一、引言

　　隨著跨域治理（cross-boundary governance）這一公共管理熱點(diǎn)問題研究的不斷深入，跨域協(xié)同成為無縫隙政府、協(xié)同治理、整體性治理等公共管理理論聚焦研究的前沿議題。通過文獻(xiàn)梳理，傳統(tǒng)跨域治理理論對(duì)于“域”有基于組織邊界和行動(dòng)者維度的界定、基于地理空間維度的界定，還有綜合上述兩種“域”內(nèi)涵的整合性界定。[1]在政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域研究中，“跨域”概念通常在“跨越組織邊界、跨越信息系統(tǒng)邊界”這個(gè)意義上使用，即建立在跨政府組織邊界的系統(tǒng)和流程的電子集成基礎(chǔ)上。[2] [3]根據(jù)電子政務(wù)互操作性的相關(guān)研究，“跨域”層次除了政府機(jī)構(gòu)水平維度、垂直維度以及政府內(nèi)外的邊界，還可劃分為不同文化或時(shí)區(qū)構(gòu)成的地理邊界，技術(shù)、管理、認(rèn)知和經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異造成的發(fā)展水平邊界等。[4] [5]由此可見，“域”的概念具有多個(gè)維度、多個(gè)層次。然而，結(jié)合政務(wù)服務(wù)實(shí)證語(yǔ)境對(duì)于“域”的規(guī)范化界定還存在研究欠缺，特別是隨著信息通信技術(shù)在政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用及其帶來的政務(wù)服務(wù)治理模式變革的影響，這似乎在提醒我們有必要重新檢視政務(wù)服務(wù)跨域協(xié)同的前提條件和策略選擇。

　　在綜合跨域治理理論和政務(wù)服務(wù)相關(guān)研究基礎(chǔ)上，本文對(duì)政務(wù)服務(wù)跨域治理中“域”的概念分別從“組織域”和“信息系統(tǒng)域”維度作進(jìn)一步延展。一是跨組織域?？缃M織域包括政府內(nèi)部的跨部門、跨層級(jí)、跨區(qū)域以及政府外部的企業(yè)、社會(huì)機(jī)構(gòu)等。需要指出的是，我國(guó)政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域除了傳統(tǒng)的跨部門、跨層級(jí)等固有模式，兩個(gè)跨域治理現(xiàn)象需要格外關(guān)注。首先，政務(wù)服務(wù)治理格局逐步呈現(xiàn)跨區(qū)域特征。其原因在于，隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化程度日益加快，單一地域的政府部門已經(jīng)難以完全滿足企業(yè)和群眾日益增長(zhǎng)的政務(wù)服務(wù)需求，客觀上推動(dòng)了不具有行政隸屬關(guān)系的多政府之間日益緊密的協(xié)作。其次，政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域的多元治理形態(tài)不斷豐富。除了政府作為主要的政務(wù)服務(wù)治理主體，企業(yè)和社會(huì)機(jī)構(gòu)也更加積極地參與到與政府協(xié)作治理的公共價(jià)值創(chuàng)造過程中，政企社協(xié)同治理的形式不斷創(chuàng)新。二是跨信息系統(tǒng)域。數(shù)字化轉(zhuǎn)型趨勢(shì)下，除在上述跨“組織域”層次上，跨域協(xié)同日益顯現(xiàn)為破解既有信息系統(tǒng)域“碎片化”問題的挑戰(zhàn)。依據(jù)機(jī)構(gòu)職能建立起來的縱向信息系統(tǒng)促進(jìn)了中央至地方跨層級(jí)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的歸集和流動(dòng)，[6]同時(shí)，信息系統(tǒng)域之邊界也映射出依賴于各個(gè)系統(tǒng)存在的政務(wù)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)壁壘等問題。數(shù)字化轉(zhuǎn)型視域下，跨域協(xié)同的核心特征即是數(shù)據(jù)的共享利用以創(chuàng)造公共價(jià)值。為此，將數(shù)據(jù)資源從其依賴的信息系統(tǒng)高效調(diào)用、按需供給和共享互任的制度機(jī)制，促進(jìn)面向服務(wù)需求的數(shù)據(jù)流動(dòng)與業(yè)務(wù)流程的有機(jī)統(tǒng)一，成為政務(wù)服務(wù)跨域治理的關(guān)鍵。

　　實(shí)踐層面，政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”是跨域治理的一種具象化表現(xiàn)，作為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型關(guān)鍵應(yīng)用場(chǎng)域的價(jià)值功能初步顯現(xiàn)。[7]近年來，政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”高頻事項(xiàng)全國(guó)通辦政策正在加快推進(jìn)，且在長(zhǎng)三角三省一市、京津冀+雄安、粵港澳大灣區(qū)、閩瓊桂、成渝等有條件的地方開展了一系列富有探索性的區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新實(shí)踐。圍繞統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、暢通服務(wù)渠道、整合服務(wù)資源、強(qiáng)化數(shù)據(jù)共享、建立工作機(jī)制、構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，全面推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”“跨省通辦”改革，被視作“邁向整體政府跨界治理形態(tài)”[8]、“既是傳統(tǒng)政務(wù)服務(wù)的升級(jí)版，也是政府治理模式的創(chuàng)新”。[9]然而，目前“跨省通辦”還存在一些發(fā)展阻礙，如平臺(tái)和數(shù)據(jù)庫(kù)不能互聯(lián)互通，數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)、調(diào)用和業(yè)務(wù)系統(tǒng)接口等標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)共享機(jī)制亟待完善，部分法律規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)互為掣肘，傳統(tǒng)行政管理體制與制度創(chuàng)新之間矛盾突出等問題，面臨權(quán)力邊界和目標(biāo)差異的雙重挑戰(zhàn)。[10]

　　由此，政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”成為我國(guó)行政管理改革領(lǐng)域一個(gè)新的研究議題。本文立足政務(wù)服務(wù)跨域治理情境，在厘清跨域協(xié)同的邏輯起點(diǎn)基礎(chǔ)上，首先分析了政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”承載的歷史使命，繼而從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境、府際協(xié)作水平和政務(wù)服務(wù)能力的差異等方面闡釋了其發(fā)展梗阻的三重邏輯，最后結(jié)合國(guó)家行政體制改革的總體趨勢(shì)提出了政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”高質(zhì)量發(fā)展的治理對(duì)策。

　　二、基于國(guó)家治理現(xiàn)代化視角準(zhǔn)確定位政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”使命

　　推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”，承載著政府職能轉(zhuǎn)變、提升治理水平的重要功能，是暢通國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)、促進(jìn)要素自由流動(dòng)、增進(jìn)人民獲得感幸福感的重要支撐，對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化意義重大。

　　（一）政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”是構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局的戰(zhàn)略舉措

　　從全球范圍看，受市場(chǎng)化的直接驅(qū)動(dòng)，各國(guó)紛紛通過空間的集聚、整合和協(xié)調(diào)構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局。在此背景下，城市群日漸成為現(xiàn)代社會(huì)人口、科技、產(chǎn)業(yè)、服務(wù)、金融等要素的主要承載空間。國(guó)際上，根據(jù)波士頓咨詢報(bào)告的數(shù)據(jù)顯示，2015年全球約50%的GDP來自僅占約19%人口的300個(gè)都市圈，且近年來空間積聚和要素流動(dòng)的趨勢(shì)仍在加劇。城市群已成為全球重要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和創(chuàng)新活力的區(qū)域，亦成為國(guó)際主導(dǎo)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)形態(tài)。在我國(guó)，伴隨國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化及高質(zhì)量發(fā)展要求，發(fā)揮城市群區(qū)域治理現(xiàn)代化的引領(lǐng)性和示范性作用已成為我國(guó)重大戰(zhàn)略導(dǎo)向?！吨袊?guó)城市發(fā)展?jié)摿ε琶凤@示，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角、長(zhǎng)江中游、成渝等5個(gè)城市群以全國(guó)13%的土地面積集聚了47.8%的人口，創(chuàng)造了60.3%的GDP，成為帶動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的主要區(qū)域。

　　黨的十八大以來，城市群、經(jīng)濟(jì)帶作為我國(guó)新的國(guó)家治理單元的功能日益凸顯。國(guó)家層面出臺(tái)的一系列關(guān)于城市群區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)于推動(dòng)政府間開展跨部門、跨地域、跨層級(jí)合作，提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)集聚度、區(qū)域連接性和政策協(xié)同效率具有重要引導(dǎo)作用。2015年4月，中共中央政治局召開會(huì)議審議通過了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》。同年12月，國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)域合作工作的指導(dǎo)意見》。2016年，國(guó)家出臺(tái)《長(zhǎng)三角城市群規(guī)劃》《成渝城市群規(guī)劃》。2018年，國(guó)家將長(zhǎng)江三角洲一體化發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，同“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)相互配合，逐步完善我國(guó)改革開放空間布局。目前，全國(guó)范圍內(nèi)若干以城市群為牽引的協(xié)作區(qū)域初步形成，主要包括長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)、泛珠三角合作區(qū)、長(zhǎng)株潭城市群、成渝城市群、京津冀城市群等。

　　與此同時(shí)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)正在發(fā)生深刻變化，生產(chǎn)要素流動(dòng)范圍更加廣泛，突破原有行政區(qū)域邊界的表現(xiàn)更加突出且更加頻繁，政府、市場(chǎng)與社會(huì)主體之間聯(lián)系更加緊密、互動(dòng)日益增多，企業(yè)和社會(huì)公眾對(duì)于便捷高效的政務(wù)服務(wù)需求不斷提升。受到新冠肺炎疫情和國(guó)際形勢(shì)變化的影響，中央層面已經(jīng)作出加快形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。城市群、經(jīng)濟(jì)帶肩負(fù)著推動(dòng)形成新發(fā)展格局的重任，無疑也對(duì)政務(wù)服務(wù)區(qū)域一體化提出了新的更高要求。

　　（二）政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”是深化府際協(xié)同的創(chuàng)新場(chǎng)域

　　國(guó)家高位推動(dòng)是政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”改革實(shí)施的根本保障。從國(guó)家層面，基于暢通國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)、促進(jìn)要素自由流動(dòng)和加快政府職能轉(zhuǎn)變的多重視角，著力促進(jìn)府際協(xié)同和政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”場(chǎng)景創(chuàng)新。2016年，習(xí)近平總書記在中央政治局第三十六次集體學(xué)習(xí)時(shí)深刻指出，推進(jìn)技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合，實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)，[11]即“三融”“五跨”。2017年中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)時(shí)要求，打通信息壁壘，形成覆蓋全國(guó)、統(tǒng)籌利用、統(tǒng)一接入的數(shù)據(jù)共享大平臺(tái)。[12]2020年9月24日，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”的指導(dǎo)意見》，要求在全國(guó)高頻政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”事項(xiàng)清單基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拓展“跨省通辦”范圍和深度，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供支撐保障。從實(shí)踐成效審視，國(guó)家層面的高位推動(dòng)無疑成為政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”改革走向縱深的最大動(dòng)力。

　　地方發(fā)展驅(qū)動(dòng)是政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”改革創(chuàng)新的源頭活水。早在國(guó)家層面出臺(tái)“跨省通辦”政策前，一些地方出于自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，已經(jīng)開始了跨省域政務(wù)服務(wù)通辦的創(chuàng)新探索。跨省域政務(wù)服務(wù)通辦發(fā)軔于人口密集、經(jīng)濟(jì)活躍和要素流通頻繁的長(zhǎng)三角地區(qū)，是長(zhǎng)三角區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展的應(yīng)然之舉。2019年7月，“長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)”發(fā)出了首張區(qū)域性政務(wù)服務(wù)通辦的營(yíng)業(yè)執(zhí)照，標(biāo)志著長(zhǎng)三角區(qū)域性政務(wù)服務(wù)一體化通道的搭建形成。隨后，上海青浦、江蘇吳江、浙江嘉善三地工作協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制和三區(qū)縣政務(wù)服務(wù)一體化建設(shè)專項(xiàng)工作組相繼建立，共同參加“長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)”的綜合性治理創(chuàng)新活動(dòng)。此外，長(zhǎng)三角、京津冀、粵港澳大灣區(qū)、成渝、東北等地區(qū)，還不斷拓展“跨省通辦”范圍和深度，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供支撐保障。目前，除了長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀這樣的“老牌區(qū)域”，許多無行政隸屬關(guān)系的地方政府之間也建立起了政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域的合作伙伴關(guān)系。

　　（三）政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”是增強(qiáng)人民群眾獲得感的新動(dòng)能

　　國(guó)家一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)成為政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”的“總樞紐”。2020年12月，國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)“跨省通辦”服務(wù)專區(qū)上線運(yùn)行，覆蓋就業(yè)、社保、醫(yī)療、養(yǎng)老、居住等與群眾生活密切相關(guān)事項(xiàng)，不斷優(yōu)化“搜索事項(xiàng)、申辦、查看進(jìn)展、服務(wù)點(diǎn)評(píng)、意見和建議”等一體化服務(wù)，“跨省通辦”服務(wù)事項(xiàng)“一站入、一站辦、一站評(píng)”等利企便民舉措不斷優(yōu)化。各地亦依托全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，一方面充分運(yùn)用統(tǒng)一身份認(rèn)證、統(tǒng)一證照服務(wù)、統(tǒng)一數(shù)據(jù)共享等公共支撐，另一方面推動(dòng)人口、法人、信用等高頻政務(wù)數(shù)據(jù)共享，實(shí)現(xiàn)信息自動(dòng)關(guān)聯(lián)、少填少報(bào)。如，2021年7月，東北三省8個(gè)城市率先開展戶口遷移業(yè)務(wù)的“跨省通辦”改革試點(diǎn)，將原來跑三次縮減到只需到一地一次即可，明顯減少了群眾異地往返的不便，大幅縮減了群眾辦事的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本。

　　政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”成為深化“放管服”改革的“最后一公里”。第一，技術(shù)賦能作用發(fā)揮更加顯著?？陀^上，人工智能、區(qū)塊鏈等新興技術(shù)成為府際合作治理的耦合器，如，被譽(yù)為互聯(lián)網(wǎng)迭代技術(shù)的區(qū)塊鏈對(duì)建設(shè)數(shù)字法治政府就有著特殊的潛能。[13]北京市海淀區(qū)較早推動(dòng)“區(qū)塊鏈+政務(wù)服務(wù)”應(yīng)用，已有21家單位加入政務(wù)服務(wù)聯(lián)盟鏈，38類324個(gè)數(shù)據(jù)項(xiàng)已上鏈，區(qū)塊鏈充分發(fā)揮其獨(dú)特的信任體系和信任機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)不同地域的審批業(yè)務(wù)和便民事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)了鏈上通辦。一些地方將銀行STM智慧柜員機(jī)設(shè)備作為“跨省通辦”新平臺(tái)，如，北京已在銀行STM渠道引入515項(xiàng)外省政務(wù)服務(wù)，并輸出18個(gè)熱點(diǎn)政務(wù)服務(wù)功能至其他省份。第二，多地聯(lián)辦和審批流程優(yōu)化持續(xù)讓“減材料、減環(huán)節(jié)、減時(shí)限、減跑動(dòng)次數(shù)”加速推進(jìn)。如，山東省探索“跨省通辦、全省通辦”專窗制度，人證核驗(yàn)及證件材料原件核對(duì)、分發(fā)流轉(zhuǎn)、辦理結(jié)果反饋流程不斷優(yōu)化，“數(shù)據(jù)多跑路，群眾少跑腿”成為常態(tài)。

　　三、政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”發(fā)展梗阻的三重觀照

　　關(guān)于政府間合作治理問題的研究，一些學(xué)者對(duì)影響政府間合作治理水平的因素進(jìn)行了探究，如體制設(shè)計(jì)和先前合作的歷史[14]，組織間信任、互惠規(guī)范、相互依存等。[15] [16]然而，隨著數(shù)字化轉(zhuǎn)型趨勢(shì)加速，政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域的跨域治理合作效能既受到經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化水平、政策法規(guī)制度等傳統(tǒng)跨域治理理論影響因素的作用，還突出表現(xiàn)為跨信息系統(tǒng)集成、數(shù)據(jù)共享利用和業(yè)務(wù)流程優(yōu)化重塑等內(nèi)部治理路徑的轉(zhuǎn)型。為此，跨域政務(wù)服務(wù)在整體治理目標(biāo)達(dá)成、治理結(jié)構(gòu)調(diào)適和治理過程協(xié)同的發(fā)展進(jìn)路中面臨的阻礙更加復(fù)雜，主要包括以下三個(gè)方面。

　?。ㄒ唬┙?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境差異制約“跨省通辦”資源投入

　　空間異質(zhì)性（spatial heterogeneity）來源于生態(tài)學(xué)概念，主要表現(xiàn)為資源在空間分布上的非均勻性與復(fù)雜性。從實(shí)踐看，空間異質(zhì)性無疑構(gòu)成了政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”改革的客觀阻礙。不同區(qū)域或城市群的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會(huì)文化、自然環(huán)境、技術(shù)水平等，對(duì)跨域政務(wù)服務(wù)的供給具有明顯影響。如，東莞市政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局招標(biāo)公告顯示，2019年“信息系統(tǒng)集成實(shí)施服務(wù)”預(yù)算金額高達(dá)27.42億元，如此高的信息化投入是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地市所無法比擬的，而財(cái)力不匹配的地域之間很難通過“齊頭并進(jìn)”的方式推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”。又如，由于不同地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各地住房公積金提取比例、門診及住院治療報(bào)銷比例等差異較大，導(dǎo)致服務(wù)事項(xiàng)難以真正做到“跨省通辦”，因而出現(xiàn)“代辦”不“通辦”、“通查”不“通辦”現(xiàn)象。此外，若地理位置毗鄰的區(qū)域同處于財(cái)政洼地，與同為財(cái)政強(qiáng)省的區(qū)域相比，則難以依靠自身能力達(dá)成“跨省通辦”的目標(biāo)，此時(shí)則更多借助于外部資源，西南五省和建行的政銀合作模式就是一個(gè)典型案例。

　　（二）府際協(xié)同合作水平制約“跨省通辦”數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級(jí)

　　以創(chuàng)造公共價(jià)值為共同目標(biāo)，政務(wù)服務(wù)跨域治理各主體、各種資源通過數(shù)字化連接后，在宏觀層面呈現(xiàn)為府際協(xié)作治理的網(wǎng)絡(luò)形態(tài)，在微觀層面映射為以數(shù)據(jù)為核心要素、以網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)為載體的一系列協(xié)同創(chuàng)新活動(dòng)。以數(shù)字化轉(zhuǎn)型視角審視政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域的府際協(xié)作治理，集中反映出三個(gè)方面的問題。一是辦理要素和流程標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不同省份之間事項(xiàng)的申請(qǐng)材料、辦理流程、辦結(jié)時(shí)限和辦件結(jié)果均存在較大差異。在復(fù)雜多樣的政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)條件下難以滿足不同地域企業(yè)和群眾的“無差異”訴求，即不滿足“同一件事情同樣標(biāo)準(zhǔn)辦”的條件。如，對(duì)于居民辦理一站式戶口遷移，通辦區(qū)域內(nèi)的材料清單、審核要求、辦理時(shí)限仍然存在不一致的現(xiàn)象。二是數(shù)據(jù)共享對(duì)于業(yè)務(wù)協(xié)同的支撐不足。政務(wù)服務(wù)業(yè)務(wù)辦理基于本地?cái)?shù)據(jù)集的利用較多，而跨區(qū)域數(shù)據(jù)集的共享利用明顯不足，沒有形成跨區(qū)域數(shù)據(jù)資源的價(jià)值循環(huán)，以致跨省通辦“一件事”業(yè)務(wù)流程不同步、不匹配。三是存在部分法律政策沖突問題?，F(xiàn)行法律政策的不適應(yīng)問題對(duì)于政務(wù)服務(wù)跨域可達(dá)造成了一定制約。如，法規(guī)政策明確一些事項(xiàng)在屬地辦理或在戶籍所在地辦理。又如，電子材料涉及跨區(qū)域應(yīng)用時(shí)法律效力沒有保障。事實(shí)上，一些省份已經(jīng)出臺(tái)關(guān)于電子材料有效性的法規(guī)文件，而“通辦”的其他省份卻因未出臺(tái)類似法規(guī)文件，電子材料的有效性未予承認(rèn)。

　　（三） 政府間政務(wù)服務(wù)能力差異制約“跨省通辦”整體成效

　　相對(duì)于“跨域通辦”頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌能力，地方政府對(duì)于跨域政務(wù)服務(wù)任務(wù)銜接和服務(wù)供給方面仍存在明顯的能力差異。根據(jù)中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）電子政務(wù)研究中心《2022省級(jí)政府和重點(diǎn)城市一體化政務(wù)服務(wù)能力調(diào)查評(píng)估報(bào)告》和有關(guān)調(diào)研結(jié)果顯示，不同地域政務(wù)服務(wù)的能力差異較大。盡管各地區(qū)政務(wù)服務(wù)能力均有不同程度提升，但服務(wù)能力“東強(qiáng)西弱、南強(qiáng)北弱”的總體格局仍然存在。一方面，先進(jìn)信息技術(shù)的應(yīng)用水平參差不齊，如人工智能、大數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)融合應(yīng)用不充分、不平衡，又如“區(qū)塊鏈+審批”模式的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不一等，囿于各自條件差異，強(qiáng)行推動(dòng)服務(wù)上鏈極易造成“鏈上孤島”。尤其是對(duì)于我國(guó)中西部和北方部分地區(qū)，點(diǎn)狀創(chuàng)新要進(jìn)一步形成“跨域”整體聯(lián)動(dòng)的態(tài)勢(shì)存在難以逾越的鴻溝。另一方面，政務(wù)服務(wù)平臺(tái)與國(guó)家垂直管理系統(tǒng)及省內(nèi)自建系統(tǒng)互聯(lián)互通仍然有一定障礙，封閉、割裂的數(shù)據(jù)管理模式與價(jià)值共創(chuàng)、開放和協(xié)同等數(shù)字政府治理理念大相徑庭，跨層級(jí)、跨地域、跨部門的數(shù)據(jù)資源共享和業(yè)務(wù)協(xié)同問題依然突出，業(yè)務(wù)協(xié)同和數(shù)據(jù)治理體系有待構(gòu)建。[17]調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中央部門垂管業(yè)務(wù)“跨省通辦”受各地的網(wǎng)辦能力影響較大，由于網(wǎng)辦能力發(fā)展不均衡，很多“跨省通辦”事項(xiàng)在一些地區(qū)“水土不服”，嚴(yán)重影響了“跨省通辦”改革的整體成效。

　　四、高質(zhì)量推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”的治理對(duì)策

　　當(dāng)前國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的歷史重任加之?dāng)?shù)字政府、整體性治理的內(nèi)在邏輯驅(qū)動(dòng)，必然對(duì)政務(wù)服務(wù)跨域治理水平提出更高要求。2022年9月28日，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于擴(kuò)大政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”范圍進(jìn)一步提升服務(wù)效能的意見》，再次對(duì)“跨省通辦”改革提速增效提出指導(dǎo)意見。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要素的流動(dòng)性增強(qiáng)，加之全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)在政策驅(qū)動(dòng)下呈現(xiàn)出加速發(fā)展的態(tài)勢(shì)，政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”高質(zhì)量發(fā)展的需求日趨迫切?！笆奈濉睍r(shí)期，須主動(dòng)順應(yīng)區(qū)域化、信息化發(fā)展趨勢(shì)，加快政府治理模式轉(zhuǎn)型升級(jí)，構(gòu)建形成政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”發(fā)展新格局。對(duì)于當(dāng)前政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”面臨的諸多問題，既要從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局高度抓好戰(zhàn)略統(tǒng)籌，通過政策規(guī)劃穩(wěn)步實(shí)施推進(jìn)，還要在優(yōu)化服務(wù)模式、加快技術(shù)賦能和推動(dòng)治理創(chuàng)新等方面重點(diǎn)發(fā)力。

　　（一）戰(zhàn)略統(tǒng)籌：明定位、促協(xié)同，加快適應(yīng)跨域治理新常態(tài)

　　重點(diǎn)是根據(jù)“跨省通辦”改革的發(fā)展環(huán)境，緊密結(jié)合政務(wù)服務(wù)跨域治理實(shí)際，瞄準(zhǔn)改革的定位和方向深化跨域協(xié)同。一是增強(qiáng)整體性治理理念的統(tǒng)合性。公共價(jià)值戰(zhàn)略管理視角下，政務(wù)服務(wù)跨域治理的基本邏輯在于，從整體戰(zhàn)略規(guī)劃出發(fā)促進(jìn)組織內(nèi)外的技術(shù)、數(shù)據(jù)、知識(shí)技能、資金等各類資源的優(yōu)化配置以創(chuàng)造公共價(jià)值。推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”，就是要從全局性戰(zhàn)略出發(fā)，全面回應(yīng)我國(guó)整體政府改革和社會(huì)行政擴(kuò)展的趨勢(shì)。[18]由過去的辦事人找部門，轉(zhuǎn)變?yōu)檗k事人找整體政府，政府部門要跳出條線各自為戰(zhàn)的“小視野”，形成垂直聯(lián)動(dòng)、條塊協(xié)同、政社共治的“大格局”。這一過程意味著，需要用“條”的專業(yè)性賦能“塊”的綜合性，推動(dòng)跨層級(jí)、跨地域、跨部門的業(yè)務(wù)流程再造，提供一體化、高質(zhì)量的政務(wù)服務(wù)。二是增強(qiáng)“多層嵌套”治理結(jié)構(gòu)的協(xié)同性。鑒于戰(zhàn)略和組織結(jié)構(gòu)的相互依賴關(guān)系，為了戰(zhàn)略執(zhí)行需相應(yīng)調(diào)整組織結(jié)構(gòu)。一方面，應(yīng)以政策落地為導(dǎo)向，對(duì)涉及跨層級(jí)、跨地域、跨部門的工作，需要由統(tǒng)一牽頭機(jī)構(gòu)，指導(dǎo)協(xié)調(diào)解決重大問題、重大項(xiàng)目、重大政策、重點(diǎn)任務(wù)，加強(qiáng)工作的系統(tǒng)性和協(xié)同性。另一方面，應(yīng)加快深化府際協(xié)作治理關(guān)系，探索專班或工作小組等多種組織形式，建立多方參與協(xié)商的工作機(jī)制，著力強(qiáng)化跨行政區(qū)協(xié)作的制度性安排，適應(yīng)政務(wù)服務(wù)跨域治理新常態(tài)。

　　（二）模式調(diào)適：通數(shù)據(jù)、優(yōu)流程，不斷優(yōu)化線上線下融合新模式

　　政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”從戰(zhàn)略規(guī)劃走向?qū)嵺`應(yīng)用，重點(diǎn)是要搭建起線上、線下融合的服務(wù)渠道，需要著力解決府際協(xié)同和數(shù)據(jù)共享兩大難題。一是推動(dòng)跨省可通辦事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化。梳理細(xì)化跨省可通辦事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)同一事項(xiàng)在不同地域無差別受理、同標(biāo)準(zhǔn)辦理，推動(dòng)業(yè)務(wù)通、數(shù)據(jù)通、流程通，促進(jìn)“全程網(wǎng)辦”“異地代收代辦”“多地聯(lián)辦”模式落地，真正實(shí)現(xiàn)“跨省通辦”。二是發(fā)揮數(shù)據(jù)共享對(duì)一體化服務(wù)的支撐作用。要推動(dòng)以數(shù)據(jù)共享為基礎(chǔ)的減材料、減環(huán)節(jié)、減時(shí)間、減跑動(dòng)。盡快明晰數(shù)據(jù)歸集共享的權(quán)責(zé)問題，厘清數(shù)據(jù)和證照的產(chǎn)生、持有和使用關(guān)系，形成每個(gè)事項(xiàng)的“用數(shù)清單”“出數(shù)清單”“出證清單”和“用證清單”，按用戶所辦事項(xiàng)優(yōu)化歸集申請(qǐng)表單中的“數(shù)據(jù)”和申請(qǐng)材料中的“證照”，指導(dǎo)數(shù)據(jù)歸集的效率并推動(dòng)按需歸集共享。三是推進(jìn)業(yè)務(wù)流程整體性再造。業(yè)務(wù)流程深度優(yōu)化是機(jī)構(gòu)改革職能重組效果獲得制度性固化的保障，[19]重新審視業(yè)務(wù)流程，以滿足人民群眾訴求為導(dǎo)向，以業(yè)務(wù)流程再造為手段和依托，暢通縱向和橫向的府際協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，從整體上提高政務(wù)服務(wù)的資源利用效率和服務(wù)效能。重點(diǎn)是持續(xù)向“多證合一”發(fā)力，推動(dòng)“一件事”主題套餐改革，以國(guó)家、省級(jí)系統(tǒng)為支撐，進(jìn)行數(shù)據(jù)對(duì)接和相關(guān)審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)聯(lián)調(diào)，實(shí)現(xiàn)一口收件、協(xié)同審批、一口發(fā)證。

　　（三）技術(shù)賦能：“上鏈”“增智”，充分利用信息技術(shù)新動(dòng)能

　　隨著從電子政務(wù)到數(shù)字政府的轉(zhuǎn)型升級(jí)，[20]互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等信息技術(shù)正全方位滲透到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域，給政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”帶來了難得的發(fā)展機(jī)遇。一是樹立技術(shù)賦能新思維。推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”，就是要綜合運(yùn)用現(xiàn)代科技手段，讓“算力”服務(wù)于“人力”。重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變，即推動(dòng)政務(wù)服務(wù)由人力密集型向人機(jī)交互型轉(zhuǎn)變，由經(jīng)驗(yàn)決策向數(shù)據(jù)決策轉(zhuǎn)變，由被動(dòng)接受向主動(dòng)的、精準(zhǔn)化服務(wù)轉(zhuǎn)變。二是構(gòu)建技術(shù)賦能新路徑?？沙浞纸梃b區(qū)塊鏈技術(shù)在促進(jìn)跨域互認(rèn)互信互通、業(yè)務(wù)流程優(yōu)化、共建共用共治等方面具有的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，聚焦跨部門協(xié)作、多環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)、低成本信任等場(chǎng)景，以區(qū)塊鏈數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)為支撐，大力推進(jìn)異地政務(wù)部門數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)上鏈。利用區(qū)塊鏈業(yè)務(wù)模型算法等技術(shù)，探索由系統(tǒng)自動(dòng)開展“智慧審批”，使辦事企業(yè)、群眾獲得“秒批”服務(wù)體驗(yàn)。加強(qiáng)知識(shí)庫(kù)建設(shè)，豐富語(yǔ)音輸入、表單智能填辦和手機(jī)智能導(dǎo)辦等方式，為企業(yè)和群眾提供“好用”“愿意用”的智能導(dǎo)辦服務(wù)。三是建構(gòu)與政務(wù)服務(wù)改革相適應(yīng)的法治環(huán)境。對(duì)于立法能夠解決的地方實(shí)際問題，重點(diǎn)通過加強(qiáng)省級(jí)立法探索，盡快填補(bǔ)法治盲點(diǎn)和空白，對(duì)于不符合“跨省通辦”建設(shè)的地方性法規(guī)政策要適時(shí)做“減法”取締。此外，還應(yīng)加強(qiáng)法制問題的溝通與反饋，瞄準(zhǔn)新技術(shù)應(yīng)用、“跨域”變革中的新情況、新問題，及時(shí)尋求并獲取立法層面對(duì)“跨省通辦”改革的指導(dǎo)。

　　（四）價(jià)值創(chuàng)造：強(qiáng)基礎(chǔ)、促創(chuàng)新，積極推動(dòng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型新發(fā)展

　　數(shù)字化轉(zhuǎn)型視角下，政務(wù)服務(wù)跨域治理的價(jià)值創(chuàng)造過程中，需要數(shù)字化知識(shí)、數(shù)據(jù)安全和治理伙伴等基礎(chǔ)條件以保障治理要素的協(xié)同運(yùn)行，推動(dòng)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型和數(shù)字政府建設(shè)。一是增強(qiáng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型知識(shí)技能。數(shù)字化轉(zhuǎn)型具有知識(shí)密集型的特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)先進(jìn)知識(shí)對(duì)于組織行為的指導(dǎo)和調(diào)控。從傳統(tǒng)的政務(wù)服務(wù)治理向數(shù)字化的政務(wù)服務(wù)跨域治理轉(zhuǎn)型，需要數(shù)字化協(xié)同認(rèn)知和技能的運(yùn)用。為促進(jìn)跨部門、跨層級(jí)、跨地域數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，亦需更新公務(wù)員的數(shù)字化轉(zhuǎn)型觀念，提升公務(wù)員數(shù)字領(lǐng)導(dǎo)力、信息技術(shù)能力。[21] [22]同樣不可忽視的是，領(lǐng)導(dǎo)和員工的數(shù)字化轉(zhuǎn)型知識(shí)技能是更好實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享利用、流程優(yōu)化重塑的前提，且在跨域治理合作中體現(xiàn)得更為突出?；诖?，要增強(qiáng)公務(wù)員接受數(shù)字化轉(zhuǎn)型的意愿，并通過培訓(xùn)和崗位鍛煉提升公務(wù)員的數(shù)字知識(shí)技能，培養(yǎng)既懂政務(wù)服務(wù)業(yè)務(wù)又懂信息技術(shù)的復(fù)合型人才。二是提升數(shù)據(jù)安全保障能力。隨著數(shù)據(jù)安全法、個(gè)人信息保護(hù)法的頒布實(shí)施，數(shù)據(jù)安全與隱私保護(hù)已經(jīng)成為數(shù)字政府建設(shè)情境下的重大議題，[23]數(shù)據(jù)共享為“跨省通辦”協(xié)同提供便利的同時(shí)，還需從根本上探索解決“數(shù)據(jù)權(quán)屬不清、層級(jí)之間相互掣肘”等問題，[24]確保數(shù)據(jù)安全有序流動(dòng)。實(shí)施中，“跨省通辦”數(shù)據(jù)安全保障應(yīng)落在重大業(yè)務(wù)系統(tǒng)、共享交換平臺(tái)和政務(wù)數(shù)據(jù)中心等數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)維各環(huán)節(jié)，增強(qiáng)體系化、常態(tài)化的數(shù)據(jù)安全防護(hù)能力。三是創(chuàng)新治理伙伴關(guān)系。積極發(fā)展政府與社會(huì)機(jī)構(gòu)的治理伙伴關(guān)系，使公共資產(chǎn)通過一系列的政策、項(xiàng)目和活動(dòng)有效地轉(zhuǎn)換為具有公共性的價(jià)值產(chǎn)出。加之，技術(shù)賦能、數(shù)據(jù)賦能是數(shù)字政府治理創(chuàng)造公共價(jià)值的主要表現(xiàn)，[25]也意味著這一過程中社會(huì)參與的不可或缺，應(yīng)探索政務(wù)服務(wù)共投共建共享模式，使數(shù)字化轉(zhuǎn)型的優(yōu)勢(shì)技術(shù)與公共數(shù)據(jù)資源得到有效利用，通過治理伙伴關(guān)系創(chuàng)新提升政務(wù)服務(wù)跨域治理效能。

　　五、結(jié)語(yǔ)

　　問題既是理論研究的起點(diǎn)，又能使管理理論保持與時(shí)俱進(jìn)的鮮活度和旺盛的生命力。[26]于本文而言，究竟“跨何種域”是政務(wù)服務(wù)跨域治理協(xié)同問題的邏輯起點(diǎn)?？缬蛘?wù)服務(wù)的一體化困境正是來自于地域發(fā)展環(huán)境、府際協(xié)作水平、政務(wù)服務(wù)能力等方面差距帶來的影響，制約著政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”改革的整體效能?；诳缬蛑卫淼哪繕?biāo)性、系統(tǒng)性和動(dòng)態(tài)性等屬性特征，本文認(rèn)為應(yīng)從戰(zhàn)略統(tǒng)籌、服務(wù)模式、技術(shù)賦能和治理創(chuàng)新等維度，破解政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”改革面臨的發(fā)展梗阻。需要注意的是，在政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)背景下，數(shù)字世界和物理世界加速融合，政務(wù)服務(wù)治理在數(shù)字世界的互聯(lián)互通跨越了原有建立在地理邊界、組織邊界基礎(chǔ)上的政務(wù)服務(wù)管理范疇。這也意味著，政務(wù)服務(wù)跨域治理既繼承了傳統(tǒng)意義上跨域治理的一般規(guī)律，又兼具了跨域治理與政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型漸進(jìn)融合的新特征?！翱缡⊥ㄞk”情境下，基于數(shù)據(jù)、技術(shù)和組織等“跨域”資源的協(xié)同創(chuàng)造需求日益迫切，這也意味著對(duì)信息系統(tǒng)集成、數(shù)字化知識(shí)技能和治理伙伴就緒等方面構(gòu)成新挑戰(zhàn)，對(duì)組織間的數(shù)據(jù)共享利用能力和協(xié)作流程優(yōu)化能力提出更高要求。

　　理論探索永無止境，政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”亦莫能外。透過實(shí)踐分析，跨域政務(wù)服務(wù)作為電子政務(wù)的一種特定類型，自然需遵循電子政務(wù)治理能力所涉及的治理模式、治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制等綜合效能測(cè)度。[27]需要指出的是，政務(wù)服務(wù)跨域治理能力作為一個(gè)新的研究概念，從實(shí)踐分析走向理論成熟仍需要一個(gè)漫長(zhǎng)的過程。毋庸置疑，關(guān)于政務(wù)服務(wù)跨域治理能力在跨域資源統(tǒng)籌和公共價(jià)值創(chuàng)造之間的能動(dòng)機(jī)制、政務(wù)服務(wù)跨域治理變革從“調(diào)適”向“質(zhì)變”演化的過程機(jī)理等相關(guān)議題，將在長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)持續(xù)成為政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)。黨的二十大報(bào)告明確提出要“著力解決好人民群眾急難愁盼問題，健全基本公共服務(wù)體系，提高公共服務(wù)水平”。這既給面向未來的政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”提出了更多更高的政策要求，也昭示著肩負(fù)滿足人民群眾美好生活向往的政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”有著更加廣闊的發(fā)展空間。

　　[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

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　　[基金項(xiàng)目]      國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“國(guó)家治理視域下數(shù)據(jù)要素運(yùn)行機(jī)理與治理體系創(chuàng)新研究”（21BGL240）、中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目“在線政務(wù)服務(wù)跨域治理模式研究”（328202216）。

　　[作者簡(jiǎn)介] 劉旭然，北京電子科技學(xué)院管理系講師。

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