立法所要解決的不是程序性地進行數據開發(fā)，而是激發(fā)數據這第五要素的活力。

　　數據是數字經濟時代的“石油”，是數字化轉型的“潤滑劑”，正成為各個國家和地區(qū)重要的戰(zhàn)略資產，而綜合性地方數據立法是大勢所趨。2021年5月27日，上海市召開數據立法研討會，全國人大財經委、國務院辦公廳、兄弟省市、上海市相關部門、高校、科研機構、企業(yè)代表等100余位嘉賓參會，就加快突破數據立法中的重點、難點問題展開探討。

　　數據“確權”：地方立法在數據權益的邊界是什么？

　　數據是數字經濟時代的“石油”，那么，誰擁有這個“石油”呢？這涉及數據權屬問題。

　　目前，我國現階段尚未對數據權屬進行明確的規(guī)定，數據產權在利益相關者之間如何分配？在清華大學法學院院長申衛(wèi)星看來，首先要搞清“數據”和“信息”的區(qū)別?！靶畔ⅰ笔莾热荩瑢儆凇叭烁駲唷钡谋Ｗo范疇；而“數據”是儲存信息的載體，屬于“財產權”的保護范疇。

　　對上海而言，地方立法在數據權益的邊界是什么？地方立法能不能、要不要設定數據權益？有學者認為，數據權益雖然不像數據權屬那樣，具有明顯的國家立法權限特征，但從立法實際看，對數據人格權益、財產權益的保護，合同法、知識產權法、反不正當競爭法等現有法律制度已經夠用，在地方立法權限內很難解決企業(yè)最關心的基于數據資產化而享有的一系列財產性權益。也有專家認為，地方立法明確數據主體和數據處理者的財產性權益，雖然是在數據權益保護上邁出的一小步，但對促進數據流通利用很有必要。

　　而綜合性地方數據立法已是大勢所趨。上海市法學會專職副會長施偉東認為，要在全球數據交易的競爭中取得先機，數據立法就顯得非常迫切，這個時間窗口很短，稍縱即逝。上海要抓住這個時機。市人大財經委立法監(jiān)督處處長張震認為，數據作為新型生產要素，列為比肩土地、勞動力、資本、技術的“第五要素”。立法所要解決的不是程序性地進行數據開發(fā)，而是激發(fā)數據這第五要素的活力。

　　上海數據立法起草組組長、市大數據中心主任朱宗堯說，目前，《上海市數據條例（暫定名）》草案已經形成，這部《條例》草案在不觸碰數據權屬的前提下，依據現行《民法典》和正在審議中的《個人信息保護法》有關立法內容和精神，從確認各方主體可以對數據行使哪些權利的角度，對數據主體和數據處理者的“數據權益”作出了明確規(guī)定，明確市場主體在不違反法律、行政法規(guī)禁止性規(guī)定以及與被收集人約定的情況下，對自身產生和依法收集的數據，以及開發(fā)形成的數據產品和服務，有權進行管理、收益和轉讓，解決權益不清帶來的數據流通不暢、利用不足的問題。

　　數據共享：沒有“聯起來”，就無法更好“用起來”

　　當前，數字政府建設方興未艾，對作為公共數據主要組成部分的政務數據的治理成為關鍵。

　　有發(fā)言者提到了前期在外地進行立法調研時聽到的案例：城管想要向交警部門調取道路攝像頭視頻追蹤渣土車，卻被交警部門拒絕，理由是如果分享了第一次，今后就會一直要共享。

　　“共享是責任，不共享是例外。數據并不是屬于部門的?！眹鴦赵恨k公廳電子政務辦二處處長陳治佳指出，當前一些部門的管理理念、業(yè)務流程、運行機制仍較為傳統(tǒng)，對數據共享的認識還不到位，沒有在思想上真正認同并付諸實施。同時，各個信息系統(tǒng)長期以來“條塊分割”的建設模式，也導致了系統(tǒng)之間缺乏統(tǒng)一標準，形成了眾多分散建設、相互封閉的“數據孤島”。

　　“在一些部門內部，各個業(yè)務系統(tǒng)的數據內容、格式和質量都千差萬別。”陳治佳表示，不少數據采集、存儲和使用的信息系統(tǒng)，在規(guī)劃設計、建設運維和安全管理等方面的標準都參差不齊，極大程度影響了互通共享。

　　用“數據跑腿”代替“群眾跑腿”還只是初級階段，更理想的狀態(tài)，則要讓原先孤立的數據在聚合、歸納、分析、計算之后，產生新的“化學反應”，釋放更大活力，創(chuàng)造更多可能。而如果數據沒有“聯起來”“活起來”，就無法更好地“用起來”。浙江省人大財經委國有資產監(jiān)督處副處長朱紅東認為，數據質量不高，會影響數據的開發(fā)利用，應當建立健全覆蓋“全生命周期”的數據管理體系，制定通用的數據標準，引導開展多元主體的協同共治。

　　“電力公司的用電數據很重要，這是宏觀經濟的參數指標，大家都認為應該把用電數據放進公共數據里，但電力公司拿出與法人公司簽訂的協議說，如果要用這個數據，需要‘一對一’授權?！鄙綎|省大數據局副局長廉凱舉了一個例子，在他看來，在立法過程中對公共數據范圍的界定，不能僅僅局限于政府部門的數據。

　　“公共數據就像是鹽和味精，但要做菜，只有鹽和味精還不行?！笔﹤|認為，在使用公共數據的同時，還需要有大量其他數據參與進來，這樣才能產生數據“回流”，“數據合作生產才有發(fā)展，全社會要一起開發(fā)數據，才能創(chuàng)造更好的公共服務?！?/p>

　　朱宗堯介紹，在公共數據治理和流通利用方面，《條例》草案提出，要建立以需求清單、責任清單和負面清單為基礎的公共數據共享機制，不斷提高有條件共享的效率，形成基于應用場景的直接共享機制。

　　數據交易：讓“子彈”飛一會好，還是“不讓飛”

　　數據交易是數據市場活動的重要內容。自2014年成立第一家數據交易所以來，我國數據交易平臺數量激增，但是平臺定位不明確，交易規(guī)則也不完善，出現重復建設、服務領域雷同、市場割裂、交易規(guī)模小等現象。

　　不少專家認為，設立數據交易所有利于繁榮數據交易，促進數據要素流通，數據交易所入法是地方立法的亮點。但也有專家認為，數據權屬清晰是數據交易的基礎和前提，在國家層面尚未就數據權屬問題作出明確規(guī)定，且現有數據交易機構實際運行情況有待進一步評估的情況下，各方面對數據交易所直接入法難以形成統(tǒng)一認識。

　　“土地、能源用完了就用完了，但數據可以反復利用，就像水一樣可以循環(huán)使用?！痹谑﹤|看來，數據的交易像“水”，可以比照水資源的交易辦法來推動數據交易實踐，先行嘗試基于數據使用價值的數據交易權，提供類似知識產權的保護。

　　也有學者認為，數據交易的特點極為復雜，不宜簡單照搬證券交易所模式，很多創(chuàng)新性的理念比較超前，是否具有可行性仍需進一步研究和探索，地方立法應當預留一定的制度空間，在法治框架內不斷探索創(chuàng)新。

　　北京市人大常委會財經辦副主任路海濱認為，如今大量平臺正“如饑似渴”地聚合數據，而大量的聚合則會帶來更高的風險，“不應當不加區(qū)別地把跨行業(yè)數據匯聚在一起”。有企業(yè)向他建議，用數據的融合來代替聚合，讓數據在不需要聚合的基礎上，通過分布式的計算方式，提供結果共享服務。類似的數據共享方式已在一些地方與場景中得到應用即不直接分享原始數據，而是根據實際應用需求共享處理后的數據結果，這樣可以盡可能避免敏感信息的泄漏。

　　“到底是‘讓子彈飛一會’好，還是‘不讓飛’好？”路海濱說，這個問題目前仍沒有答案。目前相關法律法規(guī)對數據交易的范圍確實尚未明確，但立法應該盡可能為企業(yè)留下創(chuàng)新的空間，打消市場的顧慮。

　　全國人大常委會委員、財經委副主任委員烏日圖，上海市副市長陳通致辭，上海市人大常委會副主任肖貴玉出席。

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