堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟制度，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結(jié)合”。加快轉(zhuǎn)變政府職能聚焦到一個核心關(guān)鍵詞是“有為政府”，其中一個側(cè)重點是優(yōu)化營商環(huán)境，實現(xiàn)經(jīng)濟向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型。只有更加優(yōu)化的營商環(huán)境，才有利于在變局中開新局，在危機中育先機，為“十四五”發(fā)展目標(biāo)乃至更長遠目標(biāo)打下堅實基礎(chǔ)。

　　營商環(huán)境的優(yōu)化實踐與研究有不同維度與層面。本文選擇從行政審批制度改革角度分析，有如下考慮。營商環(huán)境的本質(zhì)涉及政府與市場、政府與企業(yè)的關(guān)系，具體體現(xiàn)之一是政府對企業(yè)的設(shè)立、生產(chǎn)經(jīng)營建設(shè)、貿(mào)易行為等條件的行政審批的實施。在世界銀行對營商環(huán)境的評估指標(biāo)體系中，多數(shù)指標(biāo)包括開辦企業(yè)、辦理施工許可、獲得電力、登記財產(chǎn)、獲得信貸、繳納稅費等都是關(guān)于行政審批的，而且這些會對國內(nèi)有關(guān)機構(gòu)或第三方營商環(huán)境評估指標(biāo)體系構(gòu)建產(chǎn)生影響。要實質(zhì)性推進放管服改革，行政審批制度改革領(lǐng)域仍存在一些問題不利于營商環(huán)境優(yōu)化，需要在權(quán)力機構(gòu)和權(quán)責(zé)銜接機制上進一步采取統(tǒng)籌性和針對性措施來解決。

　　優(yōu)化營商環(huán)境就是解放生產(chǎn)力、提高競爭力，是解決一切發(fā)展問題的基礎(chǔ)，也是增強國際競爭力的重要基礎(chǔ)?！斑@是面向全球打造競爭新優(yōu)勢的需要。當(dāng)前全球經(jīng)濟貿(mào)易格局正在發(fā)生深刻變化，國際競爭日趨激烈，這很大程度上是營商環(huán)境的競爭”。觀察和分析實踐狀況發(fā)現(xiàn)，近幾年中國政府在優(yōu)化營商環(huán)境領(lǐng)域取得了重要進展，但同時也存在一些突出問題不容忽視。打造市場化、國際化、法治化營商環(huán)境取得的實際進展，與各級政府推動的行政審批制度改革有著密切關(guān)聯(lián)。同時，根據(jù)一些地方反映和一些大型調(diào)查結(jié)果，營商環(huán)境優(yōu)化過程中存在的一些較為突出的問題，也與行政審批制度改革的某些不到位、不徹底以及與之接續(xù)的后續(xù)監(jiān)管失靈問題有著很大程度的關(guān)系。比如，一項大型調(diào)查發(fā)現(xiàn)，企業(yè)反映的營商環(huán)境問題，包括企業(yè)提交材料和政府審批過程一些問題，“企業(yè)辦事成本較高，政府行為有待進一步規(guī)范，便利問題和手續(xù)仍有簡化空間，行政審批過程的透明問題，公平問題和對各類企業(yè)不能一視同仁等”。這些基本上屬于行政審批領(lǐng)域的問題。最近一項對民營企業(yè)的全國性調(diào)查顯示，樣本企業(yè)對所在城市營商環(huán)境的總體評分從2019年的68.71上升到74.46，“但期待政府在用電成本、融資成本和用工成本下降方面提供更多支持，......在教育、醫(yī)療和養(yǎng)老三大民生領(lǐng)域市場準(zhǔn)入持續(xù)擴大”。這也對更為深入地推進行政審批制度改革提出了更高的要求。所以，從行政審批制度改革的維度來研究分析營商環(huán)境問題有現(xiàn)實重要性，這仍然是持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境的重要抓手之一。

　　從學(xué)術(shù)界已有研究分析，主要集中在如下幾個領(lǐng)域。對營商環(huán)境的結(jié)果或效果研究，有些學(xué)者從經(jīng)濟學(xué)角度和尋租理論對營商環(huán)境進行研究，認為持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境有利于鏟除尋租導(dǎo)致的負面效應(yīng)和促進企業(yè)的市場創(chuàng)新。對營商環(huán)境評價的研究，涉及評價指標(biāo)體系、評價標(biāo)準(zhǔn)和維度，比如有的研究提出了對營商環(huán)境的法治化視角的評價和指標(biāo)體系，有的是從實證角度對具體地方營商環(huán)境實踐的評價。對優(yōu)化營商環(huán)境路徑的研究，多數(shù)集中在法治化路徑、互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)的推進、稅收環(huán)境的優(yōu)化或者是針對自貿(mào)區(qū)的環(huán)境優(yōu)化提出對策等?？梢哉f，聚焦于行政審批改革維度上深入分析營商環(huán)境的成果比較少，存在拓展和深化研究的空間，尤其是從審批制度改革的質(zhì)量結(jié)構(gòu)優(yōu)化以及涉及的權(quán)力關(guān)系包括審批與后續(xù)監(jiān)管職責(zé)的關(guān)系，值得進一步深入探討。

　　二、以行政審批改革優(yōu)化營商環(huán)境的跨越式發(fā)展與重要經(jīng)驗

　　各級政府多管齊下不斷深入推進營商環(huán)境優(yōu)化，行政審批制度改革是重要舉措之一。在這個維度上國家層面取得了跨越式發(fā)展，許多地方也積累了一些重要經(jīng)驗。

　　(一)國家層面實施優(yōu)化營商環(huán)境政策實現(xiàn)了三個維度的轉(zhuǎn)變發(fā)展

　　在全面深化推進放管服改革進程中，中央政府逐步提出和實施政策解決營商環(huán)境問題。從行政審批的層面，優(yōu)化營商環(huán)境有如下維度的轉(zhuǎn)折性進展。

　　1.優(yōu)化營商環(huán)境從打造“內(nèi)外資企業(yè)公平競爭”的宏觀環(huán)境要求，到逐步落實“投資貿(mào)易和國內(nèi)國際貿(mào)易便利化”具體措施。2014年，國務(wù)院《政府工作報告》任務(wù)分解中提出，為開創(chuàng)對外開放新局面，打造內(nèi)外資企業(yè)一視同仁、公平競爭的營商環(huán)境，使中國繼續(xù)成為外商投資首選地，加快培育國際競爭新優(yōu)勢。2015年開始對自貿(mào)區(qū)的營商環(huán)境優(yōu)化有多種舉措，探索建設(shè)法治化營商環(huán)境。從“推進國內(nèi)貿(mào)易流通現(xiàn)代化”，到“促進跨境貿(mào)易便利化”，從國內(nèi)轉(zhuǎn)向同時注重國內(nèi)國際貿(mào)易領(lǐng)域，從內(nèi)部地區(qū)到口岸，推進營商環(huán)境的優(yōu)化。2015年，國務(wù)院出臺《關(guān)于推進國內(nèi)貿(mào)易流通現(xiàn)代化建設(shè)法治化營商環(huán)境的意見》措施，為促進國內(nèi)貿(mào)易流通的國民經(jīng)濟大產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和流通發(fā)展向內(nèi)涵式、可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變，要求政府堅持市場化改革方向，進一步簡政放權(quán)，打破地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷，促進商流、物流、資金流、信息流自由高效流動，降低流通成本。后續(xù)逐漸從國內(nèi)貿(mào)易到關(guān)注創(chuàng)造跨境和國際貿(mào)易的更好發(fā)展環(huán)境，2018年，國務(wù)院印發(fā)了《優(yōu)化口岸營商環(huán)境促進跨境貿(mào)易便利化工作方案》，要求通過簡政放權(quán)和減少進出口審批事項和創(chuàng)新監(jiān)管，提高口岸物流服務(wù)效能，以完善各項管理制度來不斷促進口岸營商環(huán)境更加公開透明。改革目的就是促進跨境貿(mào)易便利化以及外貿(mào)的穩(wěn)定健康發(fā)展。

　　2.優(yōu)化營商環(huán)境從“聚焦企業(yè)關(guān)切”到“全面促進企業(yè)發(fā)展”，納入全面深化放管服改革整體框架中。優(yōu)化營商環(huán)境措施和范圍，政府從開始關(guān)注企業(yè)關(guān)切的問題，類似于一種比較被動的狀態(tài)，企業(yè)沒有需求的領(lǐng)域，可能不在政府關(guān)注范圍。國務(wù)院在2018年出臺《關(guān)于聚焦企業(yè)關(guān)切進一步推動優(yōu)化營商環(huán)境政策落實的通知》，有針對性地結(jié)合企業(yè)關(guān)切，提出了推進社會資本市場準(zhǔn)入的改革，壓減許可事項和簡化行政審批，減輕企業(yè)稅費負擔(dān)，深化商事制度改革，創(chuàng)造更加公平競爭的市場環(huán)境。營商環(huán)境優(yōu)化從流通產(chǎn)業(yè)，到企業(yè)關(guān)切的回應(yīng)，再到全面納入放管服改革整體框架中，是更高層次的發(fā)展。這種范圍擴大不僅體現(xiàn)出政府優(yōu)化營商環(huán)境的一種主動性，主動為激發(fā)企業(yè)活力和創(chuàng)造力、增強發(fā)展動力提供服務(wù)，而且還提高了層次，對標(biāo)國際先進水平采取更多措施，全面提升政府的涉企服務(wù)水平與效能，更大激發(fā)市場活力和發(fā)展內(nèi)生動力。

　　3.優(yōu)化營商環(huán)境在國家有力的行政管理機制推動下，從一些地方試點與典型經(jīng)驗上升到法律層次和高度，實現(xiàn)從“經(jīng)驗”到“法治”的轉(zhuǎn)變。中央層面成立了國務(wù)院推進政府職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革協(xié)調(diào)小組，下設(shè)專題組和保障組，在5個專題組中包括精簡行政審批組和優(yōu)化營商環(huán)境組。這是領(lǐng)導(dǎo)推進全國優(yōu)化營商環(huán)境改革的重要管理體制與組織保障，不斷推動改革從典型試點向全國擴展并上升到法律層次。2018年國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于部分地方優(yōu)化營商環(huán)境典型做法的通報》，分六類總結(jié)一些地方優(yōu)化營商環(huán)境的重要舉措，通過典型做法加強優(yōu)化營商環(huán)境經(jīng)驗的復(fù)制和推廣。從典型經(jīng)驗到上升到法律，具有標(biāo)志性意義的是《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，目的是完善優(yōu)化營商環(huán)境的長效機制，健全和穩(wěn)定各種制度，更加全面推進營商環(huán)境法治化。該條例既為更加全面、更加規(guī)范地實現(xiàn)營商環(huán)境法治化奠定了法律基礎(chǔ)，提供了行動依據(jù)，同時也為不遵守規(guī)則、阻礙優(yōu)化營商環(huán)境的行為，規(guī)定了追責(zé)措施，全面打造市場化、法治化、國際化營商環(huán)境。

　　(二)地方層面通過行政審批制度改革優(yōu)化營商環(huán)境的主要經(jīng)驗

　　中國營商環(huán)境發(fā)展的重要體現(xiàn)之一是在世界銀行評估排名中不斷提升，2019年中國營商環(huán)境在全球190個經(jīng)濟體中排名第31位，較2018年第46位大幅提升。主要原因是進一步放寬市場準(zhǔn)入，便利企業(yè)登記和注冊;進一步推進放管服改革;推進互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)，包括最多跑一次、不見面審批等方式。地方不同層級政府通過行政審批制度改革優(yōu)化營商環(huán)境積累了重要經(jīng)驗。

　　簡政放權(quán)實施權(quán)力清單制度縮減和規(guī)范行政審批權(quán)力事項。取消、下放或調(diào)整行政審批事項，用權(quán)力清單來限權(quán)、確權(quán)和管權(quán)。對市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)、行業(yè)組織或中介機構(gòu)能夠有效實現(xiàn)行業(yè)自律管理的事項，取消行政審批，實行行業(yè)自律管理，允許企業(yè)直接開展相關(guān)經(jīng)營活動。省級政府都實行了權(quán)力清單制度，梳理行政審批在內(nèi)的各類權(quán)力事項，建立了清單的動態(tài)調(diào)整機制，增強清單事項的科學(xué)性規(guī)范性，依據(jù)權(quán)力規(guī)范促進政府職能轉(zhuǎn)變。商事制度改革和證照分離改革是又一重大行政審批制度改革措施。特別是商事制度改革包括改革注冊登記制度、減少前置審批事項，在全國逐步推進多證合一改革，縮短企業(yè)進入市場時間;通過證照分離改革解決“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營”問題;在企業(yè)注銷登記上推出了簡易程序。這些審批層面的改革不同程度降低了企業(yè)的制度性交易成本，激發(fā)了市場活力和創(chuàng)造力。在此基礎(chǔ)上，2015年國務(wù)院通過了實施市場準(zhǔn)入負面清單的舉措，這是優(yōu)化營商環(huán)境的重要體現(xiàn)。實行市場準(zhǔn)入負面清單制度是發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用的重要基礎(chǔ)，明確政府發(fā)揮作用的職責(zé)邊界，在試點范圍和領(lǐng)域內(nèi)大幅收縮政府審批范圍。市場準(zhǔn)入負面清單制度賦予市場主體更多的主動權(quán)和自主權(quán)，促使形成各類市場主體依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與競爭的市場環(huán)境，完善統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系，為發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用提供更大空間。

　　以項目審批制度改革帶動提供營商環(huán)境體系化保障。投資項目審批既是行政審批改革領(lǐng)域的重要內(nèi)容，也是涉及面廣、影響較大的審批事項。在這一審批領(lǐng)域，很多地方做法之一是針對審批過程中的難點與交叉制約點，推進并聯(lián)審批、相關(guān)部門聯(lián)合審批以及多規(guī)合一、多評合一、多圖聯(lián)審的創(chuàng)新探索，把投資項目從立項到竣工備案涉及發(fā)改、環(huán)保、土地、規(guī)劃、住建等多個部門的環(huán)節(jié)并聯(lián)起來，聯(lián)合審批。優(yōu)化外商投資項目審批的程序與環(huán)節(jié)，為更有效利用外資，通過修訂完善外商投資相關(guān)法律，打造穩(wěn)定公平透明可預(yù)期的營商環(huán)境。建設(shè)項目審批制度的改革從試點到全面推進，2018年，國務(wù)院下發(fā)了關(guān)于開展工程建設(shè)項目審批制度改革試點的要求，努力構(gòu)建科學(xué)、便捷、高效的工程建設(shè)項目審批和管理體系?！爸醒雽用婧藴?zhǔn)項目數(shù)量累計減少90%以上，項目核準(zhǔn)前置要件由30余項精簡為2項，全國實行告知性備案的項目占企業(yè)投資項目的比重已超過90%”。到2019年進入建設(shè)項目審批制度改革的全面推進階段，更強調(diào)了其在優(yōu)化營商環(huán)境中的重要位置。項目審批制到承諾制審批改革也取得了進展，以承諾為審批前置形式，以信用為審批前置的核心條件，實現(xiàn)高效、快速審批，大幅節(jié)約了投資人的生產(chǎn)成本與時間成本。

　　為促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和打造改革開放新局面，行政審批制度改革在不斷拓展與深化，從試點到全面推開，更好地營造法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境。推進營商環(huán)境優(yōu)化的制度與政策體系化建設(shè)。不少省市在中央政府法規(guī)制度與政策指導(dǎo)下，通過試點或創(chuàng)新探索，由點到面，推動營商環(huán)境的體系建設(shè)。比如西寧就培育中小企業(yè)、簡化企業(yè)投資、各種施工許可證等方面，針對最亟須解決的問題，出臺了《西寧市進一步優(yōu)化營商環(huán)境的若干措施》《西寧市方便企業(yè)獲得水電氣暖行動方案》《西寧市簡化施工許可證辦理程序行動方案》等八個優(yōu)化營商環(huán)境專項行動方案，初步形成了優(yōu)化營商環(huán)境的1+8配套政策體系。

　　全面流程再造和程序精簡提升行政審批效能。各地都在探索審批流程不斷整合、不斷梳理、不斷優(yōu)化，審批環(huán)節(jié)減少，審批時間縮短，企業(yè)與公眾辦事的成本降低。浙江“最多跑一次”改革經(jīng)驗在全國更大范圍內(nèi)推廣實施。投資審批和建設(shè)項目的審批流程得到最大限度重塑，從辦理階段、辦理條件、申請材料、辦理時限和結(jié)果等都重新明確與簡化。例如深圳市2018年就結(jié)合項目生成機制來重塑優(yōu)化審批流程，“就審批時間較長的政府投資建設(shè)項目而言，改革前267天，改革后90天，審批時間壓縮了177天，壓縮率66.29%”。同時，備案類工程建設(shè)項目、核準(zhǔn)類工程建設(shè)項目壓縮時限，開展聯(lián)合審批，優(yōu)化審批的環(huán)節(jié)與流程。

　　各地采取不同方式和措施打通企業(yè)設(shè)立的相關(guān)環(huán)節(jié)，簡化企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營審批，優(yōu)化了營商環(huán)境，加速了市場主體的發(fā)展。很多地方開辦企業(yè)的環(huán)節(jié)大幅精簡，辦理時間壓縮至1天甚至幾個小時以再造和優(yōu)化流程，提供更好的審批服務(wù)。很多地方都在通過流程重組和借助網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)技術(shù)實現(xiàn)審批服務(wù)事項的日益便利化。例如，在2019年武漢市區(qū)兩級2500余項審批服務(wù)事項中，57%的事項實現(xiàn)“馬上辦”，85．7%的事項實現(xiàn)“網(wǎng)上辦”，83%的事項實現(xiàn)“一次辦”，“三辦”改革經(jīng)驗也在其他地方推廣。

　　互聯(lián)網(wǎng)+審批的多種形式減少企業(yè)成本。互聯(lián)網(wǎng)及其技術(shù)迅猛發(fā)展，為政府治理改革提供了技術(shù)基礎(chǔ)?！蛾P(guān)于加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》更是推動了地方政府運用互聯(lián)網(wǎng)推進放管服改革的實踐進展。在行政審批領(lǐng)域，政府從利用互聯(lián)網(wǎng)公開審批事項與辦事流程即行政審批信息公開，到一些政府部門審批業(yè)務(wù)在線辦理即從線下到線上，再到全國統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)平臺即政府及部門間的共享協(xié)同辦理審批，互聯(lián)網(wǎng)與數(shù)據(jù)技術(shù)在行政審批改革中的角色日益凸顯，企業(yè)和社會公眾獲得感也不斷增加。尤其是在新冠肺炎疫情期間，有更多地方政府陸續(xù)推出了多種“網(wǎng)上辦”“掌上辦”“視頻辦”“預(yù)約辦”“集成辦”等線上辦理的途徑和方式，開設(shè)更多的網(wǎng)絡(luò)便民服務(wù)專區(qū)，運用“一站式”解決群眾個性化的辦事需求。同時還有很多的審批事項辦理從線下搬到了線上，包括容缺受理等做法，這其實也是流程簡化與便捷化。這些辦理方式和途徑凸顯了運用大數(shù)據(jù)技術(shù)推動審批制度改革的跨越式發(fā)展的技術(shù)優(yōu)勢，以其便利化和高效化不斷優(yōu)化營商環(huán)境及其實質(zhì)性推進。

　　三、行政審批改革過程中存在影響營商環(huán)境的主要問題

　　中共中央、國務(wù)院高度重視深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境工作，近年來部署出臺了一系列有針對性的政策措施，優(yōu)化營商環(huán)境工作取得積極成效，但依然存在一些影響營商環(huán)境的問題和需要彌補的短板，行政審批制度改革有一些需要重視的問題。從本質(zhì)上講，“營商環(huán)境是發(fā)展的體制性、制度性安排，其優(yōu)劣直接影響市場主體的興衰、生產(chǎn)要素的聚散、發(fā)展動力的強弱。通過深化放管服改革來優(yōu)化營商環(huán)境，從根本上說就是解放和發(fā)展生產(chǎn)力”。進一步重塑政府與市場、企業(yè)的關(guān)系，要解決的是政府對市場、對社會過多的微觀干預(yù)，行政權(quán)力過多參與資源配置、市場準(zhǔn)入門檻高以及市場環(huán)境的不公平競爭問題。這些問題是優(yōu)化營商環(huán)境要解決的實質(zhì)問題。

　　(一)地方政府不同部門之間權(quán)力劃分交叉重疊阻礙“簡政”

　　有些政府部門之間權(quán)力劃分不清或者權(quán)力清單界定不清，是影響行政審批和營商環(huán)境的因素之一。例如，有些地方的發(fā)展改革部門和經(jīng)信委之間的權(quán)力劃分與行使有著界定不清問題，在一些投資項目的核準(zhǔn)、審批權(quán)力上，有待進一步明確界定，否則影響到營商環(huán)境優(yōu)化。而且，從上下級政府權(quán)力關(guān)系看，有些地方是把一些投資項目審批權(quán)力規(guī)定為市、區(qū)兩級行使，而在最后的實際權(quán)力操作上，區(qū)級政府沒有發(fā)展投資項目的主動權(quán)，影響到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展活力。一些部門在下放審批權(quán)限過程中“分拆下放、打包保留”，受理權(quán)和初審權(quán)下放，關(guān)鍵環(huán)節(jié)、終審權(quán)保留，導(dǎo)致申請人“兩頭跑”。這在一定領(lǐng)域造成了“上級審批、下級監(jiān)管”的局面。比如關(guān)于小額貸款和融擔(dān)的審批權(quán)在市級政府，而監(jiān)管的職責(zé)卻在區(qū)縣級政府，對于發(fā)現(xiàn)的問題，沒有直接的處理權(quán)。人力資源社會保障部門、民政部門之間也有一些行政權(quán)力沒有明確劃分，權(quán)力清單的不一致會增加當(dāng)事人的成本。

　　(二)不同類型的權(quán)力事項在放權(quán)改革中存在不平衡問題

　　簡政放權(quán)更多強調(diào)的是行政審批權(quán)即行政許可權(quán)力，但對行政處罰這一類事關(guān)簡政放權(quán)的重要權(quán)力事項，屬于監(jiān)管類型的權(quán)力，卻沒有得到同步的、協(xié)同的改革。就行政處罰權(quán)力主體而言，有些行政主體不具備處罰權(quán)，影響到行政審批制度改革中的審批與監(jiān)管有機銜接與融合的改革推進。比如，在某區(qū)縣環(huán)保局的權(quán)力清單中，行政處罰權(quán)有300多項，大部分標(biāo)示的是與市級環(huán)保局共同行使權(quán)力，區(qū)縣環(huán)保局能直接行使的行政處罰權(quán)只有不到20項，低于6%，在“屬地管理”原則下縣一級政府對監(jiān)管出來的問題卻沒有直接的處罰權(quán)。因此，權(quán)力下放的不平衡性導(dǎo)致了縣級政府的權(quán)力與責(zé)任不一致問題。

　　與行政審批制度改革密切相關(guān)的監(jiān)管權(quán)力行使不到位也會影響到營商環(huán)境優(yōu)化。行政審批權(quán)力下放或職責(zé)轉(zhuǎn)變，對政府監(jiān)管職能與權(quán)力行使提出了更高要求。一些部門對后續(xù)監(jiān)管的認識不足，輕監(jiān)管弊病仍在;監(jiān)管體制不順、事中事后監(jiān)管力度還需進一步加強。傳統(tǒng)行使監(jiān)管權(quán)力的方式與監(jiān)管治理手段，有些已經(jīng)不適應(yīng)新的經(jīng)濟業(yè)態(tài)，包括其業(yè)務(wù)流程、盈利模式與風(fēng)險點，這樣就會影響到市場公平競爭環(huán)境的創(chuàng)造與發(fā)展。

　　(三)行政審批改革程序與環(huán)節(jié)存在沖突與銜接問題

　　由于各地發(fā)展不平衡，不少地方政府在行政審批過程中仍存在程序與環(huán)節(jié)方面的問題。在縣級政府層次，一些地方受相關(guān)條件限制，部門之間審批銜接不暢、數(shù)據(jù)共享不到位。省級政府基本接入了國家統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)平臺，不少省級以下的地方政府包括縣級和基層政府，在審批的程序與環(huán)節(jié)上的統(tǒng)一性存在障礙。比如，“各部門在業(yè)務(wù)梳理中逐漸開發(fā)形成相對獨立的網(wǎng)絡(luò)平臺，互不連通，各不兼容。導(dǎo)致政務(wù)服務(wù)平臺在整合行政審批服務(wù)流程的過程中，無法將部門原先自建系統(tǒng)的優(yōu)點完全融合進去，形成一套統(tǒng)一的網(wǎng)上審批服務(wù)系統(tǒng)”。

　　疫情防控進入常態(tài)化階段以及企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的初期階段，是行政審批制度改革是一個重要檢驗。有的地方在對復(fù)工復(fù)產(chǎn)企業(yè)及其疫情防控方案等方面的審批上，要求企業(yè)提交文件在多個部門之間“流轉(zhuǎn)”，一些不必要的形式化流程沒有簡化，一些流程的現(xiàn)實合理性令人質(zhì)疑，結(jié)果沒有真正為企業(yè)的復(fù)工復(fù)產(chǎn)提供便捷化服務(wù)。一些地方政府部門之間的公共數(shù)據(jù)資源整合不夠、行政審批業(yè)務(wù)還沒有完全做到協(xié)同辦理，政務(wù)服務(wù)的流程方面與統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)平臺和全網(wǎng)通辦的目標(biāo)還有不少距離。

　　(四)審批權(quán)力下放或取消后監(jiān)管不同步或“放管不銜接”問題

　　簡政放權(quán)和下放或取消審批權(quán)力事項，是把政府職能從事前的審批轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管，更加強調(diào)了政府的市場監(jiān)管職能。簡政放權(quán)與加強監(jiān)管、寬進與嚴(yán)管是一體兩翼或兩輪驅(qū)動，缺一不可。放松了審批并不等于放松了監(jiān)管。市場經(jīng)濟的自發(fā)性始終存在，市場失靈也不可避免，這也是政府履行市場監(jiān)管職能與轉(zhuǎn)向“輕審批、重監(jiān)管”的現(xiàn)實基礎(chǔ)，但在審批權(quán)力取消或下放的改革中，事中、事后監(jiān)管沒有完全同步，放管之間缺乏有效銜接，由此導(dǎo)致了一些領(lǐng)域的監(jiān)管盲區(qū)或監(jiān)管重復(fù)。而且在相對集中行政審批權(quán)之后，那些被剝離審批權(quán)力的部門與集中行使審批權(quán)力的部門之間，在審批權(quán)力與監(jiān)管職責(zé)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系存在不一致和不清晰，使得原來的“誰審批、誰監(jiān)管”出現(xiàn)了審批與監(jiān)管的分離，被剝離審批權(quán)的部門在監(jiān)管意愿、監(jiān)管能力等方面上都出現(xiàn)了不同程度的問題。這些問題影響到市場的公平競爭環(huán)境、市場秩序的規(guī)范，都是優(yōu)化營商環(huán)境的不利因素。審批權(quán)力不僅要放得下，這種下放是審批事權(quán)和程序的調(diào)整、效率的提高，同時還要接得住和管得好。正如有關(guān)部門負責(zé)人所說:“下放用地審批權(quán)，不意味著放松監(jiān)管。對于省級人民政府及其自然資源主管部門來講，責(zé)任無疑加大了?！边@就是放管銜接在權(quán)力與責(zé)任關(guān)系本質(zhì)上的體現(xiàn)。下放和取消的行政審批事項數(shù)量不斷增多，新成立的市場主體數(shù)量和各種新業(yè)態(tài)新經(jīng)營模式不斷增多，監(jiān)管力量和資源不配套或銜接不上，就會影響到市場公平競爭秩序，阻礙營商環(huán)境優(yōu)化。

　　四、推進行政審批制度結(jié)構(gòu)性改革和“放管并重”優(yōu)化營商環(huán)境

　　2020年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》，提出繼續(xù)深化行政審批制度改革，落實《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，加快打造市場化、法治化、國際化營商環(huán)境。深化放管服改革，促進公平競爭被放在政府工作的重要位置。行政審批制度改革是優(yōu)化營商環(huán)境的重要抓手，下一步改革方向是從偏重數(shù)量的改革向結(jié)構(gòu)質(zhì)量優(yōu)化改革轉(zhuǎn)變。

　　(一)審批相關(guān)的權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)調(diào)整與改革

　　政府權(quán)力清單中除了重要的行政許可權(quán)力，其他類型行政權(quán)力事項有行政確認、行政檢查、行政處罰等與行政審批關(guān)系密切的權(quán)力事項。優(yōu)化營商環(huán)境需要一個協(xié)調(diào)配套運轉(zhuǎn)的權(quán)力體系，也要求這些權(quán)力事項之間的結(jié)構(gòu)調(diào)整同步推進，尤其是審批權(quán)力與監(jiān)管權(quán)力之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)問題，要解決好目前已經(jīng)相對集中的審批與多個部門監(jiān)管之間的權(quán)力關(guān)系。比如，危險化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可由安監(jiān)部門審批，但在監(jiān)管時安監(jiān)部門只能監(jiān)管一部分，運輸歸交通部門管，廢棄物歸環(huán)保局管，審批部門與監(jiān)管部門之間是“1對N”的關(guān)系，需要進一步明確非審批部門在監(jiān)管中的責(zé)任。

　　深化推進行政審批制度改革，總結(jié)前一階段地方行政審批改革的經(jīng)驗教訓(xùn)，在改革動力上要加大依法驅(qū)動的力量。以前地方行政審批制度改革的邏輯是以行政主導(dǎo)的力量為主，“這導(dǎo)致地方政府缺乏縮減審批事項的自發(fā)改革動力，這也使得行政審批改革基本必須依靠自上而下的運動式方式進行”。推進行政制度改革全部進入法治化軌道，進一步加強簡政放權(quán)的分類推進。為優(yōu)化營商環(huán)境的權(quán)力下放還要進一步分清不同的權(quán)力類型，分類施策。權(quán)力事項所涉及內(nèi)容的復(fù)雜性，經(jīng)濟、社會的不同領(lǐng)域里涉及企業(yè)、公民的不同需求。行政處罰權(quán)力和行政檢查權(quán)力之間的關(guān)系應(yīng)該進一步界定清楚。行政檢查在本質(zhì)上也是一種監(jiān)管范疇的權(quán)力與職責(zé)，屬于“放管結(jié)合”中的“管”的權(quán)力，如果對檢查出來的問題不進行追責(zé)或者懲處，這種權(quán)力的合法性合理性就存在疑問。為此，依法適當(dāng)調(diào)整行政檢查權(quán)力，一部分可以取消，一部分轉(zhuǎn)入行政處罰權(quán)力中。比如對于一些事項，是行政許可還是行政確認，要進一步明確，這既涉及政府審批行為、也涉及企業(yè)準(zhǔn)入等行為。多種審批的精簡合并，涉外事項的行政審批標(biāo)準(zhǔn)、程序、規(guī)則也有進一步依法規(guī)范的空間。在配套制度層面，完善和實施降低企業(yè)用地用電和能源、用工和物流方面成本的制度和政策。

　　(二)實現(xiàn)有為政府，依法優(yōu)化營商環(huán)境

　　法治是最好的營商環(huán)境。市場經(jīng)濟的本質(zhì)是法治經(jīng)濟，由于市場經(jīng)濟的自發(fā)性和市場失靈始終存在，因此必須協(xié)同政府作用的發(fā)揮。黨的十九屆五中全會和“十四五”規(guī)劃建議強調(diào)了“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結(jié)合”。推動市場經(jīng)濟發(fā)展就是創(chuàng)造優(yōu)化營商環(huán)境的重要內(nèi)涵。國際營商環(huán)境評估發(fā)展既經(jīng)歷了一個“從全要素評估，到制度要素評估，再到法治要素評估”的過程，也是一個“從宏觀‘硬’環(huán)境到宏觀‘軟’環(huán)境再到企業(yè)所處的微觀‘軟’環(huán)境的變化歷程”。這整個流程都與法治有著緊密關(guān)聯(lián)，要求政府與市場關(guān)系的法治化調(diào)整，行政審批與放管服改革的進一步法治化，全面依法加強監(jiān)管。

　　發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，增強企業(yè)創(chuàng)新自主權(quán)。放在放管服改革首位的簡政放權(quán)改革，不僅是政府系統(tǒng)內(nèi)部的上級向下級下放一些領(lǐng)域的行政審批權(quán)力事項和增強地方的自主權(quán)，而且更重要的是政府向市場和企業(yè)主體、向社會主體下放一定權(quán)力事項。政府要更好地為企業(yè)服務(wù)，也是服務(wù)型政府的延伸。依法調(diào)整與改革為企業(yè)服務(wù)的政策。優(yōu)化服務(wù)不僅體現(xiàn)在網(wǎng)上服務(wù)和辦事便捷化的“流程式服務(wù)”，而且更加體現(xiàn)在線下的為企業(yè)生存和創(chuàng)新發(fā)展以及經(jīng)濟社會發(fā)展的“實體性服務(wù)”。為提升企業(yè)的創(chuàng)新能力與競爭力的服務(wù)，也是“有為政府”優(yōu)化營商環(huán)境的舉措之一。

　　依據(jù)優(yōu)化營商環(huán)境條例驅(qū)動行政審批改革進一步法治化?！秲?yōu)化營商環(huán)境條例》是進一步推動放管服改革法治化的重要依據(jù)。它也是對各級政府及部門、各類市場主體、各類中介服務(wù)機構(gòu)等相關(guān)主體在特定領(lǐng)域的權(quán)力、法律責(zé)任和行為制度規(guī)范，包括市場主體保護和市場環(huán)境優(yōu)化、政務(wù)服務(wù)、監(jiān)管執(zhí)法等關(guān)系“放管服”改革的重要領(lǐng)域與關(guān)鍵環(huán)節(jié)的制度設(shè)計與基本要求。比如嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可、實行權(quán)力清單管理制度都是對行政審批權(quán)力的依法限制和規(guī)范化的重要維度。在深化商事制度改革、推進證照分離改革、備案與承諾制、減少環(huán)節(jié)以及對企業(yè)的鼓勵和支持政策等方面的規(guī)定，都是更深層次更廣范圍內(nèi)推進簡政放權(quán)改革的制度保障。進一步實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)的法治化和標(biāo)準(zhǔn)化，也有一系列的規(guī)定。營商環(huán)境法治化已成為重點，“營商環(huán)境的內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生了質(zhì)的變化，過去講，‘要致富，先修路’，而現(xiàn)在，‘法治核心競爭力’已為許多地方改革者所共識”。由此，行政審批改革不只是大數(shù)據(jù)運用的技術(shù)層面，還有更重要的制度層面的改革。

　　(三)以全面依法監(jiān)管為下放審批權(quán)提供保障，創(chuàng)造更加公平競爭的市場環(huán)境

　　營商環(huán)境的持續(xù)優(yōu)化除了包括良好的市場準(zhǔn)入環(huán)境，還包括市場競爭環(huán)境與優(yōu)勝劣汰的市場退出環(huán)境。對不正當(dāng)競爭和市場秩序的監(jiān)管就更加重要，需要政府加強反壟斷和反不正當(dāng)競爭的執(zhí)法司法，從而不斷打造開放有序的營商環(huán)境。要堅持放管結(jié)合、并重推進，政府部門特別是基層政府要把主要精力用在事中事后監(jiān)管上，對取消下放的審批事項要及時跟進監(jiān)管措施，推動從“嚴(yán)進寬管”向“寬進嚴(yán)管”轉(zhuǎn)變?！秲?yōu)化營商環(huán)境條例》對加強和規(guī)范監(jiān)管執(zhí)法的部分，強調(diào)了政府有關(guān)部門必須依法對市場主體進行監(jiān)管，對監(jiān)管方式、監(jiān)管過程和監(jiān)管結(jié)果都作出了規(guī)定，為創(chuàng)新監(jiān)管提供了依據(jù)?！笆袌霾⒎怯肋h正確，實際上其充滿欺騙和操縱。由于追逐利潤，自由市場也會提供一些錯誤的選擇。在這一過程中，若市場缺乏限制，那么每個超額獲利的機會都會被充分利用”?？梢?，實現(xiàn)公平公正的監(jiān)管，避免“劣幣驅(qū)逐良幣”的市場逆淘汰亂象，也是營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化的重要保障。

　　市場監(jiān)管在疫情危機應(yīng)對中的表現(xiàn)經(jīng)驗，包括在嚴(yán)格監(jiān)管與監(jiān)管結(jié)果、監(jiān)管方式、與權(quán)力下放的加強事中事后監(jiān)管銜接方面，都值得總結(jié)提升。為提升市場監(jiān)管效能，要注重防范風(fēng)險、筑牢市場安全底線，加大監(jiān)管執(zhí)法力度等。嚴(yán)格依法加大監(jiān)管執(zhí)法力度，提高市場主體的違法成本。在疫情危機期間，各級政府加大監(jiān)管執(zhí)法力度、維護市場秩序，尤其是針對日常食品亂漲價的行為以及對口罩等醫(yī)療防護物資亂漲價與售賣假冒偽劣產(chǎn)品的行為，進行了大幅懲罰，這些經(jīng)驗值得進一步提升和制度完善。提升常態(tài)化的創(chuàng)新監(jiān)管治理能力，不要陷入被詬病的“運動式治理”的窠臼，尤其是加強監(jiān)管存在法律不統(tǒng)一的問題，比如食品安全法與野生動物保護法、與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法沒有統(tǒng)一，而導(dǎo)致了一些立法和執(zhí)法資源的浪費。所以，要解決源頭上的法律之間的銜接與互補、統(tǒng)一的問題。

　　市場監(jiān)管要形成多元主體和多元方式監(jiān)管合力。在監(jiān)管主體上，一方面是政府內(nèi)部的跨部門、跨層級的協(xié)同監(jiān)管，加快監(jiān)管平臺建設(shè)和強化監(jiān)管的技術(shù)支撐;另一方面，明確市場主體的自我監(jiān)管、行業(yè)協(xié)會商會參與監(jiān)管、暢通社會監(jiān)督和群眾監(jiān)督舉報與投訴渠道，形成多元主體監(jiān)管格局與合力。在監(jiān)管方式上，要更加注重多元方式的綜合利用，形成立體化、動態(tài)化監(jiān)管模式，不僅有利于減少監(jiān)管成本，更重要的是提升綜合監(jiān)管能力和監(jiān)管績效。社會主體的協(xié)同監(jiān)管，不是簡單讓社會不同主體參與監(jiān)管，而是要對其參與監(jiān)管的行為提供依據(jù)。一些法律法規(guī)中對這些社會主體包括媒體、志愿者、行業(yè)協(xié)會、社會組織有一些原則性的規(guī)定，但可操作性不強，需要統(tǒng)一界定不同主體的權(quán)責(zé)、功能和角色等。多元主體的協(xié)同一定要尋求目標(biāo)上的共同價值，達成共識和最大公約數(shù)，這是形成綜合監(jiān)管合力的重要前提。

　　五、結(jié)語

　　營商環(huán)境的本質(zhì)決定了其所具有的公共屬性，要求政府在其中承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任。“從廣義視角界定，營商環(huán)境是一個地區(qū)整體的政治要素、經(jīng)濟要素、社會要素和文化要素等各種要素交匯而成的制度環(huán)境，具有強烈的公共屬性”。行政審批制度改革要注重績效和目標(biāo)，在繼續(xù)精簡行政許可和審批流程的同時，清理多層級的重復(fù)審批和推廣承諾制等制度完善，真正得到優(yōu)化服務(wù)的效益和創(chuàng)造更好的營商環(huán)境。

　　著力放管結(jié)合上的突破與平衡適度的關(guān)系。加強監(jiān)管又不能使得放開和精簡審批的營商環(huán)境的優(yōu)化受到損失，同時，放開審批或者放松規(guī)制，又需要以事中、事后的監(jiān)管提供有力的保障。通過行政審批優(yōu)化營商環(huán)境，目標(biāo)是減少事前許可，用以代替的是事中事后監(jiān)管的機制，所以審批與監(jiān)管二者之間需要有效銜接與適度平衡。“應(yīng)對行政審批項目的放權(quán)改革可能引發(fā)的負面效應(yīng)保持一定的警惕，假如審批權(quán)限一味地取消或下放，而未能做到放管結(jié)合，那么有可能會造成社會治理在某些領(lǐng)域的失序，并有可能成為相關(guān)機構(gòu)和部門推卸責(zé)任的理由，從而偏離改革的初衷”。所以要把監(jiān)管追求的安全有序與放松審批追求的自由便利有機統(tǒng)一起來。如果放與管不能有效銜接，會因為監(jiān)管權(quán)責(zé)不明確和相互推諉而導(dǎo)致一定領(lǐng)域的監(jiān)管盲區(qū)或交叉。為此，更進一步優(yōu)化營商環(huán)境著力解決監(jiān)管執(zhí)法不規(guī)范、不透明和不到位等問題，做到依法科學(xué)的綜合監(jiān)管。

　　下放審批權(quán)或放松規(guī)制的價值目標(biāo)不只是追求經(jīng)濟效率或速度，還有準(zhǔn)確度以及與后續(xù)監(jiān)管的匹配。特別是權(quán)力下放的風(fēng)險要一定考慮到，不能一味地下放所有審批權(quán)力。放松規(guī)制不僅要經(jīng)濟效率，還要有社會效益即“非經(jīng)濟效率”的價值追求。而且，對于放松行政審批的評估也被虛置了。中國行政審批制度的改革，“應(yīng)當(dāng)破除對于市場效率與經(jīng)濟價值的單一信奉，需要通過事中事后監(jiān)管體系與事前許可之間的妥當(dāng)銜接，來實現(xiàn)市場效率與社會安全、環(huán)境安全等‘非經(jīng)濟目標(biāo)’之間的恰當(dāng)平衡”。這也是今后通過行政審批制度改革來優(yōu)化營商環(huán)境的路徑上需要調(diào)整的地方，不斷實現(xiàn)審批資源與監(jiān)管資源的配置相平衡。

　　為此，在堅持放管服改革的統(tǒng)一性與法治化推進的基礎(chǔ)上，各地政府要更好地把握放與管之間的互動邏輯關(guān)系，注重平衡過程與結(jié)果績效，進一步提升服務(wù)質(zhì)量與營商環(huán)境。不僅在簡政放權(quán)和放管結(jié)合過程中以現(xiàn)代技術(shù)助力提供優(yōu)化服務(wù)，而且提供群眾所需要的多層次多樣化服務(wù)，使社會公眾與企業(yè)更有獲得感，這也是以人民為中心改革的目標(biāo)與落腳點。

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