摘　要：平臺治理是政府數(shù)字化治理的新模式，也是技術(shù)治理現(xiàn)代化的產(chǎn)物。平臺治理的理論演進與實踐探索歷程揭示，平臺治理具有數(shù)字化、感知性、互動性、無界性和智慧化等五大核心屬性。通過對上海城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”實踐創(chuàng)新案例的深入分析，系統(tǒng)考察了平臺治理模式的四大運作邏輯，即多重功能集成邏輯、全域系統(tǒng)架構(gòu)邏輯、全面技術(shù)驅(qū)動邏輯和整體流程再造邏輯。平臺治理模式的形成與發(fā)展為技術(shù)治理創(chuàng)造了新的理論空間，也為政府數(shù)字化治理轉(zhuǎn)型提供了實踐指引。

　　一、問題提出

　　推進數(shù)字政府建設(shè)是黨和國家制定的重要戰(zhàn)略，中國共產(chǎn)黨十九屆四中全會明確要求：“建立健全運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進行行政管理的制度規(guī)則。推進數(shù)字政府建設(shè)，加強數(shù)據(jù)有序共享?！?020年3月31日，習近平總書記視察杭州城市大腦運營指揮中心時指出，運用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術(shù)推動城市管理手段、管理模式、管理理念創(chuàng)新，從數(shù)字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。2021年1月4日，上海市《關(guān)于全面推進上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的意見》公布，上海將堅持整體性轉(zhuǎn)變、全方位賦能，從經(jīng)濟、生活、治理三方面全面推進城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型；在治理方面，打造科學化、精細化、智能化的超大城市“數(shù)治”新范式，提高現(xiàn)代化治理效能。數(shù)字化轉(zhuǎn)型和數(shù)字政府成為全國和地方政府探索政府治理創(chuàng)新和治理現(xiàn)代化的重要發(fā)展戰(zhàn)略，也涌現(xiàn)了基于數(shù)字化治理的理論范式與實踐運行模式?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺模式在私營部門的成功，為公共部門數(shù)字化變革和數(shù)字治理提供了新的思路和借鑒——將政府打造為全新的治理平臺，用技術(shù)力量重塑政府治理理念和治理流程，全面提升政府治理能力。在該理念的指導下，國內(nèi)外進行了多種平臺治理模式的探索，上海“一網(wǎng)統(tǒng)管”是平臺治理的創(chuàng)新應用的典范。

　　在政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的背景下，本文主要回答以下幾個核心問題：平臺治理為何會形成？具備哪些核心特性？遵循著怎樣的運作邏輯？為此，首先考察平臺治理的生成、發(fā)展演進與核心屬性；繼而以上?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”為例分析平臺治理的多重運作邏輯；最后提出推進平臺治理模式深化發(fā)展的可行建議。

　　二、平臺治理的生成、演進及其特征

　　“政府平臺”最初由Tim O'Reilly提出，后經(jīng)國內(nèi)外學者的深入討論而不斷擴展，并在各國政府治理實踐中廣為應用。作為數(shù)字時代應運而生的新興數(shù)字治理模式，平臺治理彰顯出數(shù)字化、智慧化、感知性、互動性和無邊界等核心屬性。

　　（一）平臺治理的提出

　　進入21世紀，數(shù)字技術(shù)發(fā)展日新月異，政府開始廣泛應用現(xiàn)代信息通信、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等技術(shù)助推政府治理變革，平臺治理是一種全新的治理模式?！捌脚_”一詞最初來源于企業(yè)管理，指的是商業(yè)供應鏈協(xié)同與商務生態(tài)運行的數(shù)據(jù)支持平臺。隨著平臺經(jīng)濟發(fā)展與平臺技術(shù)的廣泛運用，這種經(jīng)濟發(fā)展中的全新理念逐步滲入政府治理過程。“硅谷先知”Tim O'Reilly提出，在政府2.0時代，政府本質(zhì)上是一種集體行動機制，在這種機制中，政府是公民行動的召集人和推動者，而不是第一個開創(chuàng)者。他尤其強調(diào)計算機平臺在建立這種行動機制中的重要性，認為政府可以從計算機平臺的成功中學到諸多內(nèi)容，“一個成功的平臺相當于一個繁榮的集市”。在此基礎(chǔ)上，他首次提出“政府即平臺”(Government as a Platform)的概念，指出政府作為平臺的理念適用于政府社會角色的方方面面。在他看來，政府作為平臺，首先需要開放標準激發(fā)創(chuàng)新和增長，通過去中心化的方式鼓勵企業(yè)家創(chuàng)新，這不僅能創(chuàng)造活力，同時還能防范單一企業(yè)主導的風險。此外，政府在搭建平臺時可以建立一個簡單的系統(tǒng)和一套參與規(guī)則，在此基礎(chǔ)上其他人可以進行復用和拓展。O'Reilly認為，“作為一個平臺提供商，意味著政府將精簡到最基本的部分”。

　　平臺治理是數(shù)字時代政府治理理論與實踐的全新模式。平臺治理可以理解為政府積極借鑒電子商務發(fā)展的平臺運營模式，通過治理理念更新、數(shù)字技術(shù)接入、服務供給集成、治理架構(gòu)重組、治理流程再造等全面創(chuàng)新，構(gòu)建整體性、一體化與平臺化的治理新模式，以更好地適應技術(shù)驅(qū)動、系統(tǒng)集成、流程簡捷、服務優(yōu)化的治理目標，不斷提升政府治理能力與服務體驗，促進政府數(shù)字化治理的全面轉(zhuǎn)型與治理模式創(chuàng)新。

　?。ǘ┢脚_治理的發(fā)展演進

　　平臺治理的發(fā)展演進可從理論研究與實踐應用兩個層面分析。從理論方面來考察，“政府即平臺”的觀點在國內(nèi)外受到越來越多的學者的認同、闡釋和討論。從實踐觀之，政府治理平臺的發(fā)展與構(gòu)建被多個國家所接納并展開實踐探索，比如新加坡、英國和美國等都開始重視這一新模式的發(fā)展，中國政府也日益強調(diào)數(shù)字化治理和治理平臺建設(shè)的重要性。

　?、逼脚_治理理論的研究進展

　　“政府即平臺”理論自提出后，受到越來越多學者的關(guān)注與研究?！捌脚_化”（platformization）是指平臺企業(yè)在經(jīng)濟、治理和基礎(chǔ)設(shè)施層面對互聯(lián)網(wǎng)、應用生態(tài)系統(tǒng)的滲透過程。Marijn Janssen等指出，平臺是一種處理更少控制，涉及更多相互作用、網(wǎng)格化和協(xié)作化的行為者組成的高度復雜的環(huán)境，“精益政府”就是一種以平臺為中心，通過讓其他參與者參與，以更少的資源做更多事情的治理模式。Tomasz Janowski等則將平臺治理概括為政府通過社會技術(shù)系統(tǒng)將數(shù)據(jù)、服務、技術(shù)和人結(jié)合起來，使公民自己創(chuàng)造公共價值，以應對不斷變化的社會需求的模式。2018年8月，國際咨詢公司埃森哲發(fā)布了2018“政府即平臺”準備度指數(shù)，對新加坡、英國、美國、澳大利亞、法國、挪威、阿聯(lián)酋、日本、德國、沙特阿拉伯十個國家的政府平臺發(fā)展程度進行評估。這個準備度指數(shù)主要包括四個方面：變革和創(chuàng)新的心態(tài)、公共服務提供的創(chuàng)新方式、促進經(jīng)濟發(fā)展的程度、基礎(chǔ)堅實程度。根據(jù)不同的建設(shè)主體和溝通渠道，當前的政府平臺主要有一體化平臺、同行平臺、生態(tài)系統(tǒng)平臺、眾包平臺四類。

　　國內(nèi)學者也積極參與并推進了平臺治理研究。有學者提出了界面治理的概念，認為任何一個治理過程都是治理界面的建構(gòu)過程，通過治理界面來實現(xiàn)治理功能和目標，從而應對環(huán)境的挑戰(zhàn)。他繼而基于數(shù)字化轉(zhuǎn)型和界面治理理論，提出一個分析城市大腦、數(shù)字化轉(zhuǎn)型和智能城市治理的數(shù)字界面治理分析框架，認為城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的實質(zhì)是建構(gòu)基于城市大腦的數(shù)字界面，核心是實現(xiàn)智能城市治理。有學者提出了政府大數(shù)據(jù)平臺的建設(shè)路徑，包括以公眾需求為導向、建立和完善數(shù)字政府建設(shè)績效評價機制、注重數(shù)據(jù)分析和應用、加快數(shù)字人才的培養(yǎng)等。北京大學黃璜課題組構(gòu)建了“平臺驅(qū)動的數(shù)字政府”的分析框架并指出，中國數(shù)字政府建設(shè)應盡快轉(zhuǎn)向“平臺驅(qū)動”模式，基于政務“中臺”體系，構(gòu)建廣泛聯(lián)系公眾、企業(yè)、政府部門的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施平臺，實現(xiàn)智慧政務服務與高效協(xié)同辦公，進而從決策科學化、執(zhí)行高效化和監(jiān)督立體化三個方面推進政府治理能力現(xiàn)代化。還有學者考察了技術(shù)平臺對科層體制的重塑及其治理效應，認為技術(shù)平臺的運行，革除了科層體制的弊端，使科層體制得到了加強，使其運行更加暢通，基層治理因此呈現(xiàn)出以科層體制為基礎(chǔ)，以信息技術(shù)為關(guān)聯(lián)的治理模式。也有學者研究了社區(qū)平臺型治理，認為近年來由線上線下科技支撐的集參與、分享、協(xié)作、自助和創(chuàng)新等五大基因的平臺型治理模式可以為社區(qū)治理創(chuàng)新提供借鑒，特別是可以汲取成熟商業(yè)平臺運營經(jīng)驗如用戶思維、內(nèi)容為王、資本鏈接和自助協(xié)作等精髓，有助于構(gòu)建基層治理創(chuàng)新格局。有學者研究了基于平臺的協(xié)作式治理，認為隨著平臺社會到來，國家治理體系需要合理引導不同平臺的協(xié)作關(guān)系，探索基于平臺的協(xié)作式治理機制，并且主張公眾、企業(yè)和社會組織等多元行動者參與到“平臺驅(qū)動的數(shù)字政府”建設(shè)進程中，共推數(shù)字政府的公共價值。有學者梳理了媒介化治理、信息化治理和平臺化治理的內(nèi)涵，認為平臺化治理是國家治理的新階段。

　　平臺治理其實是借鑒平臺經(jīng)濟和平臺企業(yè)的理念、技術(shù)和方法，以平臺思維創(chuàng)新政府治理理念和治理模式，構(gòu)建整體性、一體化、智能化與高效能的數(shù)字化治理體系。

　　⒉平臺治理的實踐探索與創(chuàng)新應用

　　平臺治理在各國得到越來越廣泛的應用，不少國家積極推進政府平臺建設(shè)，將“平臺”寫入本國數(shù)字政府建設(shè)的總體規(guī)劃。根據(jù)埃森哲2018“政府即平臺”準備度指數(shù)，新加坡是“政府即平臺”模式發(fā)展最為成熟的國家，該國的數(shù)字政府建設(shè)先后經(jīng)歷了信息技術(shù)普及、國家科技計劃、電子政務行動計劃、智慧國家建設(shè)計劃四個階段，目前已打造了公民參政議政的網(wǎng)絡(luò)數(shù)字平臺、方便快捷的數(shù)字政務服務項目等。在這個榜單中，英國和美國分列第二名和第三名。英國在2015年確定了“政府即平臺”計劃，以平臺為基礎(chǔ)提供數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)分析、身份認證、網(wǎng)絡(luò)支付和云計算等政府公共服務。美國在2009年5月開通Data.gov，推動政府開放數(shù)據(jù)在全球的發(fā)展，并于2012年發(fā)布了名為《數(shù)字政府：構(gòu)建一個21世紀平臺以更好地服務美國人民》（Digital Government: Building A 21st Century Platform To Better Serve The American People）的戰(zhàn)略規(guī)劃。

　　我國數(shù)字治理與平臺治理模式也處于不斷探索之中（參見表1）。2015年，習近平總書記在第二屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會上提出推進“數(shù)字中國”建設(shè)，對國家信息化發(fā)展作出新的戰(zhàn)略部署。同年，李克強總理提出“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略，國務院印發(fā)《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》。在2016年的政府工作報告中，首次提出要大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，以互聯(lián)網(wǎng)思維促進信息技術(shù)與政府管理深度融合。中國共產(chǎn)黨十九大報告提出“建設(shè)數(shù)字中國與網(wǎng)絡(luò)強國”“打造共建共享共治的社會治理格局”“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”。2018年《關(guān)于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設(shè)的指導意見》明確了全國一體化在線政務服務平臺的建設(shè)任務，主要包括政務服務一體化、公共支撐一體化、綜合保障一體化等三方面14項重點建設(shè)內(nèi)容[。2019年，十九屆四中全會進一步提出建設(shè)“數(shù)字政府”，通過“云平臺”的技術(shù)優(yōu)勢助推政府治理效能的提升，實現(xiàn)“技術(shù)+管理”兩條腿走路。2021年，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》強調(diào)要提高數(shù)字政府建設(shè)水平，將數(shù)字技術(shù)廣泛應用于政府管理服務，推動政府治理流程再造和模式優(yōu)化，不斷提高決策科學性和服務效率。

　　現(xiàn)階段，我國的政務服務平臺建設(shè)成效已日益凸顯，第47次《中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》顯示，截至2020年12月，我國互聯(lián)網(wǎng)政務服務用戶規(guī)模達8.43億，較2020年3月增長1.50億，占網(wǎng)民整體的85.3%?！?020聯(lián)合國電子政務調(diào)查報告》數(shù)據(jù)顯示，我國電子政務發(fā)展指數(shù)為0.7948，排名從2018年的第65位提升至第45位，達到歷史新高，位居全球電子政務發(fā)展“非常高”的水平，其中在線服務指數(shù)由全球第34位躍升至第9位，邁入全球領(lǐng)先行列。各類政府機構(gòu)積極推進政務服務線上化，服務種類及人次均有顯著提升；各地區(qū)各級政府“一網(wǎng)通辦”“異地可辦”“跨區(qū)通辦”漸成趨勢，“掌上辦”“指尖辦”逐步成為政務服務標配，營商環(huán)境不斷優(yōu)化。此外，各地推動支撐數(shù)字政府和智慧城市建設(shè)的平臺載體集約化整合探索也初見成效，2021年，上海、深圳、蘇州、武漢、南京等五座城市發(fā)布智慧城市相關(guān)新政，推出建設(shè)數(shù)字城市、創(chuàng)新名城等路線圖和任務書。在此過程中形成一系列富有代表性的治理模式，例如浙江“最多跑一次”改革致力于打造“小前端＋大平臺＋富生態(tài)＋共治理”的治理模式；上海市推行政府服務“一網(wǎng)通辦”、城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”，圍繞“高效處置一件事”，加快系統(tǒng)整合，等等。

　?。ㄈ┢脚_治理的核心屬性與特征

　　平臺治理的核心屬性體現(xiàn)為數(shù)字化、感知性、互動性、無界性和智慧化。

　　第一，平臺治理的數(shù)字化特征。平臺治理離不開數(shù)據(jù)資源的共建共享，在數(shù)據(jù)的支持下，城市管理才能完成由模糊向精準、從定性到定量、從經(jīng)驗到科學的轉(zhuǎn)變。數(shù)字時代的城市治理由海量數(shù)據(jù)流構(gòu)成，無論是有形的物質(zhì)生產(chǎn)，還是無形的服務和信息，都體現(xiàn)為更開放、統(tǒng)一、可讀取、可計算、可流動的數(shù)據(jù)集成。通過精簡、精準和智慧的數(shù)據(jù)治理，公共事務治理流程和社會管理方式得以持續(xù)改進。平臺能夠匯聚不同地區(qū)、眾多領(lǐng)域的海量信息和數(shù)據(jù)，小到一條街道的擁堵情況，大到整個城市人流、物流和公共安全信息，都可以通過可視化大數(shù)據(jù)呈現(xiàn)在治理平臺。隨著城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的加快，平臺接入的人、事、物的復雜程度都會急劇增加，信息處理量也會呈指數(shù)級增長。在海量信息匯集后，平臺可將實時數(shù)據(jù)與歷史大數(shù)據(jù)等進行業(yè)務在線化和分析挖掘，從而判斷城市整體運行狀況，促進供需雙方的精確匹配，提高資源配置效率。

　　第二，平臺治理的感知性特征。感知能力的實現(xiàn)有賴于數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，即通過城市“神經(jīng)元”的全覆蓋完成數(shù)據(jù)的采集、存儲甚至計算，從而真正解決信息孤島，全面實現(xiàn)城市信息互聯(lián)互通。許多國家與城市為提高智慧城市的感知能力，開始根據(jù)本地的實際需求建設(shè)多樣化的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，比如城市大腦、城市運行中心、物聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字體系。城市大腦是城市治理的基礎(chǔ)性底座和技術(shù)基石，有利于全面加強全城流動、全域感知、多維研判、智能處置和優(yōu)質(zhì)服務能力。城市大腦要加強全域全網(wǎng)感知能力、海量數(shù)據(jù)融合運用能力、即時事件驅(qū)動的城市智能治理優(yōu)化能力和人工智能技術(shù)應用能力建設(shè)，進而實現(xiàn)城市治理事務的統(tǒng)一決策、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一運營和統(tǒng)一執(zhí)行。新加坡的全國范圍感知平臺（即國家感知網(wǎng)絡(luò)）覆蓋領(lǐng)域十分廣闊，涵蓋市政服務、城市運行、空間規(guī)劃和安全防護水平的各個方面，發(fā)揮無線傳感網(wǎng)絡(luò)、泳池防溺水監(jiān)測、老年人緊急呼救按鈕等核心功能，使城市治理變得更智慧、更環(huán)保、更宜居。

　　第三，平臺治理的互動性特征。平臺治理的本質(zhì)是提供一個鏈接雙邊或多邊主體的信息共通、資源共享、行動協(xié)同的互動渠道。在傳統(tǒng)政府管理中，由于權(quán)力的高度集中、命令式管控和“官本位”思想等因素的影響，政府官員變得高高在上，脫離民眾，缺乏為人民服務的意識。平臺構(gòu)建和應用打破了傳統(tǒng)科層制的“自上而下”的管理模式，有利于促進政府、社會與公眾點對點、面對面、立體式的隨時隨地連接，進而構(gòu)建一種即時的互動式治理模式。在平臺治理模式下，全體民眾能夠借助平臺上直播訪談、民意征集、信息訂閱等多種途徑，自由地參與互動，直接與政府部門對話，并能在第一時間得到官方回應。這一互動機制有助于重構(gòu)政府、市場、社會三者之間的關(guān)系，使國家治理結(jié)構(gòu)從政府主導轉(zhuǎn)向多元共治，政府借助平臺更好地為民眾服務、對人民負責。平臺治理的互動性不僅體現(xiàn)在政府與民眾以及外部環(huán)境中，也體現(xiàn)在政府內(nèi)部通過流程再造等方式在上下級政府、同級政府和不同部門之間實現(xiàn)協(xié)同治理，增強良性互動。

　　第四，平臺治理的無界性特征。政府借助平臺實現(xiàn)跨業(yè)務、跨部門、跨領(lǐng)域、跨系統(tǒng)的治理協(xié)同與服務供給，是城市無縫治理的數(shù)字化體現(xiàn)。首先，平臺治理的無界性充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)的連接特性，將治理對象、治理要素、治理資源和治理工具有機連接，把城市治理所有信息和要素匯聚在“一張網(wǎng)”中，形成互聯(lián)互通、共治共享、流動暢通的城市治理網(wǎng)絡(luò)體系，使城市治理不再有盲點、堵點和斷點，提升城市治理的連接度、流暢性與高效能。其次，平臺治理的無界性打破以往的部門分割、領(lǐng)域分割和過程分割的治理弊病，樹立無縫隙、一體化和整體性的平臺治理理念與治理體系，形成治理理念與價值、技術(shù)與制度、主體與對象、過程與績效的無縫連接，充分運用各種治理技術(shù)實現(xiàn)城市治理的萬物互聯(lián)與協(xié)同共治。再次，無界性還體現(xiàn)在服務業(yè)務的無邊界上。在平臺治理模式下，平臺的輻射范圍不斷擴展，服務業(yè)務和服務對象不斷增多，有利于打破公共服務的時間、空間與容量限制，實現(xiàn)對公共事務治理與公共服務的全覆蓋。

　　第五，平臺治理的智慧化特征。平臺治理的智慧化特征主要體現(xiàn)為綜合運用數(shù)字技術(shù)、大數(shù)據(jù)和人工智能等技術(shù)，通過治理技術(shù)創(chuàng)新、治理制度變革、治理過程優(yōu)化和治理體系再造等方式系統(tǒng)提升城市治理的智能化、精準化、人本化和效能化水平，改進城市治理品質(zhì)和治理績效。通過大數(shù)據(jù)、算法至上、人工智能等技術(shù)的使用，人類社會能以更精細、智能和高效的方式管理生產(chǎn)和生活，實現(xiàn)人類社會與物理系統(tǒng)的整合。智慧化意味著科學精準的建模和預測，如北京海淀區(qū)在推行垃圾分類政策時，通過“城市大腦”的智能云平臺采集小區(qū)的人口、住戶數(shù)量、入住率、人口密度、建設(shè)完成程度等因素完成數(shù)據(jù)化建模后，就能預測各小區(qū)的垃圾產(chǎn)量[20]。一旦出現(xiàn)臨時突發(fā)事件，平臺可以實時實現(xiàn)規(guī)劃和調(diào)度，第一時間派出最近的處置力量加以解決。

　　總之，平臺治理的數(shù)字化、感知性、互動性、無界性和智慧化特征使其能夠更好地適應數(shù)字時代的技術(shù)要求、治理壓力與民眾需求等綜合挑戰(zhàn)，形成與技術(shù)共進的全新治理模式。平臺治理的這些核心特征也會進一步影響其運作過程與治理效果。

　　三、平臺治理的運作邏輯：基于上?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”的分析

　　平臺治理在全國各地有諸多表現(xiàn)形式，其中上海城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”是平臺治理的典型，透過“一網(wǎng)統(tǒng)管”的分析，可以揭示平臺治理的內(nèi)在運作邏輯。上海是全國較早進行數(shù)字治理探索的城市，2021年5月發(fā)布的《省級政府和重點城市一體化政務服務能力（政務服務“好差評”）調(diào)查評估報告（2021）》以及2020年的《中國城市數(shù)字治理報告（2020）》中，上海均名列第一。根據(jù)規(guī)劃，上海市2025年將在全面推進城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型上取得顯著成效，2035年成為具有世界影響力的國際數(shù)字之都。

　?。ㄒ唬┥虾Ｊ小耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”的創(chuàng)設(shè)與發(fā)展

　　作為平臺治理的典型模式，上海城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”體現(xiàn)了平臺治理的數(shù)字化、感知性、互動性、無界性和智慧化的特征，圍繞“高效處置一件事”，加快系統(tǒng)整合，強化數(shù)據(jù)賦能。2018年，上?！耙痪W(wǎng)通辦”政務服務在全國率先啟動；2020年4月，在“一網(wǎng)通辦”試點基礎(chǔ)上，上海在全市范圍全面啟動并推進城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”。“一網(wǎng)統(tǒng)管”圍繞“管”來實施，即用實時在線數(shù)據(jù)和各類智能方法，及時、精準地發(fā)現(xiàn)問題、對接需求、研判形勢、預防風險，在最低層級、最早時間，以相對最小成本，解決最突出問題，取得最佳綜合效應，實現(xiàn)線上線下協(xié)同高效處置一件事。

　　上?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”的發(fā)展經(jīng)歷了從區(qū)域先行逐步擴大到全局部署的過程。2017年，浦東率先建設(shè)城市運行綜合管理中心，2018年建設(shè)浦東“城市大腦”，積累了“一網(wǎng)統(tǒng)管”的實踐經(jīng)驗。在浦東探索的基礎(chǔ)上，2019年初，為深入貫徹落實習近平總書記關(guān)于城市精細化治理的指示要求，上海市委書記李強提出了“一屏觀全域、一網(wǎng)管全城”的建設(shè)愿景，在全市層面謀劃城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”的雛形。2020年2月，上海發(fā)布《關(guān)于進一步加快智慧城市建設(shè)的若干意見》，明確提出將城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”作為三大建設(shè)重點之一加快推進。2020年4月，《關(guān)于加強數(shù)據(jù)治理促進城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”的指導意見》提出形成城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”在數(shù)據(jù)層面的集中統(tǒng)一管理要求和數(shù)據(jù)管理模式。2020年4月16日，上海市委常委會會議審議通過《上海市城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)三年行動計劃》。為此，上海市專門成立了市級城市運行管理中心，各區(qū)也成立區(qū)級城市運行管理中心負責“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)。

　　上?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”系統(tǒng)目前已匯集50多個部門的185個系統(tǒng)、近千個應用，貫通市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級，覆蓋經(jīng)濟治理、社會治理和城市治理。上?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”的平臺基礎(chǔ)是城運系統(tǒng)，該系統(tǒng)于2019年建成1.0版本，利用大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術(shù)，圍繞城市動態(tài)、城市環(huán)境等五個維度，整合綠化市容、住建、交通等領(lǐng)域22家單位33個專題應用，從而直觀反映城市運行的宏觀態(tài)勢，該系統(tǒng)目前仍處于持續(xù)迭代之中，徐匯區(qū)已應用了城運系統(tǒng)的3.0版本。

　　上?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”體現(xiàn)了平臺治理五大核心特性。上海市結(jié)合無人機、高清攝像頭等設(shè)置了水陸空88萬個“神經(jīng)元”，通過這些神經(jīng)元，有近百類超過510萬個物聯(lián)感知設(shè)備納入該中心，每日產(chǎn)生數(shù)據(jù)超過3400萬條，這體現(xiàn)出平臺治理的“感知性”與“數(shù)字化”；根據(jù)這些神經(jīng)元提供的數(shù)據(jù)進行進一步的挖掘和分析，最終又能應用于“客流監(jiān)測分析”“套牌車核查”“渣土車未蓋頂預警”等智能化城市應用場景，最終達到了實時監(jiān)控、排除風險的實際效果，呈現(xiàn)出“智慧化”的特性。此外，“一網(wǎng)統(tǒng)管”體現(xiàn)了“互動性”，助力上海治理從人力密集型向人際交互型轉(zhuǎn)變。“隨申拍”功能便是最好的例證，市民只要打開“匯治理”小程序，點擊“隨申拍”按鈕，就可以上傳圖像、視頻及文字，隨時上報城市運行中如非機動車亂停放、垃圾亂丟、窨井蓋缺失等問題，上報后相關(guān)管理部門會及時處置。如在防寒潮工作中，徐匯區(qū)市民在通過“一網(wǎng)統(tǒng)管”的“隨申拍”上傳積水易結(jié)冰路段的情況后，后臺系統(tǒng)在第一時間內(nèi)就派單至相關(guān)街道網(wǎng)格員前往現(xiàn)場處置，從而幫助防寒工作做到細節(jié)上的無死角。而在后臺對于同一入口的問題進行精細化的分類，派單相關(guān)人員進行處理，也是“無界性”的重要體現(xiàn)。

　?。ǘ┥虾！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”平臺治理的運作邏輯

　　“一網(wǎng)統(tǒng)管”之所以能夠發(fā)揮數(shù)字化、感知化、互動性、無界性、智慧化的特性，源于其運作中環(huán)環(huán)相扣、彼此支撐的多重運作邏輯。平臺治理的運作主要體現(xiàn)了多重功能集成邏輯、全域系統(tǒng)架構(gòu)邏輯、全面技術(shù)驅(qū)動邏輯和整體流程再造邏輯。

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　　“一網(wǎng)統(tǒng)管”的平臺治理模式構(gòu)建了多重功能集成系統(tǒng)，集精準服務、監(jiān)測預警、決策支持、全程監(jiān)督、協(xié)同辦公五大功能于一體，將原本不同治理領(lǐng)域的業(yè)務和流程統(tǒng)一整合起來，形成一個多功能集成系統(tǒng)。

　　第一，精準服務功能。“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺治理通過平臺、技術(shù)、業(yè)務、數(shù)據(jù)、流程的整合提供更精準、智能和人本化的服務，真正解決城市治理問題，滿足民眾公共服務需求。浦東新區(qū)城市運行綜合管理中心形成一個多角色、自組織、強協(xié)作的平臺治理系統(tǒng)，從人民需求出發(fā)整合數(shù)據(jù)和業(yè)務，政府各個部門在統(tǒng)一的平臺上共享數(shù)據(jù)、統(tǒng)一派單，發(fā)揮市場、社會主體的作用，推動協(xié)同治理。通過場景的整合統(tǒng)籌推進平臺整合，政府從用戶需求出發(fā)，整合集成垃圾分類、養(yǎng)老服務、智慧氣象、渣土治理、群租治理等場景，這些場景都是從人民需求出發(fā)而不是從政府部門職能出發(fā)，有助于精準高效地滿足人民群眾和市場主體的需求，提升政府服務能力，改善服務體驗。

　　第二，監(jiān)測預警功能?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”使城市治理從被動處置型向主動發(fā)現(xiàn)型轉(zhuǎn)變，對敏感指標的監(jiān)測能做到實時變化與跟進，如空氣質(zhì)量指數(shù)、市內(nèi)交通客流量、全市供水量負荷、水質(zhì)達標率等。在防汛工作中，“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺構(gòu)建了一張實時更新的防汛中央地圖，157個水位監(jiān)測點、550個雨量監(jiān)測點以及26個氣象采集點的數(shù)據(jù)信息為居民提供最為安心的保障。此外，在新冠疫情的防控工作中，“一網(wǎng)統(tǒng)管”疾控智慧化系統(tǒng)將疫情防控全面可視化，平臺上的疫情數(shù)據(jù)實時更新，為居民外出提供風險研判，為疫情防控阻擊戰(zhàn)提供數(shù)據(jù)支撐。對公共服務產(chǎn)品數(shù)據(jù)和服務對象數(shù)據(jù)進行全天候動態(tài)化、標準化、通用化監(jiān)測，有助于幫助城市管理者運用數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智慧化的技術(shù)手段，基于大數(shù)據(jù)的預測預警功能，感知社會態(tài)勢，管理痛點和潛在風險，提前進行預防、干預與快速處置，提升風險治理和危機化解能力。

　　第三，決策支持功能。“一網(wǎng)統(tǒng)管”憑借其橫向到邊、縱向到底、互聯(lián)互通的強大功能，正在成為上海市各級黨委、政府決策指揮的得力助手，幫助決策實現(xiàn)從“經(jīng)驗判斷型”向“數(shù)據(jù)分析型”的轉(zhuǎn)變。如臨港新片區(qū)政府就通過人工智能技術(shù)與物聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)整合開發(fā)了一套智能決策系統(tǒng)，在歷史事件數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上進行事件模型的搭建，建立城市事件處置模型，實現(xiàn)上報事件的智能立案、智能派單、智能處置、智能核查。在上海防汛防臺指揮系統(tǒng)，可以通過收集百年來影響較大的臺風數(shù)據(jù)，分析近十年上海主要災害事件的要素，從而在臺風來臨時進行比對，輔助科學決策?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”平臺治理使決策者“有數(shù)可依”“有據(jù)可考”，使城市治理中的日常決策轉(zhuǎn)向精準化、分層化與個性化。借助平臺治理對數(shù)據(jù)的高效處理，政府將能夠在數(shù)據(jù)的支持下制定科學決策，多地已形成的交通大腦、安全大腦、環(huán)境大腦、健康大腦治理平臺有助于推進智慧化決策的全領(lǐng)域覆蓋。

　　第四，全程監(jiān)督功能?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”通過引入數(shù)字化治理，使政府行政行為全程留痕，便于追溯。“一網(wǎng)統(tǒng)管”治理平臺的全程監(jiān)督功能一方面能夠使民眾知曉政府行為的進程，擴展公民監(jiān)督的廣度和深度，使公民能充分發(fā)揮民主監(jiān)督功能，構(gòu)建線上線下全程監(jiān)督體系，形成監(jiān)督合力。另一方面可以讓上下級部門、同級部門和跨部門之間共享信息，能夠?qū)ぷ魇?、不作為和亂作為等行為形成警示作用與監(jiān)督功能，強化政府內(nèi)部的相互監(jiān)督，從而構(gòu)建多元、全程與有效的監(jiān)督系統(tǒng)。而且，平臺治理的數(shù)字化監(jiān)督以客觀數(shù)據(jù)作為衡量標準，在一定程度上能夠避免傳統(tǒng)監(jiān)督的主觀性、隨意性和選擇性，增強監(jiān)督的科學性和完整性?？梢姡耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”治理平臺提供了更為直接、快捷和全面的數(shù)字監(jiān)督渠道，強化政社之間的良性互動，約束政府行為，提升政府行為的法治化和規(guī)范化。

　　第五，協(xié)同辦公功能?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”治理平臺為上海市各級機關(guān)的工作人員提供了在線協(xié)同辦公工具，使組織效能大大提升，尤其體現(xiàn)為給基層工作松綁減負。基層工作通常是煩瑣且艱巨的，在“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺上線之前，徐匯區(qū)某居委會的一個基層工作者，一年多的疫情常態(tài)化核查工作就需要填寫數(shù)萬張表格、打上千個電話。上海市成立“一網(wǎng)統(tǒng)管”輕應用開發(fā)及賦能中心，上線了超過200款輕應用，包括防疫管控、營商管理、協(xié)同辦公等各類應用服務。通過新平臺上的新工具，多項事務無需紙質(zhì)接觸和上門拜訪，五分鐘就可以在線完成，大大提高了工作效率。賦能中心還能滿足基層各種個性化與定制化開發(fā)需求。基層單位用戶可在平臺發(fā)布自己的應用需求，多家入駐平臺的開發(fā)企業(yè)都可積極響應，從而實現(xiàn)對平臺進行定制化的開發(fā)，實現(xiàn)服務資源共享?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”平臺治理有助于推動辦公流程無紙化，整體流程更加暢通無阻，每個環(huán)節(jié)的進度、責任人也能夠清晰追溯，整個政務信息、操作系統(tǒng)的安全保密性也變得更為可控。協(xié)同辦公功能背后是多部門、多系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享，政府職能的科學調(diào)整與設(shè)置，辦事流程的再造和科學化等多方創(chuàng)新?？傊?，上?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”平臺治理的功能集成邏輯順應了20世紀90年代后信息技術(shù)的發(fā)展趨勢，體現(xiàn)了整體性治理理念，契合了從部分走向整體，從破碎走向整合的治理新趨勢。

　　⒉全域系統(tǒng)架構(gòu)

　　為實現(xiàn)多功能集成，“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺治理需要構(gòu)建多個子平臺相互協(xié)作配合的全域系統(tǒng)架構(gòu)，以保障整體平臺的正常運作與功能的有效發(fā)揮。“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺搭建可用最基礎(chǔ)的前臺、中臺、后臺模式的分工來理解。首先，“一網(wǎng)統(tǒng)管”的前臺主要是面向公民和組織的服務平臺，是連接政府與服務對象的互動載體，提供一站式的公共服務，例如政務服務網(wǎng)站、手機端App、微信公眾號等。其次，“一網(wǎng)統(tǒng)管”的后臺是前臺匯集的各種數(shù)據(jù)形成的數(shù)據(jù)庫以及其他支撐服務的核心資源，主要面向政府內(nèi)部的特定平臺運營和管理人員開放。最后，“一網(wǎng)統(tǒng)管”中臺的建設(shè)是最為關(guān)鍵的因素，中臺的智慧和算力，決定了治理的能級和效果。中臺作為前臺與后臺的溝通橋梁，其目的是更好地服務前臺規(guī)模化創(chuàng)新，將后臺資源順滑流向用戶。

　　以徐匯區(qū)“一網(wǎng)統(tǒng)管”為例，其系統(tǒng)建設(shè)中最為顯著的突破點在于中臺建設(shè)。徐匯區(qū)“一網(wǎng)統(tǒng)管”3.0版建設(shè)聚焦于城市運行中心中臺提質(zhì)增效，推動數(shù)據(jù)中臺、業(yè)務中臺、AI中臺有機融合。目前，大多數(shù)平臺采用雙中臺的模式，一個是負責提供數(shù)據(jù)服務、數(shù)據(jù)開發(fā)、數(shù)據(jù)治理等能力的數(shù)據(jù)中臺，另一個是提煉服務和辦公中各個業(yè)務系統(tǒng)線的共同功能需求、打造成組件化的資源包的服務中臺。在數(shù)據(jù)中臺的建設(shè)中，徐匯區(qū)在數(shù)據(jù)歸集共享基礎(chǔ)上實現(xiàn)與各委辦、街鎮(zhèn)的實時對接，達到750.17萬條/小時的平均交換頻率。業(yè)務中臺的建設(shè)則將中臺的“復用”精髓發(fā)揮到極致，打造事件中心、流程中心、調(diào)度中心和再造中心，定義949項事件標準，完善10項業(yè)務監(jiān)管的流程再造。在雙中臺的基礎(chǔ)上，徐匯區(qū)還創(chuàng)新性地搭建了AI中臺，根據(jù)人、物、動、態(tài)、工具五種類型形成290種算法，結(jié)合1197個應用場景形成近25萬個模型[26]。三中臺的建設(shè)確保了事務的流轉(zhuǎn)、處置、調(diào)度和迭代的高效。

　　在前臺、中臺、后臺全域系統(tǒng)架構(gòu)的建設(shè)過程中，上海市與多家科技企業(yè)建立了長期合作關(guān)系，如借助騰訊微搭（WeDa）一站式低代碼平臺、政務微信等平臺能力。這種政企合作模式也是目前平臺治理模式的一個縮影，即政府作為運營方，企業(yè)作為數(shù)字平臺的開發(fā)方，以外包、眾包等方式提供公共服務。這種模式有利于規(guī)避政府信息化建設(shè)部門的技術(shù)能力、經(jīng)費保障有限所帶來的不利因素，同時利用互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)密集型企業(yè)在數(shù)據(jù)和技術(shù)上的優(yōu)勢。科技企業(yè)除了能參與公共服務提供外，還可以主動參與政策制定與標準設(shè)置。2019年12月26日，由中國信息通信研究院和阿里巴巴牽頭，多家單位參與編寫發(fā)布的《數(shù)字政務服務平臺技術(shù)及標準化白皮書》中，提出了數(shù)字政務服務平臺標準，為各省數(shù)字政府建設(shè)提供了重要參考。

　?、橙婕夹g(shù)驅(qū)動

　　“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺治理體現(xiàn)了強大的全面技術(shù)驅(qū)動邏輯。平臺治理的關(guān)鍵技術(shù)內(nèi)核是物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈、5G、云計算等技術(shù)，它們貫穿于上海城市運行體系在建的三大機制中，即城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型與數(shù)字孿生感知端建設(shè)的雙向促進機制、城運數(shù)據(jù)集成與產(chǎn)業(yè)高效應用相互帶動機制、新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與城市公共數(shù)字基座相互融合機制，真正實現(xiàn)數(shù)據(jù)、算力、算法在政府治理的每一個重要場景中不缺位[28]。三大機制中的數(shù)字孿生城市和城市公共數(shù)字基座的建設(shè)都與物聯(lián)網(wǎng)管理平臺息息相關(guān)。上海通過布設(shè)的五百多萬個物聯(lián)感知設(shè)備，打造了千萬級的社會治理神經(jīng)元感知節(jié)點。利用超大規(guī)模神經(jīng)元網(wǎng)絡(luò)和云反射弧，實現(xiàn)了物理數(shù)據(jù)以及情感行為數(shù)據(jù)的識別和收集，讓人、物、系統(tǒng)的活動高度信息化和數(shù)字化。上?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”市域物聯(lián)網(wǎng)運營中心是全國首家正式啟用的市域物聯(lián)網(wǎng)運營中心，它統(tǒng)籌上海全市物聯(lián)感知基礎(chǔ)設(shè)施的有序建設(shè)。物聯(lián)網(wǎng)在城市運行和城市治理中發(fā)揮著重要作用。煙感、燃氣、水質(zhì)監(jiān)測等涉及民生服務、公共安全的物聯(lián)感知設(shè)備發(fā)揮排除社區(qū)安全隱患的重要功能。通過物聯(lián)感知設(shè)備，不僅可以實時監(jiān)測消防車道占用情況，實現(xiàn)告警精準推送、處置流程全程監(jiān)管；還可以遠程實時監(jiān)控，如果有電瓶車進入樓道或居民區(qū)過道，小區(qū)物業(yè)就會及時收到警報。

　　上海市城運數(shù)據(jù)集成與產(chǎn)業(yè)高效應用相互帶動機制與促進數(shù)據(jù)分析與應用的產(chǎn)業(yè)發(fā)展息息相關(guān)，這些產(chǎn)業(yè)包括人工智能、云計算等?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”的廣泛應用能夠促進人工智能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以上海市玻璃幕墻的巡檢為例便可看出。上海是全球玻璃幕墻最多的城市之一，很多玻璃幕墻面臨老化等風險。長寧區(qū)江蘇路街道借助人工智能+“一網(wǎng)統(tǒng)管”開發(fā)的“智能巡屏”等功能，給一塊塊玻璃建設(shè)好“數(shù)字地圖”，從而根據(jù)周邊氣候等30個風險因子精準分類監(jiān)管，守護市民的“頭頂安全”。再如，“一網(wǎng)統(tǒng)管”還促進了區(qū)塊鏈等新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。2020年8月，楊浦區(qū)首次明確優(yōu)先考慮運用區(qū)塊鏈技術(shù)為“一網(wǎng)統(tǒng)管”等城市治理項目賦能，推動區(qū)塊鏈技術(shù)在政府各部門信息化建設(shè)項目中“能用盡用”[29]。由于區(qū)塊鏈技術(shù)具有分布式、共識、加密等特點，數(shù)據(jù)與信息在區(qū)塊共享時，不會因多次傳輸、提取和使用而發(fā)生信息被篡改，楊浦區(qū)將其應用到政務場景，能進一步利用區(qū)塊鏈的技術(shù)優(yōu)勢，賦予城市數(shù)字治理更多可能性。

　　平臺治理的全面技術(shù)驅(qū)動要注意以下兩點。其一，重視對專業(yè)技術(shù)人才的引進與培養(yǎng)。平臺治理運用5G、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、人工智能、云計算等較為復雜的通信和數(shù)字技術(shù)，但現(xiàn)階段政府部門尤其是基層部門的專業(yè)技術(shù)人才卻十分缺乏，難以滿足平臺長期智慧化建設(shè)的需要，因此勢必要注重鼓勵技術(shù)的進步與技術(shù)人才的吸納。這不僅需要政府在數(shù)字技術(shù)層面有更多的資金投入，也需要有意識地強化技術(shù)人才梯隊的建設(shè)，健全人才引進機制、培訓常態(tài)化機制等等。其二，注重保障數(shù)據(jù)安全。大數(shù)據(jù)的大規(guī)模使用使個人隱私信息被泄露的風險大大增加，原本只在一個政府部門內(nèi)部使用的個人信息，現(xiàn)在被擴大到不同區(qū)域、不同部門之間共享使用。由此個人隱私信息很容易被獲取，商家也可能通過各種非法手段獲取信息以盈利。為此，政府在采集和應用數(shù)據(jù)時應更加注重對個人信息的保護，如在收集個人信息前務必獲得個人許可等。與此同時，要健全對數(shù)據(jù)使用者承擔責任的法律法規(guī)的建設(shè)，對政府內(nèi)部進行有效的監(jiān)督與管理。

　?、凑w流程再造

　　上海市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”不僅是技術(shù)手段創(chuàng)新，更是管理模式創(chuàng)新、行政方式重塑、體制機制變革[31]。現(xiàn)階段的政務服務不是一個部門或地區(qū)的單打獨斗，而是多部門、多層級、多區(qū)域的協(xié)同合作。在此背景下，“一網(wǎng)統(tǒng)管”提出要對跨部門、跨層級和跨區(qū)域的辦事流程進行整體性重構(gòu)，以線上信息流、數(shù)據(jù)流倒逼線下業(yè)務流程優(yōu)化創(chuàng)新。對跨層級之間的協(xié)調(diào)分工和相互配合，上海城市運行管理服務平臺建立了“三級平臺、五級應用”的運作體系，讓城市運行有了“大腦”支撐，區(qū)里有“中腦”，街鎮(zhèn)有“小腦”，村居也有了“微腦”。三級平臺主要是市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級，市級平臺為全市提供統(tǒng)一規(guī)范和標準，區(qū)級發(fā)揮樞紐和支撐功能，強化本區(qū)域個性化應用的開發(fā)和疊加能力，街鎮(zhèn)則妥善處理本轄區(qū)的具體治理問題。五級應用是在市級、區(qū)級、街鎮(zhèn)應用的基礎(chǔ)上，進一步細化覆蓋到網(wǎng)格應用、小區(qū)樓宇應用等領(lǐng)域。

　　在跨部門和跨區(qū)域協(xié)同上，上海市通過對申請條件、申報方式、受理模式、審核程序、方針方式和管理架構(gòu)實行“六個再造”，從而實現(xiàn)部門業(yè)務協(xié)同能力和服務水平的全面提升。改革前最大的問題在于信息不能有效共享，一些政府部門將自己所掌握的數(shù)據(jù)和信息視為部門財產(chǎn)，不愿互相共享，從而形成政府各部門、各層級間的信息壁壘?？绮块T、跨層級和跨區(qū)域的整體流程再造進一步打破了行政壁壘、信息割裂和流程斷裂，讓不同地域、不同部門和不同業(yè)務的工作人員達成有效的溝通、共享和協(xié)作，實現(xiàn)地域之間、部門之間和上下層級的一體化與無縫隙對接。這也符合林登提出的“無縫隙政府”理念，以一種整體的而不是各自為政的方式提供服務，打破傳統(tǒng)的部門界限和公共服務功能分割局面，充分整合行政管理資源，將各個部門及職能進行無縫隙銜接，提高服務供給效能。

　　在平臺治理的整體流程再造中，需要注重以下兩點。其一，在現(xiàn)階段的政務服務流程中，采用的多是政府視角而非公眾視角，行政化、封閉化問題較為嚴重。如何優(yōu)化公民的用戶體驗，優(yōu)化與用戶連接的應用開發(fā)，是值得探討的課題。其二，政府的流程再造必然會對組織結(jié)構(gòu)造成一定的影響，原來勞動密集型的社會管理會越來越向技術(shù)密集型過渡，低效勞動越來越被排斥，這在客觀上導致原來的中間層被削弱或走向消亡，組織形態(tài)由“尖型”變?yōu)椤氨庑汀?。這一方面可能會造成部分公務員退出原來的崗位，另一方面又對全體公務員的決策和管理能力都提出了更高要求。相較于直面市場、參與市場競爭、優(yōu)勝劣汰的企業(yè)，政府自身不具備較高的敏捷性與靈活性，因此完成這一干部隊伍的能力轉(zhuǎn)型顯然也是艱難的長期任務。

　　總之，上海“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺治理整體流程再造的目的在于，通過技術(shù)實現(xiàn)治理過程的科學分解、治理部門的有效協(xié)同、治理流程的刪繁就簡、公共服務體驗的升級迭代，全面實現(xiàn)治理過程的科學化、精準性、智能化與人本化，適應城市數(shù)字化發(fā)展與治理的轉(zhuǎn)型要求，打造整體性、一體化與無縫隙的科學治理平臺體系。

　　四、數(shù)字時代平臺治理的效度與限度

　　平臺治理的效度可從理論與實踐價值來分析。從理論價值觀之，平臺治理與網(wǎng)絡(luò)化治理、整體性治理、數(shù)字化治理一脈相承，同時又為技術(shù)治理開拓了新的理論空間。多重功能集成邏輯強調(diào)整合不同治理領(lǐng)域的業(yè)務功能，本質(zhì)上是以需求為基礎(chǔ)的整體主義的深化；全域系統(tǒng)架構(gòu)邏輯嵌入治理模式，通過前中后臺的相互協(xié)作，尤其是中臺的智慧和算力的發(fā)揮，保障整體平臺的正常運作；全面技術(shù)驅(qū)動邏輯體現(xiàn)了對數(shù)字化變革的重點關(guān)注；整體流程再造邏輯中跨部門、跨層級、跨區(qū)域的模式延續(xù)了協(xié)同政府這一網(wǎng)絡(luò)化治理的發(fā)展趨勢。

　　從實踐價值來看，平臺治理為政府數(shù)字化治理轉(zhuǎn)型提供了實踐指南，提升了治理速度、治理精細度、治理滿意度和治理效能。在事務處理與響應速度上，平臺治理使辦事流程更為精簡敏捷，構(gòu)建政府、社會與公眾點對點、面對面、立體式的即時互動式治理模式，能在第一時間回應公民訴求、應對情勢變化。在治理精細度上，平臺治理通過大數(shù)據(jù)、人工智能和算法算力等完成精準建模與預測，在科學決策的基礎(chǔ)上力求使政務服務更有溫度，更加分層化與個性化。在治理滿意度上，平臺治理有效識別了公民的痛點與癢點，周到的服務讓公民跑腿辦事的次數(shù)減少，全天候的監(jiān)測預警讓公民安全更有保障，全程化的監(jiān)督強化了政民之間的良性互動。在治理效能上，平臺治理整合了管理資源，減少了部門和區(qū)域間的協(xié)作成本，通過線上平臺和一系列簡單易用的輕應用、小程序，為基層工作節(jié)約了大量的人力成本和財政成本。

　　平臺治理盡管有其理論突破與實踐進展，但其仍存在一定的局限性，需要重點解決以下三個問題：其一，平臺治理帶來的部門、區(qū)域和主體的協(xié)同問題，這是多中心治理中難以回避的核心問題，主要表現(xiàn)為成本、沖突、問責上的不確定性。在共同協(xié)作的過程中，依據(jù)什么規(guī)則分攤成本才不會影響公平和效率？各部門由于部門私利導致利益沖突時，應該如何加以解決，是否需要其他機構(gòu)居中調(diào)解？在協(xié)作效果不佳和陷入困境時，問責對象和責任分擔應該如何劃分？其二，平臺治理中的數(shù)字鴻溝問題，即政府、企業(yè)和公民之間由于掌握的信息不對等所帶來的數(shù)字化不平等。數(shù)字鴻溝既可能體現(xiàn)在政府平臺治理中不同治理主體數(shù)字化服務能力的差異，也可能體現(xiàn)為城市地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)和落后地區(qū)的數(shù)字化發(fā)展的不平衡，還可能體現(xiàn)為不同教育、文化背景以及財富程度群體的數(shù)字化發(fā)展能力的鴻溝。其三，平臺治理的技術(shù)至上主義傾向。平臺的運作歸根結(jié)底依賴的是技術(shù)手段，是一種工具理性而非價值理性，這可能會導致對治理中其他有效工具的忽視，如市場化手段、工商管理技術(shù)、社會化手段等。平臺治理的大數(shù)據(jù)思維方式還可能在潛移默化中催生一種過度解讀與主觀偏差、過度信仰與依賴的傾向[36]。例如，在運用大數(shù)據(jù)進行預測時，就可能產(chǎn)生“判斷和懲罰人的潛在行為”這一傾向，從而影響公平公正。決策者需要認識到“大數(shù)據(jù)提供的不是最終答案，只是參考答案，為我們提供暫時的幫助，以便等待更好的方法和答案出現(xiàn)”，不能“為數(shù)據(jù)而數(shù)據(jù)”。

　　總之，本文考察了平臺治理作為政府數(shù)字化治理新模式的理論演進與實踐探索歷程，歸納了平臺治理的五大核心屬性，并以上?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”為例，揭示了平臺治理的四大運作邏輯，最后總結(jié)了平臺治理模式的理論與實踐價值及其限度。目前，我國正處于“十四五”的開局之年，處于加快數(shù)字化發(fā)展、建設(shè)數(shù)字中國的新階段，平臺治理模式的提出能夠為建設(shè)高效協(xié)同的數(shù)字政府、加快政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供新的思路，進而推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，讓人民群眾在信息化發(fā)展中有更多獲得感、幸福感和安全感。

　　陳水生（1980—），男，復旦大學國際關(guān)系與公共事務學院教授，主要研究方向為城市治理、公共政策與行政改革。

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