立法所要解決的不是程序性地進(jìn)行數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)，而是激發(fā)數(shù)據(jù)這第五要素的活力。

　　數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“石油”，是數(shù)字化轉(zhuǎn)型的“潤(rùn)滑劑”，正成為各個(gè)國(guó)家和地區(qū)重要的戰(zhàn)略資產(chǎn)，而綜合性地方數(shù)據(jù)立法是大勢(shì)所趨。2021年5月27日，上海市召開(kāi)數(shù)據(jù)立法研討會(huì)，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委、國(guó)務(wù)院辦公廳、兄弟省市、上海市相關(guān)部門、高校、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)代表等100余位嘉賓參會(huì)，就加快突破數(shù)據(jù)立法中的重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題展開(kāi)探討。

　　數(shù)據(jù)“確權(quán)”：地方立法在數(shù)據(jù)權(quán)益的邊界是什么？

　　數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“石油”，那么，誰(shuí)擁有這個(gè)“石油”呢？這涉及數(shù)據(jù)權(quán)屬問(wèn)題。

　　目前，我國(guó)現(xiàn)階段尚未對(duì)數(shù)據(jù)權(quán)屬進(jìn)行明確的規(guī)定，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)在利益相關(guān)者之間如何分配？在清華大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)申衛(wèi)星看來(lái)，首先要搞清“數(shù)據(jù)”和“信息”的區(qū)別?！靶畔ⅰ笔莾?nèi)容，屬于“人格權(quán)”的保護(hù)范疇；而“數(shù)據(jù)”是儲(chǔ)存信息的載體，屬于“財(cái)產(chǎn)權(quán)”的保護(hù)范疇。

　　對(duì)上海而言，地方立法在數(shù)據(jù)權(quán)益的邊界是什么？地方立法能不能、要不要設(shè)定數(shù)據(jù)權(quán)益？有學(xué)者認(rèn)為，數(shù)據(jù)權(quán)益雖然不像數(shù)據(jù)權(quán)屬那樣，具有明顯的國(guó)家立法權(quán)限特征，但從立法實(shí)際看，對(duì)數(shù)據(jù)人格權(quán)益、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)，合同法、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法等現(xiàn)有法律制度已經(jīng)夠用，在地方立法權(quán)限內(nèi)很難解決企業(yè)最關(guān)心的基于數(shù)據(jù)資產(chǎn)化而享有的一系列財(cái)產(chǎn)性權(quán)益。也有專家認(rèn)為，地方立法明確數(shù)據(jù)主體和數(shù)據(jù)處理者的財(cái)產(chǎn)性權(quán)益，雖然是在數(shù)據(jù)權(quán)益保護(hù)上邁出的一小步，但對(duì)促進(jìn)數(shù)據(jù)流通利用很有必要。

　　而綜合性地方數(shù)據(jù)立法已是大勢(shì)所趨。上海市法學(xué)會(huì)專職副會(huì)長(zhǎng)施偉東認(rèn)為，要在全球數(shù)據(jù)交易的競(jìng)爭(zhēng)中取得先機(jī)，數(shù)據(jù)立法就顯得非常迫切，這個(gè)時(shí)間窗口很短，稍縱即逝。上海要抓住這個(gè)時(shí)機(jī)。市人大財(cái)經(jīng)委立法監(jiān)督處處長(zhǎng)張震認(rèn)為，數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素，列為比肩土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)的“第五要素”。立法所要解決的不是程序性地進(jìn)行數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)，而是激發(fā)數(shù)據(jù)這第五要素的活力。

　　上海數(shù)據(jù)立法起草組組長(zhǎng)、市大數(shù)據(jù)中心主任朱宗堯說(shuō)，目前，《上海市數(shù)據(jù)條例（暫定名）》草案已經(jīng)形成，這部《條例》草案在不觸碰數(shù)據(jù)權(quán)屬的前提下，依據(jù)現(xiàn)行《民法典》和正在審議中的《個(gè)人信息保護(hù)法》有關(guān)立法內(nèi)容和精神，從確認(rèn)各方主體可以對(duì)數(shù)據(jù)行使哪些權(quán)利的角度，對(duì)數(shù)據(jù)主體和數(shù)據(jù)處理者的“數(shù)據(jù)權(quán)益”作出了明確規(guī)定，明確市場(chǎng)主體在不違反法律、行政法規(guī)禁止性規(guī)定以及與被收集人約定的情況下，對(duì)自身產(chǎn)生和依法收集的數(shù)據(jù)，以及開(kāi)發(fā)形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，有權(quán)進(jìn)行管理、收益和轉(zhuǎn)讓，解決權(quán)益不清帶來(lái)的數(shù)據(jù)流通不暢、利用不足的問(wèn)題。

　　數(shù)據(jù)共享：沒(méi)有“聯(lián)起來(lái)”，就無(wú)法更好“用起來(lái)”

　　當(dāng)前，數(shù)字政府建設(shè)方興未艾，對(duì)作為公共數(shù)據(jù)主要組成部分的政務(wù)數(shù)據(jù)的治理成為關(guān)鍵。

　　有發(fā)言者提到了前期在外地進(jìn)行立法調(diào)研時(shí)聽(tīng)到的案例：城管想要向交警部門調(diào)取道路攝像頭視頻追蹤渣土車，卻被交警部門拒絕，理由是如果分享了第一次，今后就會(huì)一直要共享。

　　“共享是責(zé)任，不共享是例外。數(shù)據(jù)并不是屬于部門的?！眹?guó)務(wù)院辦公廳電子政務(wù)辦二處處長(zhǎng)陳治佳指出，當(dāng)前一些部門的管理理念、業(yè)務(wù)流程、運(yùn)行機(jī)制仍較為傳統(tǒng)，對(duì)數(shù)據(jù)共享的認(rèn)識(shí)還不到位，沒(méi)有在思想上真正認(rèn)同并付諸實(shí)施。同時(shí)，各個(gè)信息系統(tǒng)長(zhǎng)期以來(lái)“條塊分割”的建設(shè)模式，也導(dǎo)致了系統(tǒng)之間缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，形成了眾多分散建設(shè)、相互封閉的“數(shù)據(jù)孤島”。

　　“在一些部門內(nèi)部，各個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)內(nèi)容、格式和質(zhì)量都千差萬(wàn)別?！标愔渭驯硎?，不少數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)和使用的信息系統(tǒng)，在規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)運(yùn)維和安全管理等方面的標(biāo)準(zhǔn)都參差不齊，極大程度影響了互通共享。

　　用“數(shù)據(jù)跑腿”代替“群眾跑腿”還只是初級(jí)階段，更理想的狀態(tài)，則要讓原先孤立的數(shù)據(jù)在聚合、歸納、分析、計(jì)算之后，產(chǎn)生新的“化學(xué)反應(yīng)”，釋放更大活力，創(chuàng)造更多可能。而如果數(shù)據(jù)沒(méi)有“聯(lián)起來(lái)”“活起來(lái)”，就無(wú)法更好地“用起來(lái)”。浙江省人大財(cái)經(jīng)委國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督處副處長(zhǎng)朱紅東認(rèn)為，數(shù)據(jù)質(zhì)量不高，會(huì)影響數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用，應(yīng)當(dāng)建立健全覆蓋“全生命周期”的數(shù)據(jù)管理體系，制定通用的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)開(kāi)展多元主體的協(xié)同共治。

　　“電力公司的用電數(shù)據(jù)很重要，這是宏觀經(jīng)濟(jì)的參數(shù)指標(biāo)，大家都認(rèn)為應(yīng)該把用電數(shù)據(jù)放進(jìn)公共數(shù)據(jù)里，但電力公司拿出與法人公司簽訂的協(xié)議說(shuō)，如果要用這個(gè)數(shù)據(jù)，需要‘一對(duì)一’授權(quán)?！鄙綎|省大數(shù)據(jù)局副局長(zhǎng)廉凱舉了一個(gè)例子，在他看來(lái)，在立法過(guò)程中對(duì)公共數(shù)據(jù)范圍的界定，不能僅僅局限于政府部門的數(shù)據(jù)。

　　“公共數(shù)據(jù)就像是鹽和味精，但要做菜，只有鹽和味精還不行?！笔﹤|認(rèn)為，在使用公共數(shù)據(jù)的同時(shí)，還需要有大量其他數(shù)據(jù)參與進(jìn)來(lái)，這樣才能產(chǎn)生數(shù)據(jù)“回流”，“數(shù)據(jù)合作生產(chǎn)才有發(fā)展，全社會(huì)要一起開(kāi)發(fā)數(shù)據(jù)，才能創(chuàng)造更好的公共服務(wù)?！?/p>

　　朱宗堯介紹，在公共數(shù)據(jù)治理和流通利用方面，《條例》草案提出，要建立以需求清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單為基礎(chǔ)的公共數(shù)據(jù)共享機(jī)制，不斷提高有條件共享的效率，形成基于應(yīng)用場(chǎng)景的直接共享機(jī)制。

　　數(shù)據(jù)交易：讓“子彈”飛一會(huì)好，還是“不讓飛”

　　數(shù)據(jù)交易是數(shù)據(jù)市場(chǎng)活動(dòng)的重要內(nèi)容。自2014年成立第一家數(shù)據(jù)交易所以來(lái)，我國(guó)數(shù)據(jù)交易平臺(tái)數(shù)量激增，但是平臺(tái)定位不明確，交易規(guī)則也不完善，出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)、服務(wù)領(lǐng)域雷同、市場(chǎng)割裂、交易規(guī)模小等現(xiàn)象。

　　不少專家認(rèn)為，設(shè)立數(shù)據(jù)交易所有利于繁榮數(shù)據(jù)交易，促進(jìn)數(shù)據(jù)要素流通，數(shù)據(jù)交易所入法是地方立法的亮點(diǎn)。但也有專家認(rèn)為，數(shù)據(jù)權(quán)屬清晰是數(shù)據(jù)交易的基礎(chǔ)和前提，在國(guó)家層面尚未就數(shù)據(jù)權(quán)屬問(wèn)題作出明確規(guī)定，且現(xiàn)有數(shù)據(jù)交易機(jī)構(gòu)實(shí)際運(yùn)行情況有待進(jìn)一步評(píng)估的情況下，各方面對(duì)數(shù)據(jù)交易所直接入法難以形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。

　　“土地、能源用完了就用完了，但數(shù)據(jù)可以反復(fù)利用，就像水一樣可以循環(huán)使用?！痹谑﹤|看來(lái)，數(shù)據(jù)的交易像“水”，可以比照水資源的交易辦法來(lái)推動(dòng)數(shù)據(jù)交易實(shí)踐，先行嘗試基于數(shù)據(jù)使用價(jià)值的數(shù)據(jù)交易權(quán)，提供類似知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。

　　也有學(xué)者認(rèn)為，數(shù)據(jù)交易的特點(diǎn)極為復(fù)雜，不宜簡(jiǎn)單照搬證券交易所模式，很多創(chuàng)新性的理念比較超前，是否具有可行性仍需進(jìn)一步研究和探索，地方立法應(yīng)當(dāng)預(yù)留一定的制度空間，在法治框架內(nèi)不斷探索創(chuàng)新。

　　北京市人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)辦副主任路海濱認(rèn)為，如今大量平臺(tái)正“如饑似渴”地聚合數(shù)據(jù)，而大量的聚合則會(huì)帶來(lái)更高的風(fēng)險(xiǎn)，“不應(yīng)當(dāng)不加區(qū)別地把跨行業(yè)數(shù)據(jù)匯聚在一起”。有企業(yè)向他建議，用數(shù)據(jù)的融合來(lái)代替聚合，讓數(shù)據(jù)在不需要聚合的基礎(chǔ)上，通過(guò)分布式的計(jì)算方式，提供結(jié)果共享服務(wù)。類似的數(shù)據(jù)共享方式已在一些地方與場(chǎng)景中得到應(yīng)用即不直接分享原始數(shù)據(jù)，而是根據(jù)實(shí)際應(yīng)用需求共享處理后的數(shù)據(jù)結(jié)果，這樣可以盡可能避免敏感信息的泄漏。

　　“到底是‘讓子彈飛一會(huì)’好，還是‘不讓飛’好？”路海濱說(shuō)，這個(gè)問(wèn)題目前仍沒(méi)有答案。目前相關(guān)法律法規(guī)對(duì)數(shù)據(jù)交易的范圍確實(shí)尚未明確，但立法應(yīng)該盡可能為企業(yè)留下創(chuàng)新的空間，打消市場(chǎng)的顧慮。

　　全國(guó)人大常委會(huì)委員、財(cái)經(jīng)委副主任委員烏日?qǐng)D，上海市副市長(zhǎng)陳通致辭，上海市人大常委會(huì)副主任肖貴玉出席。

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