2023年1月10日，復(fù)旦大學(xué)數(shù)字與移動治理實驗室聯(lián)合國家信息中心數(shù)字中國研究院發(fā)布了“2022年度中國開放數(shù)林指數(shù)”和《中國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放報告》(含省域版和城市版)。

　　開放數(shù)據(jù)，蔚然成林，“中國開放數(shù)林指數(shù)”是我國首個專注于評估政府?dāng)?shù)據(jù)開放水平的專業(yè)指數(shù)，由復(fù)旦大學(xué)數(shù)字與移動治理實驗室制作出品。自2017年首次發(fā)布以來，定期對我國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放水平進行綜合評價，精心測量各地“開放數(shù)木”的繁茂程度和果實價值，助推我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放生態(tài)體系的建設(shè)與發(fā)展。2018年以來，“中國開放數(shù)林指數(shù)”為國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室信息化發(fā)展局監(jiān)測我國公共信息資源開放情況提供數(shù)據(jù)支持。

　　平臺數(shù)量持續(xù)增長

　　截至2022年10月，我國已有208個省級和城市的地方政府上線了政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺，其中省級平臺21個(含省和自治區(qū)，不包括直轄市和港澳臺)，城市平臺187個(含直轄市、副省級與地級行政區(qū))。目前，我國74.07%的省級(不含直轄市)和55.49%的城市(包括直轄市、副省級與地級行政區(qū))已上線了政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺。

　　與2021年下半年相比，新增15個地方平臺，其中包含1個省級平臺和14個城市平臺，平臺總數(shù)增長約8%。全國地級及以上政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺數(shù)量持續(xù)增長，從2017年的20個到2022下半年的208個。

　　截至2022年10月，全國各省域政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺的整體上線情況如下圖所示。平臺包括省(自治區(qū))本級和省內(nèi)下轄地市，圖中顏色越深，代表該省域政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺的整體上線程度越高。目前，廣東省、廣西壯族自治區(qū)、江蘇省、江西省、山東省、四川省與浙江省的省(自治區(qū))本級和下轄所有地市都已上線了數(shù)據(jù)開放平臺(圖中顯示為全境深綠色的省域)。從整體上看，東南沿海和中部地區(qū)的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺已經(jīng)基本相連成片。

　　數(shù)林獎項出現(xiàn)黑馬

　　報告展示了2022年度全國省域開放數(shù)林的指數(shù)分值、排名和等級。山東省和浙江省的綜合表現(xiàn)最優(yōu)，獲得省域“數(shù)開繁盛”大獎;貴州省也總體表現(xiàn)優(yōu)秀，獲得省域“數(shù)開成蔭”獎。在四個單項維度上，山東省在利用層位列第一，浙江省在準備度和數(shù)據(jù)層位列第一，貴州省在平臺層位列第一。

　　報告還展示了2022年度全國城市開放數(shù)林的指數(shù)分值、排名和等級。德州市和杭州市的綜合表現(xiàn)最優(yōu)，獲得城市“數(shù)開繁盛”大獎，與去年相比進步迅速，成為年度“黑馬”;上海市、日照市、青島市也表現(xiàn)優(yōu)秀，獲得城市“數(shù)開成蔭”獎。在四個單項維度上，全國所有187個城市中，上海市在準備度、平臺層和利用層上都位列第一，德州市在數(shù)據(jù)層位列第一。

　　四個直轄市開放數(shù)林指數(shù)分值和排名如下表所示，上海市綜合表現(xiàn)最優(yōu)，位列第一。

　　副省級開放數(shù)林指數(shù)排名前十的地方如下表所示，杭州市綜合表現(xiàn)最優(yōu)，位列第一，青島市和深圳市也表現(xiàn)優(yōu)異。

　　地級開放數(shù)林指數(shù)排名前十的城市如下表所示，德州市綜合表現(xiàn)最優(yōu)，位列第一，日照市、煙臺市、濰坊市和溫州市等地也表現(xiàn)優(yōu)異。

　　整體上，在省域中，山東省與浙江省持續(xù)保持在“第一數(shù)級”的領(lǐng)先地位，山東省的省本級和下屬地市近年來齊心協(xié)力持續(xù)進步，今年首次名列全國第一;在城市中，部分中小城市異軍突起，實現(xiàn)了超越，如德州市與日照市進入了前五。與此相對應(yīng)的是部分傳統(tǒng)強市出現(xiàn)了上升瓶頸，進步較小甚至有些許退步。

　　沒有躺贏，都是天道酬勤。這些進步較大的地方，主要得益于當(dāng)?shù)卣畬?shù)據(jù)開放工作長期持續(xù)的重視和積累，不斷優(yōu)化和提升了數(shù)據(jù)開放工作的方向與方法。還有一些進步迅速的城市除了依靠自身努力，還得益于省級層面對地市在政策、管理和技術(shù)多個方面的統(tǒng)籌推動和賦能助力，最終實現(xiàn)了省市雙贏。

　　數(shù)據(jù)開放是場馬拉松

　　數(shù)據(jù)開放是一場馬拉松，而不是速滑賽，不在于一個地方是否跑得早、跑得急，而在于這個地方能否跑得長、跑得久，能持續(xù)穩(wěn)定地向社會提供優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)，并堅持不懈地推動開放數(shù)據(jù)的開發(fā)利用。報告繼續(xù)通過“數(shù)林匹克”四年累計分值，反映一個地方在過去四年(2019年-2022年)開放數(shù)據(jù)的持續(xù)水平。

　　報告展示了2019-2022省域“數(shù)林匹克”累計分值排在前十名的地方，浙江省分值最高，其次是山東省、貴州省和廣東省。

　　報告還展示了2019-2022城市“數(shù)林匹克”累計分值排在前二十名的地方，上海市分值最高，其次是深圳市、青島市、貴陽市和濟南市，分值都在220分以上。

　　指標體系動態(tài)調(diào)整

　　開放數(shù)林指數(shù)邀請國內(nèi)外政界、學(xué)術(shù)界、產(chǎn)業(yè)界七十余位專家共同參與，組成“中國開放數(shù)林指數(shù)”評估專家委員會，以體現(xiàn)跨界、多學(xué)科、第三方的專業(yè)視角，并每年根據(jù)最新發(fā)展態(tài)勢和重點難點問題進行動態(tài)調(diào)整。2022年起，開放數(shù)林指數(shù)由每年評估兩次，調(diào)整為上半年公布當(dāng)年經(jīng)調(diào)整后的指標體系初步框架，下半年發(fā)布評估結(jié)果及標桿案例。

　　針對我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作目前仍存在不充分、不協(xié)同、不平衡、不可持續(xù)等問題和挑戰(zhàn)，2022年開放數(shù)林指標體系重點圍繞協(xié)同聯(lián)動、普惠包容、精準務(wù)實、安全保護、持續(xù)長效等基本理念和方向，由政府?dāng)?shù)據(jù)逐步向公共數(shù)據(jù)擴展，聚焦企業(yè)注冊登記、交通、氣象與衛(wèi)生等四個重點領(lǐng)域，特別關(guān)注各地數(shù)據(jù)開放工作的整體性和協(xié)同性、數(shù)據(jù)開放的無歧視原則、安全保護與依法合規(guī)利用、以及數(shù)據(jù)開放工作的重點聚焦和持續(xù)發(fā)展，繼續(xù)對數(shù)據(jù)開放的準備度、平臺層、數(shù)據(jù)層和利用層四個維度開展評估。其中，準備度是“數(shù)根”，是數(shù)據(jù)開放的基礎(chǔ);平臺層是“數(shù)干”，是數(shù)據(jù)開放的樞紐;數(shù)據(jù)層是“數(shù)葉”，是數(shù)據(jù)開放的核心;利用層是“數(shù)果”，是數(shù)據(jù)開放的成效。

　　2022中國開放數(shù)林指數(shù)評估指標體系

　　(省域)

　　2022中國開放數(shù)林指數(shù)評估指標體系

　　(城市)

　　開放數(shù)林中的“啄木鳥”——體驗官

　　值得一提的是今年的評估過程中在平臺層首次引入了體驗官。數(shù)據(jù)開放平臺是直接服務(wù)于用戶的第一“界面”，各種功能的建設(shè)運營歸根到底是為了給數(shù)據(jù)利用者帶來更好的體驗。平臺做得怎么樣、有沒有用、好不好用，用戶比管理方更有發(fā)言權(quán)。

　　在之前的評估中，觀察員會按照經(jīng)過專家委研討和調(diào)整之后確定的指標體系，比照著這個“理想中的好平臺”，對現(xiàn)實中的各個平臺進行評測，雖然在指標的設(shè)計中已經(jīng)努力融入了用戶的視角，但與真正的用戶體驗之間可能還有一段距離。

　　為了走完這一段距離，今年報告在評估方法上真正把用戶請了進來，也就是新增的“體驗官”。這些體驗官都對數(shù)據(jù)開放和利用有著濃厚的興趣，但同時又對數(shù)據(jù)開放平臺不那么了解，是平臺的“小白”用戶，他們其實是多數(shù)開放數(shù)據(jù)平臺的用戶的寫照，這些人或許是數(shù)據(jù)領(lǐng)域的愛好者甚至專家，但并非使用數(shù)據(jù)開放平臺的專家，當(dāng)然也完全沒有必要成為平臺專家，因此也常常會因為平臺功能和運營上的“缺陷”而受阻。

　　因此，在實際測評過程中，這些“體驗官”們并沒有被布置任何必須評估或者不能評估的指標，而只是被安排了數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)(在平臺上找到數(shù)據(jù))和數(shù)據(jù)獲取(從平臺上拿到數(shù)據(jù))兩個大方向上的任務(wù)，然后在這兩個大方向下，體驗官們可以以一種“打怪通關(guān)”完成任務(wù)的形式去探索和體驗平臺的各項功能和實際運營水平。他們發(fā)現(xiàn)的“缺陷”可能是學(xué)術(shù)論文中都還未被發(fā)現(xiàn)的，也可能是專家們都還沒有注意到的，但卻實實在在地影響了用戶的體驗。同樣，有些平臺開發(fā)的一些能明顯提升用戶體驗的“小創(chuàng)新”，往往也是文獻資料無法告訴我們的，卻被我們的體驗官找出來了。

　　開放數(shù)林中的驚喜與失望

　　“中國開放數(shù)林指數(shù)”發(fā)布至今已六年。六年來，社會各界對利用公共數(shù)據(jù)的需求日益增長，我國各級各地政府對數(shù)據(jù)開放工作的重視程度和推進力度也不斷提升，全國各地政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺數(shù)量顯著增加，數(shù)據(jù)開放數(shù)量與容量也已初具規(guī)模，數(shù)據(jù)開放已成為數(shù)字政府建設(shè)的重要組成部分，“開放數(shù)據(jù)，蔚然成林”的愿景正在逐步實現(xiàn)。

　　在2022年度的評測中，指數(shù)制作方明顯發(fā)現(xiàn)了一些驚喜之處：

　　一是越來越多的地方制定了專門的年度數(shù)據(jù)開放工作計劃，并列明了計劃開放的數(shù)據(jù)集名稱和字段，同時規(guī)定了各項工作計劃的完成時間，對具體實踐具有較強的指導(dǎo)和監(jiān)督作用。例如，浙江省公布了包含下轄地市的開放清單，并在清單中明確列出了數(shù)據(jù)來源、數(shù)據(jù)字段、開放屬性、更新時間等具體內(nèi)容。

　　二是部分省域和地市，如山東省、江蘇省以及杭州市、日照市等10多個地方將數(shù)據(jù)開放寫入當(dāng)年政府工作報告中，體現(xiàn)出這些地方對數(shù)據(jù)開放工作的重視程度。

　　三是大多數(shù)平臺在平臺功能方面越做越好，雖然評測的標準逐年提高，但各地的表現(xiàn)也越來越好，例如數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)預(yù)覽相關(guān)的功能。

　　四是企業(yè)注冊登記、交通、 氣象和衛(wèi)生四個重點領(lǐng)域開放的數(shù)據(jù)集在質(zhì)量上優(yōu)于整體開放數(shù)據(jù)集的平均質(zhì)量，尤其是一些中小城市開放出了更多更高質(zhì)量的數(shù)據(jù)。

　　五是多數(shù)城市除了開放政府部門的數(shù)據(jù)外，也開始開放來自國企與事業(yè)單位的公共數(shù)據(jù)。

　　六是各地組織了更多、更豐富的促進開放數(shù)據(jù)利用的活動，如線上征集數(shù)據(jù)需求，線下組織推廣宣傳活動等，對擴展數(shù)據(jù)開放影響力，提升社會利用數(shù)據(jù)參與度具有重要作用，例如，上海SODA大賽設(shè)置了英雄帖，讓企業(yè)參與到賽事組織中，提供數(shù)據(jù)，發(fā)布賽題，從而使開放數(shù)據(jù)比賽產(chǎn)出的成果更有針對性與現(xiàn)實意義。

　　與此同時，在評測過程中也仍然有一些失望之處：

　　一是雖然越來越多的地方出臺了法規(guī)政策，有些甚至已經(jīng)形成了完備的數(shù)據(jù)開放法規(guī)政策體系，但其中對實際工作能起到關(guān)鍵務(wù)實的推動作用的內(nèi)容還不多，例如，缺少對社會各主體平等無歧視獲取數(shù)據(jù)、對社會主體權(quán)益進行保護等方面作出具體要求。

　　二是一些地方虛假地應(yīng)付用戶，做表面工夫。如：有些地方平臺上對用戶所有的反饋都采用模板式的回應(yīng)，在用戶請求開放的是平臺上已經(jīng)提供的數(shù)據(jù)時，仍回復(fù)“您的需求已經(jīng)收到，會考慮加入到未來的開放清單”;有些地方開放的數(shù)據(jù)實際質(zhì)量低，甚至以虛假的、無法理解的數(shù)據(jù)填充內(nèi)容;甚至有些平臺將一些數(shù)據(jù)列為有條件開放，但實際上是不開放的。也有部分平臺不夠穩(wěn)定，經(jīng)常會現(xiàn)無法訪問、頁面卡死等問題。

　　三是有些過去表現(xiàn)優(yōu)秀的地方未能持續(xù)進步，甚至出現(xiàn)倒退，主要體現(xiàn)在開放優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)、保持數(shù)據(jù)可持續(xù)性等方面。

　　四是各地真正落地的利用成果不多，尤其是缺少一些真正能滿足社會需求且功能體驗較好的優(yōu)質(zhì)成果。

　　開放數(shù)林的護林員們有話說

　　最后，負責(zé)評估四個維度的負責(zé)人有一些話想對各地開放數(shù)據(jù)平臺的管理部門說：

　　準備度：準備度體現(xiàn)了各地的基礎(chǔ)扎實程度。數(shù)據(jù)開放是一項長期性、持續(xù)性的工作，基礎(chǔ)牢固決定了數(shù)據(jù)開放能夠走的遠、走的穩(wěn)。同時，準備度也是最容易讓“文本”流于形式的維度，否則會成為“空中樓閣” 而無法落地。因此，識別“文本游戲”，挖掘“真刀實槍”的制度是準備度評估一直在努力的方向，也希望各地求真務(wù)實，在數(shù)據(jù)開放實踐的“前端”打好基礎(chǔ)，為數(shù)據(jù)開放更好的產(chǎn)出，增質(zhì)提效提供保障。

　　平臺層：平臺層應(yīng)該是各地最容易提升的維度，同樣也是最容易做表面文章進行糊弄的維度。一些地方的政府部門可能以為照搬其他地方的平臺框架或者完全外包給技術(shù)公司就萬事大吉了，沒有給予足夠的重視和投入，最終造就了一批無人問津的“僵尸平臺”。更好地區(qū)分“花架子”與“真功夫”是平臺層評估一直在努力的方向，也希望地方平臺能更加重視平臺運營和用戶體驗，真正服務(wù)好數(shù)據(jù)利用者。

　　數(shù)據(jù)層：各地方開放的數(shù)據(jù)不在于多，最重要的還是要將精力放在開放滿足用戶需求的、高質(zhì)量的數(shù)據(jù)上，并對這些數(shù)據(jù)及時更新與描述說明。盡可能擴大無條件開放的范圍，對于必須要有條件才能開放的數(shù)據(jù)則應(yīng)該清楚列明條件。哪怕開放的數(shù)據(jù)不多，也能夠切實推動地方的數(shù)字化發(fā)展。靜態(tài)、不更新的數(shù)據(jù)建議也要及時存檔留存，讓用戶能夠更快、更方便的發(fā)現(xiàn)與獲取高質(zhì)量、最新的或歷史的數(shù)據(jù)。

　　利用層：利用層應(yīng)該是最能體現(xiàn)“實踐見真章”的維度，開放出來的數(shù)據(jù)好不好，要看有沒有人用，有沒有產(chǎn)生好的利用成果，以及有沒有釋放出公共數(shù)據(jù)的價值。我們發(fā)現(xiàn)有些地方并不是沒有人利用數(shù)據(jù)，而是沒有開放出真正有需求的數(shù)據(jù)，也就沒法產(chǎn)出好的利用成果。我們還發(fā)現(xiàn)有些成果可能是政府自己“造”出來的了，民眾“無感”，也不會真正落地，成了“自娛自樂”和“紙上談兵”。滿足需求、解決問題、釋放價值、提升感受，既是公共數(shù)據(jù)開放利用的追求，也是利用層評估不斷努力的方向，希望各地能讓社會公眾廣泛參與進來，讓他們來做出更多真正“接地氣”的好應(yīng)用。

　　期待中國開放數(shù)林能夠成長為一片枝杈相連、萬木爭榮、精耕細作、遮陽擋雨、生生不息的森林。